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Proposition de loi renforçant la lutte contre le hooliganisme

30 mars 2016 : Lutte contre le hooliganisme ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 30 mars 2016

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M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi n° 373 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Tout d'abord, félicitations à l'équipe de France de football qui a battu hier la Russie 4 à 2.

La violence dans le sport a fait l'objet de nombreux travaux législatifs visant à renforcer la répression de comportements violents au sein des stades.

Distinguons trois catégories de personnes : le supporter, caractérisé par son implication et sa fidélité à une équipe, avec une image plutôt positive d'engagement et de passion pour un sport et une équipe ; le simple spectateur, plus passif ; le hooligan ou casseur, nullement intéressé par le match mais recherchant l'affrontement violent avec les autres, en particulier avec les forces de l'ordre. L'« ultra », supporter très engagé et très passionné, se distingue du hooligan, malgré un rapport à la violence ambigu : il se lance parfois dans la bagarre. Sans stigmatiser un sport particulier, les violences entre supporters touchent principalement le football, et on constate une spécificité parisienne.

Le cadre juridique actuel pour réprimer la violence dans les stades est très complet et donne de réels résultats, même si deux difficultés résiduelles perdurent : la difficulté des clubs à faire face à certains comportements dangereux et la nécessité d'intégrer les supporters qui refusent la violence. Le cadre juridique est articulé autour de sanctions pénales et de mesures administratives. Ces mesures sont concentrées dans une section spécifique du code du sport, avec une infraction d'introduction ou de lancer d'engins pyrotechniques, des infractions réprimant les provocations à la haine ou à la violence ou l'exhibition de signes ou symboles racistes notamment.

Des interdictions judiciaires de stade peuvent être prononcées à titre de peine complémentaire des infractions précitées pour cinq ans au plus. Cette peine peut être également prononcée comme peine complémentaire de plusieurs infractions réprimant les violences aux personnes, les destructions, la rébellion contre une personne dépositaire de la force publique.

Ce dispositif pénal est complété par un dispositif préventif, relevant de la police administrative. Le préfet peut prononcer une interdiction administrative de stade à l'encontre d'une personne constituant une menace pour l'ordre public ; sa durée est portée de 12 à 24 mois en cas de récidive ; le texte porte ces délais à 24 et 36 mois respectivement. Le ministre de l'intérieur peut également interdire un déplacement d'un club de supporters en cas de risque de trouble grave à l'ordre public. Enfin, une procédure spéciale suspend ou dissout par décret une association sportive dont les membres ont commis des actes d'une particulière gravité - violences sur les personnes, incitation à la haine ou à la discrimination, dégradation de biens.

Ces dispositions ont fait diminuer les violences, avec la dissolution de certaines associations en 2008 et en 2009. Les résultats sont là : après la saison 2009-2010, le plan « Leproux » a réorganisé les tribunes du stade du Parc des Princes afin de fragiliser les logiques de groupes ayant conduit aux affrontements de 2009. M. Antoine Boutonnet, responsable de la division nationale de lutte contre le hooliganisme, nous a fait état de 160 interdictions administratives de stade et de 168 interdictions judiciaires, soit 328 mesures d'interdictions en cours, contre 342 pour la saison dernière. Les interdictions de déplacement sont plus nombreuses que par le passé, même s'il y a un effet induit de l'état d'urgence. Toutefois, une circulaire du ministre a demandé au préfet, en février dernier, de ne pas en abuser.

Quelques difficultés persistent néanmoins. Les associations ou sociétés sportives, dits clubs sportifs, ont une obligation générale d'assurer la sécurité des personnes et des biens au sein des enceintes. Leur sont transmises les listes des personnes inscrites sur le fichier national des interdits de stade (FNIS). Ainsi, le club peut refuser de vendre des billets aux personnes faisant l'objet d'une telle mesure ou résilier leur abonnement. À l'intérieur du stade, les organisateurs peuvent se prévaloir des conditions générales de vente comme du règlement intérieur pour les opposer aux personnes ne respectant pas les règles et les expulser, le cas échéant. Toutefois, lors de mon déplacement au Parc des Princes ou lors des auditions, plusieurs personnes m'ont fait part des difficultés des clubs pour répondre à leurs obligations de sécurité : un certain nombre de comportements, quoique constituant des infractions pénales - insulte, bagarre, etc. - ne font pas l'objet de poursuites. Dès lors, le PSG a créé un système de fichier occulte, pour ne pas vendre de billets aux personnes dont le comportement était « non conforme aux valeurs du Club ». La CNIL considère qu'un fichier relatif à des infractions doit faire l'objet d'une autorisation du législateur. C'est l'objet premier de cette proposition de loi. Entre temps, le club a obtenu les autorisations nécessaires.

Il est sage d'associer les supporters. J'ai rencontré l'Association nationale des supporters et organisé une table ronde d'associations de supporters des clubs de Nantes, Paris et de Saint-Étienne. Ils sont à un tournant : ils ne doivent pas rater l'opportunité de devenir de réels partenaires des pouvoirs publics et des clubs ; cela les responsabiliserait.

La proposition de loi, objet d'un important travail des députés et du Gouvernement, est parvenue à un bon équilibre. L'article 1er permet aux clubs de répondre à leur obligation de sécurité en les autorisant à mettre en oeuvre un traitement automatisé pour fonder un refus de vente ou des résiliations d'abonnement pour des manquements aux dispositions relatives à la sécurité et au bon déroulement des matchs figurant dans le règlement intérieur ou les conditions générales de vente. C'est une réelle avancée. Je vous proposerai des amendements quasi rédactionnels mais qui clarifient la finalité du traitement.

Supprimons le rapport annuel de la CNIL sur ce fichier, inutile, et qui ne correspond pas au fonctionnement de la CNIL. Ce fichier fera l'objet de fortes garanties et sera créé par un décret en Conseil d'État après avis de la CNIL.

Le texte prévoit diverses mesures de sécurisation : des billets nominatifs à l'article 4 pour connaître l'identité des personnes, un principe de maîtrise de la vente des places par le club ; à l'article 2, l'allongement de la durée des interdictions administratives de 12 à 24 mois ou de 24 à 36 mois en cas de récidive ; à l'article 6, la prohibition de l'accès aux zones de retransmission en public des matchs pour les personnes interdites judiciairement de stade, comme c'est déjà possible pour les personnes faisant l'objet d'une interdiction administrative. L'article 3 élargit la transmission d'informations sur les personnes interdites de stades aux organismes internationaux, et donc à l'Union européenne des associations de football (UEFA) en vue de l'Euro 2016.

La proposition de loi crée un mécanisme pour mieux associer les supporters. Je vous propose de ne pas modifier cette partie du texte, même si elle aurait probablement mérité d'être un peu reformulée. Une instance nationale du supportérisme sera créée par décret. Le « référent supporters » du club devrait être désigné après avis des associations de supporters agréées et non par toutes les associations, en s'inspirant de ce qui existe pour dix-sept pays au niveau de l'UEFA. Je vous propose donc d'adopter une proposition de loi utile, équilibrée, moyennant les quelques amendements que je vous présenterai.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis pour la commission de la culture. - Nous avons tous en tête le contexte du prochain Euro 2016 : 2,5 millions de personnes sont attendues dans 51 stades, et 7 à 8 millions de personnes dans les « fans zones » - lieux jusqu'ici totalement ouverts, où les matchs seront retransmis sur écran géant, et qui seront pour la première fois contrôlés. Le préfet Lambert, président du comité d'organisation, n'a qu'un seul souci : la sécurité, notamment dans ces zones. Sur 367 interdits de stade, 361 le sont pour le football, six pour le basket et le rugby ; la Ligue 1 a connu en 2014-2015 une recrudescence de 20 % d'actes violents. Ce texte équilibré n'apporte pas seulement des contraintes mais aussi un espace de dialogue, d'échange, d'organisation et de respect des dispositifs existants. Le règlement de l'UEFA prévoit un référent par club professionnel pour le dialogue entre les supporters et la direction du club, mesure rarement appliquée. La loi doit s'emparer de cette obligation.

La commission de la culture soutient unanimement ce texte et n'a pas déposé d'amendement. Toutefois, la notion de « bon déroulement » est juridiquement trop floue pour servir de fondement à la constitution d'un fichier d'interdiction de stade.

M. Didier Marie. - Les auditions ont été très éclairantes. Nous constatons une recrudescence des actes délictueux dans les stades et à leurs abords, comme le montrent les arrestations récentes en Seine-Maritime lors du match Le Havre-Lens, dans le contexte tendu de l'état d'urgence, et à quelques semaines de l'Euro.

Le texte vise l'ensemble des événements sportifs, mais concerne surtout le football. Il comprend cinq articles répressifs et un article 5, véritable tournant, qui reconnaît le rôle des supporters. L'article 1er autorise les clubs à créer un fichier. Cela régularisera notamment la situation d'un club en particulier, qui a déjà régularisé deux fichiers sur trois. Retirer un billet à un supporter qui ne respecterait pas les valeurs du club est une pratique discutable ; le projet de loi prévoit pour encadrer ces pratiques un décret en Conseil d'État après avis de la CNIL. Cela rassurera les supporters qui craignent d'être victime d'évictions arbitraires de stade en cas de désaccord avec la politique du club, notamment tarifaire.

Attention à la montée en charge des interdictions administratives de stade prévues à l'article 2, et des interdictions administratives de déplacement lors de compétitions à l'extérieur, décuplées ces derniers mois. Un recours reste possible mais pas par référé-liberté : l'éventuelle annulation par le juge administratif n'intervient que plusieurs mois après une sanction, alors que les deux tiers des 40 recours ont été annulés. Veillons à une bonne transmission de l'information.

Dispose-t-on de statistiques sur le pointage qui peut accompagner une interdiction administrative à la demande du préfet ? Cette pratique semble très répandue, alors que pour un supporter, cela peut représenter une contrainte importante : jusqu'à 60 matchs par an. Les préfets devraient en user modérément. La transmission des fichiers aux organismes internationaux est une très bonne mesure, mais elle ne concerne que les équipes jouant à l'extérieur. Nous devrions exiger la réciproque pour les compétitions en France.

L'article 5 est un tournant important. Ne confondons pas supporters et hooligans. En majorité, les clubs de supporters fonctionnent bien et sont pour les jeunes des creusets d'insertion, d'apprentissage de la vie associative et d'engagement militant. Soutenons leur structuration et leur développement.

Mme Esther Benbassa. - Merci pour ce rapport très instructif. Existe-t-il des femmes hooligans ?

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je ne connais pas de statistiques sur le sujet...

Mme Esther Benbassa. - C'est un phénomène probablement très masculin. François de Rugy et Ronan Dantec ont déposé, respectivement à l'Assemblée nationale et au Sénat, une proposition de loi dont des dispositions ont été reprises à l'article 5, ce qui est une très bonne chose.

L'article 1er me gêne : les clubs pourront interdire à un supporter l'accès au stade uniquement en raison de son « comportement ». Qu'est-ce qu'un comportement, comment l'interpréter ? Sans être un hooligan, on peut critiquer la gouvernance autocratique d'un club ou s'opposer à sa politique tarifaire excessive. Revoyons ce mot.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - J'approuve votre proposition.

M. Alain Vasselle. - Je remercie le rapporteur pour son éclairage sur ce sujet sensible. Je m'interroge sur la pertinence de l'article 5 ; que les clubs soient attentifs au comportement des supporters relève du bon sens. Nous ne cesserons jamais de légiférer si nous votons des lois sur de tels sujets ! Quelle est la différence entre un supporter et un spectateur ? Comment le référent peut-il établir des liens avec des milliers de spectateurs qui ne seraient supporters qu'à titre individuel ? Quelle est l'efficience d'une telle disposition, qui alourdit inutilement la loi ?

M. Yves Détraigne. - On ne parle de hooliganisme qu'à propos du football professionnel, secteur où les sportifs sont les mieux payés...

M. Pierre-Yves Collombat. - ... et les trafics les plus importants !

M. Yves Détraigne. - Est-ce une question de milieu, même si ce n'est pas politiquement correct de le dire ? Voyez les voitures noires, aux vitres fumées des dirigeants de clubs, précédées et suivies de motards : c'est un monde à part, qui n'est pas aussi sain que l'athlétisme ou le football amateur...

M. Jean-Pierre Sueur. - Que la langue française se nourrisse d'emprunts, comme celui de « supporter », que certains ont transformé en « supporteur-supporteure », rien de plus naturel. Mais « supportérisme » ? Ça, non ! Parlons plutôt d'une « instance nationale représentative des associations de supporters ».

Mme Cécile Cukierman. - Le texte ne règlera pas certains problèmes rencontrés dans les stades ou leurs abords, surtout dans le foot, sport qui permet l'expression des malaises de notre société, sport de la démesure dans la rémunération des joueurs ou des dirigeants, dont certains ont été condamnés, avec un public très populaire et divers. Cette démesure est aussi entretenue, ce qui explique les dérives actuelles, et pas seulement dans le sport professionnel. Voyez dans la presse quotidienne régionale les débordements dans les clubs amateurs, par des adolescents, voire des enfants qui pensent que tout est permis.

L'alinéa 4 de l'article 1er laisse craindre une interprétation subjective, voire abusive. Quelle est la différence entre un spectateur et un supporter ? À Saint-Etienne, les supporters ne sont pas seulement dans les kops. Les dérives, qui commencent par le langage, les gestes, puis conduisent aux règlements de compte à la sortie du stade ne sont pas le fait de membres des clubs de supporters - je pense notamment aux débordements contre les voitures lors des derbys Lyon-Saint Étienne. C'est la limite du texte, qui sert surtout à donner bonne conscience alors que le problème de fond nécessiterait de travailler avec les clubs amateurs, dès l'enfance. Lors de matchs de cadets U13 ou U15, les entraîneurs ne se privent pas d'insulter l'équipe adverse et les arbitres. Des parents se demandent s'ils doivent ou non emmener leurs enfants au stade. Oui, des femmes ou des jeunes filles peuvent être interdites de stade. Cela nous interroge sur nos comportements, individuels et collectifs, lors de matchs où l'individu est transcendé, parfois pour le meilleur, parfois pour le pire.

M. François Bonhomme. - Trop de lois bavardes, trop de lois d'affichage, entend-on souvent. Je suis sceptique sur la justification de cette loi. En vingt ans, le nombre d'actes graves et violents a plutôt diminué. L'arsenal législatif est amplement suffisant ! La régulation doit être l'oeuvre des clubs, qui sont soucieux d'organiser eux-mêmes le dialogue avec les supporters - ce qui n'est pas toujours facile quand on voit certains clubs de supporters, notamment à Marseille. Le Parlement s'honorerait à ne pas légiférer.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je remercie M. Marie d'avoir assisté à la quasi-totalité des auditions. Je donne des éléments de cadrage du contenu des règlements intérieurs dans mon rapport. Oui, beaucoup d'interdictions administratives sont annulées. On manque malheureusement de statistiques sur le pointage. Ne faisons pas d'angélisme : poussées dans leurs retranchements, les associations d'« ultras » nous ont avoué que l'utilisation de fumigènes et de moyens pyrotechniques faisaient partie, à leurs yeux, de la « culture du football ». Nous les avons recadrées : l'enthousiasme ne peut justifier certains comportements.

Madame Benbassa, il y a sans doute des femmes hooligans. Oui, l'article 1er est flou. Mon premier amendement supprime le terme de « comportement » et le remplace par celui de violation des règles.

Mme Esther Benbassa. - Très bien.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Monsieur Vasselle, on s'adresse aux associations ; impossible de faire la différence entre supporters et spectateurs. Dès lors que le comportement est déviant, la sanction est la même. Les associations de supporters nous ont dit que les problèmes venaient non pas des membres actifs mais de ceux qui se greffent sur eux, et qu'ils n'ont pas moyen de contrôler. D'où l'importance de dénoncer des comportements déviants.

Monsieur Détraigne, le hooliganisme concerne aussi les matchs amateurs.

M. Pierre-Yves Collombat. - La gangrène gagne tout !

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Monsieur Sueur, le terme de « supportérisme » a été proposé par un sociologue, et largement repris dans un rapport de 2009, le Livre vert du supportérisme.

Mme Esther Benbassa. - Il est dans plusieurs dictionnaires.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Cela dit, je ne verrai aucun inconvénient à retenir votre proposition d'« instance nationale représentative des associations de supporters ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Je ne voulais pas toucher profondément au texte, même s'il est perfectible, car il règle certains problèmes. Nous passons du tout-répressif à l'anglaise à un dialogue avec les associations, à l'allemande, pour responsabiliser les supporters. Monsieur Bonhomme, la CNIL exige un fondement législatif pour autoriser un traitement automatisé des fichiers, et il fallait associer les supporters.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement COM-1 remplace la mention du « comportement » par celle de contravention « aux dispositions des conditions générales de vente ou du règlement intérieur ».

L'amendement COM-1 est adopté, ainsi que l'amendement de précision COM-2.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement COM-3 supprime un rapport inutile de la CNIL.

L'amendement COM-3 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er

L'amendement rédactionnel COM-4 est adopté.

- Présidence de M. François Pillet, vice-président -

Article 5

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement COM-5 limite la consultation d'associations, car toutes ne se valent pas. Un arrêté de 1998 a prévu un agrément - dont la première finalité est d'autoriser une association à se porter partie civile. Pour être agréé, il faut respecter certains critères, comme l'adhésion à une charte de valeurs. Il faut valoriser les associations qui sont prêtes à franchir le pas du dialogue ; elles obtiendront sans peine l'agrément du ministère des sports.

M. Didier Marie. - L'agrément est possible, en effet, mais le ministère n'a pas été sollicité depuis longtemps. Cela posera un problème pour l'article 5 : quasiment aucune des associations de supporters n'est agréée...

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Les représentants du ministère des sports que nous avons auditionnés ont découvert l'existence de cet arrêté ; il va être repris et clarifié. Les associations de supporters auxquelles nous avons parlé sont preneuses.

M. Pierre-Yves Collombat. - N'entendant pas contribuer à l'encombrement des bibliothèques juridiques, je ne voterai pas ce texte. La civilisation footballistique ne relève pas du domaine de la loi : sus à l'encombrement législatif, qui nous empêche de débattre de vrais sujets comme le juge d'instruction !

L'amendement COM-5 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Autorisation accordée aux organisateurs de manifestations sportives de créer un traitement automatisé permettant de refuser l'accès aux manifestations sportives

Mme TROENDLÉ, rapporteur

1

Clarification rédactionnelle

Adopté

Mme TROENDLÉ, rapporteur

2

Clarification rédactionnelle

Adopté

Mme TROENDLÉ, rapporteur

3

Suppression du rapport annuel de la CNIL

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

Mme TROENDLÉ, rapporteur

4

Actualisation de références

Adopté

Article 5
Création d'une instance nationale du supportérisme

Mme TROENDLÉ, rapporteur

5

Agrément des associations de supporters préalablement consultées à la désignation du « référent supporters » du club

Adopté