CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA MAÎTRISE FONCIÈRE
ET À L'AMÉNAGEMENT
SECTION 1 -
Établissements publics fonciers et d'aménagement
Article 5 (section 3 du chapitre Ier du titre II du livre II et art. L. 321-36-1 à L. 321-36-7 [nouveaux] du code de l'urbanisme) - Statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane et création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte
Le présent article vise à insérer le statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane au sein du code de l'urbanisme et créer l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte.
L'accès au foncier aménagé à des fins d'urbanisation et agricole représente, dans ces deux départements, un enjeu majeur. La maîtrise foncière et ses conséquences en matière de consommation de l'espace, d'impacts environnementaux, de coûts financiers et sociaux fait l'objet, de la part de l'État et des collectivités territoriales, de nombreuses réflexions destinées à réfléchir à une stratégie foncière cohérente, aussi bien en matière agricole que sur le plan urbain. Des outils spécifiques ont ainsi été mis en place dans les collectivités ultramarines, en particulier en Guyane avec l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG).
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La question foncière en Guyane et à Mayotte Le département de Guyane présente une situation foncière unique : avec un territoire de près de 84 000 km² et une population de 229 040 habitants, soit une densité de 2,72 habitants au km². L'État, pour des raisons historiques, y possédait, au 1 er janvier 2012, 95 % du patrimoine foncier, celui des collectivités territoriales ne représentant que 0,3 % et le foncier privé environ 3 %. Selon les projections de l'INSEE, sa population pourrait atteindre environ 574 000 habitants en 2040. Mayotte représente un territoire à la superficie réduite et à la population élevée qui augmente de 3 % environ chaque année, d'où une densité très forte (500 habitants au km²). Ainsi, les réformes en matière de financement ou de construction de logements se heurtent à une situation foncière difficile, ce qui limite les disponibilités de terrains constructibles. |
Pour répondre aux problématiques spécifiques de ces deux départements d'outre-mer, le présent article propose la création, par l'État, d'établissements publics de l'État à la fois compétents en matière d'aménagement et de portage foncier, par dérogation au droit commun qui vise à distinguer les établissements publics compétents en matière de portage foncier de ceux exerçant des missions d'aménagement, sur le modèle de l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Le présent article prévoit ainsi une consécration législative de l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG), qui n'a aujourd'hui qu'une existence règlementaire afin de consacrer cette exception. La même consécration est proposée pour l'établissement public foncier et d'aménagement de Guyane.
1. Les missions de l'établissement public d'aménagement de Guyane
En application du décret n° 96-954 du 31 octobre 1996 portant création de l'Établissement public d'aménagement en Guyane, l'EPAG est un établissement public à caractère industriel et commercial, exerçant une triple activité.
D'une part, en tant qu'établissement public d'aménagement d'État, il est compétent pour la réalisation, dans son périmètre d'intervention - le territoire de la Guyane -, d'opérations d'aménagement, en particulier des acquisitions foncières, des travaux d'aménagement et des ventes de charges foncières à des opérateurs immobiliers ou des particuliers.
D'autre part, en tant qu'établissement public foncier, il a vocation à mettre en oeuvre une stratégie foncière (veille foncière, acquisitions d'opportunité et opérationnelles) dans le cadre d'un programme pluriannuel d'interventions, en faveur notamment de la construction de logements sociaux.
Enfin, en raison de l'absence de sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) et d'aménageurs spécifiques au monde rural, l'EPAG assume des missions en matière d'aménagement des espaces ruraux afin de mettre des terres agricoles à disposition des agriculteurs. Il dispose à cet effet d'un droit de préemption.
2. L'insertion du statut de l'établissement public d'aménagement de Guyane et la création de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte dans le code de l'urbanisme
Le présent article vise, comme l'indique l'exposé des motifs, à insérer, au sein de la section 3 du chapitre I er du titre II du livre III du code de l'urbanisme, les dispositions régissant l'EPAG et l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM) qui serait ainsi créé.
Sur le plan formel, il est proposé de modifier l'intitulé de la section 3, aujourd'hui consacrée uniquement à l'Agence foncière et technique de la région parisienne, pour l'élargir à l'ensemble des établissements publics fonciers et d'aménagement de l'État. La section 3 serait divisée en deux sous-sections, la première portant sur l'Agence foncière et technique de la région parisienne, composée des articles L. 321-29 à L. 321-36 du code de l'urbanisme, la seconde réunissant les dispositions particulières aux établissements publics de l'État en Guyane et à Mayotte.
Cette nouvelle sous-section serait composée de sept nouveaux articles.
L'article L. 321-36-1 prévoit que l'État pourrait créer des établissements publics fonciers et d'aménagement à Mayotte et en Guyane, après consultation des différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de plan local d'urbanisme qui disposeraient d'un délai de trois mois pour se prononcer.
L'article L. 321-36-2 prévoit la conclusion de conventions entre l'État et l'établissement ainsi créé en vue de passer des contrats de concession et de cession destinés à l'aménagement et la mise en valeur agricole des terres domaniales. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces conventions seraient principalement signées avec les agriculteurs, afin de permettre aux établissements publics d'exercer une compétence en matière agricole.
En vertu de l'article L. 321-36-3, les deux établissements élaboreraient un projet stratégique opérationnel (PSO) et un programme pluriannuel d'intervention (PPI), approuvés par leur conseil d'administration. Le PSO définirait leurs objectifs, leur stratégie et les moyens nécessaires pour y parvenir.
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1. Le projet stratégique et opérationnel (PSO) d'un établissement public d'aménagement permet à celui-ci de définir ses objectifs, sa stratégie et les moyens nécessaires pour y parvenir. Il tient compte : - des orientations stratégiques définies par le ministre chargé de l'urbanisme et notifiées au président de l'EPA et au préfet compétent ; - des priorités énoncées dans les documents d'urbanisme ainsi que des objectifs de réalisation de logements précisés par les programmes locaux de l'habitat. Le PSO comporte : - un document déclinant sur le long terme les orientations stratégiques et opérationnelles de l'EPA sur son territoire de compétence, assorties des moyens techniques et financiers susceptibles d'être mobilisés ; - un document planifiant à moyen terme, sous la forme d'un programme prévisionnel d'aménagement (PPA), les actions, opérations et projets à réaliser, leur localisation, l'échéancier prévisionnel de leur réalisation ainsi que les perspectives financières à leur achèvement. Le PSO fait l'objet d'un bilan annuel permettant d'examiner l'état d'avancement des opérations et d'actualiser leurs perspectives financières. 2. Le plan pluriannuel d'intervention (PPI) est le document stratégique dont se dote un EPF pour une durée générale de cinq ans. Son élaboration tient compte des orientations stratégiques de l'État et des priorités énoncées dans les documents stratégiques des collectivités territoriales (schémas, SCoT, PLH). |
L'article L. 321-26-4 précise la composition du collège des représentants des collectivités territoriales au sein du conseil d'administration et leur condition de nomination. Les représentants de l'État seraient majoritaires. La direction de ces établissements serait assurée par un directeur général, conformément à l'article L. 321-36-5.
L'article L. 321-36-6 énumère les ressources des deux établissements qui bénéficieraient :
- de ressources fiscales que la loi leur attribuerait ;
- de dotations, subventions, avances, fonds de concours ou participations provenant de l'État, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des sociétés nationales ou de toutes personnes publiques ou privées intéressées ;
- du produit des emprunts ;
- des subventions obtenues en lieu et place des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des sociétés intéressées en exécution de conventions conclues avec l'établissement ;
- du produit de la vente de ses biens meubles et immeubles et des revenus nets de ces derniers ;
- des dons et legs ;
- des rémunérations de prestations de services et des remboursements d'avances et de préfinancements divers consentis par l'établissement ;
- de toute autre ressource autorisée par une loi ou un règlement.
Un décret en Conseil d'État fixerait les conditions d'application de cette sous-section, ainsi que le prévoit l'article L. 321-36-7.
Votre commission s'est interrogée sur la capacité de l'EPAG à faire face aux enjeux démographiques que connaît la Guyane, et ses conséquences en matière de logement, d'aménagement et de développement durable. En effet, la Guyane française, territoire représentant un sixième de l'espace hexagonal, compte une population estimée à 250 000 habitants. Plusieurs projections évaluent à 350 000 habitants la population guyanaise en 2030 et à 450 000 en 2040.
Deux rapports du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) 17 ( * ) ont préconisé, avec des modalités différentes, la scission de l'EPAG en deux établissements, l'un compétent en matière de portage foncier, l'autre exerçant des missions d'aménagement. L'objectif de cette scission était de favoriser une organisation institutionnelle qui soit la plus adaptée aux défis de la Guyane, en particulier en matière de construction de logements.
Toutefois, selon les éléments recueillis par votre rapporteur, l'amélioration des comptes de l'EPAG depuis 2009 lui permet désormais d'assurer à la fois ses missions d'aménageur et de porteur foncier. Ainsi, il apparaît plus pertinent de ne conserver qu'une seule entité en Guyane afin de permettre une continuité entre les missions d'aménagement et les missions de portage foncier et d'en créer un à Mayotte qui en est dépourvu.
Ainsi, votre commission estime que le maintien des missions d'aménagement et de portage foncier pour l'EPAG et la création d'un établissement public similaire à Mayotte se justifient par des considérations d'intérêt général, par dérogation à la règle de séparation des activités de portage foncier et d'aménagement des établissements publics de l'État. En effet, la situation spécifique de ces deux départements d'outre-mer en matière de pression démographique et le manque important de logements justifient qu'une seule entité puisse exercer ces deux missions. Votre commission estime toutefois que l'EPAG doit renforcer ses missions foncières. Elle sera également très attentive au bon fonctionnement de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte, et aux moyens qui lui seront alloués pour exercer au mieux ses missions.
Elle a néanmoins adopté sept amendements ( COM-11, COM-12, COM-13, COM-14, COM-15, COM-16 et COM-17 ) de son rapporteur destinés à améliorer et à préciser la rédaction des dispositions régissant les deux établissements publics.
Elle a enfin adopté l' amendement COM-1 de notre collègue Thani Mohamed Soilihi visant à rendre obligatoire la création de ces établissements publics à Mayotte et en Guyane, conformément à l'engagement de la ministre des Outre-mer, Mme George Pau-Langevin, à l'occasion de l'examen, au Sénat, de la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, le 21 mai 2013, puis par la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, lors de son déplacement à Mayotte les 7 et 8 juillet 2013.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 (annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) - Coordination
Par coordination avec l'article 5, le présent article vise à compléter l'annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public par la mention des établissements publics fonciers et d'aménagement de Guyane et de Mayotte, définis aux nouveaux articles L. 321-36-1 et suivants du code de l'urbanisme.
Cette annexe fixe la liste des établissements et des entreprises publics exclus du champ d'application du titre II de la loi précitée du 26 juillet 1983 portant sur la démocratisation des conseils d'administration ou de surveillance.
Cette insertion est en cohérence avec la mention des établissements publics d'aménagement, définis à l'article L. 321-14 du code de l'urbanisme, et des établissements publics fonciers de l'État, mentionnés à l'article L. 321-1 du même code, au sein de cette annexe.
Adoptant l' amendement rédactionnel COM-18 de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (art. 2 de l'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'État et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne) - Suppression de l'obligation de scinder en deux entités l'établissement public d'aménagement de Guyane
Le présent article vise à supprimer l'obligation de scinder l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG) en deux entités, l'une compétente en matière de portage foncier, l'autre en matière d'aménagement.
L'article 94 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a distingué les établissements publics d'aménagement (EPA), compétents pour la réalisation de toute opération d'aménagement et les acquisitions foncières nécessaires aux opérations qu'ils réalisent, des établissements publics fonciers (EPF), qui procèdent aux acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières destinées à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Ces derniers sont principalement compétents en matière de construction de logements sociaux, en conformité aux objectifs définis dans les plans locaux de l'habitat.
L'article 25 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle 2 ») a habilité le Gouvernement à procéder, par ordonnance, à la clarification des dispositions relatives aux EPA et aux EPF. L'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'État et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne, prise sur ce fondement, a clarifié les dispositions relatives aux établissements publics, en distinguant les établissements publics fonciers (EPF) et les établissements publics d'aménagement (EPA).
Cette clarification s'est traduite, tout d'abord, sur le plan formel, par la distinction, au sein du chapitre I er du titre II du livre III du code de l'urbanisme, des sections propres à chaque type d'établissements publics ainsi que d'une section spécifique à l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) qui exerce, par exception, à la fois les missions d'aménageur et d'opérateur foncier.
Sur le fond, en second lieu, les compétences propres aux EPA et aux EPF ont été distinguées et leur gouvernance simplifiée. L'ordonnance visait donc à harmoniser avec ces dispositions tous les établissements publics compétents en matière foncière ou d'aménagement dans un délai de deux ans. Ce dernier a été prolongé au 31 décembre 2014 par l'article 172 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « Alur »).
Le dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance précitée exempte l'EPAG de l'application de ces dispositions. Ainsi, l'EPAG demeure un établissement public exerçant à la fois les missions d'un EPF et d'un EPA, jusqu'au 1 er janvier 2016, date à laquelle une scission doit intervenir. Cette exception temporaire était justifiée, selon les éléments recueillis par votre rapporteur, par le manque de lisibilité sur l'avenir de l'établissement, notamment dans le cadre de la réflexion d'une opération d'intérêt national en Guyane. Le Gouvernement souhaitait alors bénéficier d'un délai de réflexion supplémentaire. Le présent article confirme cette dérogation et lui confère ainsi un caractère pérenne.
Pour les motifs invoqués à l'article 5, votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
* 17 Rapport n° 007254-01, « Orientations pour l'établissement public d'aménagement de Guyane (EPAG) », mai 2010 ; Rapport n° 008034-02, « Opportunité et faisabilité d'une opération d'intérêt national (OIN) en Guyane », mars 2013.