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Proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural

14 octobre 2015 : Développement rural ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Objectifs de la politique de cohésion territoriale et rurale

Objet : cet article fixe les objectifs de la politique de cohésion territoriale et rurale, mise en oeuvre au moyen des contrats territoriaux de développement rural.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article fixe les principes et les objectifs d'une politique de cohésion territoriale et rurale, par analogie avec l'article 1er de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

La politique de cohésion territoriale et rurale est définie comme une politique de solidarité, nationale et locale, envers les territoires ruraux en difficulté et leurs habitants, menée par l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements afin d'assurer l'égalité entre les territoires.

Elle peut être mise en oeuvre au moyen des contrats territoriaux de développement rural, en lien avec les actions relevant des fonds structurels européens, et peut intégrer les volets territoriaux des contrats de plan État-région. Elle mobilise et adapte les actions relevant des politiques publiques de droit commun, et met en oeuvre les instruments qui lui sont propres.

Ses objectifs sont :

« 1° Lutter contre les inégalités de tous ordres, les concentrations de pauvreté et les fractures économiques, sociales, numériques et territoriales ;

2° Garantir aux habitants l'égalité réelle d'accès à l'éducation, à la culture, aux services et aux équipements publics ;

3° Agir pour le développement économique, la création d'entreprises et l'accès à l'emploi notamment en valorisant les filières locales ;

4° Développer l'éducation à la santé et favoriser l'accès aux soins ;

5° Contribuer à l'amélioration de la mobilité ;

6° Promouvoir le développement durable des territoires et la transition énergétique ;

7° Agir pour l'amélioration de l'habitat ;

8° Valoriser les paysages, patrimoines et savoir-faire locaux comme atouts de développement des territoires. »

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-2 de votre rapporteure, visant à mieux adapter ces objectifs aux spécificités des territoires ruraux. Plusieurs domaines d'action particulièrement importants pour la ruralité sont ainsi renforcés : accès aux soins, aménagement numérique du territoire, soutien à l'agriculture et à l'industrie, développement équilibré entre les territoires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - Critères d'identification des territoires ruraux en difficulté

Objet : cet article fixe les critères d'identification des territoires ruraux en difficulté, ciblés par les contrats territoriaux de développement rural.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article prévoit des critères d'identification des territoires ruraux en difficulté, visés par la politique de cohésion territoriale et rurale, au moyen des contrats territoriaux de développement rural.

Les territoires ruraux en difficulté sont constitués d'« entités géographiques » dont le périmètre correspond à celui d'un PETR ou d'un SCoT. Ces entités doivent être caractérisées par une faible densité de population et un faible niveau moyen de revenu par habitant.

En outre, les territoires ruraux doivent répondre à ces deux critères :

- un déclin de la population, auquel s'ajoute un déclin de la population active ;

- une forte proportion d'emplois agricoles, à laquelle s'ajoute un déclin du nombre d'emplois agricoles.

L'article renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser les conditions d'application de ces dispositions, notamment les critères et les seuils d'éligibilité.

II. La position de votre commission

Votre rapporteure avait proposé à votre commission un amendement COM-3 de suppression de cet article, dans la mesure où les critères limitatifs proposés ne reflètent pas la diversité des difficultés locales : baisse de l'emploi global sans déclin démographique, recul de l'activité industrielle, absence d'infrastructures ou de services publics, etc.

Par souci de simplification du dispositif, votre rapporteure considérait que ces critères compromettaient l'adaptation du contrat aux problématiques de chaque territoire, qui ne peuvent pas être définies a priori et de façon uniforme. En outre, le caractère cumulatif de ces exigences limite la portée du dispositif des contrats territoriaux de développement rural.

Votre commission a toutefois jugé utile de conserver l'identification, au niveau national, de critères ciblés, pour éviter toute concurrence, sur le terrain, entre les territoires ruraux. Votre rapporteure a entendu ces arguments et accepté de retirer son amendement, cette question pouvant être approfondie lors de l'examen du texte en séance publique.

Votre commission a également examiné un amendement COM-1 déposé par Joël Labbé et Ronan Dantec afin d'intégrer les parcs naturels régionaux dans les critères d'identification des territoires ruraux en difficulté. Considérant que la possibilité donnée à l'article 3 à toute personne publique d'être cosignataire du contrat territorial permet à un syndicat de parc naturel régional de participer à ce contrat, votre rapporteure a proposé le retrait de cet amendement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 - Signataires des contrats territoriaux

Objet : cet article dresse la liste des signataires des contrats territoriaux de développement rural.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article identifie les signataires des contrats territoriaux de développement rural : l'État et, le cas échéant, ses établissements publics, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux concernés ou, à défaut, les syndicats responsables de schémas de cohérence territoriale, ainsi que les EPCI composant le PETR ou inclus dans le périmètre du SCoT.

Les départements et les régions, ainsi que les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, les organismes de protection sociale, les chambres consulaires, les autorités organisatrices de la mobilité et des partenaires privés pourraient également en être signataires.

Il est précisé que les contrats territoriaux de développement rural sont signés pour une durée de cinq ans.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-4 de la rapporteure.

Cet amendement prévoit qu'en l'absence d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR), un contrat territorial de développement rural peut être signé directement avec un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, au lieu d'un syndicat responsable d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT).

En effet, ces syndicats exercent aujourd'hui des missions de nature très différente et il n'apparaît pas adapté de leur confier un tel rôle. En outre, les évolutions de la carte intercommunale pourraient amener des PETR à se transformer en EPCI à fiscalité propre : il convient dès lors de préserver la possibilité, pour l'Etat, de conclure un contrat de développement territorial directement avec un EPCI à fiscalité propre.

L'amendement allège également la rédaction de l'article, en autorisant « toute personne publique ou privée » à signer le contrat, au lieu d'énumérer une liste d'entités susceptibles de le faire.

Il intègre aussi les dispositions financières prévues à l'article 4 de la proposition de loi, en en simplifiant la rédaction pour mettre en exergue la nécessité d'avoir recours, le plus largement possible, aux fonds européens pour le financement des actions inscrites dans les contrats territoriaux de développement rural.

Enfin, il indique que la durée du contrat est comprise entre quatre et sept ans, pour permettre un alignement de cette durée sur celle des contrats de plan État-régions et de la programmation des fonds européens, y compris après 2020.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 - Financement du contrat territorial

Objet : cet article précise les modalités de financement des contrats territoriaux de développement rural.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Les signataires obligatoires des contrats (État et ses établissements publics, PETR ou syndicat responsable de SCoT et EPCI qui en sont membres) en seraient les financeurs.

Le présent article mentionne les différents fonds censés être mobilisés par l'État : fonds national d'aménagement et de développement du territoire, dotation d'équipement des territoires ruraux, fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce de proximité, mais cette liste n'est pas limitative.

Il est également précisé que ces contrats peuvent être financés par l'Union européenne, les régions, les départements et les partenaires publics et privés mentionnés à l'article 3.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-5 de suppression de l'article présenté par la rapporteure, dans la mesure où ces dispositions financières, allégées, ont été intégrées à l'article 3 de la proposition de loi.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 5 - Élaboration du contrat territorial

Objet : cet article détermine les conditions d'élaboration et le contenu du contrat territorial de développement rural.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article définit les conditions d'élaboration du contrat territorial de développement rural, ainsi que son contenu. Ces dispositions sont directement inspirées de l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Le I prévoit que, sur la base d'un projet de territoire « coproduit et partagé » à l'échelle du PETR ou du SCoT, les signataires du contrat s'engagent, dans le cadre de leurs compétences respectives, à mettre en oeuvre les actions de droit commun concourant à la réalisation des objectifs énoncés à l'article 1er de la présente proposition de loi.

Le II prévoit que le PETR, ou à défaut le syndicat chargé d'élaborer le SCoT, établit le diagnostic du territoire, et se charge de la définition des orientations, l'animation et la coordination du contrat.

Le III prévoit la mise en place d'une instance de pilotage en vue de l'élaboration, de la mise en oeuvre et de l'évaluation du contrat territorial. Lorsque le contrat territorial est signé par un PETR, le conseil de développement territorial du pôle assure cette mission. Dans le cas d'un syndicat chargé de l'élaboration d'un SCoT, un tel conseil est créé, ainsi qu'une conférence des maires.

Le IV prévoit que les contrats fixent :

- les objectifs que les signataires s'engagent à poursuivre dans les domaines mentionnés à l'article 1er de la proposition de loi ;

- la nature des actions à conduire et les modalités opérationnelles de leur mise en oeuvre ;

- les moyens humains et financiers mobilisés au titre des politiques de droit commun et des instruments spécifiques de la politique d'aménagement du territoire ;

- les moyens d'ingénierie pour l'élaboration, la conduite et l'évaluation du contrat territorial ;

- les indicateurs permettant de mesure les résultats obtenus.

Le V précise que les contrats territoriaux constituent l'une des dimensions territoriales des contrats de plan État-région, à l'instar des contrats de ville.

II. La position de votre commission

Dans un souci de simplification, votre commission a adopté l'amendement COM-6 déposé par votre rapporteure. Cet amendement recentre l'article sur le contenu du contrat, tout en maintenant l'existence d'une instance de suivi. Il intègre au IV du présent article la référence au soutien apporté par les services et établissements publics de l'État en matière d'ingénierie territoriale, prévue à l'article 10 dans le texte initial.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - Élaboration et approbation du contrat territorial

Objet : cet article détermine les modalités d'élaboration et d'approbation des contrats.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article précise que l'État est associé à l'élaboration du contrat, dans des conditions fixées par décret.

Il prévoit une approbation à la majorité qualifiée du contrat par le conseil syndical du PETR ou du syndicat chargé du SCoT, puis une approbation à la majorité simple des organes délibérants des EPCI qui en sont membres.

Le projet de contrat serait par ailleurs soumis pour avis au conseil de développement du PETR, le cas échéant, ainsi qu'au préfet de département, au conseil départemental et au conseil régional concernés.

II. La position de votre commission

Les dispositions contenues dans cet article n'apparaissent pas nécessairement adaptées à la procédure contractuelle : par exemple, si l'État est signataire du contrat, il n'est pas utile de préciser qu'il est associé à l'élaboration du projet de contrat, ni que celui-ci doit lui être transmis pour avis.

Il ne semble pas non plus utile de prévoir une approbation à la majorité qualifiée des EPCI membres du PETR dans la mesure où ceux-ci sont également signataires du contrat.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté l'amendement COM-7 de suppression de l'article présenté par votre rapporteure.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 7 - Mise en oeuvre du contrat territorial

Objet : cet article définit les modalités de mise en oeuvre du contrat.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article confie l'animation et la coordination du contrat territorial de développement rural au PETR ou au syndicat responsable du SCoT. Celui-ci est en outre chargé de la mise en oeuvre des actions relevant de ses compétences, de même que les EPCI et les communes. L'article précise que le maire est associé aux actions des autres signataires suivant les modalités définies par le contrat.

II. La position de votre commission

Dans un souci de simplification du dispositif, et dans la mesure où les contrats détermineront les responsabilités de chacun des partenaires, votre commission a adopté l'amendement COM-8 de suppression proposé par votre rapporteure.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 8 - Prise en considération des objectifs de la politique de cohésion territoriale et rurale par la planification et la contractualisation locales

Objet : cet article prévoit une prise en considération des objectifs de la politique de cohésion territoriale et rurale par la planification et la contractualisation locales.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Par analogie avec l'article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, le présent article prévoit que les objectifs spécifiques de la politique de cohésion territoriale et rurale sont pris en considération par la planification en matière d'aménagement, d'habitat, de cohésion sociale et de transports ainsi que par les contrats conclus par les collectivités territoriales et leurs groupements, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, lorsque ces documents incluent un ou plusieurs territoires en difficulté et lorsque leur élaboration ou leur révision est postérieure à la promulgation de la proposition de loi.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-9 proposé par votre rapporteure, visant à simplifier la rédaction de l'article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 - Gel du régime des zones de revitalisation rurale pour les signataires d'un contrat territorial

Objet : cet article gèle le régime des zones de revitalisation rurale pour les territoires faisant l'objet d'un contrat territorial de développement rural.

I. Le droit en vigueur

Le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) a été créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, afin de soutenir le développement des territoires ruraux qui rencontrent des difficultés particulières. L'identification des territoires à classer en ZRR est prévue à l'article 1465 A du code général des impôts :

« Les zones de revitalisation rurale comprennent les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, incluses dans un arrondissement ou un canton caractérisé par une très faible densité de population ou par une faible densité de population et satisfaisant à l'un des trois critères socio-économiques suivants :

a. un déclin de la population constaté sur l'ensemble de l'arrondissement ou du canton ou dans une majorité de leurs communes dont le chef-lieu ;

b. un déclin de la population active ;

c. une forte proportion d'emplois agricoles.

En outre, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont au moins la moitié de la population est incluse en zone de revitalisation rurale en application des critères définis aux alinéas précédents sont, pour l'ensemble de leur périmètre, inclus dans ces zones. »

Pour être classée en ZRR une commune doit donc répondre à des critères institutionnels et sociodémographiques. Un décret en Conseil d'Etat précise les critères et les seuils pour déterminer le périmètre de ce classement. Aujourd'hui, 14 700 communes sont classées en ZRR, représentant 6 millions d'habitants.

Le classement en ZRR ouvre le droit à des exonérations fiscales et de cotisations sociales, des majorations de dotations, et des adaptations réglementaires, notamment en matière de service public, d'installation des professionnels de la santé, d'enseignement scolaire et de logement.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article prévoit de geler le régime des zones de revitalisation rurale (ZRR) pour les territoires faisant l'objet d'un contrat territorial de développement rural. Les dotations et dispositifs fiscaux et sociaux associés à ce zonage, et en vigueur au 1er juillet 2015, resteraient ainsi applicables pour toute la durée du contrat.

III. La position de votre commission

Votre rapporteure avait proposé à votre commission un amendement de suppression COM-10 de l'article, considérant qu'une telle mesure relève du domaine d'une loi de finances. Par ailleurs, il ne lui semblait pas opportun d'établir un lien direct entre le gel du régime des ZRR et la conclusion d'un contrat territorial de développement rural, ces dispositifs étant de nature différente. Votre commission n'a pas adopté l'amendement de la rapporteure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 - Conseil en ingénierie

Objet : cet article prévoit un soutien aux collectivités territoriales du centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement en matière d'ingénierie.

I. Le dispositif de la proposition de loi

Pour accompagner l'élaboration de leur projet de territoire et des documents de planification s'y rapportant, ainsi que la préparation du projet de contrat territorial de développement rural et son animation, les PETR, ou à défaut les syndicats responsables de SCoT, pourraient bénéficier d'un soutien du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) en matière d'ingénierie territoriale, dans des conditions fixées par décret.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-11 de suppression de l'article présenté par la rapporteure, dans la mesure où son amendement adopté à l'article 5 intègre déjà la nécessité d'un soutien de l'État et de ses établissements publics aux collectivités territoriales en matière d'ingénierie.

Votre commission a supprimé cet article.