EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie, en première lecture, de la proposition de loi n° 6 (2015-2016) relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, déposée à l'Assemblée nationale le 9 septembre 2015 1 ( * ) et transmise au Sénat le 1 er octobre suite à son adoption en séance publique. Le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sur ce texte le 15 septembre 2015.
La présentation de cette proposition s'inscrit dans le prolongement de la censure par le Conseil constitutionnel du nouvel article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure, consacré aux mesures de surveillance internationale 2 ( * ) , tel qu'il figurait dans la loi relative au renseignement, définitivement adoptée par le Parlement le 24 juin dernier.
Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, le Conseil a en effet déclaré contraires à la Constitution ces dispositions - qui résultaient de l'article 6 de la loi relative au renseignement 3 ( * ) -, dont l'objectif était de fournir une base juridique aux activités de surveillance des communications électroniques internationales. Le Conseil a procédé à cette censure non pas parce que cette technique de recueil de renseignement aurait porté une atteinte manifestement disproportionnée au droit au respect de la vie privée mais au motif que la législateur n'avait pas défini ce régime juridique de manière suffisamment précise. Par conséquent, il a estimé que ce dispositif ne respectait pas les prescriptions de l'article 34 de la Constitution au terme desquelles la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques, en application de sa jurisprudence sur l'incompétence négative du législateur.
À la suite de cette décision du juge constitutionnel, nos deux collègues députés ont déposé une proposition de loi pour remédier au vide juridique créé par la censure. Dans la mesure où les dispositions initialement votées n'auraient dû entrer en vigueur qu'après l'édiction de leurs textes d'application et, au plus tard, au 31 mars 2016, l'adoption rapide du texte soumis à votre commission devrait permettre de parachever l'édifice juridique élaboré avec la loi relative au renseignement, selon un calendrier proche de celui envisagé l'été dernier.
Sur le plan opérationnel, les mesures de surveillance des communications électroniques internationales recouvrent des capacités techniques 4 ( * ) déployées sur décision du pouvoir exécutif à la fin des années 2000 et mises à la disposition des services spécialisés de renseignement. Cette technique de recueil de renseignement, dont l'usage s'est avéré nécessaire au regard des évolutions technologiques 5 ( * ) , a cependant été mise en oeuvre sans évolution du cadre légal (loi du 10 juillet 1991 6 ( * ) sur les interceptions de sécurité), nécessitant ainsi l'instauration de procédures d'autorisation et de contrôle ad hoc , inspirées de la loi de 1991. Si ces capacités n'ont pas pour objet l'interception de communications échangées entre résidents français, elles n'en restent pas moins exploitées sur le territoire national et peuvent, de manière exceptionnelle, intercepter des communications entre des personnes dont les numéros ou identifiants techniques sont rattachables au territoire français.
Il apparaît donc indispensable que ces mesures de surveillance bénéficient, au même titre que les autres techniques de recueil de renseignement, d'une base juridique et d'un cadre légal définissant leurs finalités ainsi que les conditions de leur autorisation, de leur mise en oeuvre et de leur contrôle.
L'existence de ces capacités constitue, pour le pouvoir exécutif et les services spécialisés de renseignement, un outil stratégique de collecte de renseignements à l'étranger, d'autant plus indispensable que notre pays est actuellement exposé à un niveau élevé de menace. La surveillance des communications internationales apporte une contribution essentielle à la politique de sécurité intérieure et garantit la souveraineté de notre pays en favorisant des prises de décision indépendantes dans le domaine diplomatique et militaire.
Bien que strictement tournée vers le recueil de renseignements hors du territoire de la République, cette technique doit néanmoins s'inscrire dans le respect de notre ordre constitutionnel, le législateur ayant à ce titre obligation, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, de définir les règles relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques.
Cette exigence a conduit votre rapporteur à retenir une démarche particulière pour l'examen de ce texte. Le recours à une proposition de loi sur un tel sujet sensible, touchant aux libertés publiques, lui est apparu problématique en l'absence d'un examen juridique par le Conseil d'État, pourtant utile pour éclairer les travaux parlementaires, et alors même que le Conseil constitutionnel ne s'est pas prononcé, bien qu'il ait été saisi de griefs allant en ce sens dans la saisine des députés, sur la conformité ou non de ces mesures de surveillance à des règles constitutionnelles de fond.
Sur le fondement de ce raisonnement, votre rapporteur a décidé de déposer une proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales 7 ( * ) , reprenant largement la rédaction présentée par nos collègues députés, tout en y apportant plusieurs modifications de forme et de fond, en particulier sur les modalités d'autorisation de ces mesures de surveillance et sur les délais de conservation des renseignements recueillis. Ce dépôt lui a ainsi permis de demander au Président du Sénat, qui l'a accepté, de faire usage de la faculté que lui offre l'article 39 de la Constitution 8 ( * ) en soumettant pour avis au Conseil d'État cette proposition de loi. Il est d'ailleurs à noter que les modalités d'application des dispositions censurées par le Conseil constitutionnel auraient dû être déterminées par des décrets pris en Conseil d'État, ce qui justifie d'autant plus sa saisine.
L'objectif de cette démarche n'est pas de retarder le calendrier du processus législatif souhaité par le Gouvernement, votre rapporteur étant tout autant attaché que lui à la définition, dans les meilleurs délais, d'un cadre légal pour ces mesures de surveillance, mais de s'assurer que le dispositif adopté par le législateur est conforme aux exigences constitutionnelles. Votre commission n'a en conséquence pas décidé de joindre à l'examen du texte adopté par les députés celui de la proposition de loi n° 700 dont l'objectif exclusif était de permettre au Président du Sénat de saisir le Conseil d'État.
L'avis du Conseil d'État ayant été examiné par sa section de l'administration le 6 octobre et par son assemblée générale le 15 octobre, le Président du Sénat a transmis à votre rapporteur le résultat de ces délibérations dès le lendemain de leur adoption par l'assemblée générale, lui permettant de disposer de ce document avant l'examen du texte par votre commission. Il sera donc fait référence aux principales réflexions de la haute juridiction administrative dans l'examen des dispositions de la proposition de loi et, après en avoir informé le Président du Sénat, votre rapporteur a décidé de publier l'avis du Conseil d'État en annexe de son rapport.
I. LE RÉGIME DE SURVEILLANCE INTERNATIONALE RÉSULTANT DE LA LOI RELATIVE AU RENSEIGNEMENT
A. LA CRÉATION D'UN CADRE LÉGAL COMMUN AUX ACTIVITÉS DE RENSEIGNEMENT MENÉES SUR LE TERRITOIRE NATIONAL
Votre rapporteur rappelle que le projet de loi relatif au renseignement avait pour objectif de doter la politique publique du renseignement d'un cadre légal qui faisait défaut à notre pays, ainsi qu'il a eu l'occasion de l'exposer dans son rapport sur ce texte 9 ( * ) . La loi adoptée définitivement par le Parlement le 24 juin 2015 et promulguée le 24 juillet 2015 définit les objectifs de cette politique, les missions confiées aux services spécialisés de renseignement, les finalités autorisant la collecte de renseignements, les techniques utilisées par ces services pour les recueillir, ainsi que la procédure d'autorisation de ces techniques et les modalités de leur contrôle.
Depuis le 3 octobre 2015 10 ( * ) , la mise en oeuvre des techniques de recueil de renseignement sur le territoire national obéit à une procédure unifiée et fait l'objet d'un contrôle assorti d'une faculté de recours juridictionnel. Toute utilisation d'une technique de renseignement est dorénavant soumise à la présentation d'une demande formulée par l'un des ministres de tutelle des services spécialisés de renseignement. La loi détermine le formalisme de ces demandes qui doivent comporter, entre autres mentions, les motifs et les finalités pour lesquelles l'usage de la technique est sollicité. La demande est ensuite adressée à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), nouvelle autorité administrative indépendante créée par la loi qui se substitue à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) et dont les compétences et prérogatives sont étendues. L'exécution de la technique donne enfin lieu à une autorisation 11 ( * ) du Premier ministre, ou de personnes à qui il délègue ce pouvoir, qui n'est pas liée par l'avis de la CNCTR.
La CNCTR contrôle également les conditions de mise en oeuvre des autorisations. Elle dispose d'un accès aux registres établis sous l'autorité du Premier ministre, qui permettent d'assurer la traçabilité de l'exécution de ces techniques, ainsi qu'aux renseignements collectés et aux exploitations dont ils font l'objet.
La commission a la possibilité d'adresser toute recommandation au Premier ministre dès lors qu'elle estime que les autorisations ne sont pas utilisées dans le respect des conditions fixées par la loi. Elle a enfin la possibilité de saisir le Conseil d'État, qui examine l'affaire dans une formation spécialisée créée par la loi, afin que ce dernier statue sur la légalité des autorisations et de leur exécution. Le juge administratif, habilité ès qualités au secret de la défense nationale, traite ces dossiers dans le cadre d'une procédure contentieuse aménagée, et a, à cet effet, accès à tous les éléments en possession de la commission et des services de renseignement.
En outre, toute personne souhaitant faire vérifier qu'aucune technique de recueil de renseignement n'est mise en oeuvre de manière irrégulière à son égard a la possibilité de saisir la CNCTR d'une demande afin que celle-ci procède aux vérifications nécessaires. La personne peut également, après saisine de la commission , saisir le Conseil d'État. Dans tous les cas, si le Conseil d'État juge qu'une illégalité a été commise, il peut décider d'annuler l'autorisation, ordonner la destruction des renseignements collectés et, s'il est saisi de conclusions en ce sens, condamner l'État à indemniser le préjudice subi.
* 1 Proposition de loi n° 3042 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales présentée par Mme Patricia Adam et M. Philippe Nauche, députés.
* 2 Chapitre IV du titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure.
* 3 Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.
* 4 Capacités techniques dont les caractéristiques et les modalités de fonctionnement sont couvertes par le secret de la défense nationale mais dont la presse s'est largement fait l'écho au cours de l'été dernier, vraisemblablement à la faveur de révélations effectuées en violation des dispositions du code pénal sur la protection du secret de la défense nationale.
* 5 En raison de la massification des transmissions de communications électroniques par la technique de la fibre optique, au détriment des flux satellitaires.
* 6 Loi n° 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications.
* 7 Proposition de loi n° 700 (2014-2015) relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales présentée par M. Philippe Bas.
* 8 Dont les modalités d'application ont été définies dans la loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative.
* 9 Rapport n° 460 (2014-2015) sur le projet de loi relatif au renseignement fait par M. Philippe Bas au nom de la commission des lois.
* 10 Date d'entrée en vigueur de l'essentiel de la loi relative au renseignement, soit le lendemain de la date de publication au Journal officiel du décret nommant le président de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.
* 11 Délivrée, sauf exception, pour une durée maximale de quatre mois, renouvelable selon les mêmes conditions de forme et de délai.