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Proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural

25 mai 2016 : Construction en milieu rural ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Chapitre Ier - Introduction de l'objectif de développement rural parmi les principes fondamentaux du droit de l'urbanisme
Article 1er (article L. 101-2 du code de l'urbanisme) - Principe du droit au développement rural

Objet : L'article 1er rétablit la mention de développement rural parmi les objectifs de l'action publique en matière d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 101-2 du code de l'urbanisme présente les grands objectifs que la loi fixe à l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Son 1° pose en particulier l'objectif d'atteindre un équilibre entre :

a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;

b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;

d) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;

e) Les besoins en matière de mobilité.

Dans sa rédaction actuelle, cet article ne fait donc pas référence à la notion de développement rural.

Il n'en a cependant pas toujours été ainsi. En effet, la notion de développement rural a été introduite à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme (actuel article L. 101-2) lors de l'examen de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, par la commission des affaires économiques du Sénat, en première lecture. Cette introduction résultait d'un amendement de MM. Soulage, Biwer et des membres du groupe UC et visait à prendre en compte les « dimensions économiques, culturelles, sociales de la ruralité ».

La référence à cette notion a néanmoins été supprimée, toujours à l'initiative du Sénat, par l'article 123 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, à la suite d'un amendement voté unanimement en séance publique. Cette suppression de la mention au développement rural est cependant manifestement une conséquence involontaire de l'amendement adopté, qui portait en réalité sur la notion d'entrée de ville et aucunement sur celle de développement rural. En tout cas, ni l'objet de cet amendement ni la discussion en séance publique n'abordent le thème du développement rural, ce qui conduit à penser que supprimer cette notion n'était dans l'intention du législateur.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 1er rétablit la mention du développement rural aux côtés de la référence au développement urbain en modifiant le b du 1° de l'article L. 101-2.

III. La position de votre commission

Il s'agit avant tout d'une affirmation à portée symbolique et politique plus que d'une évolution normative. En effet, les grands principes du droit de l'urbanisme fixés à l'article L. 101-2 prennent d'ores-et-déjà en compte l'équilibre entre les populations résidant dans les zones rurales, les capacités de construction, l'utilisation économe des espaces naturels et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières (1°), ainsi que l'anticipation de capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, des activités économiques et du tourisme.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II - Ouvrir de nouvelles possibilités de constructions et d'installations en milieu rural
Article 2 (articles L. 111-4 et L. 151-11 du code de l'urbanisme) - Constructions participant à l'équilibre économique de l'exploitation agricole

Objet : Cet article vise à faciliter le développement des constructions et installations utiles à l'exploitation agricole.

I. Le droit en vigueur

Pour éviter le mitage, le code de l'urbanisme édicte des règles de constructibilité assez restrictives en dehors des zones urbanisées ou destinées à l'urbanisation du territoire. Cependant, quel que soit le régime juridique applicable sur un territoire particulier (RNU, PLU, carte communale), le droit de l'urbanisme prend en compte la spécificité des besoins du monde agricole en admettant les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, là où les autres types de constructions sont interdites.

Cas des territoires soumis au RNU

Les articles L. 111-3 à L. 111-5 du code de l'urbanisme posent une règle de constructibilité limitée aux espaces urbanisés. Aux termes de l'article L. 111-3 en effet, en l'absence d'un document d'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune.

Toutefois, l'article L.111-4 (2°) tempère cette règle de constructibilité limitée en prévoyant plusieurs exceptions, dont l'une concerne en particulier l'exploitation agricole : « peuvent être autorisés en dehors des parties urbanisées de la communes les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ».

Cas des territoires où s'applique un plan local d'urbanisme

Le code de l'urbanisme pose comme règle fondamentale l'inconstructibilité dans les zones agricoles (zones A), naturelles ou forestières. Cependant, en toute logique, dans les zones A, cette incontructibilité ne concerne pas les bâtiments qui correspondent à la destination agricole de ces zones. Aux termes de l'article R. 151-23 (1°) de ce code, peuvent ainsi y être autorisées les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime.

Cas des territoires où s'applique une carte communale

Les cartes communales comportent des dispositions analogues puisque, selon l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception notamment, des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière.

? La jurisprudence interprète la notion de construction nécessaire à l'exploitation agricole de manière stricte. Sont considérés comme nécessaires à l'exploitation agricole les bâtiments fonctionnels dont la destination agricole est manifeste (serres, silos, locaux de conditionnement et transformation...) et les autres bâtiments liés à l'exploitation (hangars, granges, stabulations, bergeries...).

Des constructions qui ne relèvent pas de la destination agricole peuvent également être considérées comme nécessaires à une exploitation agricole. Il faut pour cela qu'elles aient un lien étroit avec les produits issus de l'exploitation. Ainsi le juge reconnaît-il que des locaux commerciaux peuvent être implantés en zone A à condition qu'ils servent, de façon dominante, à commercialiser des produits issus de l'exploitation. Il en va de même pour les silos de stockage ou les ateliers de préparation et conditionnement.

En revanche, la création de gîtes ruraux en zone A ne va pas de soi, car même si « les ressources procurées par un gîte rural seraient utiles, voire indispensables, à l'équilibre économique d'une exploitation agricole, la construction d'un édifice hôtelier ne peut être regardée comme nécessaire à cette exploitation au sens du code de l'urbanisme ».2(*)

De même, la construction de l'habitation d'un exploitant agricole sur les terrains de son exploitation ne va pas de soi, le juge vérifiant que la présence permanente de l'exploitant est bien nécessaire à l'exploitation, ce qui n'est le cas que pour les élevages d'animaux, mais pas pour les productions végétales, même si le matériel présent sur la ferme doit être protégé, notamment contre le vol.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 2 vise à faciliter le développement des constructions et installations utiles à l'exploitation agricole en allant au-delà de la notion stricte de bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole.

Il introduit pour cela la notion de « constructions et installations participant à l'équilibre économique de l'exploitation agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime ».

Cette modification est apportée à deux endroits du code de l'urbanisme, à savoir :

- au 2° de l'article L. 111-4 (qui concerne les territoires soumis au RNU) ;

- au 1° de l'article L. 151-11 (qui concerne les zones agricoles des PLU). On remarque que la modification apportée à ce dernier article ne se contente pas de modifier le champ des constructions autorisées en zones A mais fait aussi remonter la définition de ce champ du niveau règlementaire au niveau législatif.

Concernant la définition de l'exploitation agricole en référence à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, elle permet de mettre clairement en cohérence la définition de l'exploitation agricole dans le code de l'urbanisme et dans le code rural. Pour mémoire, le code rural définit comme agricoles « toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation ». En vertu du principe d'indépendance des législations cependant, le juge administratif se référait à cette définition seulement comme à un guide utile pour l'interprétation des situations d'espèce.

III. La position de votre commission

Cet article ne traite pas du cas des constructions liées à une exploitation agricole dans les territoires couverts par une carte communales. Ce cas de figure est cependant traité à l'article 3, de sorte que le dispositif proposé est bien complet si l'on considère ensemble les articles 2 et 3.

Votre rapporteur note que la technique de délimitation de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) permet déjà de répondre en partie à l'objectif visé par cet article, mais il considère que le droit actuel est insuffisant sur deux points importants :

- il n'ouvre pas le développement des activités de diversification aux exploitations situées en-dehors des territoires couverts par un PLU. Or, l'agriculture existe aussi sur les parties du territoire soumises au RNU ou couvertes par une carte communale ;

- même dans le cas des PLU, la solution existante est insatisfaisante. En effet, s'il est en théorie possible de délimiter un STECAL pour permettre des constructions utiles à la diversification d'une exploitation agricole, cela suppose une modification du PLU, ce qui est une procédure collective d'une importance disproportionnée au regard du projet individuel envisagé. Par ailleurs, c'est une procédure incertaine, qui fait peser les incertitudes des décisions collectives locales sur les projets de développement d'une entreprise.

Votre rapporteur partage donc sans réserve l'objectif de faciliter le développement des constructions et installations utiles à l'exploitation agricole au-delà de la stricte notion de bâtiment nécessaire à l'exploitation actuellement en vigueur, car cela est nécessaire pour permettre la diversification des activités et la pérennité de certaines exploitations agricoles.

Néanmoins, la notion de « construction participant à l'équilibre de l'exploitation » est insuffisamment bornée. On risque de voir l'activité agricole passer au second plan pour l'agriculteur lui-même si les activités annexes sont plus rentables. Il faut donc bien préciser que les constructions qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation doivent conserver un caractère secondaire par rapport à l'activité agricole. Enfin, le critère « d'équilibre économique des exploitations » apparaît difficile à vérifier dans le cadre d'une procédure d'instruction d'une autorisation d'urbanisme. La collectivité n'en a en tout cas pas les moyens ni la compétence.

Sur proposition de votre rapporteur, la commission a donc adopté un amendement qui permet d'adapter le droit aux nouvelles réalités économiques de l'activité agricole sans rompre pour autant avec le principe selon lequel les zones agricoles doivent être avant tout destinées aux activités agricoles. Pourront être autorisées non seulement les constructions et installations nécessaires à nécessaires à l'exploitation agricole, mais aussi celles utilisées en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, et celles situées sur l'exploitation ou dans les locaux de celle-ci et destinées à une activité d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, notamment hébergement et restauration (amendement n° COM-4).

Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 2 bis (article L. 431-3 du code de l'urbanisme et article 4 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Extension aux CUMA de la dispense de recours à un architecte pour les constructions à usage agricole au-dessous d'un certain seuil

Objet : Cet article propose d'étendre aux coopératives d'utilisation de matériel agricole la dispense de recours à un architecte dont disposent toutes les exploitations agricoles depuis la loi dite Macron.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 431-1 du code de l'urbanisme et l'article 3 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture disposent que la demande de permis de construire ne peut être instruite que si la personne qui désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation a fait appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire.

Une dispense est cependant prévue par l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme et l'article 4 de la loi n° 77-2 pour les personnes physiques et pour les exploitations agricoles. Dans le cas de ces dernières, le recours à un architecte est facultatif pour une construction à usage agricole lorsque la surface de plancher et l'emprise au sol n'excèdent pas huit cents mètres carrés. C'est l'article 112 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui a étendu à toutes les exploitations cette dispense jusqu'alors limitée aux seules exploitations agricoles à responsabilité limitée à associé unique (EARL).

II. La position de votre commission

Sur proposition de M. Rémy Pointereau et plusieurs de ses collègues, votre commission a étendu la dispense de recours à un architecte aux coopératives d'utilisation de matériel agricole pour les constructions à usage agricole de moins de 800 m² (amendement n° COM-2).

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 (articles L. 111-4, L. 122-5, L. 151-12 et L. 161-4 du code de l'urbanisme) - Dépendances et annexes aux constructions dans les parties non urbanisées du territoire

Objet : Cet article vise à rendre possible la construction d'annexes dans l'ensemble des territoires ruraux

I. Le droit en vigueur

La question des règles déterminant la constructibilité en-dehors des espaces urbanisés ou destinés à l'urbanisation a déjà été abordé à l'article 2 sous l'angle particulier de la construction des bâtiments agricoles. Son article 3 de la proposition de loi l'aborde cette fois-ci à travers la question des annexes et dépendances aux bâtiments déjà existants.

Terminologie : rappel

? Il y a changement de destination lorsqu'un bâtiment existant passe d'une catégorie définie par l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, à une autre de ces catégories :

1° Exploitation agricole et forestière ;

2° Habitation ;

3° Commerce et activités de service ;

4° Équipements d'intérêt collectif et services publics ;

5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire.

Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal (article R.  151-29).

Pour apprécier s'il y a ou non un changement de destination, il faut d'examiner la destination de la construction, puis qualifier la destination du projet.

? La notion d'extension d'un bâtiment et celle d'extension limitée est clairement définie par la jurisprudence. On en trouve une présentation synthétique dans la réponse écrite du Ministère du logement et de l'égalité des territoires publiée dans le JO Sénat du 05/06/2014. L'extension suppose la contiguïté avec la construction existante : elle consiste en l'agrandissement d'une seule et même enveloppe bâtie. Le juge considère par ailleurs que l'extension doit avoir des dimensions comparables à celles du bâtiment auquel elle s'intègre. Elle ne peut pas non plus consister en une juxtaposition d'un nouveau bâtiment. Le Conseil d'État refuse le qualificatif de « mesuré » en fonction de l'importance de l'extension et de sa nature, ce qui laisse beaucoup de marge d'interprétation au cas par cas.

Afin de clarifier cette notion, seul un pourcentage précisant la notion d'extension « mesurée » dans le document d'urbanisme, quand il existe, peut éviter les difficultés d'interprétation.

? La notion d'annexe : elle est encore relativement floue. Une question a été adressée à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages pour savoir si la notion possède une définition règlementaire ou jurisprudentielle. Il a été répondu qu'un lexique national des principaux termes utilisés par les plans locaux d'urbanisme (articles R. 111-1 dernier alinéa et R. 151-15 et R. 151-16) est en préparation à la suite de la réforme du règlement. Il est prévu de définir les notions d'annexe et de local accessoire. Manifestement, il n'existe donc pas encore de définition harmonisée. Au niveau déconcentré, les services ont cependant développé une doctrine leur permettant de traiter les cas concrets. Ainsi, par exemple, la préfecture du Doubs utilise la définition suivante : les bâtiments ou constructions annexes peuvent être définis comme des constructions situées sur le même terrain que la construction principale et qui répondent aux conditions cumulatives suivantes :

- ne pas être affectées à l'usage d'habitation,

- être affectées à l'usage de garage, d'abri de jardin, piscine,...

- ne pas être contiguës à une construction principale.

? Cas des territoires soumis au RNU

Par exception au principe selon lequel, en l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune, l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme prévoit toute une série d'exceptions permettant de faire évoluer les bâtiments déjà existants. Les évolutions permises sont énumérées limitativement au 1° de cet article et concernent l'adaptation, le changement de destination, la réfection et l'extension des constructions existantes, ainsi que la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales.

Ces adaptations, changements de destination, réfection ou extension des constructions existantes doivent être préalablement soumis pour avis par l'autorité administrative compétente de l'État à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

? Cas des territoires couverts par un PLU

Les règles relatives aux constructions en milieu rural ont été modifiées à plusieurs reprises depuis la loi ALUR. En contrepartie d'un durcissement des possibilités de recours aux STECAL, des assouplissements ont été permis en matière de changement de destination, d'extension ou d'annexes dans les zones agricoles et naturelles des PLU.

Le premier levier pour développer les constructions est celui des STECAL. Il s'agit des secteurs de taille et de capacité d'accueil délimités à titre exceptionnel par le règlement en zones naturelles, agricoles ou forestières. Peuvent y être autorisés des constructions de façon générale, qu'il s'agisse de constructions nouvelles ou de changements apportés à des constructions déjà existantes (article L.151-13). La question des extensions et des annexes ne se pose donc pas au sein des STECAL, car le principe de base est que la constructibilité y est admise. Il s'agit cependant d'une faculté très encadrée, puisque, depuis la loi ALUR, son exercice est censé rester exceptionnel (le caractère exceptionnel étant apprécié en fonction des circonstances locales). Par ailleurs, le règlement doit préciser les conditions de hauteur, d'implantation et de densité, permettant d'assurer la bonne insertion des constructions dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Enfin ces secteurs sont délimités après avis de la CEDEPNAF.

En-dehors des STECAL, existent des règles encadrant les possibilités de changement de destination, d'extension ou d'annexes. La définition de ces règles et de leur champ d'application revêt un rôle essentiel pour les habitants des zones agricoles hors STECAL, car le principe de base qui s'applique est celui de l'inconstructibilité.

Concernant les possibilités de changement de destination, les règles sont fixées par l'article L. 151-11. Son 2° prévoit que, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut désigner les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l'avis conforme de la CDPENAF prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone N, à l'avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Concernant les extensions et annexes, les règles sont fixées par l'article L. 151-12. Ce dernier prévoit que, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site (article L. 151-12). Cette faculté est strictement encadrée, puisque le règlement du PLU doit préciser la zone d'implantation des annexes, ainsi que les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Par ailleurs, les dispositions du règlement sont soumises à l'avis de la CDPENAF.

? Cas des territoires couverts par une carte communale

Pour les constructions dont la destination n'est pas agricole, c'est l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme qui fixe les règles dérogatoires applicables dans les secteurs que la carte communale a choisi de rendre en principe inconstructibles. Sont possibles l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions existantes. On voit que les conditions encadrant la mise en oeuvre de ces possibilités d'adaptation, de changement de destination, de réfection ou d'extension ne sont pas explicitées au niveau législatif. Toutefois, le régime applicable aux cartes communales n'est pas plus souple que celui qui concerne les autres types de territoires. L'article R. 162-1 prévoit en effet que, dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement du règlement national d'urbanisme et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables. Le contrôle de la CDPENAF prévu par le 1° de l'article L. 111-4 pour l'adaptation, le changement de destination, la réfection et l'extension des constructions existantes en zone de RNU s'applique donc dans le cas des cartes communales.

? Cas particulier des communes entrant dans le champ d'application de la loi relative au développement et à la protection de la montagne

L'article L. 122-5 édicte une règle générale selon laquelle l'urbanisation est obligatoirement réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. Toutefois, l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension - le texte précise : limitée - des constructions existantes est possible.

II. Le texte de la proposition de loi

L'article proposé apporte des assouplissements importants aux règles relatives aux extensions et annexes.

? Dans les territoires soumis au RNU

Le 1° de l'article 3 modifie le 1° de l'article L. 111-4 pour prévoir qu'outre les possibilités déjà admises d'adaptation, de changement de destination, de réfection et d'extension des constructions existantes pourront également être autorisée l'édification d'annexes ou de dépendances à un bâtiment existant.

? Dans les territoires soumis à la loi relative au développement et à la protection de la montagne

Le 2° de l'article 3 modifie l'article L. 122-5 pour permettre également l'édification d'annexes ou de dépendances à un bâtiment existant en sus des possibilités déjà admises d'adaptation, de changement de destination, de réfection et d'extension.

? Dans les territoires couverts par un PLU

Le 3° de l'article 3 modifie profondément l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme relatif aux extensions et annexes :

- le a) étend la faculté d'extension et d'annexe à tous les bâtiments (alors qu'elle concerne actuellement les seuls bâtiments d'habitation) et complète la notion d'annexe par celle de dépendance ;

- le b) supprime l'essentiel de l'encadrement actuel des extensions et annexes : le règlement du PLU ne serait plus tenu de préciser la zone d'implantation des annexes, ainsi que les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Par voie de conséquence, l'obligation de soumettre ces dispositions du règlement à l'avis de la CDPENAF n'aurait plus lieu d'être maintenu. La seule condition à respecter serait donc de ne pas compromettre l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.

? Dans les territoires couverts par une carte communale

Le 4° de l'article 3 procède à une réécriture complète de l'article L. 161-4 pour apporter trois modifications :

- il autorise l'édification d'annexes ou dépendances à un bâtiment existant dans les parties de la carte communale inconstructibles ;

- il introduit la notion de constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou participant à l'équilibre économique de l'exploitation. Cette notion nouvelle, créée par l'article 2 de la proposition de loi pour les territoires soumis au RNU et ceux couverts par une PLU est donc, de manière assez curieuse, étendue ici aux cartes communales à l'occasion du traitement de la problématique des extensions et annexes ;

- enfin, il précise que l'ensemble des dérogations à l'interdiction de construire, dans les secteurs désignés par la carte communale comme inconstructibles, sont possibles à condition qu'elles ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.

III. La position de votre commission

Redynamiser la construction et le développement en milieu rural implique de ne pas se limiter au seul cas des constructions liées aux exploitations agricoles, dont traite l'article 2.

En milieu rural, la préservation des espaces naturels et forestiers, mais aussi la prévention des conflits de voisinage entre agriculteurs et non agriculteurs doit conduire à privilégier les constructions en zone déjà urbanisées, qu'il s'agisse des centre-bourgs ou des hameaux déjà existants.

Toutefois, il existe de fait un certain nombre de constructions à usage d'habitation dans les zones non urbanisées et ces habitations doivent pouvoir bénéficier d'aménagements limités sous la forme de construction d'annexes, c'est-à-dire de constructions accessoires, de faibles dimensions, ne pouvant être affectées à l'usage d'habitation, tels que garages, d'abris de jardin ou piscines.

L'article 3 ambitionne donc à la fois d'assouplir et d'harmoniser les règles relatives aux annexes pour que les habitants de tous les territoires soient désormais à égalité et ce quel que soit le régime applicable (RNU, PLU, carte communale).

Votre rapporteur souscrit sans réserve à cet objectif.

Toutefois, sur son initiative, votre commission a adopté un amendement visant à mieux encadrer le dispositif proposé et à le sécuriser juridiquement. Cet amendement réalise plusieurs changements :

- il supprime la notion de dépendance, qui n'est pas définie en droit de l'urbanisme, pour ne conserver que celle d'annexe. Il précise par ailleurs que ces annexes doivent être situées à proximité du bâtiment principal afin d'éviter le mitage ;

- il étend aux cartes communales le bénéfice de l'amendement du rapporteur adopté à l'article 2 afin que puissent être autorisées dans les parties non urbanisées des cartes communales les constructions et installations utilisées en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles et celles destinées à une activité d'accueil touristique ;

- enfin, il soumet à l'avis de la CDPENAF les constructions et installations utilisées en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles et celles destinées à une activité d'accueil touristique, lorsque ces constructions sont situées en carte communale. Cet avis de la CDPENAF est en effet prévu dans les territoires soumis au RNU. Il s'agit donc de prévoir le même garde-fou pour les communes en carte communale (amendement n° COM-5).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre III - Assouplir les procédures autorisant la construction ou l'ouverture d'un secteur à urbanisation
Article 4 (articles L. 111-5 et L. 151-11 du code de l'urbanisme) - Avis simple de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers pour l'autorisation de certaines constructions

Objet : Cet article supprime le caractère conforme des avis de la CDPENAF requis pour l'autorisation de certaines constructions en dehors des secteurs urbanisés

I. Le droit en vigueur

? Le 4° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme dispose, par dérogation à la règle générale d'interdiction de construire en-dehors des parties urbanisées des territoires soumis au RNU, que peuvent être autorisées les constructions ou installations approuvées suite à une délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune le justifie, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, dès lors que ces constructions ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 (principes généraux du droit de l'urbanisme) et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier (lois montage et littoral) ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application.

L'article L. 111-5 prévoit par ailleurs que cette délibération du conseil municipal est soumise pour avis conforme à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

? Sur les territoires couverts par un PLU, la CDPENAF se prononce également par un avis conforme sur les dispositions du règlement du PLU prévues au 2° de l'article L. 151-11 et visant à désigner dans les zones A, hors STECAL, les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination. En zone N, c'est la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) qui se prononce par un avis conforme.

II. Le texte de la proposition de loi

Le 1° de l'article 4 supprime le caractère conforme de l'avis rendu par la CNDPENAF lorsqu'elle se prononce sur les constructions autorisées sur délibération du conseil municipal dans les territoires soumis au RNU. C'est un retour au droit antérieur à la loi ALUR.

Le 2° supprime le caractère conforme de l'avis rendu par la CNDPENAF lorsqu'elle se prononce sur les règles relatives au changement de destination dans les zones A des PLU et le caractère conforme de l'avis rendu par la CDNPS lorsqu'elle se prononce sur les règles relatives au changement de destination dans les zones N.

III. La position de votre commission

L'avis de la CDPENAF pour les autorisations de construction en zone non urbanisée est particulièrement utile à la préservation des espaces agricoles et il convient de le maintenir.

Toutefois, il n'y a pas de raison de donner à cette commission un droit de veto dans les deux cas particuliers actuellement prévus par la loi, à savoir les projets de construction autorisés sur délibération du conseil municipal dans les zones soumises au RNU et les changements de destination dans les zones A des PLU, hors STECAL.

Cet article crée un régime homogène pour l'ensemble des avis rendus par la CDPENAF en prévoyant un avis simple dans tous les cas. Cela va dans le sens de la simplicité et de la clarté de la loi. Cela a aussi le mérite de redonner son plein pouvoir d'arbitrage au représentant de l'État dans le département.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (article L. 122-6 du code de l'urbanisme) - Secteurs dans lesquels l'urbanisation peut être autorisée en continuité des bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions traditionnelles ou d'habitation existants

Objet : Cet article tend à permettre au PLU ou à la carte communale de prévoir des secteurs ouverts à l'urbanisation lorsque ceux-ci comportent des équipements de dessertes réalisés ou programmés ou ont fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'EPCI compétent.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, qui définit un régime spécifique d'urbanisation dans les zones de montagne, l'urbanisation ne peut être réalisée qu'en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. Ce principe n'interdit toutefois pas l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ainsi que la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

Lorsque la commune de montagne est dotée d'un document d'urbanisme local - plan local d'urbanisme ou carte communale - il revient, le cas échéant, à celui-ci d'assurer la mise en oeuvre de ce principe. Ainsi, aux termes de l'article L. 122-6 du code de l'urbanisme : le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux.

Il résulte de la jurisprudence administrative que cette mise en oeuvre ne saurait remettre en cause le principe de continuité, et ouvrir ainsi à l'urbanisation des zones nouvelles en discontinuité de l'habitat existant : le classement serait alors considéré comme illégal.3(*)

Le principe de continuité restreint donc très fortement les possibilités d'urbanisation future dans les communes de montagne. L'article L. 122-7 du code de l'urbanisme autorise certes ponctuellement l'urbanisation en discontinuité, la loi no 2005-15 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ayant entendu desserrer les contraintes d'urbanisation en montagne.

Ainsi, l'urbanisation en discontinuité peut être prévue par le PLU ou la carte communale dans deux hypothèses :

- lorsque ce document d'urbanisme comporte une étude, soumise à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. Le PLU ou la carte communale doit alors délimiter les zones à urbaniser conformément aux conclusions de cette étude ;

- en l'absence d'une telle étude, si le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières, la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel ou la protection contre les risques naturels impose une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante. Dans ce cas, le PLU ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel après accord de la chambre d'agriculture et de la CDNPS, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées.

II. Le texte de la proposition de loi

Cet article vise à compléter l'article L. 122-6 du code de l'urbanisme en permettant au plan local d'urbanisme ou à la carte communale d'ouvrir à l'urbanisation les secteurs dans lesquels une décision de réalisation d'équipements de desserte a été prise ou des opérations d'acquisition foncière substantielles ont été opérées, sans pour autant que ces secteurs soient situés en continuité d'un bâti existant.

Selon notre collègue Jacques Genest, entendu par votre rapporteur, cette disposition vise en réalité à prendre en considération la situation de certaines communes qui, il y a plusieurs années, et notamment avant les lois n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, ont entrepris des lourds investissements d'acquisition foncière ou d'infrastructure dans des secteurs qui sont aujourd'hui devenus inconstructibles, compte tenu des nouvelles règles d'urbanisme existantes. Il s'agirait donc de permettre la poursuite de l'urbanisation dans les seuls secteurs dans lesquels ces investissements sont d'ores-et-déjà intervenus et non, comme le dispositif initialement proposé le laisse penser, d'ouvrir à l'urbanisation des secteurs en discontinuité des zones urbanisées pour lesquels la commune ou l'EPCI aurait décidé arbitrairement d'ouvrir à l'urbanisation.

III. La position de votre commission

Dans sa rédaction initiale, cet article aurait en réalité procédé à une extension potentiellement considérable de la notion de « continuité » prévue actuellement à l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, la continuité ne s'analysant plus seulement par rapport aux constructions existantes, mais également en fonction des schémas de desserte et des opérations d'acquisition foncière décidées préalablement. L'Association des maires de France (AMF), tout comme l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM), entendues par votre rapporteur, se sont d'ailleurs montrées très réservées sur ce dispositif, estimant qu'il constituait une remise en cause trop considérable de la règle de construction en « continuité » dont le principe légitime devait être préservé.

En l'état, il ne pouvait donc être maintenu.

Cependant, l'intention exprimée par notre collègue Jacques Genest de mettre à profit des équipements ou des acquisitions déjà effectuées par des communes, et qui ont déjà grevé leur budget, doit être prise en considération. Permettre en effet, dans les communes de montagne, d'ouvrir à l'urbanisation des secteurs auparavant ouverts et desservis mais dans lesquels des constructions n'ont pas été édifiées constitue une utilisation qui conjugue bon sens et bonne gestion des fonds publics.

Dans ces conditions, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a entendu restreindre le dispositif proposé aux seules dessertes ou acquisitions foncières intervenues avant la date d'entrée en vigueur de la présente loi (amendement n° COM-6).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (article L. 151-5 du code de l'urbanisme) - Prise en considération, pour déterminer les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain contenus dans le PADD, de la taille des parcelles des communes de montagne ou à faible densité démographique

Objet : Cet article prévoit que, pour définir les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain contenus dans le PADD, la taille des parcelles des communes de montagne ou à faible densité démographique devra être prise en considération.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 151-5 du code de l'urbanisme impose au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de fixer notamment des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

Ces objectifs doivent faire l'objet d'une justification au sein du rapport de présentation du PLU. À cette fin, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme impose que ce rapport justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. La jurisprudence accorde une grande importance au contenu du rapport, ce qui la conduit à annuler, par voie de conséquence, la délibération approuvant ou révisant le PLU dont les dispositions serait ainsi insuffisamment justifiées dans le rapport de présentation.4(*)

La détermination de ces objectifs chiffrés est délicate, d'autant que plusieurs méthodes peuvent être retenues pour y parvenir, sans que ni le législateur, ni le pouvoir réglementaire n'aient défini les critères devant être pris en compte pour ce faire. Les méthodes auxquels peuvent faire appel les urbanistes sont donc nombreuses et diverses.

Les différentes sources à disposition pour établir le diagnostic et formuler les objectifs de modération de consommation de l'espace

En pratique, les auteurs du PADD peuvent retenir les méthodes suivantes :

- l'analyse comparative de fonds cadastraux et/ou de photos aériennes, qui peut représenter un travail d'interprétation relativement lourd ;

- l'exploitation des bases fiscales, comme la base « Majic - mise à jour des informations cadastrales » (fichiers fonciers anonymisés de la direction générale des finances publiques), qui identifient l'état des parcelles (notamment la surface et la date de construction du bâti existant) et peuvent ainsi fournir certaines indications de consommation des espaces) ;

- l'exploitation d'autres bases de données telles que :

- le registre parcellaire graphique (RPG), qui comporte des données géographiques mises à jour annuellement à partir des déclarations de la Politique agricole commune (ces données ne concernent pas l'ensemble des surfaces agricoles et doivent être croisées avec des données sur le bâti et l'artificialisation pour déduire une consommation d'espaces) ;

- l'enquête sur la structure des exploitations agricoles (ESEA), qui constitue un recensement exhaustif tous les 10 ans auprès de l'ensemble des exploitations agricoles (les données renseignent sur la surface agricole utile à l'échelle de la commune du siège de l'exploitation et non à la commune ;

- les déclarations d'intention d'aliéner (DIA) du marché foncier rural, qui donne une estimation de l'étalement urbain potentiel mais pas de la consommation réelle) ;

- la base « TOPO » produite par l'Institut géographique national (IGN), qui donne notamment une vision du bâti à l'échelle parcellaire (cette base est souvent mobilisée pour modéliser une enveloppe urbaine à partir des bâtiments) ;

- la base « Urban Atlas » qui comporte des données d'occupation du sol produites à partir de photographies satellites par l'agence européenne de l'environnement, uniquement pour les zones urbaines de plus de 100 000 habitants ;

- l'exploitation d'images satellitaires de type SPOT Thema, qui font apparaître des zones d'occupation des sols dont la tâche urbaine sur une maille large et, le cas échéant, des distinctions entre grandes destinations (habitat, activités, équipements), qui sur des territoires relativement vastes, permettent de donner des ordres de grandeur à l'échelle locale.

D'autres méthodes, moins courantes, peuvent également être employées dans certains territoires. Tel est le cas :

- de la méthode du différentiel agricole inventorié (MDAI) qui identifie la perte de terres agricoles déclarées dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), qui se base sur les déclarations des exploitants ;

- de la méthode de télé-détection « occupation des sols » (OCS) qui utilise des images satellitaires gratuites ainsi qu'une méthode d'interprétation automatisée sommaire. À ce jour, cette méthode ne permet pas de distinguer les différentes natures du bâti (logement, industrie, équipement...). Cette base est en cours de test par l'IGN ; son déploiement national est prévu à l'horizon 2018-2020.

Il apparait essentiel, sur ce point, que les services en charge, au niveau des différents territoires, de l'élaboration des PLU, s'attachent à « croiser » plusieurs sources lors de ce diagnostic et de la définition des objectifs.

II. Le texte de la proposition de loi

Le texte proposé par cet article prévoit de modifier l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, mais uniquement en tant qu'il concerne les communes de montagne ou les communes de faible densité démographique.

Les communes de montagne sont définies par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Son article 3 dispose que les zones de montagne comprennent, en métropole, les communes ou parties de communes caractérisées par une limitation considérable des possibilités d'utilisation des terres et un accroissement important des coûts des travaux en raison de trois facteurs :

- soit l'existence, en raison de l'altitude, de conditions climatiques très difficiles se traduisant par une période de végétation sensiblement raccourcie ;

- soit la présence, à une altitude moindre, dans la majeure partie du territoire, de fortes pentes telles que la mécanisation ne soit pas possible ou nécessite l'utilisation d'un matériel particulier très onéreux ;

- soit la combinaison des deux précédents facteurs lorsque l'importance du handicap, résultant de chacun d'eux pris séparément, est moins accentuée ; dans ce cas, le handicap résultant de cette combinaison doit être équivalent à celui qui découle des situations résultant de chacun de ces facteurs.

Ces zones de montagne sont reconnues telles à raison d'une double intervention du pouvoir réglementaire : d'une part, un arrêté interministériel de délimitation de la zone ; d'autre part, un décret portant rattachement de cette zone à un massif spécifique.5(*)

Les communes de montagne, au sens de la présente proposition de loi, sont donc celles dont le territoire est situé en zone de montagne, au sens de la loi précitée du 9 janvier 1985.

En revanche, les « communes de faible densité démographique » ne font pas l'objet d'une définition en tant que telle en droit positif.

La notion de commune de faible densité démographique
retenue par la proposition de loi

Pour définir cette dernière notion, le texte proposé renvoie aux dispositions de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, récemment modifiées par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui définissent les principes devant être retenus pour élaborer les schémas départementaux de coopération intercommunale. Y sont en effet prévues des règles spécifiques permettant d'adapter le seuil démographique minimal des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui peut ainsi être fixé entre 5 000 et 15 000 habitants lorsque les EPCI existants ou en projets, alternativement :

- présentent une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ;

- ont une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale ;

- comprennent une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;

- incluent la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Ces seuils sont fixés par référence à la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. La densité nationale est déterminée en divisant la somme des populations municipales des départements de métropole et d'outre-mer et des collectivités territoriales exerçant les compétences départementales par la somme des superficies de ces mêmes départements et collectivités territoriales. La densité démographique d'un département, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d'un projet de périmètre d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est déterminée en divisant la somme des populations municipales authentifiées des communes qui le composent par la somme des superficies de ces communes.

Dans ces deux catégories de communes, le dispositif proposé prévoit que les objectifs chiffrés de modération de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, dont devra justifier le rapport de présentation, devront « tenir compte de la taille des parcelles ».

III. La position de votre commission

Le calcul de la consommation de l'espace au cours des dix années précédant l'élaboration ou la révision d'un PLU constitue un sujet majeur, puisqu'il conditionne ensuite les perspectives d'évolution de l'urbanisation au regard des objectifs chiffrés qui sont définis. Il est donc essentiel que les modalités retenues pour y procéder soient à même de donner un reflet aussi exact que possible de la réalité et ne soient pas de nature à entraver tout développement par l'application « mathématique » et rigide d'un coefficient de modération de l'espace.

Interrogée par votre rapporteur au cours de ses auditions, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer a estimé que la taille des parcelles n'introduisait a priori pas de biais dans l'analyse de la consommation d'espaces, les diverses méthodes utilisées pour opérer le diagnostic et définir les objectifs de consommation du PADD permettant d'être beaucoup plus précis. On peut rappeler à cet égard que le législateur laisse une grande latitude pour retenir localement les modalités de calcul de la consommation d'espace les plus pertinentes. L'article L.151-4 du code de l'urbanisme dispose en effet que l'analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, se font en tenant compte des formes urbaines et architecturales.

Pourtant, le dispositif proposé par l'article 6 met en relief une difficulté majeure, rencontrée en pratique : dans bien des cas, lorsque qu'un bâti existant a été construit sur une parcelle relativement vaste comme il en existe souvent dans les territoires ruraux et de montagne - par exemple, de 2 000 ou 3 000 m2 - l'espace de la parcelle laissé libre est considéré comme un espace consommable et susceptible d'être ouvert à l'urbanisation. Cela découle de la volonté, exprimée par le législateur, d'urbaniser d'abord par une densification des espaces déjà urbanisés, et seulement dans un second temps d'ouvrir à l'urbanisation de nouveaux secteurs. Et c'est ce qui conduit, au niveau local, les services de l'Etat à considérer que les documents d'urbanisme doivent favoriser en priorité la densification des zones urbanisées peu denses par des constructions sur des terrains de plus faible emprise - environ 500 m2.

Les objectifs chiffrés de consommation d'espace définis par les services déconcentrés en tenant compte du « potentiel de densification » des zones bâties peu denses sont cependant purement théoriques. Un tel chiffrage fait en effet fi de la possibilité réelle, dans les zones rurales, de procéder à des opérations de densification, dans la mesure où elles induisent nécessairement de diviser des parcelles existantes pour que celles-ci accueillent l'édification de constructions nouvelles.

Si des divisions foncières peuvent apparaître économiquement viables dans des bourgs ou des zones plus fortement urbanisées, et dès lors inciter les propriétaires des parcelles concernées à les diviser en vue de les donner à construire, elles ne le sont pas dans les zones les plus rurales. De sorte qu'en réalité, l'objectif de densification ne peut être atteint que par l'emploi de mécanismes de mobilisation du foncier lourds - comme la préemption ou l'expropriation - souvent hors de portée des petites communes.

Il en résulte qu'ainsi calculé, l'objectif chiffré de consommation de l'espace se transforme en une impossibilité complète de construire, faute d'un foncier effectivement susceptible d'accueillir - dans les faits - une urbanisation. La planification urbaine trouve ici plus qu'ailleurs sa limite dans le respect du droit de la propriété foncière.

Telle est la difficulté majeure que s'efforce de régler le texte initial de cet article.

Estimant néanmoins la rédaction initiale insuffisamment précise pour saisir et résoudre cette difficulté, votre rapporteur a présenté lors de l'examen du texte en commission un amendement tendant à permettre également la prise en considération de l'implantation du bâti existant sur les parcelles, tout en définissant mieux les communes dans lesquelles ce dispositif serait applicable. À l'issue d'une discussion sur la pertinence même de la référence à la taille des parcelles pour la définition des objectifs du PADD, votre rapporteur a préféré retirer son amendement afin de poursuivre la réflexion, d'ici la séance publique, sur l'opportunité de recourir à ce critère de taille.

Votre rapporteur soumettra donc à la commission, dans le cadre de l'examen des amendements de séance, un nouvel amendement qui, au minimum, et par cohérence avec la position adoptée par votre commission aux articles 8 et 9 de la présente proposition de loi,6(*) devrait définir les communes concernées par référence aux critères permettant de bénéficier des aides à l'électrification rurale, tels qu'ils sont définis par le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (articles L. 153--31 et L. 153-41 du code de l'urbanisme) - Modalités de réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière dans le but d'accueillir un équipement collectif

Objet : Cet article soumet la réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière dans le but d'accueillir un équipement collectif à la procédure de modification du PLUI plutôt qu'à la procédure de révision simplifiée.

I. Le droit en vigueur

? L'article L. 153-31 du code de l'urbanisme détermine les cas dans lesquels le plan local d'urbanisme doit être révisé. La révision du PLU est nécessaire dans quatre cas :

1° en cas de changement des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ;

2° en cas de réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière ;

3° en cas de réduction d'une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ;

4° en cas d'ouverture à l'urbanisation d'une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier.

Il est à noter que cette dernière disposition a été supprimée par erreur à l'occasion de la réécriture par ordonnance du livre 1er du code de l'urbanisme (version entrée en vigueur le 1er janvier 2016).

La procédure prévue pour conduire la révision est la même que celle suivie pour élaborer le PLU (article L. 153-33). Toutefois, l'article L. L153-34 prévoit une procédure de révision simplifiée lorsque la révision a uniquement pour objet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu'il soit porté atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durables. Dans ce cas, le projet de révision arrêté fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune, et des personnes publiques associées.

? En application de l'article L. 153-36, la procédure de modification est la procédure requise pour apporter tout changement un PLU qui ne relève pas des changements rendant nécessaire une révision. Elle est sensiblement plus légère et plus rapide que la procédure de révision puisqu'elle ne touche pas aux objectifs ou aux protections fondamentales du PLU.

Elle se décline en deux procédures : la modification de droit commun prévue à l'article L. 153-31 et la modification simplifiée prévue aux articles L. 153-45 à L. 153-48. La première concerne les évolutions du PLU qui affectent sensiblement le niveau des droits à construire : elle est requise lorsque le projet de modification a pour effet :

1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ;

2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ;

3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser.

La modification simplifiée s'applique dans tous les autres cas.

? En zones A et N, les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics (CINASPIC) sont autorisées de plein droit, sans qu'il soit nécessaire de réviser le PLU, à une double condition :

- qu'elles ne soient pas contraires à la destination de la zone. Peuvent ainsi être autorisés la construction d'éoliennes, de châteaux d'eau ou encore d'antennes-relais, mais pas des équipements comme une salle des fêtes ;

- qu'elles ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées7(*).

On peut noter que, dans l'hypothèse où un projet ne répond pas de manière évidente à la qualification de CINASPIC, car non strictement nécessaire à des équipements collectifs ou à des services publics, le recours au STECAL peut être envisagé (notamment par les coopératives d'utilisation du matériel agricole (CUMA) pour l'installation de constructions mutualisées pour l'agriculture, les huttes de chasse, abris de pêche, hangars de stockage de bois, de matériel agricole, abris pour chevaux à usage de loisirs...).

Dans le cas où l'installation d'un équipement collectif en zone A ou N compromet l'activité agricole, pastorale et forestière exercée sur le terrain d'assiette, alors une révision simplifiée est nécessaire pour autoriser le projet.

II. Le texte de la proposition de loi

Le 1° de l'article 7 modifie le 2° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme relatif aux cas de révision du PLU : la révision serait requise en cas de réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière, sauf - et c'est la nouveauté introduite - lorsque cette réduction est indispensable à la réalisation de constructions ou d'installations nécessaires à des équipements collectifs, à condition toutefois que ces équipements ne soient pas incompatibles avec l'activité agricole, pastorale ou forestière exercée sur leur terrain d'assiette et qu'il n'est pas porté atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

Le 2° de l'article est la conséquence directe du 1°. Il modifie l'article L. 153-41 pour prévoir que la réduction d'un espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière dans le but d'accueillir un équipement collectif relève désormais de la procédure de modification de droit commun du PLU. Il est nécessaire de prévoir explicitement cette disposition pour éviter que la réduction d'espace boisé classé, d'une zone agricole ou d'une zone naturelle et forestière ne relève, dans ce cas, d'une modification simplifié -ce qui serait inadapté à l'importance du changement opéré.

III. La position de votre commission

Cet article constitue une mesure de simplification normative et administrative bienvenue.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre IV - Dispositions financières
Article 8 (articles L. 332-11-1 et L. 332-11-2) - Rétablissement de la participation pour voiries et réseaux dans les communes de montagne ou de faible densité démographique - Recours à des conventions de projet urbain partenarial dans les zones constructibles des cartes communales

Objet : Cet article rétablit, dans les seules communes de montagne ou de faible densité démographique, la participation pour voiries et réseaux (PVR) abrogée depuis le 1er janvier 2015. Il permet également de recourir à des conventions de projet urbain partenarial (PUP) dans les zones constructibles des cartes communales.

I. Le droit en vigueur

1. La suppression de la participation pour voiries et réseaux depuis le 1er janvier 2015

La loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a procédé à une réforme d'ampleur de la fiscalité de l'urbanisme, consistant en la suppression échelonnée de plusieurs taxes ou participations existantes8(*) et à leur remplacement par un dispositif limité à la taxe d'aménagement et au versement pour sous-densités, entrés en vigueur au 1er mars 2012.

Après une période transitoire (entre le 1er mars 2012 et le 30 décembre 2014), pendant laquelle les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents ont eu la possibilité soit de continuer à utiliser ces taxes et participations en voie de suppression, soit d'adopter, en lieu et place, un taux majoré de la taxe d'aménagement pouvant aller jusqu'à 20 %, les communes et EPCI ont été soumis depuis le 1er janvier 2015 au seul régime de la taxe d'aménagement et du versement pour sous-densité.

En conséquence, a été supprimée, à compter du 1er janvier 2015, la participation pour voiries et réseaux (PVR), les articles L. 332-11-1 et L. -332 -11-2 du code de l'urbanisme ayant été abrogés par la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014. Cette participation ne peut donc plus être instituée. Depuis cette date, il ne peut plus être pris de nouvelles délibérations propres à chaque voie, sur le fondement d'une délibération générale instituant la PVR avant cette date. En revanche, les délibérations propres à chaque voie, prises avant le 1er janvier 2015, continuent à produire leurs effets pour les autorisations et déclarations d'urbanisme déposées après cette date, afin d'assurer l'égalité des contribuables devant les charges publiques.9(*)

Dans le cadre de la réforme de 2010, cette suppression a été compensée par la possibilité de moduler, en application de l'article L. 331-14 du code de l'urbanisme, le taux de la taxe d'aménagement (de 1 % à 5 %) en fonction de secteurs déterminés et de majorer cette taxe d'aménagement jusqu'à 20 % dans les situations définies par l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme.10(*)

2. La convention de projet urbain partenarial

Instituée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, la convention de projet urbain partenarial (PUP) permet aux communes de faire financer le coût des équipements publics par des personnes privées (propriétaires fonciers, aménageurs ou constructeurs). Son régime est fixé aux articles L. 332-11-3 et L. 332-11-4 du code de l'urbanisme.

Elle peut être conclue dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu,11(*) lorsqu'une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme. Elle a pour objet de prévoir la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements.

Elle a pour parties :

- d'une part, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs ;

- et d'autre part, la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'État, dans le cadre des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L. 132-1 du code de l'urbanisme.

Avant la conclusion de la convention, les personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager peuvent demander à l'autorité compétente qu'elle étudie le projet d'aménagement ou de construction et que ce projet fasse l'objet d'un débat au sein de l'organe délibérant. Cette autorité peut faire droit à cette demande sans y être tenue. La demande doit comporter la délimitation du périmètre du projet d'aménagement ou de construction, la définition du projet ainsi que la liste des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre.

En tout état de cause, la convention de PUP ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. Elle fixe les délais de paiement, la participation pouvant être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains bâtis ou non bâtis.

II. Le texte de la proposition de loi

Le texte proposé entend rétablir, dans une rédaction très proche de celle applicable jusqu'au 30 décembre 2014, le dispositif permettant de soumettre les bénéficiaires d'autorisation de construire à une participation pour voiries et réseaux.

Deux éléments essentiels différencient néanmoins le nouveau dispositif par rapport au précédent :

- d'une part, le périmètre de cette participation est modifié, puisque celle-ci ne pourrait être instituée qu'au profit des communes de montagne ou des communes de faible densité démographique au sens de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ;

- d'autre part, cette participation pourrait être instituée soit par la commune, soit par l'établissement public de coopération intercommunale « compétent en matière de PLU ». Dans le régime antérieur, cette prérogative était plus restrictivement accordée aux EPCI, puisque ces derniers ne pouvaient instituer de PVR que dans deux cas : soit - comme toute compétence communale - lorsque la « compétence PVR » leur avait été transférée ; soit, par application de l'article L. 332-13 du code de l'urbanisme, lorsqu'un EPCI ou un syndicat mixte était compétent pour la réalisation de tous les équipements susceptibles d'être financés par la PVR (voie y compris l'éclairage public et l'eau pluviale, eau potable, électricité, assainissement, éléments nécessaires au passage de réseaux de communication), le transfert de compétence intervenant alors de plein droit.

Le 1° du présent article définit, à l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, les conditions de l'instauration de la participation pour voiries et réseaux dans la commune.

Comme dans le régime antérieur, deux délibérations devraient être adoptées, soit par le conseil municipal, soit par l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU :

- la première instituerait le principe de la participation, dont l'objet est de financer en tout ou en partie, lorsque ces travaux sont réalisés pour permettre l'implantation de nouvelles constructions :

- d'une part, la construction des voies nouvelles ou l'aménagement des voies existantes ;

- d'autre part, l'établissement ou l'adaptation des réseaux qui leur sont associés ;

- la seconde déterminerait, pour chaque voie concernée, les études, les acquisitions foncières et les travaux à prendre en compte pour le calcul de la participation, compte tenu de l'équipement de la voie prévu à terme. À ce titre, pourraient être financés :

- les études, les acquisitions foncières ainsi que les travaux relatifs à la voirie. Ces différents éléments comprendraient l'éclairage public, le dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage des réseaux souterrains de communication ;

- les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement.

Seuls les études, les acquisitions foncières et les travaux à réaliser, définis par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI, pourraient être mis à la charge des propriétaires.

En cas de voie préexistante, si aucun aménagement supplémentaire de la voie n'est prévu, ces travaux pourraient ne concerner que les réseaux. Dans ce cas, l'organe délibérant compétent pourrait prévoir, avec l'accord du ou des établissements publics de coopération intercommunale ou syndicats mixtes compétents pour ces réseaux, que la participation leur sera versée directement ou par l'intermédiaire de la commune ou de l'EPCI.

Cette délibération devrait arrêter la part du coût mise à la charge des propriétaires riverains, répartie au prorata de la superficie des terrains bénéficiant de cette desserte et situés à moins de quatre-vingts mètres de la voie, cette distance pouvant, en fonction des circonstances locales, être modifiée sans pouvoir être supérieure à cent mètres ni inférieure à soixante mètres.

La délibération pourrait exclure de la participation :

- les terrains qui ne peuvent supporter de constructions du fait de contraintes physiques et les terrains non constructibles du fait de prescriptions ou de servitudes administratives dont l'édiction ne relève pas de sa compétence ;

- les terrains déjà desservis par des réseaux d'eau et d'électricité, lorsqu'aucun aménagement supplémentaire de la voie n'a été prévu dans la délibération et que les travaux portent exclusivement sur ces réseaux.

En tout état de cause, comme sous l'empire du droit antérieur, la participation ne serait pas due pour les voies et réseaux compris dans le programme d'équipements publics d'une zone d'aménagement concerté (ZAC)12(*) ou d'une convention de projet urbain partenarial (PUP).13(*) En revanche, n'est plus mentionnée l'exclusion des voies et réseaux compris dans un programme d'aménagement d'ensemble (PAE), mais cette absence s'explique par le fait que ces PAE ne peuvent plus être institués depuis le 1er mars 2012, il n'existe plus aujourd'hui de PAE en cours.

Enfin, différence notable avec le droit antérieur, il ne serait pas possible d'exempter de cette nouvelle PVR les opérations de construction de logements sociaux mentionnés aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts et, en Guyane et à Mayotte, les constructions de mêmes locaux, dès lors qu'ils sont financés dans les conditions du II de l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ou du b du 2 de l'article R. 372-9 du même code ; ces opérations étant exonérées de plein droit de la taxe d'aménagement (2° de l'article L. 331-7 et 1° de l'article L. 331-9 du code de l'urbanisme).

Le 2° du présent article rétablit l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au 30 décembre 2014. Le régime de liquidation et de recouvrement de la PVR antérieur serait donc applicable sans aucun changement.

Deux procédures d'exigibilité de la participation s'appliqueraient alternativement :

- en principe, la participation serait due à compter de la construction d'un bâtiment sur le terrain et serait recouvrée, comme en matière de produits locaux, dans des délais fixés par l'autorité qui délivre le permis de construire ;

- par exception, par convention avec la commune, les propriétaires pourraient verser la participation avant la délivrance d'une autorisation de construire, cette convention fixant le délai dans lequel la voie et les réseaux seront réalisés ainsi que les modalités de règlement de la participation, et précisant le régime des autres contributions d'urbanisme applicables au terrain, les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et l'état des équipements publics existants ou prévus.

Cette convention serait créatrice de droit et, dès lors, pourrait conduire à indemnisation dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme.

Si la demande de permis de construire est déposée dans le délai de cinq ans à compter de la signature de la convention et respecte les dispositions d'urbanisme mentionnées par la convention, celles-ci ne pourraient être remises en cause pour ce qui concerne le cocontractant de la commune ou ses ayants droit. Si la voie ou les réseaux n'ont pas été réalisés dans le délai fixé par la convention, les sommes représentatives du coût des travaux non réalisés seraient restituées au propriétaire, sans préjudice des indemnités éventuelles fixées par les tribunaux.

Le 3° du présent article apporte un aménagement ponctuel au régime du projet urbain partenarial (PUP), prévu par l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme, consistant à en faire également bénéficier les communes qui sont dotées d'une simple carte communale.

Cette mesure concernerait ainsi potentiellement les 6 370 communes dotées d'une carte communale.

III. La position de votre commission

Les 1° et 2° de cet article permettent, au choix des communes situées en zone de montagne ou de faible densité démographique, de mettre en place un instrument financier complémentaire permettant de faire financer certaines opérations lourdes par les bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme, afin de pas grever des budgets communaux souvent réduits, et en voie de diminution compte tenu de la baisse des dotations de l'État.

Au cours des auditions menées par votre rapporteur, le ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer a mis en doute la pertinence de la réintroduction de la PVR, en estimant que l'expérience passée avait démontré que cette participation ne pouvait être rentable que si tous les terrains du périmètre dans laquelle elle était instituée se construisaient et qu'elle était inadaptée aux petites communes. Il a indiqué que la taxe d'aménagement - même à son taux normal - ainsi que les conventions de PUP étaient des instruments plus appropriés et efficaces pour financer les équipements publics considérés.

Néanmoins, dès lors que, comme sous l'empire du droit antérieur au 1er janvier 2015, l'institution de la PVR et le choix des voies auxquelles elle s'appliquera resteront à la décision de l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI éventuellement compétent, votre commission ne voit pas d'obstacle à son rétablissement. Il appartiendra ainsi à chaque commune ou EPCI compétent d'évaluer quelle modalité de financement sera la plus adéquate. À cet égard, la situation particulière des zones de montagne et des zones rurales, dans lesquelles les travaux de voiries et de raccordement aux réseaux sont souvent rendus plus coûteux à raison des contraintes géographiques, justifie que ce rétablissement profite à ces seules communes.

Pour autant, votre commission a souhaité, à l'initiative de son rapporteur (amendements nos COM-8, COM-9 et COM-10), modifier le dispositif proposé en :

- permettant de soumettre à la PVR les terrains bénéficiant de la desserte et situés jusqu'à 150 mètres de la voie concernée. Cette distance se substituerait à celle de 80 mètres, modulable de 60 à 100 mètres, prévue sous l'empire de l'ancien régime de PVR ;

- rétablissant, à l'instar de ce qui existait auparavant, la possibilité d'exempter de PVR, lorsque la décision a été prise de l'instituer dans la commune, les opérations de construction de logements sociaux ;

- définissant les communes éligibles à ce nouveau dispositif en référence à la réglementation relative aux aides pour l'électrification rurale. Il lui a semblé que les critères posés à l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales n'étaient pas satisfaisants dès lors que cette disposition faisait référence à des moyennes démographiques nationales et départementales, qui ne permettaient pas de centrer le dispositif sur son coeur de cible : les communes les plus rurales. Elle lui a donc substitué un renvoi aux critères actuellement prévus pour que les communes puissent bénéficier des aides à l'électrification en application du décret n° 2013-46 du 14  janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale.

Les critères pour bénéficier des aides à l'électrification rurale prévus par le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif aux aides pour l'électrification rurale

Aux termes de ce décret, les aides à l'électrification rurale bénéficient aux travaux ou opérations effectués sur le territoire de communes qui, au regard du dernier recensement en vigueur, présentent cumulativement les conditions suivantes :

- une population totale inférieure à deux mille habitants ;

- un territoire non compris dans une « unité urbaine », au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)14(*), dont la population totale est supérieure à cinq mille habitants.

Par dérogation à ces règles, ces aides peuvent être étendues par arrêté motivé du préfet à des travaux effectués sur le territoire de communes dont la population totale est inférieure à cinq mille habitants, compte tenu notamment de leur isolement ou du caractère dispersé de leur habitat.

S'agissant de l'extension, proposée par le 3°, des conventions de PUP aux communes dotées d'une carte communale, votre commission y est tout-à-fait favorable.

Au cours de la discussion de la loi du 25 mars 2009, votre commission des affaires économiques avait déjà entendu, à l'initiative de son rapporteur, notre ancien collègue Dominique Braye, étendre le recours des conventions de PUP aux communes couvertes par une carte communale.15(*) Néanmoins, la commission mixte paritaire réunie sur ce projet de loi avait retenu, en définitive, la position de l'Assemblée nationale en première lecture qui, par la voie de son rapporteur, estimait que « le PAE [programme d'aménagement d'ensemble] étant conservé », il ne « voyait pas [...] ce qui pourrait justifier un élargissement du champ des communes pouvant conclure des conventions de projets urbains partenariaux. Il considère en effet que les PUP ont vocation à être mis en oeuvre par des communes, en zones urbaines, ayant déjà réfléchi à l'orientation globale qu'elles souhaitent donner à leur politique d'aménagement et d'urbanisme, orientations qui se traduisent logiquement dans les PLU. »16(*)

Or, dès lors que les PAE ont, en définitive, été supprimés et que les conventions de PUP sont donc les seuls instruments programmatiques existants, il n'y a pas d'obstacle à leur extension aux communes dotées d'une simple carte communale qui présente malgré tout un caractère programmatique, même si ce dernier est moins affirmé que dans un PLU.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (article L. 331-15 du code de l'urbanisme) - Élargissement des critères permettant le recours au taux majoré de la taxe d'aménagement dans les communes de montagne ou de faible densité démographique

Objet : Cet article tend à modifier l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme afin d'élargir les critères permettant de fixer un taux majoré de la taxe d'aménagement dans les communes de montagne ou de faible densité démographique.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 331-14 du code de l'urbanisme, le taux de la taxe d'aménagement est fixé, pour une période d'un an reconduite de plein droit pour l'année suivante si une nouvelle délibération n'est pas intervenue avant le 30 novembre, par délibération de l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale bénéficiaire de la part communale ou intercommunale de cette taxe.

Ce taux peut être modulé, dans une fourchette comprise entre 1 % et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs du territoire définis par un document graphique figurant, à titre d'information, dans une annexe au plan local d'urbanisme ou au plan d'occupation des sols. À défaut de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols, la délibération déterminant les taux et les secteurs ainsi que le plan font l'objet d'un affichage en mairie.17(*) En l'absence de toute délibération fixant le taux de la taxe, ce dernier est fixé à 1 % dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale où la taxe est instituée de plein droit.

En outre, par une délibération motivée, ce taux peut faire l'objet d'une majoration allant jusqu'à 20 % dans certains secteurs. L'article L. 331-15 du code de l'urbanisme soumet cette possibilité à la condition que la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux soit rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs. Dans ce cas, il ne peut être mis à la charge des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans ces secteurs ou, lorsque la capacité des équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci.

La jurisprudence n'a, à ce jour, pas eu à se prononcer sur le caractère « substantiel » des travaux justifiant une majoration de la taxe.

Lorsque la taxe d'aménagement coexistait transitoirement avec les autres participations non encore abrogées exigibles des bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme, le vote d'un taux supérieur à 5 % dans un ou plusieurs secteurs avait pour effet d'interdire la perception de ces participations dans ces mêmes secteurs.18(*)

II. Le texte de la proposition de loi

Le texte proposé par cet article tend à modifier l'article L. 331-15 du code de l'urbanisme afin de permettre, dans les communes de montagne ainsi que les communes de faible densité démographique, de voter un taux majoré de la taxe d'aménagement sans exiger que les travaux de voirie ou de réseaux rendus nécessaires en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées présentent un caractère substantiel. Le simple constat que ces travaux ou équipements sont nécessaires seraient donc suffisant pour instituer une majoration.

En revanche, sur le territoire des autres communes, l'exigence de travaux substantiels serait maintenue.

III. La position de votre commission

Cet article entend prendre en compte la situation propre des communes de montagne ou faiblement peuplées. Celles-ci disposent d'une capacité de financement public limitée, alors même que les conditions du relief ou la disposition des parcelles appellent souvent des travaux de voirie ou de réseaux d'un coût important, y compris quand ils n'ont pas matériellement un caractère substantiel.

Cette situation peut donc justifier que ces communes bénéficient d'une faculté élargie de fixation d'un taux majoré de la taxe d'aménagement. Votre commission y est en conséquence favorable.

Toutefois, elle a estimé qu'il n'y a pas lieu de cumuler la PVR ainsi rétablie avec la possibilité de fixer la taxe d'aménagement avec un taux majoré. Dans ces conditions, à l'initiative de son rapporteur, elle a décidé, comme cela était du reste le cas entre 2010 et 2015, d'interdire le cumul du taux majoré de la taxe d'aménagement dans les secteurs où la PVR a été établie par décision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI. Seule la taxe au taux normal - qui peut déjà varier de 1 % à 5 % - pourra donc être exigée dans ces secteurs (amendement n° 11).

En outre, par coordination avec les modifications qu'elle a décidé d'introduire à l'article 8 de la présente proposition de loi, elle a adopté un amendement de son rapporteur substituant à la notion de communes de faible densité démographique celle de communes répondant aux conditions fixées par décret pour bénéficier des aides à l'électrification rurale mentionnées à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (amendement n° COM-12).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (articles L. 332-6, L. 332-6-1 et L. 332-28 du code de l'urbanisme) - Coordinations liées au rétablissement de la participation pour voiries et réseaux - Obligation de faire figurer dans l'autorisation d'urbanisme la participation aux équipements propres

Objet : Cet article assure des coordinations aux articles L. 332-6 et L. 332-6-1 du code de l'urbanisme liées au rétablissement de la participation pour voiries et réseaux à l'article 8 de la présente proposition de loi. Il impose également de faire figurer dans l'autorisation d'urbanisme la participation pour équipements propres qui peut être exigée, en modifiant à cette fin l'article L. 332-28.

I. Le droit en vigueur

1. Le caractère limitatif des obligations susceptibles d'être mises à la charge des bénéficiaires d'autorisations de construire

L'article L. 332-6 du code de l'urbanisme institue une liste limitative des obligations que les bénéficiaires d'autorisations de construire peuvent se voir opposer. Il en résulte que l'institution de toute autre contribution ou obligation à caractère financier que celles prévues à cet article présente un caractère illégal.19(*)

Cet article vise en particulier, parmi ces obligations, les contributions directes « mentionnées au c du 2° de l'article L. 332-6-1 » du code de l'urbanisme, c'est-à-dire la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels, elle-même prévue à l'article L. 332-8 du même code, seule contribution directe aujourd'hui conservée après la réforme opérée par la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2010 au profit de la taxe d'aménagement et du versement pour sous-densité. Il mentionne également les contributions aujourd'hui disparues : la PVR dans son régime antérieur à la loi de finances rectificative pour 2014 ainsi que la contribution exigible au titre d'un programme d'aménagement d'ensemble.

Enfin, l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme précise notamment le fait générateur de cette contribution. Comme celles prévues avant leur suppression par la loi de finances rectificative pour 2014, cette contribution est prescrite, selon le cas, par le permis de construire, le permis d'aménager, les prescriptions faites par l'autorité compétente à l'occasion d'une déclaration préalable ou l'acte approuvant un plan de remembrement. Ces actes en constituent le fait générateur et en fixent le montant.

2. L'obligation de réaliser ou de financer des équipements propres

Aux termes de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, l'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager ou de lotir peut exiger, en tant que de besoin, la réalisation et le financement, par leur bénéficiaire, de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement.20(*)

Ces équipements ne sont pas des équipements publics mais des équipements affectés aux besoins exclusifs de l'opération de construction. Il s'agit notamment de la voirie, de l'alimentation en eau, gaz et électricité, des réseaux de télécommunication, de l'évacuation et du traitement des eaux et matières usées, de l'éclairage, des aires de stationnement, des espaces collectifs, des aires de jeux et des espaces plantés.

Sont inclus également :

- de plein droit, les branchements des équipements propres à l'opération sur les équipements publics situés au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et, notamment, les opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes ;

- avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, les raccordements aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ces raccordement n'excèdent pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures.

En cas de classement ultérieur dans la voirie et les réseaux publics, les travaux exigés au titre des équipements propres n'ouvrent pas droit à une action en répétition.

II. Le texte de la proposition de loi

Le texte proposé vise, pour l'essentiel, à assurer les coordinations nécessaires à la bonne application des dispositions prévues à l'article 8 de la proposition de loi, qui restaurent la participation pour voiries et réseaux au sein des articles L. 332-11-1 et L. 332-11-2 du code de l'urbanisme.

À cette fin, le 1° de cet article modifie l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme afin de viser expressément la participation pour voiries et réseaux, dans la rédaction envisagée par la présente proposition de loi, au sein de la liste limitative des obligations qui peuvent être mises à la charge des bénéficiaires d'autorisations de construire.

Le 2° rétablit la mention de la participation pour voiries et réseaux parmi les contributions aux dépenses d'équipement, mentionnées à l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, qui peuvent être demandées aux bénéficiaires de l'autorisation de construire.

Le 3° procède, en son a), à la même coordination au sein de l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme.

En revanche, son b) est étranger au rétablissement de la participation pour voiries et réseaux : il tend à mentionner à l'article L. 332-28 l'obligation de réaliser ou de financer des équipements propres, en application de l'article L. 332-15 du même code. Selon l'exposé des motifs, il s'agit ainsi de rétablir l'obligation de faire figurer dans l'autorisation ou la déclaration d'urbanisme la participation prévue au titre des équipements propres.

III. La position de votre commission

Les coordinations liées au rétablissement de la participation pour voiries et réseaux proposées par cet article sont nécessaires pour en assurer la bonne application.

En revanche, la mention des obligations liées à la réalisation ou au financement d'équipements propres est à première vue plus discutable.

Certes, aux termes du premier alinéa de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, il n'est pas expressément précisé que cette obligation est mentionnée dans le permis de construire, puisqu'il est seulement fait référence à la décision de « l'autorité qui délivre l'autorisation » d'urbanisme d'exiger ce financement ou cette réalisation. Cependant, le quatrième alinéa de ce même article vise directement « l'autorisation ». Il en découle qu'en pratique, l'article L. 332-15 est bien lu par les praticiens du droit de l'urbanisme comme imposant que l'autorisation d'urbanisme mentionne l'exigence d'une réalisation de ces équipements.

Il n'en est pas de même du financement de tels équipements. Ainsi que l'ont souligné les services de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer, entendus par votre rapporteur, pour faire figurer le coût des équipements propres dans l'autorisation (comme, par exemple, le coût du raccordement individuel au réseau d'eau), il faudrait en connaître le montant. Or, celui-ci ne peut être défini dès la délivrance de l'autorisation dans la mesure où il s'agit d'une affaire qui concerne le pétitionnaire (ou l'entreprise qu'il mandate) et le concessionnaire de réseau. Il en découle, selon ces mêmes services, que seul devrait figurer dans les autorisations d'urbanisme le montant des participations finançant les équipements publics, qui est connu à l'avance.

Aussi la modification apportée à l'article L. 332-28 du code de l'urbanisme serait-elle extrêmement difficile (à supposer que le montant mis à la charge du pétitionnaire puisse être connu avec exactitude dès la délivrance de l'autorisation) sinon impossible à mettre en oeuvre en pratique. Dans ces conditions, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a décidé de supprimer la modification envisagée par le b) du 3° de cet article (amendement n° COM-13).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 - Gage financier

Objet : Cet article tend à prévoir un gage financier afin d'assurer la recevabilité financière de la présente proposition de loi.

I. Le texte de la proposition de loi

Afin d'assurer la recevabilité financière de la présente proposition de loi, cet article prévoit :

- que la perte de recettes résultant, pour les collectivités territoriales, de la présente loi sera compensée par la majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement ;

- que la perte de recettes résultant, pour l'État, de la présente loi sera compensée par la majoration à due concurrence des droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts, c'est-à-dire les droits de consommation sur les tabacs.

II. La position de votre commission

Les dispositions de la présente proposition de loi n'apparaissent pas entraîner une perte de recettes pour l'État ou pour les collectivités territoriales. Au contraire, elles prévoient de rendre plus dynamiques, au choix des collectivités ou établissements publics concernés, certaines participations exigées en cas d'autorisation de construire.

Dans ces conditions, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a décidé de supprimer cet article (amendement n° COM-14).

Votre commission a supprimé cet article.


* 2 Conseil d'État, 14 février 2007, Ministre de l'équipement c. Lionel A, n° 28239.

* 3 Conseil d'État, 18 mai 1998, Commune d'Allonzier-la-Caille, n° 163708.

* 4 Conseil d'État, 17 juillet 2013, SFR, n° 350380.

* 5 En métropole, le décret n° 2004-69 du 16 janvier 2004 relatif à la délimitation des massifs a fixé six massifs : Alpes, Corse, Massif central, Massif jurassien, Pyrénées, Massif vosgien.

* 6 Cf. infra, le commentaire de l'article 8 de la présente proposition de loi.

* 7 Article L. 151-11 : « Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) ».

* 8 La taxe locale d'équipement (TLE), la taxe complémentaire à la TLE en Ile-de-France, la taxe départementale pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement TDCAUE, la taxe spéciale d'équipement routier de la Savoie, la participation aux équipements publics au titre des programmes d'aménagement d'ensemble (participation PAE), la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement (PNRAS), la participation pour voirie et réseaux (PVR), la participation des riverains en Alsace-Moselle.

* 9 Réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à la question écrite n° 02667 de M. Philippe Leroy, JO Sénat du 10 janvier 2013, p. 74.

* 10 Cf. infra, le commentaire de l'article 9 de la présente proposition de loi.

* 11 En conséquence, une convention de PUP ne peut concerner que les zones U et AU des PLU ainsi que les zones U et NA des POS.

* 12 Cf. article L. 311-1 du code de l'urbanisme.

* 13 Cf. article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme.

* 14 Pour l'INSEE, une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Toute commune n'appartenant pas à une unité urbaine est considérée comme rurale.

* 15 Voir le rapport n° 8 (Sénat, 2008-2009) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 8 octobre 2008, commentaire de l'article 12.

* 16 Rapport n° 1357 (AN, XIIIe lég.) de M. Michel Piron, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 18 décembre 2008, commentaire de l'article 12.

* 17 En application des articles L. 2121-24 et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales.

* 18 Il s'agissait de : la participation pour raccordement à l'égout prévue à l'article L. 1331-7 code de la santé publique ; la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement prévue à l'article L. 332-7-1 ; la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels prévue à l'article L. 332-8 ; la participation pour voirie et réseaux prévue à l'article L. 332-11-1 ; la participation des riverains prévue par la législation applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.

* 19 Conseil d'État, 4 février 2000, n° 202981.

* 20 Toutefois, en ce qui concerne le réseau électrique, le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition est redevable de la part de la contribution prévue au troisième alinéa du II de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, correspondant au branchement et à la fraction de l'extension du réseau située sur le terrain d'assiette de l'opération, au sens de cette même loi et des textes pris pour son application.