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Proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural

25 mai 2016 : Construction en milieu rural ( rapport - première lecture )

N° 630

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi de M. Jacques GENEST et plusieurs de ses collègues visant à relancer la construction en milieu rural,

Par M. Daniel LAURENT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Élisabeth Lamure, Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard, vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet.

Voir les numéros :

Sénat :

543 et 631 (2015-2016)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le Sénat est saisi en première lecture de la proposition de loi n° 543 (2015-2016) visant à relancer la construction en milieu rural, présentée par M. Jacques Genest et plusieurs de nos collègues sénateurs du groupe Les Républicains, et renvoyée à votre commission des affaires économiques.

Au cours des dix dernières années, les textes relatifs à l'urbanisme se sont succédé, afin notamment que l'urbanisation prenne mieux en considération les impératifs de protection de l'environnement et que les objectifs parfois contradictoires qui doivent guider la décision d'ouvrir de nouveaux territoires à l'urbanisation se concilient de manière plus aisée.

Cette démarche n'a cependant pas toujours suffisamment pris en compte la nécessité d'accompagner les espaces ruraux dans leur développement économique et démographique. Or, la construction en milieu rural ou dans les zones de montagne, pour autant qu'elle reste maîtrisée, constitue l'un des moyens du développement de ces territoires, en particulier lorsque ceux-ci sont éloignés géographiquement des centres urbains.

Favorable à ce que des aménagements destinés à lever certaines contraintes dont la pertinence est discutable et qui pèsent particulièrement sur les communes rurales ou de montagne puissent être apportés, votre commission des affaires économiques a adopté cette proposition de loi, en l'assortissant de certaines modifications afin de les recentrer pour mieux répondre aux difficultés rencontrées en pratique et lui conférer une plus grande efficacité sur le plan juridique.

Le texte adopté par votre commission sera soumis à l'examen du Sénat en séance publique le 1er juin prochain.

I. DES CONTRAINTES D'URBANISATION INADAPTÉES, FREINS AU DÉVELOPPEMENT DES COMMUNES RURALES OU DE MONTAGNE

A. UN DÉCLIN DES COMMUNES RURALES OU DE MONTAGNE QUI TROUVE EN PARTIE SA SOURCE DANS LA DIFFICULTÉ DE CONSTRUIRE OU DE TRANSFORMER LE BÂTI EXISTANT

En 2010, une étude de l'INSEE a relevé que 95 % de la population française vivait sous l'influence des villes, avec des pôles d'attraction constitués en leur couronne pour moitié de communes rurales.1(*) La couronne des petits pôles urbains est quant à elle intégralement composée de communes rurales. Ainsi, seules 5 % des communes, soit 7 400 environ, n'étaient pas dans une aire d'influence urbaine. Depuis cette date, nul doute que ce mouvement d'attraction des zones urbaines s'est encore accentué, à la faveur notamment de la « métropolisation » de notre carte territoriale.

Nombre de ces communes très rurales voient aujourd'hui leur développement économique et démographique enrayé ; elles connaissent un déclin majeur depuis plusieurs dizaines d'années. Dans les départements à dominante très rurale et peu urbanisée, on assiste à un recul inquiétant du nombre d'habitants, que ne compense pas la croissance démographique dont bénéficie notre pays et qui, en vingt ans, a permis à la métropole de gagner plus de 6,5 millions d'habitants. Ainsi, des départements comme le Cantal, la Creuse, l'Indre, la Haute-Marne, la Meuse, la Nièvre ou l'Orne sont confrontés à une perte nette d'habitants. À titre d'exemple, La Haute-Marne a perdu, entre 1995 et 2015, près de 10 % de sa population ; le Cantal, plus de 5 %.

Mais nombre de communes sous « influence urbaine » connaissent aussi de fortes difficultés à inverser un déclin qui n'a pourtant rien d'inexorable.

Car enrayer le déclin des communes rurales, ce n'est pas seulement en faire des lieux où s'implanteront les citadins en recherche de « grand air » et de calme, et qui du reste découvriront les contraintes spécifiques de la vie rurale après avoir laissé derrière eux celles de la vie citadine. Les communes rurales ont une vie économique propre, basée sur l'agriculture en premier lieu, mais également sur des pôles d'activité commerciale, artisanale et parfois industrielle qui sont exercées par leurs propres habitants, à la différence des zones urbaines où l'entrepreneur ou les salariés résident désormais très rarement sur le lieu même - si ce n'est même seulement à proximité - de leur exercice professionnel.

Or, la volonté de redynamiser nos territoires ruraux et de montagne se heurte aujourd'hui, parmi d'autres obstacles, à des freins juridiques tenant aux contraintes d'urbanisme qui s'y appliquent et qui ne se révèlent pas toujours suffisamment adaptées, pour certaines d'entre elles, à leurs spécificités.


* 1 Selon l'approche de l'INSEE : une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000  habitants. Toute commune n'appartenant pas à une unité urbaine est considérée comme rurale.