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Proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale

25 mai 2016 : Lutte contre la fraude sociale ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Déposée le 21 octobre 2015, la proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale est signée de M. Éric Doligé, sénateur du Loiret et de soixante-treize de ses collègues du groupe Les Républicains, dont de nombreux membres de la commission des affaires sociales.

Composée de 18 articles, dont deux relatifs à l'entrée en vigueur du texte et au gage, la proposition de loi porte principalement sur le revenu de solidarité active (9 articles) et sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales (7 articles dont un relatif à la carte d'assurance maladie biométrique).

Elle s'inscrit dans un environnement en pleine mutation et non encore stabilisé, sur fond de négociations entre l'État et les départements en vue de la nationalisation de tout ou partie du financement du RSA et des annonces faites par le premier ministre, à la suite de la remise du rapport du député Christophe Sirugue, d'une réforme des minimas sociaux à l'horizon 2018.

Dans ce contexte, la proposition de loi n'opère pas de remises en cause profondes de l'allocation ni de son mode de gestion mais elle aménage les conditions d'éligibilité et inscrit pleinement le payeur, le conseil départemental, aux côtés du gestionnaire, la caisse d'allocations familiales, au coeur du dispositif de contrôle.

Si l'idée même de contrôle suscite encore de profondes réticences, s'agissant d'une allocation destinée aux plus fragiles de nos concitoyens, la lutte contre la fraude est impérative.

Elle est à la fois un impératif de bonne gestion face à crise des finances publiques et un impératif éthique pour préserver le contrat social.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE AU RSA, UN IMPÉRATIF FINANCIER ET ÉTHIQUE

A. LES FINANCES DÉPARTEMENTALES À L'ÉPREUVE DE LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ

1. Le RSA pèse fortement sur les finances départementales

Le financement du RSA est assuré conjointement par les départements et l'État.

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles organise cette répartition selon le principe suivant : le « RSA socle » est financé par le département et le financement du « RSA activité », pour tout bénéficiaire ayant conclu un contrat unique d'insertion (Cui) ou un contrat à durée déterminée (CDD), incombe au fonds national des solidarités actives (FNSA). La charge financière du RSA est essentiellement portée par le département.

Répartition des bénéficiaires du RSA socle et du RSA activité

(en milliers)

Effectifs fin décembre 2014

RSA socle

1 874

RSA activité

554

Total RSA

2 428

Part du RSA socle

77,2 %

Source : Cnaf

Malgré le versement d'une compensation financière par l'État, le reste à charge des départements s'est considérablement accru depuis 2004, date du transfert de la dépense aux départements, sous l'effet d'un double phénomène : l'élévation constante du nombre de bénéficiaires et la baisse progressive des dotations compensatrices de l'État. Globalement, la progression des dépenses sociales, imputable notamment à la dynamique du RSA, est à l'origine de 87 % (soit 1,19 milliard d'euros sur 1,37 milliard d'euros) de la progression des charges de fonctionnement des départements en 2014.

Dès 2012, l'observatoire national de l'action sociale (Odas) alerte sur le « très inquiétant effet de ciseaux » menaçant l'équilibre des budgets départementaux. Ce dernier est tant le fruit d'une conjoncture économique fortement défavorable que d'une diminution progressive des recettes.

L'aggravation du chômage et de la précarité a provoqué une élévation très forte des dépenses sociales départementales, alors que pour réduire son déficit, l'État diminue les dotations globales versées aux collectivités territoriales. Les recettes propres des départements (droits de mutations à titre onéreux, contribution sur la valeur ajoutée de l'entreprise) étant fortement tributaires de l'activité économique, il leur est difficile de pallier le désengagement de l'État par un recours à ces dernières.

Parmi les dépenses sociales départementales en forte croissance, les dépenses relatives au RSA se distinguent. Entre 2012 et 2013, l'aide sociale liée au versement du RSA contribue aux deux tiers de la croissance des dépenses brutes totales d'aide sociale. La croissance des montants liés au versement du RSA s'explique par la hausse plus dynamique et sensible de ses allocataires (comparée à l'évolution des allocataires des autres prestations servies par le département, qui concernent essentiellement la perte d'autonomie et le handicap) ainsi que par les revalorisations ponctuelles, décidées en lois de finances.

2. Une dichotomie entre le prescripteur et le payeur imparfaitement compensée

D'un montant de 476 millions d'euros, la baisse de la DGF appliquée aux départements a été ventilée entre eux en fonction d'un indice synthétique prenant en compte leur revenu moyen par habitant (à hauteur de 70 %) et leur effort fiscal (à hauteur de 30 %).

En 2014, l'ensemble des transferts financiers de l'État aux départements a augmenté de 2,5 % en raison de la progression de la fiscalité transférée. D'une part, la quasi-totalité des départements ont usé de la faculté, ouverte par la loi de finances pour 2014, de relever le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au-delà de 3,80 % et dans la limite de 4,50 %. D'autre part, l'État leur a transféré 841 millions d'euros de ressources fiscales supplémentaires sous la forme d'une rétrocession de frais d'assiette et de recouvrement de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ces nouvelles ressources ont été accordées aux départements pour les aider à faire face aux dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active (RSA) et de l'allocation personnalisée pour l'autonomie, dont la progression est particulièrement rapide. Cependant, les dépenses sociales des départements ont augmenté de 1,2 milliard d'euros en 2014, soit davantage que ces nouveaux transferts de fiscalité.

Le tableau ci-dessous montre en effet la dégradation progressive de la couverture par l'État des dépenses relatives au RSA.

Couverture par l'État des dépenses sociales de RSA

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dépense nette RSA

Montant

5 720

6 590

6 840

7 150

7 850

8 570

Évolution

 

15,21 %

3,79 %

4,53 %

9,79 %

9,17 %

Concours de l'État

Montant

5 170

5 580

5 720

5 700

5 600

5 630

Évolution

 

7,93 %

2,51 %

-0,35 %

-1,75 %

0,54 %

Taux de couverture

90,38 %

84,67 %

83,63 %

79,72 %

71,34 %

65,69 %

Reste à charge RSA

Montant

550

1 010

1 120

1 450

2 250

2 940

Évolution

 

83,64 %

10,89 %

29,46 %

55,17 %

30,67 %

Source : Lettre de l'ODAS, juin 2015.

3. Le débat sur la renationalisation du RSA

La situation des finances publiques départementales a récemment relancé le débat sur la renationalisation de tout ou partie du financement du RSA. Face à la crainte exprimée par une quarantaine de départements de ne plus être en mesure de financer le RSA au titre de l'année 2016, le Premier ministre a formulé cette proposition le 25 février 2016 devant l'Assemblée des départements de France (ADF), en complément des aides d'urgence que l'État accorderait dans l'attente de cette recentralisation. Même si ce principe pourrait faire l'objet d'un accord, plusieurs difficultés quant à sa mise en oeuvre restent à résoudre. En effet, l'État financerait cette prise en charge par une ponction sur la dotation globale de fonctionnement dont le montant se référerait aux dépenses départementales de 2016, ce que l'ADF conteste au motif qu'une telle référence ne peut être postérieure à 2014, année où les dépenses de RSA se sont traduites par une forte augmentation de leur reste à charge. Au-delà de la question financière, le département conserverait la fonction de suivi des allocataires du RSA et verrait renforcée sa mission d'assurer leur réinsertion sociale.