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Projet de loi de finances pour 2016 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

C. LES AUTRES MOYENS EXTRA-BUDGÉTAIRES

De façon plus large, la transition écologique et énergétique bénéficie de plusieurs autres types de moyens extrabudgétaires : les programmes d'investissements d'avenir, les certificats d'économies d'énergie (CEE), et la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

1. Les programmes d'investissement d'avenir (PIA)

D'après le secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, 11,4 milliards d'euros sont dédiés au financement de la transition écologique et énergétique au titre des programmes d'investissement d'avenir (PIA 1 et PIA 2).

Sur ce point, il convient de relever l'existence d'un « jaune » qui présente la mise en oeuvre et le suivi des investissements d'avenir par le commissariat général à l'investissement et les différents opérateurs concernés21(*). L'information du Parlement en ce domaine peut donc être considérée comme suffisante.

L'ADEME constitue l'opérateur principal de la mise en oeuvre des crédits d'investissement d'avenir entrant dans le domaine de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Pour mémoire, l'opérateur gère à ce titre 2 130 millions d'euros, répartis entre plusieurs programmes :

- le programme « véhicules du futur » pour un montant de 920 millions d'euros ;

- le programme « démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte », constitué de deux actions : l'action « démonstrateurs énergies renouvelables et chimie verte » (971 millions d'euros), et l'action « tri et valorisation des déchets, dépollution écoconception de produits » (144 millions d'euros) ;

- une partie du programme « développement de l'économie numérique » pour le volet « réseaux électriques intelligents » de l'action « soutien aux usages, services et contenus numériques innovants » (149 millions d'euros).

Répartition des crédits du PIA 1 gérés par l'ADEME entre actions

(en millions d'euros)

Actions

Budget initial

Banque de l'industrie

Abondement fonds PME

Redéploiements 2013-2014

Budget actuel

Véhicules du futur

1 000

-50

-30

0

920

Énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte

1 350

-75

-88

-270

917

Économie circulaire

250

-40

-16

-50

144

Réseaux électriques intelligents

250

-35

-16

-50

149

Total

2 850

-200

-150

-370

2 130

Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Au titre du programme d'investissements d'avenir décidé en 2014, dit PIA 2, la loi de finances initiale pour 201422(*) a ouvert 1,1 milliard d'euros supplémentaires au sein du programme 403 « Innovation pour la transition écologique et énergétique ».

Toutefois, par décision du Premier ministre du 29 octobre 2014, 100 millions d'euros ont été redéployés, ramenant le montant de l'enveloppe à 1 milliard d'euros. En outre, deux nouvelles conventions signées entre l'État et l'ADEME se sont substituées aux quatre conventions initiales du PIA 1, et ont regroupé l'ensemble des actions des deux PIA.

Répartition des crédits du PIA 2 gérés par l'ADEME entre actions

(en millions d'euros)

Actions

Budget initial

Redéploiements 2015

Budget actuel

Transports de demain

300

-100

200

Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique

800

 

800

Total

1 100

-100

1 000

Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Le tableau ci-après, qui récapitule l'application des conventions conclues avec les opérateurs chargés de la gestion des investissements d'avenir dans le périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », présente la mise en place des fonds nécessaires à l'engagement des actions.

2. Les certificats d'économies d'énergie (CEE)

Le dispositif des certificats d'économies d'énergie (CEE) est présenté dans l'encadré ci-après. Le projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ne contient pas d'information spécifique à leur sujet.

Les certificats d'économies d'énergie (CEE)

La France a mis en place un dispositif de certificats d'économies d'énergie (CEE) depuis 2006. Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d'énergie (électricité, gaz, chaleur, froid, fioul domestique et carburants automobiles depuis 2011). Un objectif triennal est défini, puis réparti entre les opérateurs en fonction de leurs volumes de ventes. Cet objectif est exprimé en TWh « cumac » = cumulés actualisés : les économies d'énergie sont cumulées sur l'ensemble de la durée de vie de l'opération. Les vendeurs d'énergie ne remplissant pas leurs obligations dans le délai imparti doivent payer une pénalité financière de 0,02 € / kWh cumac. Les CEE sont attribués, sous certaines conditions, aux acteurs réalisant des actions d'économies d'énergie, et peuvent être achetés ou vendus de gré à gré.

Le dispositif des CEE est cumulable avec le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) et les aides de l'Anah. En revanche, il n'est pas cumulable avec les aides du fonds chaleur et les opérations ne pouvant être réalisées dans le périmètre des installations soumises à des quotas d'émissions (ETS). Les CEE sont attribués en fonction des économies d'énergie engendrées par les opérations réalisées, couvrant ainsi l'ensemble des secteurs. Cette logique de résultat doit notamment permettre d'assurer un ciblage prioritairement vers les actions les plus rentables, et atténuer en partie l'insuffisance du ciblage du dispositif constatée par l'Inspection générale des finances dans son rapport de juillet 2014.

Les objectifs pour les deux premières périodes (54 TWh cumac pour la période du 1er juillet 2006 au 30 juin 2009 et 460 TWh cumac pour la période 2011-2014, soit un total de 514 TWh cumac) ont été largement dépassés : au 1er janvier 2015, des économies d'énergie avaient été certifiées pour un volume de 612 TWh cumac. Les opérations correspondantes ont relevé principalement du secteur des bâtiments résidentiels (74 %), du secteur tertiaire (14 %) et du secteur industriel (8 %). L'inclusion en 2011 des vendeurs de carburant, en tant qu'obligés, a contribué à la croissance des certificats délivrés dans le secteur des transports, dont la proportion a doublé par rapport à la première période.

Les opérations réalisées sur ces deux périodes vont permettre d'économiser sur leur durée de vie (qui est en moyenne de 14 années) environ 4 mois de consommation française d'énergie, soit d'économiser, pendant 14 années, la consommation d'énergie d'une ville d'environ 1,5 million d'habitants.

Pour la seule période 2011-2014, ces économies représentent aussi :

- plus de 25 milliards d'euros d'investissements dans les travaux d'économies d'énergie ;

- plus de 2 milliards d'euros d'économisés annuellement par les consommateurs.

Les opérations réalisées ont notamment permis l'installation de :

- 1 million de chaudières individuelles et le remplacement de chaudières collectives pour 400 000 appartements ;

- 480 000 appareils de chauffage au bois ;

- 116 000 pompes à chaleur ;

- 260 000 m² de capteurs de chauffe-eau solaire dans les départements d'outre-mer (environ 50 000 logements) ;

- 45 millions de m² d'isolants dans le secteur résidentiel (environ 300 000 logements dont les combles ou la toiture ont été isolées, et 125 000 dont les murs ont été isolés) ;

- plus de 3 millions de fenêtres à vitrage isolant ;

- 25 millions de lampes de classe A.

Suite à la concertation menée auprès de l'ensemble des parties prenantes et au rapport d'évaluation de la Cour des Comptes publié le 16 octobre 2013, le Gouvernement a décidé la mise en oeuvre d'une troisième période d'obligations d'économies d'énergie du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2017 avec un objectif de 700 TWh cumac, soit un doublement de l'ambition de deuxième période. Cet objectif est réparti équitablement entre les vendeurs d'énergie sur la base du prix toutes taxes comprises des énergies (à hauteur de 75 %) et des volumes de ventes en kWh (à hauteur de 25 %). Les CEE contribueront ainsi significativement à l'objectif, fixé par l'article 7 de la directive européenne du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, de réaliser chaque année des économies d'énergie équivalentes à 1,5 % des volumes d'énergie vendus sur la période 2010-2012. Les règles de délivrance des certificats ont ainsi été harmonisées avec le cadre européen.

La loi pour la transition énergétique et la croissance verte prévoit quelques évolutions, qui permettent notamment :

l'extension de l'éligibilité aux Sociétés publiques locales (SPL), qui proposent du tiers-financement, aux associations de collectivités locales (uniquement pour les programmes) et aux bailleurs sociaux ;

- la valorisation des programmes d'accompagnement portant sur la logistique et la mobilité économes en énergies fossiles, l'optimisation logistique dans le transport de marchandises de la part des chargeurs. Le fonds de garantie pour la rénovation énergétique est également identifié comme un programme éligible ;

l'adaptation du régime de sanctions au système déclaratif mis en place dans le cadre de la troisième période.

Ce texte prévoit également la mise en place d'une obligation spécifique à réaliser auprès de ménages en situation de précarité énergétique. Les modalités et le calendrier de mise en oeuvre devraient être définis dans les prochains mois. Cette nouvelle obligation viendra s'ajouter au niveau d'obligation précédemment défini, pour une action renforcée en vue de réduire la demande énergétique des ménages, et en particulier des plus précaires.

Le texte de loi prévoit enfin une quatrième période d'obligations sur la période 2018-2020. Au-delà des évolutions prévues dans la loi, le retour d'expérience lié à la mise en place de la troisième période pourra permettre d'envisager de nouvelles améliorations du dispositif, pour amplifier les économies d'énergies réalisées.

Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

3. La contribution au service public de l'électricité (CSPE)

La contribution au service public de l'électricité (CSPE) a pour objet de compenser les surcoûts que supportent les opérateurs en raison de leurs missions de service public.

Le tableau ci-après présente les différents types de charges qu'elle couvre.

Répartition des charges financées par la CSPE23(*)

(en millions d'euros)

Charges

2010

Constaté en 2011

2011

Constaté en 2012

2012

Constaté en 2013

2013

Constaté en 2014

2014

Prévu en 2013

2015

Prévu en 2014

Péréquation tarifaire avec les zones non interconnectées

969,8

1 198,3

1 296,7

1 422,1

1 651,0

1 484,3

Contrat d'achat : cogénération

823,1

801,7

743,8

546,9

412,1

460,1

Contrats d'achat : énergies renouvelables

754,6

1 464,0

2 673,4

3 156,1

3 722,4

4 041,4

Autres contrats d'achat en métropole

44,6

36,8

22,3

7,2

4,9

4,9

Dispositions sociales

66,3

61,7

68,4

133,4

350,3

350,2

Total

2 661,6

2 653,8

3 569,2

5 265,7

6 185,7

6 340,9

Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

À la lecture du tableau, on constate l'explosion du coût de la CSPE, qui pèse sur la facture des consommateurs d'électricité. En outre, cette tendance devrait s'accentuer en 2016. Ainsi, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) estime à 7 milliards d'euros le montant des charges prévisionnelles de service public de l'électricité au titre de l'année 2016.

Évolution de la contribution unitaire appliquée entre 2009 et 2015

(en euros/MWh)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Contribution unitaire appliquée

4,5

4,5

7,5 à partir du 1er janvier, puis 9 à compter du 1er juillet

9 puis 10,5 au 1er juillet 2012

13,5

16,5

19,5

Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Comme l'a déjà souligné votre rapporteur spécial dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte24(*), le régime actuel de la CSPE pose deux problèmes majeurs :

- d'une part, d'un point de vue démocratique, il est difficilement acceptable que la détermination du taux d'une imposition dont le produit a déjà dépassé, en 2014, celui de l'impôt de solidarité sur la fortune, échappe totalement au contrôle et au suivi du Parlement ;

- d'autre part, du point de vue juridique, sa compatibilité avec le droit communautaire est discutable. En effet, la CSPE est devenue un véritable fourre-tout, où coexistent, en dehors du budget (et donc, bien souvent, en-dehors du contrôle et de l'arbitrage du Parlement), des dépenses de tous types : les surcoûts des énergies renouvelables, mais aussi d'autres filières (cogénération, voire centrales à gaz construites à l'issue d'appels d'offres...), la prime d'effacement, des aides sociales (tarifs de première nécessité), de l'aménagement du territoire (zones non interconnectées), et même du financement d'administration (médiateur de l'énergie) ;

On a donc fini par créer un véritable « para-budget » de l'énergie, de plusieurs milliards d'euros, sous le seul regard d'un régulateur (la CRE) n'ayant aucun pouvoir budgétaire. Cette situation n'est pas saine et il convient d'en sortir.

Cela s'impose d'autant plus que ces financements multiples semblent contrevenir au droit communautaire, puisque la directive de 2008 sur les accises n'autorise les autres taxes sur l'électricité que si elles poursuivent des « fins spécifiques ». Or plus on finance de choses, plus on poursuit une finalité budgétaire, c'est-à-dire non spécifique. Il importe donc de se prémunir au plus vite d'un tel risque, en réformant la CSPE.

C'est la raison pour laquelle la commission des finances du Sénat a proposé, dans le cadre de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, une refondation de cette imposition, adoptée en première lecture par le Sénat, puis supprimée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement a annoncé une réforme de la CSPE dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année. Il sera temps de réaffirmer ces principes et de rappeler ces enjeux dans le cadre du débat attendu (cf. infra).


* 21 Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir annexé au projet de loi de finances pour 2016.

* 22 Loi n° 2014-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* 23 Le MEDDE indique que les montants de charges pour 2014 et 2015 sont des estimations qui pourront être différentes des montants définitivement arrêtés, dans la mesure où les charges liées à la CSPE dépendent de facteurs peu prévisibles : prix de l'électricité sur le marché journalier, coût des matières premières...

* 24 Avis n° 236, n° 2014-2015 de la commission des finances du Sénat, examen du projet de loi sur la transition énergétique pour la croissance verte en première lecture.