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Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales

4 mars 2015 : Prescription acquisitive ( rapport - première lecture )

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : RÉPONDRE AU PROBLÈME SPÉCIFIQUE DES CHEMINS RURAUX SANS BOULEVERSER LES PRINCIPES RÉGISSANT LA DOMANIALITÉ DES PERSONNES PUBLIQUES

Bien que la réflexion sur la domanialité privée à laquelle invite la proposition de loi de M. Henri Tandonnet soit apparue intéressante à votre commission, il lui a semblé qu'elle soulevait de nombreuses questions (A). Aussi a-t-elle approuvé la démarche de son rapporteur de circonscrire ses travaux aux seuls chemins ruraux afin d'en renforcer la protection (B).

A. LA NÉCESSAIRE RESTRICTION DU CHAMP VISÉ PAR LA PROPOSITION DE LOI

Pour mémoire, votre rapporteur rappellera les nombreuses questions qui ont conduit votre commission à ne pas souhaiter donner suite à la proposition de loi de M. Henri Tandonnet en ce qu'elle vise à rendre imprescriptibles tous les biens immeubles du domaine privé des collectivités territoriales.

Quel équilibre trouver pour concilier ces deux principes constitutionnels : le bon usage des deniers publics d'une part, et l'égalité devant la loi des propriétaires d'autre part ? Si le Conseil constitutionnel a en effet affirmé le principe de protection du patrimoine des personnes publiques, il n'a pas étendu au domaine privé la protection particulière due au domaine public25(*), accordant au contraire la même protection du droit de propriété aux particuliers et aux personnes publiques26(*).

S'agissant de la préservation du patrimoine des collectivités, une imprescriptibilité générale ne risquerait-elle pas d'être contre-productive en n'incitant pas les élus à une meilleure gestion de ce patrimoine ? Ne faudrait-il pas plutôt les encourager à procéder à un inventaire des biens du domaine privé ? D'autres législations, notamment celle relative à la conservation du patrimoine, n'apporteraient-elles pas de meilleures garanties de préservation de celui-ci que le seul maintien au sein du domaine privé des collectivités ?

Par ailleurs, votre commission avait estimé, à la suite de son rapporteur, qu'introduire l'imprescriptibilité des immeubles du domaine privé représentait un bouleversement tel que cela nécessitait de mener plus avant les investigations. Au-delà des implications théoriques sur la summa divisio entre domanialité publique et domanialité privée, cela rendrait en effet nécessaire une revue de tous les types d'immeubles appartenant au domaine privé afin de mesurer les conséquences pratiques d'un tel renversement de la règle.

B. RÉPONDRE AU PROBLÈME PROPRE DES CHEMINS RURAUX

Aussi votre commission a-t-elle estimé plus raisonnable de se cantonner à la question des chemins ruraux dont le renforcement des moyens juridiques de protection est apparu nécessaire (1). Ce constat a conduit votre commission à réfléchir aux meilleurs moyens de renforcer la protection des chemins ruraux (2).

1. La nécessité de renforcer la protection des chemins ruraux

En dépit du régime juridique en vigueur qui, par l'encadrement de leur aliénation ou le pouvoir de police de conservation du maire, devrait garantir la pérennité des chemins ruraux, on constate la disparition de plusieurs centaines de milliers de kilomètres de chemins.

Si aucune donnée quantitative précise ne semble disponible, certains chiffres paraissent faire consensus. Il est ainsi communément admis que les chemins ruraux représenteraient aujourd'hui une longueur d'environ 750 000 kilomètres - contre 37 700 kilomètres pour la voirie nationale -27(*) après la disparition de quelques 250 000 kilomètres28(*). Ces masses correspondent grosso modo au constat dressé par l'association Chemins de Picardie qui, à partir des recensements réalisés dans la région et comparant les indications portées au cadastre avec des relevés opérés sur le terrain, a extrapolé qu'il ne resterait que 30 000 kilomètres de chemins ruraux sur les 40 000 kilomètres figurant au cadastre, soit une disparition d'un quart des chemins.

Plusieurs facteurs expliqueraient ces disparitions : le défaut d'entretien qui finit par rendre le chemin impraticable, l'ensemencement, la mise en pâture ou la clôture à d'autres fins... La plupart du temps, les communes ne s'aperçoivent de la perte survenue dans leur patrimoine qu'au moment où elles tentent de valoriser celui-ci. C'est alors que leur tentative de réouverture d'un chemin rural se heurte à la prescription acquisitive. En effet, si les personnes entendues font état de relativement peu d'affaires de prescription acquisitive portées devant les tribunaux de grande instance qui seraient remontées jusqu'à elles, en revanche, la Fédération française de randonnée pédestre comme l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture ont témoigné de la réalité de ce phénomène des demandes de réouverture de chemins ruraux.

Car l'intérêt des chemins ruraux est multiple, ainsi que l'expliquait l'association Chemins de Picardie lors de son audition.

Les chemins ruraux sont avant tout des voies de circulation. Si leur vocation agricole première est indéniable, ces voies permettant l'accès des cultivateurs à leurs parcelles, des forestiers à leurs bois, des apiculteurs à leurs ruches, les chemins ruraux assurent également l'accès à des hameaux ou la connexion entre communes voisines.

Les chemins ruraux apparaissent ensuite comme des outils indispensables de lutte contre l'érosion des sols en facilitant l'infiltration de l'eau ou en freinant les écoulements de boues du fait de leur dénivelé ou de la présence de haies les bordant. Ils protègent également les routes contre la formation de congères. Ils sont enfin de véritables viviers pour la biodiversité. À tous ces titres, les chemins ruraux s'avèrent des supports privilégiés pour le maintien de la Trame verte et bleue.

Les chemins ruraux constituent, par ailleurs, une réserve foncière à la disposition des communes.

Aux usagers traditionnels que sont les chasseurs, s'ajoutent de nouveaux acteurs, tels les randonneurs équestres ou pédestres ou encore les vététistes.

À l'heure où les communes cherchent à développer de nouvelles activités de plein air et le tourisme vert afin de diversifier leur activité économique pour redynamiser notamment les zones rurales, on observe un regain d'intérêt pour ces chemins ruraux.

Face à ce constat, l'objectif n'est donc pas de reconstituer les chemins ruraux disparus. La loi ne saurait être rétroactive sauf à contrevenir en l'espèce au droit de propriété des personnes ayant légalement acquis par prescription des chemins ruraux. Il s'agit de trouver le meilleur moyen pour enrayer ce mouvement de disparition et garantir l'existence des chemins restants, afin de ne pas hypothéquer les chances de développement à venir.

2. Par quels moyens ?

Après avoir écarté l'option consistant à rendre imprescriptibles les chemins ruraux (a), votre commission s'est attachée à améliorer la connaissance qu'ont les communes de leur patrimoine en matière de chemins ruraux (b) et à en permettre l'échange (c).

a) Une option non retenue : l'imprescriptibilité

Comme il a été montré supra, le régime des chemins ruraux contient d'ores et déjà toute une panoplie de moyens propres à les préserver. Une première solution, qui aurait été de renforcer ces moyens, en particulier les pouvoirs de police de conservation aux mains du maire, n'a donc pas été retenue : avant même que de disposer de nouveaux moyens, c'est avant tout de connaître et de mettre en oeuvre ceux existant dont il s'agirait.

Votre rapporteur s'est donc attaché à approfondir les solutions déjà envisagées lors du premier examen de la proposition de loi de M. Henri Tandonnet et consistant à rendre imprescriptibles les chemins ruraux. Deux hypothèses se présentaient alors : verser les chemins ruraux dans le domaine public des communes (1) ou les rendre imprescriptibles conformément à la proposition initiale (2).

(1) Le versement dans le domaine public des chemins ruraux

L'hypothèse du basculement des chemins ruraux dans le domaine public des communes avait d'ores et déjà été examinée par votre rapporteur.

S'agissant d'une qualification législative allant à l'encontre des critères jurisprudentiels, codifiés depuis lors, de répartition entre domaine public et domaine privé, il serait en effet loisible au législateur de modifier la règle posée en 1959. Cette solution emporterait certes l'imprescriptibilité des chemins ruraux. Elle ne serait toutefois pas neutre au plan de la protection des espaces naturels du fait d'une plus grande ouverture au public et à la circulation de ces chemins et aurait surtout des conséquences en termes d'obligation d'entretien.

Une étude plus approfondie des textes relatifs aux chemins ruraux qui se sont succédés met en évidence que le législateur a, par le passé, recouru à des versements ponctuels de chemins ruraux vers la voirie publique via la procédure de reconnaissance. Ainsi la loi du 21 mai 1836 relative aux chemins vicinaux traitait-elle des « chemins vicinaux légalement reconnus », tandis que la loi du 20 août 1881 relative au code rural prévoyait, en son article 4, la procédure suivante : le conseil municipal déterminait, sur proposition du maire, « ceux des chemins ruraux qui devront être l'objet d'arrêtés de reconnaissance » par la commission départementale, sur la proposition du préfet ; cette reconnaissance valait « prise de possession », en vertu de l'article 5 de la loi, et avait pour conséquence de rendre imprescriptibles les chemins ruraux reconnus, conformément à son article 6. Ces chemins ruraux reconnus sont ceux qui purent être incorporés aux voies communales en application de l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959.

En revanche, il n'a jusqu'à présent jamais été envisagé de verser l'intégralité de la voirie rurale dans le domaine public pour les raisons tenant au coût de leur entretien déjà évoquées.

Il est vrai que cet argument a partiellement perdu de son actualité avec l'évolution de la jurisprudence. En effet, s'il n'existe toujours pas, à ce jour, d'obligation légale d'entretien des chemins ruraux, la jurisprudence administrative a été amenée, dans l'intérêt des usagers des chemins ruraux, à reconnaître dans une certaine mesure une obligation d'entretien. Par un arrêt Ville de Carcassonne de 1964, le Conseil d'État a estimé que l'irresponsabilité de la commune pour défaut d'entretien normal ne pouvait plus être opposée en cas d'accident survenu sur un chemin rural dès lors que « la commune a effectué, postérieurement à l'incorporation du chemin dans la voirie rurale, des travaux destinés à en assurer ou à en améliorer la viabilité et a ainsi accepté d'en assumer, en fait, l'entretien »29(*). Le juge recherche toutefois les éléments matériels attestant de cette volonté de la commune d'entretenir le chemin, il ne s'agit donc nullement d'une obligation générale d'entretien.

Cette jurisprudence pourrait inciter le législateur à suivre l'exemple de ses prédécesseurs en prenant acte de cette volonté d'entretien par les communes et en versant au domaine public les chemins ruraux entretenus ou d'un intérêt particulier, par exemple lorsque les chemins ont été inscrits au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), sans pour autant les classer parmi les voies communales. Cela reviendrait toutefois à recréer une complexité à laquelle le législateur a tenu à mettre un terme par l'ordonnance de 1959.

Quant à l'hypothèse d'un versement de l'intégralité des chemins ruraux dans le domaine public tout en les exonérant de toute obligation légale d'entretien, il est à craindre que le juge passe outre par le biais de l'engagement de la responsabilité des communes au nom du principe constitutionnel de protection du domaine public30(*). Or, on voit mal comment imposer aujourd'hui une telle sujétion aux communes.

(2) La solution préconisée par la proposition de loi : rendre imprescriptibles les chemins ruraux

Bien qu'elle l'étende au-delà du seul cas des chemins ruraux, la proposition de loi de M. Henri Tandonnet, en ses articles 1er et 2, vise à conférer notamment à cet élément du domaine privé l'imprescriptibilité, jusqu'ici apanage du seul domaine public.

Cette solution permettrait de garantir tout à fait, pour l'avenir, les chemins ruraux de toute appropriation en rendant impossible toute prescription acquisitive. C'est pourquoi votre rapporteur l'avait faite sienne lors du premier examen de la proposition de loi, estimant que si l'affectation au public des chemins ruraux justifiait un régime dérogatoire d'aliénation ainsi qu'un régime de conservation spécifique, il suffisait également à légitimer leur imprescriptibilité. Il lui était donc apparu que la classification paradoxale par le législateur des chemins ruraux au sein du domaine privé des communes permettrait d'admettre une dérogation supplémentaire au droit commun de la propriété privée. Et ce, d'autant que si le domaine public présente une homogénéité de règles, il n'en va pas de même pour le domaine privé, catégorie résiduelle sans véritable principe unitaire. Les règles spécifiques d'aliénation des chemins ruraux font d'ailleurs échapper ces derniers au droit commun de la propriété privée, à l'exception de la seule prescription acquisitive.

Votre rapporteur a cependant constaté que cette solution suscitait de fortes réticences de la part tant de ses collègues que du Gouvernement au motif qu'accorder à un élément du domaine privé des communes une caractéristique propre au domaine public risquait d'entraîner une confusion au sein des règles de la domanialité publique.

C'est pourquoi votre rapporteur s'est efforcé de faire émerger une nouvelle solution.

b) Agir sur le cours de la prescription

L'article 2231 du code civil dispose : « L'interruption efface le délai de prescription acquis. Elle fait courir un nouveau délai de même durée que l'ancien ». Aussi votre rapporteur a-t-il examiné une nouvelle solution consistant non plus à faire échapper les chemins ruraux à la prescription acquisitive mais à en interrompre le cours afin de permettre aux communes de mettre à profit ce nouveau délai pour s'interroger sur le devenir de leurs chemins ruraux.

Les causes d'interruption d'une prescription sont toutefois limitativement énumérées par le code civil. Outre l'interruption naturelle de la prescription du fait de la privation, pendant plus d'un an, de la jouissance du bien par le possesseur prévue par l'article 2271 de ce code, seule la citation en justice figurant à l'article 2241 constitue un acte interruptif de la prescription. Il s'ensuit que tout effet interruptif est dénié aux actes de types conservatoires. La cour d'appel de Pau a ainsi jugé que le classement sans contestation par une commune d'un chemin en tant que chemin rural ne suffisait pas pour être considéré comme une interruption de la prescription, de même que ce classement, en l'absence de tout usage effectif ou tentative d'usage, ne suffisait pas à caractériser l'affectation à l'usage du public, donc le vice de possession de celui qui revendiquait la propriété du chemin31(*).

Dès lors, il serait nécessaire d'inscrire dans la loi un cas supplémentaire d'interruption de la prescription spécifiquement applicable aux chemins ruraux. Telle est la solution retenue par votre commission qui y a vu, au surplus, un moyen d'inciter les communes à dresser l'inventaire de leurs chemins ruraux.

Les auditions complémentaires conduites par votre rapporteur ont indiqué que le premier des maux dont souffrent les chemins ruraux est leur méconnaissance par leur propriétaire, les communes. Aussi est-il apparu comme une évidence à votre rapporteur que la première mesure à prendre était bel et bien de remédier à ce défaut de connaissance par la mise en oeuvre de recensements.

De tels inventaires ont déjà eu lieu par le passé, à la suite des différentes lois ayant procédé à la révision du statut des voies rurales précédemment évoquées. La circulaire des ministres de l'intérieur et de l'agriculture du 18 décembre 1969, prise à la suite de l'ordonnance n° 59-115 du 7 janvier 1959 et du décret n° 69-897 du 18 septembre 196932(*), demandait ainsi aux préfets « d'inviter les communes à dresser un tableau récapitulatif et une carte des chemins ruraux ». Et d'ajouter : « Ces documents, dont l'établissement avait été simplement conseillé jusqu'ici, devront être établis avec suffisamment de clarté et de précision pour, à l'occasion, faire foi ».

Il convient en outre d'observer que les communes ayant souhaité valoriser leurs chemins ruraux en ont d'ores et déjà dressé une forme d'inventaire, à l'instar des chemins ruraux figurant au plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR).

Par ailleurs, ce recensement participerait de la démarche d'inventaire à laquelle la Cour des comptes invitait l'ensemble des collectivités territoriales afin d'améliorer leur connaissance de leur patrimoine et, ainsi, de sa gestion, dans son rapport public annuel pour 2013.

Jugeant inutile d'imposer une obligation que nulle mesure ne viendrait sanctionner, votre commission a souhaité inciter les communes à procéder à de tels recensements en conférant à ceux-ci un effet juridique. Elle a donc adopté la proposition de son rapporteur prévoyant que la délibération d'une commune mettant en oeuvre le recensement de ses chemins ruraux après réalisation d'une enquête publique interrompait le délai de prescription.

Afin de rendre cette mesure encore plus incitative, votre commission a également adopté un amendement de son rapporteur tendant à suspendre le cours de la prescription durant deux ans afin de permettre aux communes d'initier cette démarche d'inventaire.

Il convient toutefois de relever que, pour être complet, un tel inventaire nécessiterait de faire déterminer par voie de bornage les limites exactes de ces chemins.

c) Introduire une faculté d'échange des chemins ruraux

La proposition de loi de M. Henri Tandonnet, en son article 3, vise à surmonter la jurisprudence du Conseil d'État prohibant le recours à la procédure d'échange pour l'aliénation des chemins ruraux. Elle introduit donc la faculté pour les communes de procéder à l'échange des chemins ruraux en étendant à celui-ci les règles spécifiques applicables à l'aliénation de ces derniers.

L'introduction d'une telle faculté d'échange, outre qu'elle viendrait mettre un terme à une jurisprudence incomprise et, partant, largement ignorée, apparaît également comme une voie à privilégier pour mieux protéger les chemins ruraux. Il ressort en effet des auditions complémentaires conduites par votre rapporteur que quelle que soit la solution retenue pour empêcher la prescription des chemins ruraux
- imprescriptibilité ou interruption de la prescription -, il est nécessaire de prévoir une issue amiable aux éventuels contentieux qui pourraient survenir. Ainsi, l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture a vu dans la possibilité d'échange proposée une manière paisible de procéder à un réaménagement du parcellaire agricole en vue de l'adapter aux nouvelles pratiques sans en passer par un remembrement (cf. l'affaire Commune de Dannevoux citée supra). Inversement, l'imprescriptibilité ou l'interruption de la prescription permettrait l'une comme l'autre d'inciter le possesseur souhaitant prescrire à dialoguer avec la commune en vue d'un échange permettant le maintien du chemin dans un tracé légèrement amendé.

L'interruption de la prescription, d'une part, et l'échange, d'autre part, apparaissent donc comme les deux faces d'une même démarche visant à préserver les chemins ruraux.

Rejoignant l'auteur de la proposition de loi, votre commission s'est par ailleurs étonnée de la jurisprudence fortement restrictive du Conseil d'État prohibant l'échange des chemins ruraux.

Dérogatoire au droit privé, cette prohibition de l'échange va également à l'encontre des dispositions applicables au domaine public. En effet, les articles L. 1311-1 du code général des collectivités territoriales et L. 3112-3 du code général de la propriété des personnes publiques autorisent l'échange de propriétés du domaine public avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d'une personne publique33(*). Trois conditions doivent dans ce cas être respectées :

- l'échange doit avoir pour but de « permettre l'amélioration des conditions d'exercice d'une mission de service public » ;

- le bien doit préalablement avoir été déclassé tout en conservant son affectation, conformément à l'article L. 2141-3 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- l'acte d'échange doit comporter des clauses permettant de préserver l'existence et la continuité du service public.

Ainsi le code général de la propriété des personnes publiques ouvre-t-il la faculté de concilier échange et protection de l'intérêt général. Dès lors, votre rapporteur s'inscrit en faux contre l'affirmation selon laquelle une procédure d'échange de terrains risquerait en elle-même de méconnaître les dispositions garantissant le caractère d'utilité publique d'un chemin rural.

Votre rapporteur relève en outre que, dans la mesure où l'échange aurait pour objectif de maintenir un chemin rural, l'exigence d'une désaffectation préalable ne ferait guère sens. L'encadrement de l'échange par des clauses protectrices visant à garantir la continuité de son linéaire devrait ainsi suffire à préserver l'affectation au public. Aussi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a-t-elle modifié le dispositif de la proposition de loi afin de simplifier la procédure d'échange ayant pour objet la rectification de l'assiette d'un chemin rural.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 25 CC, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, cons. 29.

* 26 Cf. notamment la décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, cons. 25 : « Le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques, résultent respectivement, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789 et, d'autre part, de ses articles 2 et 17. »

* 27 D'après J.P. Négrin, Les chemins ruraux : Le mensuel des géomètres-experts 2001, n° 7, cité par Ch. Lavialle, JCL Propriétés publiques, fasc. 48 Domaine privé - chemins ruraux.

* 28 Ces chiffres, cités lors du premier examen en séance publique de la proposition de loi de M. Henri Tandonnet, n'ont pu être confirmés lors des auditions complémentaires menées par votre rapporteur. Le dernier recensement officiel auquel votre rapporteur a eu accès est cité dans une réponse ministérielle à une question du député Gabelle de 1954, faisant état de 215 485 km de voirie rurale reconnue et 483 649 km de voirie rurale non reconnue (réponse du ministère de l'intérieur à la question écrite n° 11674 de M. Gabelle, publiée dans le JO Assemblée nationale du 2 juin 1954, p. 2802).

* 29 CE, 20 novembre 1964, Ville de Carcassonne, n° 60842.

* 30 CC, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, cons. 29.

* 31 CA Pau, 3 janvier 2005, Cenderent, n° 01/01422.

* 32 Décret n° 69-897 du 18 septembre 2009 relatif aux caractéristiques techniques, aux limites, à la conservation et à la surveillance des chemins ruraux.

* 33 L'article L. 3112-2 du code général de la propriété des personnes publiques autorise également l'échange de propriété appartenant au domaine public entre personnes publiques ; dans ce cas, le déclassement du bien n'est pas nécessaire puisqu'il y a maintien dans le domaine public.