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Proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale

25 mai 2016 : Lutte contre la fraude sociale ( rapport - première lecture )

Rapport n° 638 (2015-2016) de Mme Corinne IMBERT, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 25 mai 2016

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N° 638

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de M. Éric DOLIGÉ et plusieurs de ses collègues visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale,

Par Mme Corinne IMBERT,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; M. Gérard Dériot, Mmes Colette Giudicelli, Caroline Cayeux, M. Yves Daudigny, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Gérard Roche, Mme Laurence Cohen, M. Gilbert Barbier, Mme Aline Archimbaud, vice-présidents ; Mme Agnès Canayer, M. René-Paul Savary, Mme Michelle Meunier, M. Jean-Louis Tourenne, Mme Élisabeth Doineau, secrétaires ; M. Michel Amiel, Mme Nicole Bricq, MM. Olivier Cadic, Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Noël Cardoux, Daniel Chasseing, Olivier Cigolotti, Mmes Karine Claireaux, Annie David, Isabelle Debré, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Chantal Deseyne, M. Jérôme Durain, Mmes Anne Emery-Dumas, Corinne Féret, MM. Michel Forissier, François Fortassin, Jean-Marc Gabouty, Mme Françoise Gatel, M. Bruno Gilles, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, MM. Éric Jeansannetas, Georges Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mmes Hermeline Malherbe, Brigitte Micouleau, Patricia Morhet-Richaud, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Stéphanie Riocreux, M. Didier Robert, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Vergoz, Dominique Watrin, Mme Evelyne Yonnet.

Voir les numéros :

Sénat :

89 et 639 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Réunie le mercredi 25 juin 2016 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission des affaires sociales a examiné, sur le rapport de Mme Corinne Imbert, la proposition de loi n° 89 (2015-2016) visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale.

La commission a approuvé les principales propositions de ce texte qui révise certaines conditions d'accès au RSA (principe d'une demande complète, condition de résidence de 12 mois pour les étrangers communautaires, délai de carence après radiation), revoit la procédure de suspension de l'allocation par le conseil départemental, développe les moyens de contrôle dont disposent les conseils départementaux et affirme le principe d'un pacte social entre le bénéficiaire et la collectivité.

Elle a prévu qu'une charte des principes des valeurs de la République serait annexée au contrat d'engagements réciproques, permettant une suspension de l'allocation dans les cas de violation manifeste de ces principes.

Elle a souhaité que l'attribution d'aides puisse être conditionnée à la réalisation d'heures d'intérêt général au bénéfice de la collectivité, non pas en contrepartie de l'allocation elle-même, mais d'aides complémentaires apportées par le département dans le cadre du plan départemental d'insertion.

Tout en replaçant, avec cette proposition de loi, le conseil départemental, payeur de l'allocation, au coeur du dispositif de lutte contre la fraude en prévoyant, notamment, que ses agents seront assermentés et bénéficieront d'un droit de communication, la commission a posé le constat des limites d'un système totalement déclaratif assorti de contrôles a posteriori. Elle appelle à repenser le mode d'attribution du RSA.

Dans une logique de juste droit mais aussi de modernisation, elle estime qu'il est temps de passer à une vérification a priori des droits de l'allocataire, par la récupération des données le concernant auprès des différents organismes destinataires ou producteurs de ces données (Urssaf, Pôle Emploi, administration fiscale...). Elle a prévu un délai de trois ans pour mettre en oeuvre cette réforme.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté dix-huit amendements, puis a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Déposée le 21 octobre 2015, la proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale est signée de M. Éric Doligé, sénateur du Loiret et de soixante-treize de ses collègues du groupe Les Républicains, dont de nombreux membres de la commission des affaires sociales.

Composée de 18 articles, dont deux relatifs à l'entrée en vigueur du texte et au gage, la proposition de loi porte principalement sur le revenu de solidarité active (9 articles) et sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales (7 articles dont un relatif à la carte d'assurance maladie biométrique).

Elle s'inscrit dans un environnement en pleine mutation et non encore stabilisé, sur fond de négociations entre l'État et les départements en vue de la nationalisation de tout ou partie du financement du RSA et des annonces faites par le premier ministre, à la suite de la remise du rapport du député Christophe Sirugue, d'une réforme des minimas sociaux à l'horizon 2018.

Dans ce contexte, la proposition de loi n'opère pas de remises en cause profondes de l'allocation ni de son mode de gestion mais elle aménage les conditions d'éligibilité et inscrit pleinement le payeur, le conseil départemental, aux côtés du gestionnaire, la caisse d'allocations familiales, au coeur du dispositif de contrôle.

Si l'idée même de contrôle suscite encore de profondes réticences, s'agissant d'une allocation destinée aux plus fragiles de nos concitoyens, la lutte contre la fraude est impérative.

Elle est à la fois un impératif de bonne gestion face à crise des finances publiques et un impératif éthique pour préserver le contrat social.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE AU RSA, UN IMPÉRATIF FINANCIER ET ÉTHIQUE

A. LES FINANCES DÉPARTEMENTALES À L'ÉPREUVE DE LA MONTÉE EN CHARGE DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ

1. Le RSA pèse fortement sur les finances départementales

Le financement du RSA est assuré conjointement par les départements et l'État.

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles organise cette répartition selon le principe suivant : le « RSA socle » est financé par le département et le financement du « RSA activité », pour tout bénéficiaire ayant conclu un contrat unique d'insertion (Cui) ou un contrat à durée déterminée (CDD), incombe au fonds national des solidarités actives (FNSA). La charge financière du RSA est essentiellement portée par le département.

Répartition des bénéficiaires du RSA socle et du RSA activité

(en milliers)

Effectifs fin décembre 2014

RSA socle

1 874

RSA activité

554

Total RSA

2 428

Part du RSA socle

77,2 %

Source : Cnaf

Malgré le versement d'une compensation financière par l'État, le reste à charge des départements s'est considérablement accru depuis 2004, date du transfert de la dépense aux départements, sous l'effet d'un double phénomène : l'élévation constante du nombre de bénéficiaires et la baisse progressive des dotations compensatrices de l'État. Globalement, la progression des dépenses sociales, imputable notamment à la dynamique du RSA, est à l'origine de 87 % (soit 1,19 milliard d'euros sur 1,37 milliard d'euros) de la progression des charges de fonctionnement des départements en 2014.

Dès 2012, l'observatoire national de l'action sociale (Odas) alerte sur le « très inquiétant effet de ciseaux » menaçant l'équilibre des budgets départementaux. Ce dernier est tant le fruit d'une conjoncture économique fortement défavorable que d'une diminution progressive des recettes.

L'aggravation du chômage et de la précarité a provoqué une élévation très forte des dépenses sociales départementales, alors que pour réduire son déficit, l'État diminue les dotations globales versées aux collectivités territoriales. Les recettes propres des départements (droits de mutations à titre onéreux, contribution sur la valeur ajoutée de l'entreprise) étant fortement tributaires de l'activité économique, il leur est difficile de pallier le désengagement de l'État par un recours à ces dernières.

Parmi les dépenses sociales départementales en forte croissance, les dépenses relatives au RSA se distinguent. Entre 2012 et 2013, l'aide sociale liée au versement du RSA contribue aux deux tiers de la croissance des dépenses brutes totales d'aide sociale. La croissance des montants liés au versement du RSA s'explique par la hausse plus dynamique et sensible de ses allocataires (comparée à l'évolution des allocataires des autres prestations servies par le département, qui concernent essentiellement la perte d'autonomie et le handicap) ainsi que par les revalorisations ponctuelles, décidées en lois de finances.

2. Une dichotomie entre le prescripteur et le payeur imparfaitement compensée

D'un montant de 476 millions d'euros, la baisse de la DGF appliquée aux départements a été ventilée entre eux en fonction d'un indice synthétique prenant en compte leur revenu moyen par habitant (à hauteur de 70 %) et leur effort fiscal (à hauteur de 30 %).

En 2014, l'ensemble des transferts financiers de l'État aux départements a augmenté de 2,5 % en raison de la progression de la fiscalité transférée. D'une part, la quasi-totalité des départements ont usé de la faculté, ouverte par la loi de finances pour 2014, de relever le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au-delà de 3,80 % et dans la limite de 4,50 %. D'autre part, l'État leur a transféré 841 millions d'euros de ressources fiscales supplémentaires sous la forme d'une rétrocession de frais d'assiette et de recouvrement de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ces nouvelles ressources ont été accordées aux départements pour les aider à faire face aux dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active (RSA) et de l'allocation personnalisée pour l'autonomie, dont la progression est particulièrement rapide. Cependant, les dépenses sociales des départements ont augmenté de 1,2 milliard d'euros en 2014, soit davantage que ces nouveaux transferts de fiscalité.

Le tableau ci-dessous montre en effet la dégradation progressive de la couverture par l'État des dépenses relatives au RSA.

Couverture par l'État des dépenses sociales de RSA

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Dépense nette RSA

Montant

5 720

6 590

6 840

7 150

7 850

8 570

Évolution

 

15,21 %

3,79 %

4,53 %

9,79 %

9,17 %

Concours de l'État

Montant

5 170

5 580

5 720

5 700

5 600

5 630

Évolution

 

7,93 %

2,51 %

-0,35 %

-1,75 %

0,54 %

Taux de couverture

90,38 %

84,67 %

83,63 %

79,72 %

71,34 %

65,69 %

Reste à charge RSA

Montant

550

1 010

1 120

1 450

2 250

2 940

Évolution

 

83,64 %

10,89 %

29,46 %

55,17 %

30,67 %

Source : Lettre de l'ODAS, juin 2015.

3. Le débat sur la renationalisation du RSA

La situation des finances publiques départementales a récemment relancé le débat sur la renationalisation de tout ou partie du financement du RSA. Face à la crainte exprimée par une quarantaine de départements de ne plus être en mesure de financer le RSA au titre de l'année 2016, le Premier ministre a formulé cette proposition le 25 février 2016 devant l'Assemblée des départements de France (ADF), en complément des aides d'urgence que l'État accorderait dans l'attente de cette recentralisation. Même si ce principe pourrait faire l'objet d'un accord, plusieurs difficultés quant à sa mise en oeuvre restent à résoudre. En effet, l'État financerait cette prise en charge par une ponction sur la dotation globale de fonctionnement dont le montant se référerait aux dépenses départementales de 2016, ce que l'ADF conteste au motif qu'une telle référence ne peut être postérieure à 2014, année où les dépenses de RSA se sont traduites par une forte augmentation de leur reste à charge. Au-delà de la question financière, le département conserverait la fonction de suivi des allocataires du RSA et verrait renforcée sa mission d'assurer leur réinsertion sociale.

B. LA NÉCESSITÉ DE GARANTIR LE JUSTE DROIT

1. Un système déclaratif qui peut être générateur d'erreurs et de fraudes

En 2014, un peu plus de 32 000 fraudes aux prestations sociales ont été qualifiées dans leur champ d'intervention par les CAF, pour un montant d'environ 209,6 millions d'euros (soit une augmentation de 48,21 % par rapport à 2013). La Cnaf identifie la fraude au RSA comme la première des fraudes aux prestations sociales : 144 millions d'euros, soit 68 % du total.

La fraude au RSA revêt principalement trois formes: l'absence de déclaration ou le retard dans la déclaration d'activités ou de ressources (70 %), la dissimulation de concubinage (20 %) et l'escroquerie (10 %). L'éligibilité au RSA fait certes l'objet d'une vérification trimestrielle par les CAF sur déclaration de ressources, mais il reste malaisé d'en vérifier la véracité en cas de travail dissimulé ou de perception de revenus fonciers.

L'inexactitude des déclarations n'est pas toujours le fruit d'une intention frauduleuse ; pour que celle-ci soit caractérisée, l'inexactitude doit être prolongée et répétée.

L'élévation du nombre de bénéficiaires, mais surtout la nature essentiellement déclaratoire du dispositif rendent le suivi individualisé de chacun par le personnel des CAF particulièrement difficile.

Des procédures de contrôle, exclusivement a posteriori, sont prévues aux articles L. 262-40 à L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles. Elles se révèlent complexes à mettre en oeuvre en raison du temps nécessaire à l'établissement d'un soupçon de fraude et de l'éparpillement des renseignements relatifs à la situation du bénéficiaire (CAF, autres caisses de sécurité sociale, service public de l'emploi, fisc...).

Un autre facteur explicatif de la fraude au RSA réside dans l'insuffisance des échanges, et parfois les malentendus, entre le conseil départemental, qui ouvre le droit, et les CAF, qui en assurent la gestion. Les CAF ont en effet acquis une compétence dans les traitements administratifs de masse qui n'est pas encore partagée par les départements.

Alors que la décision relève du président du conseil départemental, l'opportunité du contrôle est généralement arrêtée par les agents des CAF, qui sont seuls assermentés et habilités à contrôler au domicile des bénéficiaires.

Au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater une certaine incompréhension avec un regard critique porté par les départements sur les actions de contrôle des CAF alors que cette priorité ne fait aucun doute pour les tutelles des CAF et les autres acteurs du dossier, comme la délégation nationale de lutte contre la fraude (DNLF), qui relèvent en revanche une implication variable des départements et, parfois, une faible mobilisation des outils dont ils disposent d'ores et déjà.

La vérification du juste droit se trouve donc tributaire d'une bonne coopération entre les deux instances, qui reste encore à parfaire.

2. Plusieurs dispositifs expérimentaux de lutte contre la fraude ont vu le jour

Plusieurs départements ont mis en place des dispositifs renforcés de contrôle, afin d'améliorer la détection des cas de fraude au RSA, ainsi que les y autorise d'ores et déjà le code de l'action sociale et des familles.

Ces initiatives reposent sur le recrutement d'agents spécialisés et l'autorisation de procéder à plusieurs croisements de fichiers (CAF, Pôle emploi, fichiers cadastraux, Urssaf...).

Comme cela a été indiqué à votre rapporteur cette démarche est récente et reste relativement empirique.

II. LA PROPOSITION DE LOI : REDÉFINIR LES CONDITIONS D'ACCÈS AU RSA ET RENFORCER LA PLACE DU DÉPARTEMENT DANS LE DISPOSITIF DE LUTTE ANTI-FRAUDE

A. LA PROPOSITION DE LOI REDÉFINIT LES CONDITIONS D'ACCÈS AU RSA

1. Des conditions d'éligibilité, de suspension et de renouvellement révisées
a) L'ouverture des droits

La proposition de loi revient sur la disposition selon laquelle le droit au RSA est ouvert au demandeur dès le dépôt de la demande. Afin de fournir aux organismes de paiement tous les éléments susceptibles de mener une instruction éclairée, la proposition de loi pose le principe d'une demande complète avant l'ouverture du droit.

Elle introduit l'obligation, pour chaque demandeur de RSA, de fournir une déclaration attestant du patrimoine immobilier et financier détenu par le foyer en France et à l'étranger. Cette disposition vise à prendre en compte dans l'éligibilité du bénéficiaire des éléments patrimoniaux, alors que ne figurent actuellement que les ressources tirées de revenus professionnels ou d'aides sociales. En effet, les éléments du patrimoine ne sont mentionnés que pour la détermination du « train de vie », lui-même enclenché à l'occasion de procédures de contrôle a posteriori.

Une disposition concerne les demandeurs du RSA ressortissants de pays de l'Union européenne ou parties de l'Espace économique européen. Le droit actuel prévoit leur éligibilité au RSA à compter d'un délai de résidence stable et effectif sur le territoire national de trois mois. La proposition de loi porte ce délai à douze mois. Cette extension est conforme à l'évolution des pratiques dans d'autres pays européens, comme le Royaume-Uni qui impose un délai minimal de cinq ans. En Allemagne, un projet de loi prévoit de porter à quatre ans la condition de résidence des étrangers communautaires.

b) La procédure de suspension

Le droit actuel prévoit que la suspension du droit ne peut intervenir qu'après que le bénéficiaire a été mis en mesure de faire parvenir ses observations et qu'il a été entendu par une équipe pluridisciplinaire. La proposition de loi inverse ces deux étapes en faisant de l'audition par l'équipe pluridisciplinaire un droit facultatif et consécutif à la suspension.

c) La mise en place d'une carence après radiation

La proposition de loi identifie comme principaux facteurs d'un recours abusif au RSA la facilité avec laquelle radiation et nouvelle demande peuvent se succéder et la complexité de la procédure qui accompagne toute suspension. Elle établit un délai minimal de six mois entre la prononciation d'une radiation et la possibilité du dépôt d'une nouvelle demande.

d) La limitation de la durée de versement aux travailleurs indépendants

La proposition de loi vise également le cas particulier des travailleurs non salariés (travailleurs indépendants, exploitants agricoles, travailleurs assimilés salariés) dont les revenus, moins aisément traçables et identifiables que ceux du secteur salarié, peuvent se prêter davantage à la fraude au RSA. Elle propose une limite du bénéfice du RSA pour ces catégories particulières de publics à une année maximum.

2. L'insertion d'engagements et de contreparties

Les conditions d'accès au RSA, énoncées à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles,  sont actuellement au nombre de deux : une résidence stable et effective sur le territoire national et un niveau de ressources inférieur à un montant forfaitaire fixé par décret. A ces critères strictement factuels, la proposition de loi ajoute la signature d'une charte des principes et valeurs essentiels de la République. La signature de cette charte répond à un double objectif formulé dans l'exposé des motifs de la proposition de loi : sensibiliser les allocataires du RSA aux devoirs liés au bénéfice de la solidarité nationale et empêcher que le RSA ne soit versé à des publics touchés par la radicalisation. La charte des principes et valeurs essentiels de la République serait donc de nature à établir un « contrat moral » entre le bénéficiaire et l'institution, dont le non-respect entraînerait l'extinction des droits à la solidarité nationale. La persistance du non-respect de ces principes et valeurs donne lieu à une sanction nouvelle prononcée par le président du conseil départemental, la radiation définitive du bénéficiaire.

La proposition de loi prévoit également que les bénéficiaires du RSA signataires d'un contrat d'engagements réciproques visant à leur réinsertion sociale se verraient imposer un certain nombre d'heures d'intérêt général au service de la collectivité. Le dispositif ne concernerait pas les bénéficiaires du RSA en réinsertion sociale et professionnelle ou inscrits à Pôle emploi. L'objectif de la proposition de loi s'inscrit dans la continuité des diverses expériences menées au niveau départemental : il s'agit de se concentrer sur les publics les plus marginalisés et les moins insérés dans l'emploi et d'encourager leur réinsertion par l'exécution de travaux d'utilité commune. Le département pourra librement déterminer la nature et le niveau de ces travaux, en les adaptant à chaque cas.

B. LA PROPOSITION DE LOI ADAPTE LES MOYENS ET LES OUTILS DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

1. Des acteurs de la lutte anti-fraude aux attributions mieux définies
a) Réaffirmer le rôle de contrôle du conseil départemental

La lutte contre les fraudes fiscales et sociales est coordonnée, au niveau national, par la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), créée par un décret du 18 avril 20081(*). La lutte contre la fraude au RSA trouve naturellement sa place au rang de ses missions, qui concernent notamment « le recouvrement des recettes publiques et le versement des prestations sociales, notamment en favorisant le développement des échanges d'information, l'interopérabilité et l'interconnexion des fichiers » . Son champ d'action étant très largement défini, la DNLF a élaboré dix grandes catégories de comportements frauduleux, dont plusieurs peuvent recouper la fraude au RSA (fraude à l'état civil, fraude à la résidence, fraude à l'activité), sans pour autant que cette dernière ne fasse l'objet d'une identification propre.

Dans ce cadre général, la proposition de loi prévoit de donner aux conseils départementaux des prérogatives renforcées.

Il s'agit d'abord d'améliorer l'accès des départements aux informations nécessaires à la détection de la fraude au RSA. À cette fin, le texte leur ouvre un droit d'accès au répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), les pourvoit du droit de communication de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale habilitant certains agents à se voir transmettre des informations sans que s'y oppose le secret professionnel et les habilite à demander toute information nécessaire aux administrations publiques, notamment financières, et aux organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage.

Le répertoire national commun de la protection sociale

Créé par l'article 138 de la loi 2006-1640 du 21 décembre 2006 créant l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale, le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) a vocation à regrouper, sur la base du NIR, des données sur l'identification des bénéficiaires, leur affiliation, la nature des risques couverts, les avantages servis et les adresses déclarées pour les percevoir.

Ce répertoire a été conçu pour satisfaire plusieurs objectifs notamment une qualité de service renforcée, se traduisant notamment par la simplification des démarches et des procédures, une plus grande productivité pour les différents régimes et une efficacité accrue pour le contrôle du versement des prestations et la lutte contre les fraudes.

Ce répertoire est :

- commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage ;

- ouvert aux organismes de la branche recouvrement dans le cadre de l'exercice de leurs missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal ;

- ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale dans le cadre de l'exercice de leurs compétences relatives à l'aide sociale.

Source : DSS

En plus de l'information des conseils départementaux, la proposition de loi prévoit de renforcer leurs moyens de contrôle. Le droit actuel réserve en effet la fonction de contrôle aux agents des CAF, qui peuvent procéder à des demandes complémentaires de pièces justificatives directement auprès de l'allocataire, à un échange d'informations avec les autres institutions publiques (Cpam, services fiscaux, Urssaf...), à une vérification des pièces fournies par les allocataires ou encore à un contrôle à domicile par un agent assermenté par le tribunal d'instance. Afin de pourvoir les agents du conseil départemental de prérogatives similaires, la proposition de loi prévoit la création de cellules de contrôle spécifiques et procède à un enrichissement de l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles relatif aux agents de contrôle départementaux : outre un élargissement de leurs attributions sur le modèle de celles des agents des CAF, elle prévoit également leur assermentation devant le tribunal de grande instance afin de permettre les contrôles sur pièces et sur place.

b) Consacrer les attributions des Codaf au niveau législatif

Les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf), réunissent sous la co-présidence du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les services de l'État (police, gendarmerie, administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, URSSAF, caisses d'allocations familiales, d'assurance maladie et de retraite...) afin d'apporter une réponse globale et concertée aux phénomènes de fraude aux prélèvements obligatoires ou aux prestations sociales. Ils sont le lieu privilégié pour prévoir, organiser ou programmer des opérations de terrain en commun, ou encore organiser des échanges de signalements entre partenaires. Leur activité se déploie essentiellement sur les domaines du travail illégal, des fraudes des professionnels de santé, des fraudes à l'identité et des fraudes à la résidence. C'est sur ce dernier aspect que leur apport à la lutte contre la fraude au RSA s'avère particulièrement utile.

Afin de cibler davantage la fraude au RSA, la proposition de loi, en plus de consacrer leur existence au niveau législatif, réaffirme leur rôle à plusieurs reprises :

- elle prévoit leur accès au RNCPS,

- elle les ajoute au nombre des agents habilités à s'échanger les renseignements et les documents utiles à la recherche et à la constatation des fraudes sociales,

- elle les pourvoit du droit de communication de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale,

- elle permet enfin leur accès au fichier national des interdits de gérer.

Le fichier national des interdits de gérer

En application des articles L. 128-2 à L. 128-5 du code de commerce, le fichier national des interdits de gérer (FNIG) a pour objectifs de renforcer la lutte contre les fraudes et de favoriser l'exécution des mesures d'interdiction de gérer prononcées par les juridictions judiciaires.

Le FNIG comprend l'ensemble des mesures d'interdiction de gérer et des faillites personnelles prononcées par les juridictions de première et de seconde instance, correctionnelles, civiles ou commerciales, soit environ 700 décisions par an.

Le fichier mis en oeuvre permet donc aux greffiers des tribunaux de commerce d'identifier de manière plus efficace et systématique les personnes qui font l'objet d'une mesure d'interdiction de gérer afin qu'elles ne soient pas immatriculées en violation d'une telle interdiction.

Source : Cnil

2. L'élaboration d'outils plus performants
a) Une transposition de la procédure de flagrance sociale au champ des prestations sociales

Les Urssaf disposent de moyens étendus pour lutter contre le travail illégal (sanctions civiles, administratives ou pénales) mais n'avaient cependant, jusqu'à la loi de financement de sécurité sociale pour 2012, à leur disposition aucune procédure de recouvrement rapide. En effet, le recouvrement effectif des sommes dues et l'obtention d'un titre exécutoire interviennent en moyenne plusieurs mois après le constat d'infraction. Or, l'entreprise profitait fréquemment de cette période de latence pour organiser sa disparition après avoir récupéré l'intégralité de l'actif disponible, ce qui limite in fine les sommes effectivement recouvrées. Afin d'y remédier, une procédure dite de « flagrance sociale » a été créée, permettant la mise en oeuvre de mesures conservatoires telles que les saisies ou les prises de garanties. Celle-ci a fait l'objet d'un nouvel article L. 243-7-4 inséré dans le code de la sécurité sociale.

La proposition de loi tend à la transposition de cette procédure au champ de la fraude aux prestations sociales. Elle vise ainsi plus spécifiquement le cas des entrepreneurs bénéficiaires du RSA dont l'activité dégagerait des profits supérieurs au montant forfaitaire d'éligibilité mais qui n'auraient pas été déclarés comme revenus professionnels.

b) Des sanctions alourdies

La proposition de loi rétablit l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale qui instaure une sanction pécuniaire spécifique infligée à toute personne se rendant coupable de fraude sociale. Cette sanction s'ajouterait aux dispositions déjà prévues par l'article L. 135-1 du code de l'action sociale et des familles, selon lequel le fait de percevoir frauduleusement des prestations au titre de l'aide sociale est puni des peines prévues notamment par l'article 313-1 du code pénal (cinq années d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende).

Sont également relevés les plafonds des pénalités que le directeur des CAF peut prononcer, en sanction de l'absence ou de l'inexactitude des déclarations, des tentatives frauduleuses détectées ou des soustractions aux contrôles enclenchés.

c) De nouveaux outils

La proposition de loi propose également l'insertion d'outils technologiques nouveaux destinés à rendre la lutte contre la fraude au RSA, et plus largement la fraude sociale, véritablement efficiente. Est d'abord affirmée la volonté de mettre en place un système d'information global, accessible à l'ensemble des institutions et partenaires de la lutte contre la fraude sociale.

D'autre part, l'article 12 de la proposition de loi prévoit le déploiement de cartes Vitale biométriques. Cette mesure de sécurité avait été écartée en 2006 à la faveur d'une mesure moins coûteuse - la carte Vitale avec photographie.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. PRÉSERVER, TOUT EN LES ADAPTANT, LES PRINCIPALES PROPOSITIONS PORTÉES PAR LA PROPOSITION DE LOI

1. L'aménagement des critères d'éligibilité

La commission approuve les dispositions de la proposition visant à aménager les critères d'éligibilité au RSA. Il lui semble logique, dans l'intérêt même des allocataires, qu'un système déclaratif s'accompagne de l'exigence d'un dossier complet. Elle propose ainsi de supprimer la dérogation ouverte au président du conseil départemental d'ouvrir le droit à titre exceptionnel lorsque la demande n'est pas complète, afin d'éviter que cette dérogation ne devienne systématique. Cette exigence de demande complète serait transitoire dans l'attente de la mise en place d'un système de récupération des données, tel que le propose la commission à l'article 10.

Il ne lui a pas semblé opportun, en revanche, de limiter à la première année d'activité le bénéfice du RSA à des travailleurs dont les revenus sont nécessairement fluctuants (exploitants agricoles). Dans le souci de préserver l'intention de la proposition de loi d'empêcher la fraude au RSA des travailleurs assimilés salariés (gérants de Sarl ou SAS), dont les revenus ne sont pas tous de nature professionnelle (dividendes), la commission a ajouté les revenus issus du capital investi dans la société aux ressources que le demandeur devra déclarer.

2. Une contractualisation de la charte des principes et valeurs de la République

Il a d'abord paru préférable à votre commission de ne pas faire référence la charte des droits et des devoirs du citoyen de l'article 21-24 du code civil. Ses dispositions sont en effet relatives aux cas de naturalisation de personnes étrangères et comportent des éléments qui ne sont pas tous directement liés au bénéfice de la solidarité nationale (connaissance des institutions) et qui ne trouveraient pas à s'appliquer aux bénéficiaires étrangers. Il paraît toutefois important de conserver les principes forts contenus dans la charte (respect des valeurs de la République, attachement à l'égalité hommes-femmes, respect de l'obligation scolaire...).

La commission a conservé l'esprit de la proposition initiale tout en modifiant le véhicule de la charte des principes et valeurs de la République proposée. Plutôt que de la poser en condition isolée pour le bénéficiaire et d'en faire un cas spécifique de suspension en cas de non-respect, il paraît préférable de l'intégrer à l'un des contrats dont le bénéficiaire est signataire. Le respect des principes et valeurs de la République trouve en effet tout à fait sa place au sein d'un contrat d'engagements réciproques visant à l'insertion sociale et professionnelle. Le dispositif de sanction du non-respect de la charte n'a pas été modifié par la commission.

3. Inscrire dans la loi la possibilité de demander un engagement en contrepartie d'aides supplémentaires

Favorable à l'idée d'engagement au service de l'intérêt général, votre commission propose que l'institution, par le conseil départemental, d'heures d'intérêt général s'envisage dans le cadre de la définition ou de la révision du programme départemental d'insertion (PDI) visé à l'article L. 263-1 du code de l'action sociale et des familles, plutôt qu'au sein des contrats d'engagements réciproques.

Elle propose de lier ces contreparties non au RSA mais aux aides spécifiques allouées par le département dans le cadre du PDI. Le RSA étant une prestation garantie au niveau national, lui adosser des contreparties en heures d'intérêt général mettrait les départements dans l'obligation de fournir les structures d'accueil et d'encadrement aux bénéficiaires, sans distinction quant à leur nombre et à la capacité de structures existantes pour l'accomplissement de ces contreparties. Il a paru plus souhaitable à la commission de laisser au département des marges de manoeuvre, en lui ouvrant la possibilité de définir des contreparties aux aides particulières qu'il accorde. Il pourrait ainsi adapter ces dispositifs en fonction, par exemple, des capacités du tissu associatif local.

B. POSITIONNER LES DÉPARTEMENTS AU CoeUR DES DISPOSITIFS DE LUTTE ANTI-FRAUDE

1. Renforcer les moyens des départements dans la lutte contre la fraude aux prestations

La commission approuve l'intention de la proposition de renforcer l'accès à l'information et les prérogatives de contrôle des agents départementaux. Par plusieurs amendements aux articles 8, 9 et 13, elle propose de concentrer les apports de la proposition de loi sur l'ajout des agents de contrôle des conseils départementaux à la liste des agents qui sont déliés entre eux du secret professionnel et sur l'élargissement du droit de communication prévu à l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, qui permet de solliciter toute entreprise pour obtenir les informations qu'elle détient.

Pour les autres modifications, la commission estime qu'elles sont satisfaites par le droit existant, notamment les dispositions de l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale2(*) relatives au RNCPS, de l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles3(*) qui posent un principe général de sollicitation des administrations publiques par le président du conseil départemental ainsi que celles de l'article L. 133-2 du même code4(*), qui fournissent une base légale suffisante à toute mission de contrôle que le conseil départemental peut confier à ses agents.

2. Conserver aux Codaf la souplesse de leur statut

La création des Codaf, qui n'ont pas la personnalité juridique, relève du décret. Il s'agit de structures souples de coopération sans moyens propres à l'exception d'un secrétaire permanent et dont la plupart des composantes ont accès au RNCPS. Leur composition est définie par un arrêté ministériel de 20105(*) et permet une adaptation de leur action par département selon le type de fraude. Les auditions menées par votre rapporteure ont mis en exergue tout l'avantage présenté par cette logique d'abord partenariale et qui pourrait être compromise par une inscription au niveau législatif.

Les composantes des Codaf qui ne sont pas mentionnées dans la liste des accès aux RNCPS, comme les services de police et de gendarmerie, disposent, par ailleurs, de pouvoirs d'investigation et peuvent y accéder en qualité de tiers autorisé.

3. Réserver la question de la carte Vitale biométrique

La question de la carte Vitale biométrique et de sa capacité à lutter contre les fraudes aux prestations maladie mérite un débat, mais elle ne peut être réglée de cette manière et dans des délais aussi courts. Outre sa recevabilité financière, cette disposition se heurte également à la difficulté de faire reposer le contrôle sur des professionnels de santé qui n'auront pas toujours le patient devant eux (pharmaciens d'officine) et devront s'équiper des moyens nécessaires au contrôle des données biométriques.

C. RENFORCER LES ÉCHANGES D'INFORMATIONS ET REVOIR LE MODE D'ATTRIBUTION DU RSA

1. Développer les fonctionnalités du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)

Plutôt que de bâtir un système d'information global commun à tous les acteurs, votre rapporteur juge préférable de s'appuyer sur un outil existant, le RNCPS qui, après de longues années de maturation, monte en puissance.

Les collectivités territoriales ont accès à cet outil, qu'elles n'utilisent pas toujours et qui n'est pas, à la différence des caisses d'allocations familiales, systématiquement intégré dans leurs procédures. D'après les informations fournies par la direction de la sécurité sociale, sur 800 000 connexions mensuelles au RNCPS, seules 15 000 sont imputables aux collectivités territoriales.

Sur ce sujet, une mission de l'Igas est en cours, qui devrait déboucher sur une évolution, notamment, des possibilités de requêtes.

Le RNCPS est à la fois un outil de contrôle et un outil d'accès au droit. Dans le prolongement de cet outil, la modernisation des procédures devrait permettre de réconcilier ces deux aspects.

2. Revoir les modalités de traitement des demandes de RSA

L'attribution du RSA repose sur un régime déclaratif, à la fois contraignant pour les bénéficiaires, générateur de non-recours, et susceptible d'erreurs et de fraude.

Le RSA est ainsi non seulement la plus « fraudée » des prestations sociales, mais il engendre aussi des indus du fait du caractère extrêmement fréquent des changements de situation chez les personnes en grande précarité. La caisse nationale d'allocations familiales indique ainsi que les 18 % de ses allocataires qui concentrent le volume le plus important de prestations (36 %) connaissent en moyenne 26 changements de situation chaque année, soit un changement toutes les deux semaines.

Afin d'apprécier la situation du bénéficiaire, un grand nombre de pièces justificatives est demandé, émanant le plus souvent d'autres organismes de sécurité sociale ou d'administrations. Cette situation donne lieu à des contrôles a posteriori par le croisement de données fournies par différents partenaires (Pôle emploi, administrations fiscales...) qui sont certes de plus en plus affinés et permettent de détecter un volume croissant de fraudes mais qui touchent également leurs limites dans la mesure où les sommes effectivement recouvrées, s'agissant de publics fragiles, sont minimes et où le « coût marginal » de la lutte contre la fraude limite son intérêt.

En prenant appui sur les échanges de données existants, il serait souhaitable de mettre en place pour les bénéficiaires du RSA, sur le modèle mis en oeuvre, pour la déclaration de revenus ou pour les entreprises du « Dites-le nous une fois », une récupération des données nécessaires au calcul de leurs droits.

La vérification de la situation a priori se substituerait au contrôle a posteriori.

Un tel système a été mis en place en Belgique par une loi du 15 janvier 1990 avec l'Institution publique de sécurité sociale chargée de l'échange de données entre les institutions de sécurité sociale, communément appelée : « Banque carrefour de la sécurité sociale ».

D'après les auditions réalisées par votre rapporteur, cette réflexion est engagée au sein de la Cnaf. Elle suppose, pour aboutir, que soit mis en place un numéro identifiant unique pour les personnes, différent du NIR, qui permette d'améliorer l'automatisation des échanges. Un travail sur la qualification des sommes concernées pour l'appréciation des revenus est également nécessaire.

La mise en place de la déclaration sociale nominative (DSN) offre des potentialités qu'il convient d'exploiter pour la modernisation des procédures.

EXAMEN DES ARTICLES

__________

Article 1er (art. L. 262-6 et L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles) - Conditions d'accès au revenu de solidarité active

Objet : Cet article porte à douze mois la condition de résidence pour l'attribution du RSA aux ressortissants communautaires et prévoit une ouverture des droits à la date à laquelle la demande est complète.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles conditionne notamment le bénéfice du RSA à la nationalité française ou au fait d'être titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler. Par exception à cette règle, l'article L. 262-6 pose comme conditions, pour les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, une résidence de trois mois et les conditions exigées pour le droit au séjour.

Le présent article porte à douze mois la condition de résidence.

Il prévoit également, en modifiant l'article L. 262-18, une ouverture des droits à compter de la date à laquelle la demande est complète et non plus à la date de dépôt de la demande, en maintenant, pour le président du conseil départemental, la possibilité sous conditions (titre exceptionnel et demande de l'organisme payeur) d'ouvrir le droit à la date de dépôt.

II - La position de la commission

Par l'arrêt Dano (CJUE, Gde Chambre, 11 novembre 2014, C-333/13), la jurisprudence européenne rappelle qu'il appartient au législateur de chaque État membre de déterminer les conditions d'octroi des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ainsi que la définition de l'étendue de la couverture sociale assurée par ce type de prestation (§90). La Cour précise ainsi que les textes applicables « doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'opposent pas à la réglementation d'un État membre en vertu de laquelle des ressortissants d'autres États membres sont exclus du bénéfice de certaines « prestations spéciales en espèces à caractère non contributif » au sens de l'article 70, paragraphe 2, du règlement n° 883/2004, alors que ces prestations sont garanties aux ressortissants de l'État membre d'accueil qui se trouvent dans la même situation, dans la mesure où ces ressortissants d'autres États membres ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu de la directive 2004/38 dans l'État membre d'accueil ».

Il est donc loisible au législateur de modifier la condition de résidence prévue pour les étrangers communautaires, selon une tendance observée dans d'autres États membres, le Royaume-Uni en ayant fait, par exemple, l'un des éléments de la négociation sur les conditions de son maintien dans l'Union européenne, alors que l'arrêt Dano lui offrait de fait les marges de manoeuvre nécessaires. En Allemagne, un projet de loi prévoit de porter à quatre ans la condition de résidence.

Le dépôt d'une demande complète pour l'ouverture des droits est appliqué pour d'autres prestations et semble nécessaire à l'appréciation globale de la situation de la personne. Il convient de noter que les bénéficiaires peuvent être accompagnés dans la constitution de leur dossier.

En revanche, votre rapporteure ne juge pas opportun de prévoir une dérogation à ce principe qui pourrait ouvrir la voie à des dérogations systématiques et introduire une différence de traitement entre les bénéficiaires.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-1) supprimant cette possibilité de dérogation.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 262-38 et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Délai de présentation d'une nouvelle demande de RSA après une radiation et procédure de suspension de l'allocation

Objet : Cet article introduit un délai de six mois pour la présentation d'une nouvelle demande à la suite d'une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA et modifie la procédure de suspension de l'allocation.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles définit les cas et les conditions dans lesquels le versement du RSA est suspendu.

L'article L. 262-38 prévoit que le président du conseil départemental procède à la radiation de la liste des bénéficiaires du RSA au bout d'une période sans versement de l'allocation. Il précise qu'après une radiation intervenue à la suite d'une décision de suspension intervenue en application de l'article L. 262-37, le bénéfice du RSA dans l'année qui suit la décision de suspension est subordonné à la signature préalable du projet personnalisé d'accès à l'emploi mentionné à l'article L. 5411-6-1 du code du travail ou de l'un des contrats prévus par les articles L. 262-35 (contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle) et L. 262-36 (contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion sociale ou professionnelle).

Le présent article instaure, à l'article L. 262-38, un délai de six mois après une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA avant la présentation d'une nouvelle demande d'allocation.

Il modifie également, à l'article L. 262-37, la procédure de suspension de l'allocation qui ne peut actuellement intervenir qu'après que le bénéficiaire a présenté, dans un délai maximum d'un mois, ses observations aux équipes pluridisciplinaires, qui sont par ailleurs consultées avant la décision. En application de la rédaction proposée par le présent article, les observations du bénéficiaire faisant l'objet de la procédure de suspension ne seraient plus préalables à la décision mais pourraient être exposées dans un délai maximum d'un mois. Tout en conservant la possibilité d'être entendu par une équipe pluridisciplinaire en étant assisté de la personne de son choix, le bénéficiaire pourrait faire part de ses observations au moyen d'un courrier adressé au président du conseil départemental.

Le cinquième alinéa du présent article précise les conditions de reprise du versement de l'allocation après une suspension. Actuellement, le texte prévoit que le « versement est repris par l'organisme payeur sur décision du président du conseil départemental à compter de la date de conclusion » d'un des contrats prévus par les textes. Le présent article précise que le versement ne peut être repris que sur décision du président du conseil départemental et à compter de la date de conclusion d'un des contrats prévus.

Le sixième alinéa du présent article reprend les termes du septième alinéa de l'article L. 262-37. Il prévoit que lorsque l'organisme payeur reprend ses versements, il en informe le président du conseil départemental en précisant le nom de l'allocataire et le motif de la reprise du versement.

II - La position de la commission

Les deux articles du code de l'action sociale et des familles modifiés par le présent article font par ailleurs l'objet d'une nouvelle rédaction aux articles 4 et 5 de la proposition de loi.

Votre commission a par conséquent rassemblé et consolidé les modifications proposées pour les articles L. 262-37 et L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles au sein de ces articles 4 et 5, et supprimé (amendement COM-2) le présent article.

La commission a supprimé cet article.

Article 3 (art. L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles) - Nécessité du respect des valeurs de la République pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active

Objet : Cet article ajoute une condition de respect des principes et valeurs de la République pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles pose actuellement deux conditions générales, complétées aux articles suivants, pour l'ouverture du droit au revenu de solidarité active : une condition de résidence stable et effective en France et une condition de ressources du foyer.

Le présent article le complète par une condition de « respect des principes et valeurs de la République tels qu'énoncés dans la charte des droits et devoirs du citoyen mentionnée à l'article 21-24 du code civil ».

La signature de cette charte par les candidats à l'acquisition de la nationalité française par naturalisation a été insérée dans le code civil par la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité. Le contenu même de la charte est renvoyé à un décret en Conseil d'État. Le décret n° 2012-127 du 30 janvier 2012 approuvant la charte des droits et des devoirs du citoyen français prévue à l'article 21-24 du code civil rappelle les principes et valeurs essentiels de la République, notamment les symboles républicains, les principes d'organisation des pouvoirs publics, et la devise « liberté, égalité, fraternité », déclinée en différents principes qui s'appliquent pour certains « à tout être humain » et, pour d'autres, plus spécifiquement aux citoyens français.

II - La position de la commission

Cet article soulève une difficulté d'ordre rédactionnel mais également une question de principe, sur le point de savoir s'il est souhaitable d'appliquer à tout résident sur le territoire français, une référence à un texte rappelant les conditions d'exercice de la citoyenneté française.

Votre rapporteur souscrit à l'objectif poursuivi par cet article et il lui semble légitime d'attendre d'une personne sollicitant la mise en oeuvre de la solidarité nationale, qu'elle partage les principaux fondamentaux qui régissent la vie en société.

Il lui semblerait en revanche préférable que cette adhésion s'inscrive dans le cadre du contrat signé par chaque bénéficiaire et participe ainsi de la démarche d'insertion sociale et professionnelle.

Elle suggère ainsi qu'une charte spécifique soit rédigée, s'inspirant de la charte mentionnée à l'article 21-14 du code civil, sur les points relatifs à la laïcité, à l'égalité entre les sexes ou encore à l'obligation de scolarité, sans reprendre toutefois les éléments relatifs à l'organisation des pouvoirs publics ou à la citoyenneté.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-3) apportant une correction de référence, supprimant la référence à la charte des droits et devoirs du citoyen et la renvoyant à un nouvel article L. 262-36-1 du code de l'action sociale et des familles.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 4 (art. L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Suspension du versement du revenu de solidarité active

Objet : Cet article ajoute un cas de suspension du versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les principes et valeurs essentielles de la République.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles, tout en prévoyant la prise en compte de la situation particulière du bénéficiaire, prévoit actuellement quatre cas de suspension du versement du revenu de solidarité active par le président du conseil départemental, tous liés à la mise en oeuvre du dispositif :

- lorsque les projets prévus par les textes ne sont pas établis ou pas renouvelés, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime ;

- lorsque les dispositions de ces mêmes projets ne sont pas respectées par le bénéficiaire, sans motif légitime ;

- lorsque le bénéficiaire accompagné par Pôle emploi est radié de la liste des demandeurs d'emploi ;

- lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par les textes.

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-37.

Il préserve la possibilité d'un examen de la situation particulière du bénéficiaire permettant au président du conseil départemental de renoncer à suspendre le versement, tout en déplaçant cette disposition au huitième alinéa de l'article.

Il maintient les cas de suspension actuels et y ajoute, dans un 1°, un nouveau cas de suspension du versement « lorsque le bénéficiaire ne respecte pas les principes et valeurs essentielles de la République énoncés dans la charte des droits et devoirs du citoyen français ».

Sur la procédure applicable, il opère une modification rédactionnelle.

Au dernier alinéa de l'article L. 262-37, relatif à la reprise du versement, le présent article ajoute comme condition de reprise « un respect avéré, et vérifié par l'autorité administrative, des principes et valeurs de la République ».

II - La position de la commission

Comme indiqué précédemment, le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles qui fait par ailleurs l'objet de modifications aux articles 2, 7 et 13 de la proposition de loi mais sans reprendre ces autres modifications. Il existe par conséquent une concurrence de rédactions entre ces différents articles.

La commission a donc rassemblé et consolidé dans un même article ces différentes modifications (amendement COM-6).

Comme indiqué au commentaire de l'article précédent, le nouveau cas de suspension fait référence à un texte applicable aux conditions d'exercice de la citoyenneté pour l'appréciation du respect des valeurs de la République, les bénéficiaires du RSA n'étant pas tous citoyens français. Par coordination avec l'article 3 de la proposition de loi, la commission a donc souhaité unifier la rédaction de la référence à la charte et viser la charte « mentionnée à l'article L. 262-36-1 », plutôt que la charte « des droits et des devoirs du citoyen français ».

Le nouveau motif de suspension du versement du RSA est un motif extérieur à la stricte mise en oeuvre du dispositif. Son caractère d'indu et non de sanction de comportements qui peuvent faire l'objet de sanctions par ailleurs, est donc plus difficile à garantir.

Enfin, le dernier alinéa, sans évoquer les difficultés concrètes que peut soulever la nécessité de vérifier le respect avéré des principes et valeurs de la République, appelle une modification rédactionnelle afin de préciser les conditions de reprise du versement de l'allocation : dans la rédaction actuelle, l'alternative semble autoriser la reprise des versements hors de la conclusion d'un des contrats prévus par les textes, si l'intéressé respecte les valeurs de la République.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles) - Radiation définitive de la liste des bénéficiaires
du revenu de solidarité active

Objet : Cet article prévoit une radiation définitive de la liste des bénéficiaires du RSA lorsque le bénéficiaire, après une première suspension, ne respecte pas les principes et valeurs essentiels de la République.

I - Le dispositif proposé

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles.

Il modifie la rédaction du premier alinéa et y supprime la référence au versement de la prime d'activité, introduite par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

Au deuxième alinéa, relatif à la reprise des versements après une radiation de la liste des bénéficiaires du RSA, il substitue le mot « réattribution » au mot « bénéfice ».

Il complète l'article par un alinéa prévoyant la radiation définitive de la liste des bénéficiaires du RSA, d'un bénéficiaire qui, ayant fait l'objet d'une suspension d'allocation sur le motif du non-respect des principes et valeurs de la République, persiste dans ce comportement.

II - La position de la commission

Comme indiqué précédemment, le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles qui fait par ailleurs l'objet d'une modification à l'article 2 de la proposition de loi mais sans reprendre cette modification qui porte sur l'introduction d'un délai de six mois avant la présentation d'un nouveau dossier après une radiation. Il existe par conséquent une concurrence de rédactions entre ces deux articles.

La commission a donc rassemblé et consolidé au présent article ces différentes modifications, en apportant une modification rédactionnelle afin de viser précisément le cas de suspension de l'allocation pour non-respect des principes et valeurs de la République (amendement COM-7).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - (art. L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles) - Limitation à la première année d'activité de la perception du RSA par les travailleurs indépendants

Objet : Cet article limite à la première année d'activité le bénéfice du RSA pour les travailleurs indépendants agricoles et non-agricoles.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 262-7 du code de l'action sociale et des familles prévoit le bénéfice du RSA pour trois catégories de personnes : les travailleurs indépendants non-agricoles affiliés au régime social des indépendants (RSI), les non-salariés agricoles affiliés au régime des exploitants agricoles et les salariés employés dans des branches d'activité saisonnière ou exerçant leur activité de manière intermittente.

Il renvoie au décret le soin de fixer les seuils ainsi que les règles de calcul applicables. Pour les travailleurs indépendants, les références de seuil sont celles applicables en matière fiscale : le chiffre d'affaires ou la catégorie particulière à l'impôt sur le revenu que sont les bénéfices agricoles.

Au premier alinéa de l'article L. 262-7, le présent article prévoit le bénéfice du RSA par un travailleur indépendant « au maximum durant la première année d'activité ». Il supprime la référence à l'affiliation au RSI pour prévoir une règle commune pour les travailleurs indépendants non agricoles et les exploitants agricoles, ce qui a également pour effet d'appliquer à ces derniers la règle selon laquelle ils ne doivent employer aucun salarié pour pouvoir prétendre au bénéfice du RSA.

Il complète également l'article pour faire obligation aux entrepreneurs relevant du régime fiscal de la micro-entreprise pour leurs bénéfices à caractère industriel et commercial, de produire, à l'appui de leur demande de RSA, un livre de recettes et de dépenses.

II - La position de la commission

La rédaction de cet article soulève une difficulté dans la mesure où elle unifie les règles applicables à l'ensemble des travailleurs indépendants sans supprimer toutefois les dispositions propres aux exploitants agricoles, qui diffèrent en matière fiscale. La commission propose donc de rétablir la distinction entre les trois catégories de travailleurs non salariés, avec une modification spécifique pour les travailleurs gérants de société mais affiliés au régime général de sécurité sociale, pour que soient pris en compte l'ensemble des revenus tirés du capital investi dans leur société au titre de leurs revenus professionnels.

On peut noter que le régime de la micro-entreprise est applicable sans limitation de durée et que les fluctuations de revenus des exploitants agricoles peuvent faire apparaître un besoin de RSA au-delà de la première année d'exploitation. C'est pourquoi la commission propose de supprimer la limitation à la première année d'activité.

Pour ce qui concerne le livre de recettes et de dépenses à fournir par les indépendants soumis au régime de la micro-entreprise, votre commission fait référence à l'article 50-O du code général des impôts qui définit le régime fiscal applicable aux bénéfices industriels et commerciaux des micro-entreprises et  prévoit, dans son 5., la production d'un « livre journal ».

La commission a adopté cet article ainsi modifié (amendement COM-8).

Article 7 (art. L. 262-28, L. 262-35 et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Contrepartie du revenu de solidarité active sous forme d'heures hebdomadaires d'intérêt général

Objet : Cet article instaure des heures hebdomadaires d'intérêt général en contrepartie du versement du RSA.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 262-28 du code de l'action sociale et des familles relatif aux obligations du bénéficiaire du RSA pour y ajouter l'obligation d'effectuer des travaux d'intérêt général. Le bénéficiaire est actuellement tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle.

Il complète l'article L. 262-35, relatif au contrat d'engagements réciproques en matière d'insertion professionnelle entre le bénéficiaire et le président du conseil départemental pour prévoir une contrepartie à l'allocation sous forme d'heures d'intérêt général.

Il modifie l'article L. 262-37 relatif à la suspension du versement de l'allocation pour y ajouter un cas de suspension lorsque le bénéficiaire n'a pas effectué les travaux d'intérêt général prévus par son contrat d'engagement.

II - La position de la commission

L'établissement d'une contrepartie au RSA a fait l'objet d'une expérimentation, issue des propositions du rapport de Marc-Philippe Daubresse, sous la forme de contrats d'accompagnement dans l'emploi de sept heures bénéficiant d'une subvention de l'État. L'instauration d'un « bénévolat obligatoire » a été récemment annoncée par le conseil départemental du Haut-Rhin et été déférée au tribunal administratif dans le cadre du contrôle de légalité. Le conseil départemental de la Nièvre va expérimenter un nouveau mode d'accompagnement des allocataires qui comprendra un engagement citoyen par le bénévolat.

Le présent article emprunte une autre voie, l'heure d'intérêt général, qui soulève une question de définition. En droit français, le travail d'intérêt général est une peine correctionnelle prévue à l'article 131-3 du code pénal. Il s'agit d'une peine alternative à l'incarcération prononcée par le juge et qui donne lieu à des travaux non-rémunérés.

Comme indiqué précédemment, la modification de l'article L. 262-37 proposée par cet article pourrait trouver sa place à l'article 4 de la proposition de loi, qui procède à une nouvelle rédaction de cet article. Sur le fond, les travaux d'intérêt général étant intégrés au contrat d'engagement réciproque, ils seraient d'ores et déjà couverts par la rédaction actuelle de l'article L. 262-37 qui prévoit une suspension du versement de l'allocation lorsque les stipulations du contrat ne sont pas respectées.

La commission propose de limiter la définition de contreparties aux aides spécifiques allouées par le département plutôt qu'au RSA. Cette modification permettrait de maintenir l'esprit de la proposition de loi tout en l'adaptant à la réalité locale et à l'incapacité que le tissu associatif local aurait d'absorber l'ensemble des bénéficiaires du RSA relevant de l'article L. 262-35. Plutôt que d'imposer au département une contrepartie à une prestation dont les modalités sont définies au niveau national, la commission (amendement COM-10) a préféré laisser à ce dernier la possibilité de définir ses propres conditions de contreparties.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale) Accès aux données du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS)

Objet : Cet article ouvre l'accès au RNCPS aux conseils départementaux et aux comités opérationnels départementaux anti-fraude.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale pour ouvrir l'accès au RNCPS aux conseils départementaux dans le cadre de leur mission d'action sociale et aux comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf).

Issu de l'article 138 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale institue un répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) qui a été mis en place à partir de l'année 2010. Il regroupe, sur la base du numéro d'inscription au répertoire Insee, des données sur l'identification des bénéficiaires, l'affiliation (rattachement administratif aux organismes) et la nature des risques couverts, des avantages servis et des adresses déclarées pour les percevoir. À compter du 1er janvier 2016, le répertoire devait comporter le montant des prestations en espèces servies par les différents organismes.

Ce répertoire est commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d'un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage.

Il est ouvert aux organismes de la branche recouvrement ainsi qu'au Centre de liaisons européennes et internationales de sécurité sociale ; ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu'aux centres communaux d'action sociale dans le cadre de l'exercice de leurs compétences relatives à l'aide sociale, à la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire du compte personnel de formation ainsi qu'à l'association pour la gestion du régime d'assurance des créances des salariés, l'AGS.

Créés à titre expérimental par le décret du 18 avril 2008, en même temps que la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), les comités locaux de lutte contre la fraude aux finances publiques ont été pérennisés en mars 2010, sous la forme des Codaf (comités opérationnels départementaux anti-fraude). Sous la co-présidence du préfet de département et du procureur de la République du chef-lieu du département, les Codaf réunissent les services de l'État (police, gendarmerie, administrations préfectorale, fiscale, douanière et du travail) et les organismes locaux de protection sociale (Pôle emploi, Urssaf, caisses d'allocations familiales, d'assurance maladie et de retraite, le régime social des indépendants (RSI), la MSA). Sous l'égide de la DNLF, ils sont compétents sur les fraudes sociales, les fraudes fiscales et douanières et sur le travail illégal.

II - La position de la commission

Le contenu de cet article semble satisfait par le droit positif : l'article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale prévoit que les collectivités territoriales ont accès aux données du RNCPS « pour les procédures d'attribution d'une forme quelconque d'aide sociale ».

Comme précédemment indiqué, les Codaf, créés par décret, ne relèvent pas du domaine législatif. Il s'agit de surcroît de structures de coopération et de coordination, qui, à l'exception de leur secrétaire permanent, n'ont pas de moyens propres et font appel à l'intervention de leurs différentes composantes. Une partie d'entre elles, organismes de protection sociale et Urssaf, ont un accès, prévu par la loi, au RNCPS. Les autres composantes (police et gendarmerie, douanes) peuvent disposer d'un accès dans le cadre de leurs pouvoirs généraux d'investigation.

Si l'accès des conseils départementaux au RNCPS est satisfait, même si cette possibilité semble peu connue et peu utilisée, il est en revanche indispensable que l'arrêté relatif à la composition des Codaf soit modifié pour prévoir la participation des conseils départementaux. Même si leur implication dans la lutte contre la fraude est inégale ou récente, les conseils départementaux doivent s'inscrire pleinement dans le dispositif anti-fraude dont ils constituent, à l'évidence, un élément à part entière.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-4) de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 9 (art. L. 114-14-1 [nouveau], L. 583-3, L. 114-14, L. 114-16-1, L. 114-16-3 et L. 114-19 du code de la sécurité sociale) - Insertion des Codaf et des conseils départementaux au sein des dispositifs d'échange d'informations nécessaires au service et au contrôle des prestations sociales

Objet : Cet article modifie différents articles du code de la sécurité sociale afin de renforcer les dispositifs nécessaires à l'obtention d'informations pour le service et le contrôle des prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 114-14 du code de la sécurité sociale traite des échanges d'informations entre les agents des administrations fiscales et ceux des organismes de protection sociale et des administrations chargées de l'application de la législation sociale et du travail. Il prévoit que ces échanges s'effectuent selon les dispositions prévues par le livre des procédures fiscales. Le présent article le modifie afin d'ajouter les Codaf et le conseil départemental parmi les structures concernées par les échanges d'informations.

Le présent article insère un article L. 114-14-1 dans le code de la sécurité sociale afin de préciser que ces échanges peuvent être utilisés pour obtenir « un complément d'informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien des droits et au calcul des prestations délivrées par les organismes débiteurs de prestations sociales ». Il prévoit des sanctions envers le bénéficiaire lorsque les informations ainsi recueillies sont frauduleuses ou inexactes. Il ajoute que lorsque l'adresse du bénéficiaire ne peut être obtenue par les échanges avec l'administration fiscale, les organismes débiteurs de prestations sociales disposent d'un droit de communication auprès des entreprises délivrant l'eau, l'électricité et le gaz et fournissant l'accès au réseau des télécommunications. L'article ouvre cette dernière possibilité au conseil départemental dans le cadre de sa mission d'action sociale.

Le présent article modifie l'article L. 583-3 du code de la sécurité sociale, relatif aux modalités d'obtention, par les organismes débiteurs de prestations familiales, des informations nécessaires à l'appréciation des conditions d'ouverture, au maintien des droits et au calcul des prestations familiales. Il y ajoute le droit de communication auprès des entreprises précédemment inséré à l'article L. 114-14-1 nouveau et étend au conseil départemental les possibilités de demandes d'informations qu'il prévoit.

Le présent article modifie également les articles L. 114-16-1, L. 114-16-3 et L. 114-19 pour ajouter les Codaf et les conseils départementaux au sein des dispositifs d'échanges d'informations prévus par ces articles.

II - La position de la commission

Comme indiqué au commentaire de l'article précédent, les Codaf n'ont actuellement pas rang législatif, il n'est donc pas certain qu'il soit opportun de les faire figurer dans la partie législative du code de la sécurité sociale. Cela n'est au demeurant pas forcément nécessaire si l'on considère qu'il s'agit de structures souples de coopération et que certaines de leurs composantes disposent d'ores et déjà des prérogatives prévues aux différents articles modifiés par le présent article.

De la même manière, la modification de l'article L. 583-3, relatif aux prestations familiales, ne semble pas nécessaire dans la mesure où les dispositions du livre premier du code sont communes aux régimes de base.

Le champ d'application de l'article L. 114-14, relatif à la communication d'informations par -et aux- administrations fiscales semble également couvrir les demandes d'informations complémentaires. Les sanctions prévues par le présent article sont prévues en d'autres points du code.

Le droit de communication envers certaines entreprises de services, tel que prévu par le présent article est satisfait par la rédaction actuelle de l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.

Ainsi, la principale modification de fond portée par cet article est-elle celle de l'insertion du conseil départemental au sein de dispositifs de recueil et d'échanges d'informations déjà fournis.

Votre commission a adopté un amendement (COM-5) privilégiant une solution visant à modifier trois dispositifs existants pour y inclure les agents de contrôle des conseils départementaux :

- l'échange d'informations prévu par l'article L. 114-16-1 du code de la sécurité sociale ;

- la liste des agents concernés par cet échange d'informations, définie par l'article L. 114-16-3 ;

- le droit de communication prévu par l'article L. 114-19 du même code.

Il sera nécessaire dans cette hypothèse de définir une stratégie de recours au droit de communication auxquels différentes structures peuvent avoir recours afin d'éviter une multiplication en ordre dispersé des usages qui représentent à la fois une contrainte et un coût pour les entreprises auprès desquelles s'exerce ce droit. L'échange des informations issues de la mise en oeuvre du droit de communication doit être privilégié. Ces éléments plaident, pour votre rapporteur, pour une présence accrue des départements au sein des Codaf.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 128-2 du code de commerce et art. L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles) - Accès des Codaf au fichier national des interdits de gérer

Objet : Cet article ouvre l'accès au fichier national des interdits de gérer aux comités opérationnels départementaux anti-fraude.

I - Le dispositif proposé

Prévu par l'article L. 128-1 du code de commerce, le fichier national comporte « les faillites personnelles et les autres mesures d'interdiction de diriger, de gérer, d'administrer ou de contrôler, directement ou indirectement, une entreprise commerciale, industrielle ou artisanale, une exploitation agricole, une entreprise ayant toute autre activité indépendante ou une personne morale prononcées à titre de sanction civile ou commerciale ou à titre de peine et résultant des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée ».

Sa gestion est confiée au Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce et les greffiers des tribunaux de commerce et des tribunaux civils statuant en matière commerciale y ont un accès permanent.

L'article L. 128-2 du code de commerce prévoit un droit de communication, sans frais et sur demande, d'informations personnelles enregistrées dans le fichier, pour les besoins de l'exercice de leurs missions :

- pour les magistrats et les personnels des juridictions de l'ordre judiciaire ;

- pour les personnels des services du ministère de la justice ;

- pour les représentants de l'administration et d'organismes définis par décret en Conseil d'État, dans le cadre de leur mission de lutte contre les fraudes ;

- pour les personnels des chambres de métiers et de l'artisanat départementales et de région, dans le cadre de leurs missions respectives de tenue du répertoire des métiers et du registre des entreprises.

L'article R. 128-6 du code de commerce liste les catégories disposant du droit de communication des informations contenues dans le fichier. Sont concernés des agents individuellement désignés et spécialement habilités de la police et de la gendarmerie, des douanes, des services fiscaux, des organismes nationaux et locaux de sécurité sociale et de Pôle Emploi.

Le présent article complète la liste définie à l'article L. 128-2 pour y ajouter les comités départementaux de lutte anti-fraude.

Il complète également l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, relatif au droit de communication dont dispose le conseil départemental pour « les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer » envers les administrations publiques, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale, de retraite complémentaire et d'indemnisation du chômage ainsi qu'au organismes publics ou privés concourant aux dispositifs d'insertion ou versant des rémunérations au titre de l'aide à l'emploi.

Dans un nouvel alinéa, il prévoit la mise en place, « dans les trois ans, d'un système d'information global, accessible à l'ensemble des institutions et partenaires de la lutte contre la fraude sociale ».

II - La position de la commission

Les agents des différentes composantes des Codaf ayant accès, dans les textes, au titre de la structure dont ils relèvent, au fichier national des interdits de gérer, il ne semble pas indispensable de modifier l'article L. 128-2 du code de commerce pour conférer un accès spécifique à une structure qui n'a pas rang législatif. La mise en place et l'usage effectifs de ce fichier national, ce qui n'est pas encore le cas, sont en revanche indispensables.

Votre commission a adopté un amendement (COM-12) visant à une nouvelle rédaction de l'article et à prévoir, à compter du 1er janvier 2020, un changement de la procédure d'attribution du RSA. Il ne reviendrait plus au demandeur de fournir les pièces nécessaires à l'instruction de sa demande mais à l'administration ou à l'organisme de récupérer les données le concernant auprès de ses différents partenaires (Urssaf, administration fiscale...).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale) - Extension à la fraude aux prestations de la procédure de flagrance sociale

Objet : Cet article prévoit l'extension de la procédure de flagrance sociale aux cas de fraude aux prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

Prévue à l'article L. 243-7-4 du code de la sécurité sociale, la flagrance sociale est une procédure à laquelle peuvent avoir recours les organismes de recouvrement dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé, afin d'éviter que l'entrepreneur ne disparaisse ou n'organise son insolvabilité dans le délai nécessaire à la mise en oeuvre des procédures ordinaires de recouvrement.

Elle permet, dès lors qu'un procès-verbal de travail illégal a été établi et que la situation et le comportement de l'entreprise ou de ses dirigeants mettent en péril le recouvrement des cotisations dissimulées, d'évaluer le montant des cotisations dissimulées et de demander sur ce fondement au juge de l'exécution l'autorisation de pratiquer sur les biens du débiteur des mesures conservatoires.

Récente, cette procédure est peu utilisée, la combinaison des différents délais dans sa mise en oeuvre ne permettant pas sa pleine effectivité.

Le présent article apporte plusieurs modifications à cette procédure.

Il étend tout d'abord la procédure de flagrance aux cas de fraude sociale. Il prévoit notamment à cette fin la signature du procès-verbal par la personne soupçonnée de fraude.

Il supprime, pour le recours à cette procédure, la condition selon laquelle «  la situation et le comportement de l'entreprise ou de ses dirigeants mettent en péril le recouvrement des cotisations dissimulées ».

II - La position de la commission

La procédure de flagrance sociale est un outil à la disposition des organismes de recouvrement dans le cadre de leur mission de lutte contre le travail dissimulé ; elle ne porte donc que sur la fraude aux cotisations sociales et non la fraude aux prestations dont les Urssaf ne sont pas chargées et que leurs inspecteurs pourraient difficilement constater en entreprise.

Plutôt que de modifier cet article, votre rapporteur juge préférable d'en transposer le contenu aux agents chargés des contrôles en matière de prestations. La commission a adopté un amendement (COM-13) en ce sens.

S'il est probable qu'elle soit relativement peu utilisée, compte tenu du profil des bénéficiaires du RSA et des outils juridiques dont disposent d'ores et déjà les CAF, cette procédure de flagrance permettra de faire face à des cas « extrêmes » de fraude au RSA par des allocataires disposant de liquidités.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (art. L. 161-31 du code de la sécurité sociale) - Carte d'assuré social biométrique

Objet : Cet article prévoit la mise en place d'une carte d'assuré social biométrique.

I - Le dispositif proposé

Le présent article tend au déploiement de cartes Vitale biométriques.

Cette mesure de sécurité, écartée en 2006 au moment de la mise en place de la carte Vitale avec photographie, a un coût potentiellement important puisqu'elle impose de renouveler tout le stock de cartes actuel et de mettre en place des mécanismes de recueil et de contrôle des éléments biométriques insérés dans la carte. Son temps de mise en oeuvre est ainsi nécessairement plus long que celui prévu par l'article (neuf mois sous peine de suspension des droits des assurés). Surtout, elle impose que les professionnels de santé s'équipent d'un lecteur de données biométriques adapté à la nouvelle carte (pour la prise d'empreintes par exemple) puisque c'est sur eux que repose la charge du contrôle.

Le GIE Sesame Vitale, en charge de la production des cartes estime que 60 millions de cartes Vitale sont en circulation pour 55 millions d'assurés. Les mesures de contrôle mises en place pour l'usage des fausses cartes ou de cartes ayant fait l'objet d'une opposition paraissent efficaces et l'ampleur de la fraude en ce domaine semble réduite. Reste la question de l'usage frauduleux d'une carte Vitale valide.

Il convient d'abord de noter que tout usage de la carte Vitale par une autre personne n'est pas forcément frauduleux. Ainsi un assistant à domicile ou aidant qui se rend en pharmacie pour le compte de la personne qu'elle aide peut légitimement présenter la carte qui correspond à l'ordonnance.

Surtout il paraît difficile dans un contexte d'alourdissement des contraintes pesant sur les professionnels de santé libéraux de leur imposer une obligation supplémentaire de contrôle des données biométriques. En effet l'article ne se limite ni ne peut légitimement se limiter aux contrôles qui seraient exercés à l'hôpital.

Au bénéfice d'une analyse des systèmes actuels de lutte contre la fraude à la carte Vitale et d'une estimation du montant de celle-ci il semble nécessaire de poursuivre la réflexion sur ce sujet.

II - La position de la commission

Votre rapporteur considère que le débat sur les questions posées par cet article est légitime et doit avoir lieu. Il semble toutefois que celui-ci trouverait davantage sa place au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et qu'une analyse préalable des cas de fraude à l'assurance maladie permette d'identifier plus précisément à quelle étape du remboursement des prestations maladie il importe que les contrôles soient renforcés.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de suppression (COM-14) de cet article.

La commission a supprimé cet article.

Article 13 (art. L. 262-40, L. 260-40-1 et L. 260-40-2 [nouveaux], L. 133-2, et L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles) - Création d'agents chargés du contrôle du RSA au sein des conseils départementaux

Objet : Cet article prévoit la création de cellules de contrôle au sein des conseils départementaux composées d'agents assermentés et agréés.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète l'article L. 262-40 du code de l'action sociale et des familles, relatif au droit de communication, pour prévoir que les structures saisies répondent, sous 15 jours et par courrier.

Il insère, après l'article L. 262-40, deux nouveaux articles prévoyant, d'une part, la possibilité de la création, par le président du conseil départemental, d'une cellule de contrôle du revenu de solidarité active, composées de contrôleurs et, d'autre part, la capacité des contrôleurs à dresser procès-verbal, en étant assermentés et agréés dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.

Il complète l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles pour préciser que les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental pour contrôler le respect des règles applicables à l'aide sociale sont assermentés devant le tribunal de grande instance. Il détaille les missions de ces agents :

- étudier la situation personnelle et les droits des bénéficiaires ;

- exercer le droit de communication auprès des différents organismes et administrations ;

- réaliser des contrôles sur pièces et sur place ;

- réaliser des rapports d'investigation de synthèse ;

- communiquer les informations aux organismes payeurs.

Il précise que les contrôleurs ont les mêmes moyens que ceux dévolus aux organismes de sécurité sociale et aux organismes payeurs.

Le présent article modifie enfin l'article L. 262-37 relatif à la procédure de suspension de l'allocation. Il prévoit qu'en cas de refus du contrôle par l'allocataire ou de non-coopération lors d'un contrôle, la procédure permettant à l'allocataire de faire part de ses observations à une équipe pluridisciplinaire n'est pas applicable et la suspension prononcée immédiatement par le président du conseil départemental.

II - La position de la commission

Dans l'exercice de sa compétence en matière d'aide sociale, le conseil départemental peut procéder à des contrôles. Ce principe est rappelé par l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles qui dispose : « les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental ont compétence pour contrôler le respect, par les bénéficiaires et les institutions intéressées, des règles applicables aux formes d'aide sociale relevant de la compétence du département ». Il est donc tout à fait loisible au président du conseil départemental d'organiser ce contrôle dans le cadre d'une cellule spécifique.

Si des pouvoirs nouveaux, comme celui de dresser des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire, ou de nouvelles procédures, comme le fait d'être assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, devaient concerner ces agents de contrôle, il semblerait préférable de compléter cet article L. 133-2, qui figure au chapitre III « contrôle » et s'appuie sur la compétence du département en matière d'aide sociale, comme le fait au demeurant la suite de l'article, plutôt que de créer deux nouveaux articles dans la section relative au contrôle spécifique du RSA.

Par cohérence rédactionnelle, il conviendrait de définir le même mode de prestation de serment pour les différents articles prévoyant des agents assermentés.

Parmi les missions ajoutées à l'article L. 133-2, il semble que certaines soient d'ores et déjà prévues par le code de l'action sociale et des familles ; il serait donc souhaitable de limiter les ajouts aux missions véritablement nouvelles ou de procéder par renvoi aux articles qui les prévoient.

De la même manière, il a paru préférable à votre rapporteur d'ajouter les agents chargés du contrôle au sein des conseils départementaux, aux différents articles prévoyant les moyens des agents des organismes de sécurité sociale, plutôt que de prévoir à l'article L. 133-2 qu'ils ont les mêmes pouvoirs.

Enfin, comme indiqué aux commentaires des articles 2, 4, et 7, l'article L. 237-37 du code de l'action sociale et des familles, faisant l'objet de rédactions concurrentes à différents articles de la proposition de loi, il est proposé de les consolider en un seul et même article du texte.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement (COM-15) apportant ces différentes modifications (rappel de la possibilité de créer une cellule de contrôle, agents assermentés, délai de 15 jours pour les réponses aux demandes adressées à l'administration fiscale), à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. L. 262-14 du code de l'action sociale et des familles) - Déclaration sur l'honneur relative au patrimoine immobilier et financier et aux comptes bancaires

Objet : Cet article instaure une déclaration sur l'honneur du demandeur relative au patrimoine immobilier et financier.

I - Le dispositif proposé

Le présent article prévoit que le demandeur d'allocation fournit, à l'appui de sa demande, une déclaration sur l'honneur relative au patrimoine immobilier et financier et aux comptes bancaires qu'il détient, ainsi que son conjoint, en France et à l'étranger.

Il ajoute un principe général selon lequel « il convient d'utiliser les capitaux placés avant de faire appel à la solidarité nationale ».

II - La position de la commission

Outre que la liste des pièces à fournir relève plutôt du domaine règlementaire, cet article semble satisfait par le droit en vigueur : le formulaire de demande de RSA comporte en effet, pour l'appréciation des ressources du demandeur, des éléments relatifs au montant de l'argent placé (plan d'épargne...) ou de l'épargne disponible (comptes, livrets bancaires...) ainsi que des éléments relatifs au patrimoine, même non loué, autre que la résidence principale.

La commission a adopté un amendement (COM-11) modifiant la rédaction de cet article afin qu'il soit tenu compte, dans les ressources dont le demandeur doit faire la déclaration ainsi que dans celles qui font l'objet d'un contrôle a posteriori, du patrimoine immobilier et financier détenu en France et à l'étranger.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 114-19 du code de la sécurité sociale) - Extension du droit de communication aux agents de contrôle du conseil départemental

Objet : Cet article étend le droit de communication aux agents de contrôle du conseil départemental

I - Le dispositif proposé

Prévu par l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale, le droit de communication permet d'obtenir, sans que s'y oppose le secret professionnel, les documents et informations nécessaires à l'exercice des missions des agents des organismes de sécurité sociale, des Urssaf et de la MSA ainsi qu'à leurs agents de contrôle.

Ce droit peut porter sur des informations relatives à des personnes non-identifiées ; il s'exerce quel que soit le support utilisé pour la conservation des documents et les informations doivent être communiquées à titre gratuit dans les 30 jours qui suivent la réception de la demande.

Le refus de déférer à une demande est puni d'une amende.

Le présent article ajoute les agents chargés du contrôle au sein des conseils départementaux à la liste des bénéficiaires du droit de communication.

II - La position de la commission

Le contenu de cet article étant satisfait par l'article 9 de la proposition de loi, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement de suppression (COM-16).

La commission a supprimé cet article.

Article 16 (art. L. 114-13 et L. 114-17 du code de la sécurité sociale) - Sanctions applicables en cas de fraude aux prestations sociales

Objet : Cet article rétablit un article sanctionnant d'une peine d'amende la fraude aux prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

Le présent article rétablit l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale.

Il prévoit une amende dans les cas de fraude et de fausse déclaration pour obtenir, faire obtenir ou tenter de faire obtenir des prestations ou des allocations de toute nature qui ne seraient pas dues.

Le présent article modifie l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale, relatif aux pénalités applicables en cas d'inexactitude ou de fraude pour en porter la limite de deux à quatre fois le plafond de la sécurité sociale et pour tripler et non plus doubler le montant de l'amende en cas de récidive.

II - La position de la commission

Le dispositif de sanction de la fraude aux prestations sociales, précédemment constitué de 31 articles répartis dans six codes différents, a été réformé par l'article 86 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 à la suite de la déclaration de non-conformité à la Constitution de l'article L. 135-1 du code de l'action sociale et des familles. Le Conseil constitutionnel a considéré6(*) que « la loi pénale ne saurait, pour une même infraction, instituer des peines de nature différente, sauf à ce que cette différence soit justifiée par une différence de situation en rapport direct avec l'objet de la loi ».

Le dispositif de sanctions a été réorganisé autour des articles 313-2 (escroqueries) et 441-6 (obtention d'aides publiques sur le fondement de déclarations mensongères) du code pénal.

L'escroquerie aux prestations sociales est désormais susceptible de l'application de peines majorées de sept ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende. La fraude ne relevant pas de la qualification d'escroquerie est passible de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.

A l'occasion de cette réforme, l'article L. 114-13 du code de la sécurité sociale, qui prévoyait une peine d'amende de 5 000 euros a été supprimé, le dispositif de sanction administrative, prévu par l'article L. 114-17, applicable aux agissements tendant à obtenir ou tenter de faire obtenir le versement indu de prestations étant, quant à lui, maintenu.

Le dispositif actuellement en vigueur repose donc sur une sanction administrative applicable aux agissements les moins graves, le code pénal regroupant les sanctions applicables aux faits relevant d'une qualification pénale.

A cette fin, la pénalité, prononcée par le directeur de l'organisme chargé de la gestion des prestations, est calibrée pour sanctionner, de façon souple et rapide, des comportements frauduleux, sans préjudice des sanctions pénales prévues par d'autres textes.

La commission a par conséquent adopté un amendement (COM-17) supprimant le rétablissement de l'article L. 114-13 qui, en instaurant une nouvelle peine d'amende, risquerait d'introduire une incertitude quant au fondement juridique des poursuites.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 - Entrée en vigueur de la proposition de loi

Objet : Cet article prévoit une entrée en vigueur du texte six mois après sa publication.

I - Le dispositif proposé

L'article prévoit une entrée en vigueur spécifique pour son article 12 relatif à la carte Vitale biométrique, avec un délai de trois mois supplémentaire pour l'échange des cartes d'assurance maladie actuellement en usage.

II - La position de la commission

Par coordination avec sa position sur l'article 12 et avec les modifications proposées à l'article 10, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement (COM-18) modifiant cet article.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 - Gage

Objet : Cet article gage la charge résultant de la proposition de loi par une augmentation des droits sur les tabacs.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté une modification rédactionnelle à cet article (amendement COM-19).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

Réunie le mercredi 25 mai, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport de Mme Corinne Imbert
sur la proposition de loi n° 89 (215-2016) visant à améliorer l'accès
aux droits et à lutter contre la fraude sociale.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - La proposition de loi visant à améliorer l'accès aux droits et à lutter contre la fraude sociale a été déposée le 21 octobre 2015 par Éric Doligé et soixante-treize de ses collègues, dont de nombreux membres de notre commission.

Les sujets abordés par ce texte rejoignent les préoccupations de beaucoup d'entre nous, confrontés, dans leur département, à un effet de ciseau entre des besoins sociaux croissants et la raréfaction des ressources disponibles mais aussi à un questionnement de plus en plus exigeant, de la part de nos concitoyens, sur l'effectivité et l'efficacité de la solidarité nationale.

Dans ce contexte, la question du juste droit est plus que jamais pertinente.

Composée de 18 articles, dont deux relatifs à l'entrée en vigueur du texte et au gage, la proposition de loi porte principalement sur le revenu de solidarité active (9 articles) et sur la lutte contre la fraude aux prestations sociales (7 articles dont un relatif à la carte d'assurance maladie biométrique). Elle s'inscrit dans un environnement en pleine mutation, sur fond de négociations entre l'État et les départements en vue de la nationalisation de tout ou partie du financement du RSA et des annonces faites par le Premier ministre, à la suite de la remise du rapport du député Christophe Sirugue, d'une réforme des minima sociaux à l'horizon 2018.

La lutte contre la fraude, cela m'a été confirmé lors des auditions, est une préoccupation relativement nouvelle pour les départements. Tous sont encore loin de mettre en oeuvre les possibilités qui leur sont offertes, notamment en matière d'accès à certaines bases de données. Cela tient au fait que les caisses d'allocations familiales se sont chargées de cette mission et que la pression sur les ressources était peut-être moins forte, mais aussi à une forme de tabou sur ces questions, au vu de la fragilité des publics concernés.

Nous souhaitons par conséquent renforcer la lutte contre la fraude pour garantir les droits des plus fragiles, en préservant non seulement la soutenabilité financière des dispositifs, mais aussi la cohésion et le soutien de la population envers les politiques de solidarité.

Or, le RSA est la prestation la plus fraudée : 166 millions sur les 248 millions de fraude identifiés en 2015. Cela tient à son caractère déclaratif : les demandeurs déclarent leurs ressources, parfois de façon incomplète, ou ne déclarent pas toujours une vie de couple.

Certains des points abordés par le texte ont un caractère technique ; d'autres, comme le conditionnement du RSA au respect des valeurs de la République ou sa contrepartie sous forme d'heures d'intérêt général, ne manqueront pas de susciter des débats tranchés.

La proposition de loi porte tout d'abord de trois à douze mois la condition de résidence en France pour les étrangers communautaires. Ce débat traverse actuellement tous les États membres : le Royaume-Uni vient de passer à cinq ans minimum de résidence pour les prestations non contributives et le Parlement allemand devrait examiner un projet de loi pour porter cette durée à quatre ans.

Le texte exige ensuite, comme c'est le cas pour d'autres prestations, que la demande soit complète. Il élargit l'analyse de la situation du bénéficiaire aux biens et aux avoirs détenus à l'étranger, aux revenus du capital des dirigeants d'entreprise et au livre-journal tenu par les micro-entrepreneurs. Pour les travailleurs indépendants, il limite le bénéfice du RSA à la première année d'activité.

La procédure de suspension et de radiation des droits est également revue, le non-respect des valeurs de la République et le refus d'effectuer des heures d'intérêt général étant désormais des motifs de suspension. Lorsque la suspension intervient, le texte prévoit que le bénéficiaire présente ses observations a posteriori et non a priori. Après une radiation, la proposition de loi instaure un délai de six mois avant la présentation d'une nouvelle demande. Si cela fait suite à une suspension de l'allocation pour cause de non-respect des valeurs de la République, le texte prévoit la possibilité d'une radiation définitive.

Dans un second temps, la proposition de loi affirme la place du conseil départemental au sein du dispositif de lutte anti-fraude et enrichit les prérogatives des comités départementaux anti-fraude, les Codaf. Elle renforce les échanges d'informations entre les départements et leurs différents partenaires (organismes sociaux, administrations fiscales) mais prévoit aussi la possibilité d'obtenir des informations de la part d'entreprises de services, publics ou privés. Elle donne au conseil départemental la possibilité de mettre en place une cellule de contrôle composée d'agents aux pouvoirs renforcés.

Pour améliorer le recouvrement des produits de la fraude, le texte aménage la procédure de flagrance sociale qui ouvre la voie à des mesures de saisie conservatoires. Il met en place, dans le domaine de l'assurance maladie, une carte Vitale biométrique et préfigure un système d'information global et partagé dans le domaine social. Il renforce enfin les sanctions susceptibles d'être prononcées en cas de fraude.

J'en viens aux principes qui ont guidé mon travail : ce texte étant examiné dans le cadre d'un espace réservé, j'ai bien évidemment travaillé en étroite collaboration avec son auteur. Bien que profondément remanié sur la forme, le texte que je vous soumets s'inscrit pleinement dans l'esprit de la proposition de loi d'origine et préserve, tout en les aménageant parfois, ses principaux marqueurs.

Les auditions que j'ai conduites, souvent avec la participation de notre collègue René-Paul Savary, ont donné lieu à des discussions sur l'opportunité et la faisabilité des heures d'intérêt général. Pour ma part, je ne crois pas illégitime qu'une personne bénéficiant de la solidarité nationale et de la solidarité départementale s'engage en retour au bénéfice de la collectivité ; ce faisant, elle sort d'un certain isolement social et, en reprenant une activité, s'intègre dans la société, valorise sa démarche citoyenne et développe ses compétences afin de retrouver le chemin du marché du travail. Un tel dispositif a été expérimenté jusqu'en 2012 avec les contrats de sept heures, puis récemment relancé avec les initiatives prises, dans des registres différents, dans les départements du Haut-Rhin à travers une obligation d'engagement bénévole et de la Nièvre avec des incitations au bénévolat.

La difficulté de cette orientation tient tout d'abord à la diversité des publics de bénéficiaires du RSA. Certains ne sont pas en mesure de se conformer à une telle obligation, qu'ils soient très éloignés de l'insertion sociale, parents de jeunes enfants confrontés à des problèmes de garde ou en recherche active d'emploi. Pour les départements, le principal obstacle est l'identification des activités concernées. Même le secteur dit hors-marchand peut être concurrentiel et laisse peu d'espace aux bénéficiaires du RSA. De plus, le coût d'encadrement est élevé. C'est pourquoi une telle obligation ne m'a semblé gérable ni pour les bénéficiaires, ni pour les départements.

Aucun de mes interlocuteurs n'a en revanche contesté la nécessité de lutter contre la fraude aux allocations. Louis Gallois, président de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars), l'a certes relativisée au regard d'autres types de fraude et a souligné, ce que nous pouvons comprendre, que cette mission ne relevait pas des associations d'insertion. Il semble toutefois que, même si l'efficacité de la lutte anti-fraude peut encore être améliorée, nous touchions aux limites du modèle déclaratif tel qu'il a été conçu pour le RSA.

Avec un objectif de juste droit, il me semblerait plus efficace de mettre en place un système d'échanges de données entre les organismes de sécurité sociale, Pôle Emploi et l'administration fiscale leur donnant vision claire de la situation des demandeurs avant de leur attribuer le RSA. Seul un tel système clorait le débat entre accès au droit et lutte antifraude, qui sont les deux aspects du juste droit. Je vous proposerai d'acter sa mise en place qui, selon le directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), est possible sous certaines conditions.

L'architecture de la proposition de loi qui prévoyait parfois plusieurs rédactions concurrentes me conduira à vous proposer de modifier chacun des articles.

M. René-Paul Savary. - Merci pour ce travail remarquable, guidé non par une volonté de stigmatisation mais par l'idée que seule une gestion en toute rigueur de l'attribution du RSA est susceptible de mettre fin aux critiques contre le dispositif. De plus, il apparaît que certains bénéficiaires n'ont pas accès aux droits sociaux auxquels ils pourraient prétendre. Ce n'est donc pas une vision binaire, mais un moyen d'éviter à ceux qui seraient tentés de dévier de le faire. Tout le système d'instruction, à commencer par la déclaration trimestrielle et les observations a priori, est à revoir pour éviter les abus.

M. Georges Labazée. - Le conseil départemental aurait la pleine responsabilité du dispositif s'il instruisait ses propres dossiers ; or ce sont les caisses d'allocations familiales (CAF) qui élaborent les dossiers, les instruisent et décident de l'attribution du RSA. Ce n'est pas René-Paul Savary, longtemps président de conseil départemental, qui me contredira... Les conseils départementaux versent aux CAF une dotation globale correspondant au total des allocations. Notre rapporteure ne vise que les premiers, alors que l'ensemble du dispositif est à revoir - sans parler de la question de la recentralisation du RSA, qui sera longuement discutée dans le cadre du prochain projet de loi de finances. L'ordonnateur n'est pas le payeur : voilà le fond du problème. C'est pourquoi nous ne pouvons approuver certains aspects du rapport, qui ne reflètent pas la réalité.

M. Jean-Noël Cardoux. - Merci à Mme Imbert pour son travail de grande qualité. En tant que président de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), mais aussi de vice-président chargé des affaires sociales du conseil départemental autrefois présidé par M. Doligé, je me félicite de cette proposition de loi. La Mecss devrait prendre en compte, dans son prochain rapport, à la fois la fraude aux prestations traitée par ce texte et la fraude aux cotisations pratiquée par certains employeurs.

La collaboration avec les CAF pour le croisement des données et la fixation du seuil de revenu ouvrant droit aux allocations est un vieux problème. À l'époque où j'étais conseiller général, le gouvernement avait envisagé la mise en place d'un imprimé unique qui servirait de base pour l'ensemble des prestations. Après plusieurs réunions, les convocations ont cessé et le projet est resté lettre morte.

Il est essentiel de relancer un tel dispositif avec la Cnaf : c'est une source de gain de temps et d'argent, de meilleure efficacité pour les bénéficiaires, et le prélude à la naissance d'une prestation sociale unique. Certains candidats à l'élection présidentielle l'envisagent. Ce texte peut être le premier pas.

Mme Evelyne Yonnet. - En pleine crise économique, je ne suis pas sûre de l'opportunité d'un tel texte. Une candidate à l'élection a fait figurer la tolérance zéro dans son programme...

Pourquoi confier le traitement des fraudes aux départements, dont on entend pourtant répéter qu'ils manquent de moyens humains et financiers ? On ne peut nier ces fraudes, mais ne mettons pas tous les bénéficiaires dans le même sac. Les dispositifs informatiques récemment mis en place par les CAF ont amélioré la détection des fraudes qui ne représentent, contrairement à ce que laissent penser les chiffres qui figurent dans le rapport, que 2 à 3 % du total des allocations ; et pour certaines, il s'agit d'une question de survie. Yves Daudigny et moi-même nous exprimerons plus longuement sur le sujet en séance mardi prochain, mais je puis déjà annoncer que nous voterons contre le texte.

Mme Aline Archimbaud. - Tout le monde est favorable au juste droit et à la répression de la fraude aux prestations. Mais dès l'exposé des motifs, la proposition de loi donne une image fausse de la réalité. Un rapport que j'ai présenté voici trois ans a fait le même constat que ceux de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales : le premier problème, en matière d'accès aux droits sociaux, est le taux de non-recours qui se situe entre 14 et 30 %. Des millions de personnes aujourd'hui éligibles aux prestations ne les touchent pas faute de pouvoir constituer le dossier.

L'expression « fraude sociale » amalgame deux phénomènes : la fraude aux droits sociaux, dont le montant, d'après des chiffres provenant d'organismes publics, ne dépasse pas 119 millions d'euros ; et une autre fraude issue du non-paiement des cotisations entraîné par le travail illégal, dont le montant est compris entre 13 et 15 milliards d'euros ! Ajoutons la fraude fiscale, évaluée à 3,6 milliards d'euros, et l'évasion fiscale, qui se chiffre elle aussi en milliards. Si les administrations publiques se voient assigner la tâche de lutter contre la fraude, fixons des priorités. L'expression « fraude sociale » qui figure dans l'intitulé du texte attribue aux précaires une fraude qui, dans sa grande majorité, n'est pas de leur fait.

Il ne convient pas de confier cette mission à des conseils départementaux déjà surchargés, alors que les administrations centrales et départementales - caisse nationale d'assurance maladie, caisses primaires d'assurance maladie, caisses d'allocations familiales - sont déjà mobilisées.

Enfin, de façon implicite mais constante, ce texte fait peser une suspicion et une stigmatisation sur les 9 à 10 millions de personnes précarisées et fragilisées qui dépendent des minima sociaux. Pourquoi s'acharner ? Nous voterons contre ce texte relevant davantage de l'idéologie que de l'intérêt général, et par endroits choquant.

M. Jean-Louis Tourenne. - Il y a une forme d'indécence dans cette proposition de loi qui harcèle les plus pauvres, moins par la lutte contre la fraude que par la mise en place de conditions drastiques d'éligibilité. Ce texte va aggraver la pauvreté de nos concitoyens sans ressources. Ce matin, les patrons que nous avons entendus nous ont demandé de leur faire confiance et de n'évaluer qu'a posteriori. Manifestement, ce ne sera pas le cas pour les pauvres, eux qui devront remplir des déclarations préalables pour toucher 480 ou 500 euros par mois !

De plus, votre texte comporte une erreur. Les CAF ne se sont pas chargées de l'instruction des dossiers : c'est la loi qui les en a chargées. Or, intégralement remboursées par les conseils départementaux du versement des prestations, elles n'ont pas de motivation à lutter contre la fraude. En outre, le recouvrement des trop-payés est le plus souvent abandonné. Une mesure salutaire serait de laisser aux départements le choix de l'organisme instructeur.

Enfin, demander des travaux d'intérêt général aux bénéficiaires du RSA, c'est faire un amalgame avec les prisonniers.

Mme Catherine Procaccia. - Quel excès !

M. Jean-Louis Tourenne. - C'est une mesure judiciaire !

Vous introduisez des conditions d'éligibilité si rigoureuses qu'elles laisseront certains concitoyens de côté ; alors, que leur restera-t-il ? La délinquance. Le RSA est une mesure de cohésion sociale et de sécurité. Plutôt que de faire, avec une loi spécifique, un cas particulier de la fraude aux prestations - pourtant très minoritaire -, votons un texte qui réprime l'ensemble des fraudes avec la juste mesure qui s'impose.

Mme Laurence Cohen. - Je ne mets pas en cause le travail de notre rapporteure mais le texte lui-même. Dans le contexte économique et social difficile, cette chasse aux pauvres est inadmissible. Les patrons du CAC 40 ne sont pas poursuivis avec la même exigence... Plutôt que de voter la proposition de loi contre l'évasion fiscale déposée par notre collègue du groupe CRC, vous exercez votre pleine rigueur contre ceux qui ont le moins de ressources, qui plus est sur la foi de chiffres contestables. La fraude aux prestations est occultée. Pourquoi deux poids deux mesures ?

De plus, ce système très complexe empêche une partie de ceux qui ont droit au RSA d'en bénéficier. Vous ne proposez aucune mesure pour y remédier. Enfin, vous suggérez implicitement que les personnels des CAF font mal leur travail. (Protestations à droite)

Si vous changez le système, dites les choses comme elles sont. Voilà un texte profondément injuste qui, en traitant de problèmes marginaux, stigmatise une population et formule des propositions extrêmes qui commencent à fleurir dans les régions : voyez Mme Pécresse en Île-de-France, devenue la championne de la chasse aux pauvres et aux immigrés... Vous mettez en pièce la cohésion sociale, vous stigmatisez une population qui ne l'est déjà que trop. Pourquoi ce texte nous est-il soumis alors même que des sommes indécentes sont allouées aux grands patrons du CAC 40 ?

Nous voterons contre ce texte, avec indignation. C'est indécent.

M. Yves Daudigny. - Le titre de la proposition de loi suggère que le phénomène auquel les législateurs accordent le plus d'importance est la fraude sociale. Ce texte profondément idéologique, répressif et inquisiteur n'apporte rien. Insupportables sur le plan financier et moral, contraires à la justice sociale, les fraudes doivent être détectées et combattues, et leurs auteurs sanctionnés - lorsqu'elles sont délibérées. Or, seuls 7 % des fraudes relèvent de l'escroquerie ; le reste, ce sont des omissions, des fraudes pour survivre, ou des dissimulations de concubinage détectées par les CAF. Un rapport de la Cour des comptes évalue le montant de la fraude issue du travail au noir ou dissimulé à environ 20 milliards d'euros.

Il est difficile de qualifier de tabou un sujet abordé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ; dans les conventions d'objectif et de gestion entre l'État et les organismes concernés ; et enfin dans le cadre d'une coopération entre ces derniers. Le nombre de fraudes détectées est en forte augmentation mais nous sommes loin des 20 milliards...

Nous voterons contre un texte dépourvu d'utilité pratique, adressé à certaines catégories de la population et profondément idéologique.

Mme Catherine Procaccia. - Nous ne nous plaignons pas lorsque d'autres groupes déposent des textes que nous pouvons juger inutiles et provocateurs. Cette proposition de loi relève de notre seule initiative.

Vous confondez pauvres et fraudeurs. Ce n'est pas parce que l'on est pauvre que l'on fraude ; et l'on peut être fraudeur en ayant des moyens. La lutte contre la fraude sociale et fiscale est un objectif annoncé du Gouvernement ; il n'appartient pas aux auteurs de la proposition de loi - dont je ne suis pas - de rédiger un texte global de lutte contre toutes les fraudes. Le texte apporte des améliorations sur un point précis.

Il y a un sentiment d'injustice sociale et fiscale dans ce pays. Certains fraudeurs, certes peu nombreux, jettent le soupçon sur toute une population. Il faut montrer que la fraude nuit à tous.

L'échange insuffisant de données est un réel problème en France, même si plusieurs textes l'ont fait progresser. La loi Rebsamen, avec la prime d'activité, a engagé des fusions de systèmes et de données, avec des résultats très positifs puisque le recours à la prestation dépasse les prévisions. Il faut poursuivre dans la voie de la simplification et de la coordination.

J'approuve la notion de présence minimale dans le pays : des médiateurs m'ont rapporté qu'ils voyaient des allocataires déposer leur dossier le jour même de l'échéance trimestrielle. C'est un détournement de la prestation. La solidarité nationale doit jouer en faveur de ceux qui en ont besoin, au lieu d'opérer une redistribution sans contrepartie.

M. Gérard Roche. - Lorsque je présidais la commission du RMI de mon département, j'ai vu arriver un allocataire en décapotable, manifestement payée avec les revenus de l'économie souterraine... Toutefois, les resquilleurs ne sont pas une raison suffisante pour supprimer le métro. Des voix s'élèvent pour supprimer le RSA, récemment qualifié de « cancer de la société française » par une personnalité politique bien connue de mon département... Or c'est un outil de solidarité qui honore notre pays. Sans le RSA, que deviennent les femmes divorcées ou veuves, sans travail ni ressources ? Les chômeurs de longue durée ? L'opprobre qui touche le dispositif touche également ses bénéficiaires ; mais personne ne fait exprès d'être pauvre. Est-ce digne de traiter des personnes souvent frappées par le destin comme si elles avaient une dette vis-à-vis de la société ?

Les commissions d'insertion révèlent l'absence de continuité entre le monde de l'exclusion et celui du travail ; notre rôle est d'établir des passerelles, grâce à l'insertion par le travail, la famille, l'habitat, la santé. Les situations d'exclusion sont souvent le produit de conduites addictives, comme l'alcoolisme pour lequel il existe des prédispositions génétiques ; ou de troubles de comportement, souvent non diagnostiqués car le refus de diagnostic fait partie de la pathologie... Ceux-là n'ont aucune chance de s'insérer : aucune entreprise n'en voudrait. Ils sont montrés du doigt.

Revoyons les aspects financiers du système - incidemment, les discussions entre l'Assemblée des départements de France et l'État sont au point mort - mais sauvons le dispositif social sans toucher à la dignité humaine des bénéficiaires. (Applaudissements à gauche)

Mme Isabelle Debré. - Nous n'affirmons pas que l'administration fait mal son travail, mais qu'elle n'est pas en mesure de le faire faute de données. Les fichiers sont incompatibles. Chaque situation est particulière : une personne seule, un couple avec ou sans enfants n'ont pas les mêmes besoins. Un revenu social unique tiendrait compte de chaque situation dans le cadre d'un partage de données. Personne ne serait stigmatisé, les fraudes seraient ramenées à un niveau négligeable. En l'état, le système ne permet pas les contrôles et produit des fraudes de tous côtés.

La proposition de loi, certes assez forte, donne un cadre de réflexion en vue d'un système d'échange de données. C'est un objectif digne et louable.

Mme Pascale Gruny. - La lutte contre la fraude sociale n'est pas une lutte contre les bénéficiaires du RSA. Au sein de notre commission, Agnès Canayer et Anne Emery-Dumas travaillent sur la fraude aux cotisations : le regard est équilibré. Il convient de réorienter les allocations des fraudeurs vers les personnes qui en ont le plus besoin, à commencer par les personnes handicapées.

Je n'entends pas les plus riches se plaindre des fraudes aux prestations, mais les salariés les plus modestes qui en ont assez de voir leurs voisins qui travaillent la nuit sur des chantiers gagner davantage qu'eux parce qu'ils touchent le RSA.

J'entends le risque, avancé dans le rapport, d'une concurrence avec le secteur non-marchand. Mais le retour à l'activité est primordial pour des personnes qui souffrent avant tout de l'isolement. Lorsqu'ils ne sortent plus de chez eux, il est difficile de les convoquer dans un centre social. Utilisons la récupération du produit de la fraude pour leur rendre de la dignité humaine : les chantiers d'insertion marquent un retour à une forme d'activité. C'est l'essentiel.

Mme Patricia Schillinger. - Comme vous le savez, ce débat a commencé dans mon département, à l'initiative du président de notre conseil départemental, Éric Straumann. Je lui ai rappelé qu'il appartenait à la CAF et à la MSA - et non au département, qui n'est que prestataire - de déterminer les documents à fournir pour bénéficier du RSA. J'ai reçu un courrier d'une personne radiée parce qu'elle n'avait pas les moyens de fournir un document demandé.

Ces discussions autour de la population éligible aux prestations sociales, qui a tendance à voter dans les extrêmes, vont très loin. Il convient d'améliorer l'échange de données, mais j'aurais préféré un texte de lutte contre l'ensemble des fraudes. On entend çà et là que la taxe d'habitation paie le RSA !

M. Gérard Dériot. - C'est bien le cas de la taxe sur le foncier bâti...

Mme Patricia Schillinger. - Ne stigmatisez pas une population très fragile.

M. Michel Vergoz. - Comment des élus qui se dénomment républicains peuvent-ils écrire de telles choses ?

M. Jean-Noël Cardoux. - Assez de leçons de morale ! N'agressez pas les gens. C'est insupportable.

M. Michel Vergoz. - Cela l'est pour moi aussi ! Mes mots semblent vous égratigner. Ce texte a, pour moi, une odeur nauséabonde. La solidarité a un sens ; la justice, la fraternité aussi. C'est l'esprit républicain qui a présidé à la mise en place du RMI à la fin des années 1980. Issu d'une île frappée de plein fouet par le fléau de l'exclusion, je vous parle avec mon coeur. Nous perdons notre temps dans des affrontements stupides et inutiles. Il est vrai que vous êtes pressés sur votre droite...

M. René-Paul Savary. - Cela va beaucoup mieux à gauche !

M. Michel Vergoz. - Il y a deux mois, un de vos collègues a proposé le bénévolat obligatoire. Avait-il en tête les projets passés de la droite consistant à lier la perception du RMI à une formation ou à une activité d'intérêt général ?

Les propos de Gérard Roche m'ont touché ; mais si des RMIstes roulent en Porsche, c'est le produit d'un dysfonctionnement des garde-fous. En filigrane de votre texte imprégné d'arrogance et de mépris envers les citoyens, je vois se profiler une remise en question du RSA au profit d'une allocation unique, récemment évoquée par M. Woerth, qui regrouperait les allocations de logement, de rentrée scolaire, de chômage dans une seule enveloppe... 

M. René-Paul Savary. - Qu'en est-il des propositions de M. Sirugue ?

M. Michel Vergoz. - N'avançons pas masqués. La droite, entrée en pré-campagne, va pousser encore un peu plus ses feux. En 2003, vous avez décentralisé - en utilisant le 49-3... - la gestion du RMI ; vous cherchez maintenant à vous en débarrasser, de la façon la plus vile qui soit. Il est extrêmement urgent de recentraliser le RSA. Nos débats nous ont trop éloignés des difficultés qui nous attendent.

M. Alain Milon, président. - Certains mots sont insupportables à ceux à qui ils sont adressés. Lorsque j'ai voté la mise en place des salles de shoot, des responsables FN m'ont comparé au docteur Mengele, en parlant, comme vous, de vote « nauséabond »...

M. Michel Vergoz. - Ne nous éloignons pas du sujet. Je ne l'ai pas dit dans ce sens.

M. Alain Milon, président. - Vous avez aussi dit que nous étions pressés sur notre droite. C'est bien le cas dans mon département, le Vaucluse, où une députée FN a été élue grâce au maintien de la candidate PS qui avait recueilli moins de 15 % des voix au premier tour... Je vous invite à balayer devant votre porte.

M. René-Paul Savary. - Très bien !

M. Daniel Chasseing. - Merci à Mme Imbert pour son travail.

La lutte contre la fraude aux cotisations et l'évasion fiscale n'est pas de la responsabilité des départements. Quant aux rémunérations scandaleuses de certains grands patrons, l'État, actionnaire détenteur d'une minorité de blocage, aurait pu s'y opposer...

Le RSA est une mesure de cohésion sociale qui n'est ni contestée ni remise en cause. Nous ne nions pas les problèmes et les difficultés des allocataires ; nous ne harcelons pas les pauvres. Nous répondons à une demande des départements. Il est vrai que certains des bénéficiaires sont en très grande difficulté sociale. Mais c'est en restant trop longtemps sans travailler que l'on se prive de possibilités d'insertion.

Mme Élisabeth Doineau. - La réalité de la fraude varie en fonction des départements. En Mayenne - à l'avant-dernier rang du nombre de bénéficiaires du RSA rapporté à la population - nous avons institué des journées RSA tous les mois ; les bénéficiaires sont accompagnés dans la constitution du dossier. Nous n'avons traité que 131 dossiers de fraude l'année dernière. Une véritable instruction fait fortement diminuer la fraude.

Il est vrai que certains bénéficiaires du RSA profitent de la situation ; mais la plupart du temps, ils n'ont pas d'autres ressources et veulent réellement trouver un travail. Malheureusement, ils sont le dernier choix des chefs d'entreprise et des collectivités. Il convient de lutter contre les idées excessives à l'égard de cette catégorie de la population. Dans notre département, nous avons pris trois initiatives en ce sens : les élus locaux sont informés du bilan annuel de gestion du RSA ; les maires sont invités à participer aux commissions RSA pour observer les conditions d'attribution ; enfin, ils peuvent recevoir des éléments factuels sur les personnes qui se trouvent dans une situation complexe.

Tous demandent un travail, mais tous ne peuvent en obtenir. Nous avons pris l'option de proposer, à travers le volontariat reconnu, des engagements citoyens pour les bénéficiaires. C'est un vecteur de retour à la dignité. Mais j'estime que la loi n'a pas vocation à imposer la même solution à tous.

Mme Colette Giudicelli. - Dans les Alpes-Maritimes, six agents volontaires du conseil départemental ont été affectés à plein temps au suivi des demandeurs du RSA. Dans un budget de 1,6 milliard d'euros, les dépenses sociales sont comprises entre 700 et 800 millions. Le travail de ces six personnes nous fait récupérer 28 millions d'euros.

La plupart du temps, les bénéficiaires ce sont des femmes seules, souvent avec enfants. Il leur arrive de négliger de signaler qu'elles ont trouvé un travail. Ce sont des situations qui réclament un suivi et de l'attention, mais la fraude n'est pas un phénomène d'ampleur. Je ne crois pas qu'une loi s'impose.

M. Michel Amiel. - Je m'interroge moi aussi sur l'opportunité de légiférer sur ce sujet ; ou alors il faudrait légiférer sur l'ensemble des fraudes. Ce texte est à la fois clivant -  les propos échangés le montrent - et stigmatisant. Je vous renvoie au manuel contre les idées reçues sur la pauvreté publié par ATD-Quart Monde. Le débat risque de tourner à l'opposition entre l'aide sociale et l'assistanat.

Des mesures contre la fraude ont été prises dans les départements par les CAF et les conseils départementaux, qui ont l'habitude de collaborer. Le revenu minimal serait une solution à ne pas écarter d'un revers demain. Historiquement, c'est une idée qui nous renvoie aux sources du libéralisme. Je ne voterai pas ce texte qui, dans des moments où notre société se déchire, risque de mettre de l'huile sur le feu. Quant aux travaux d'intérêt général, nous en connaissons les difficultés au plan du suivi et de l'encadrement. C'est une fausse bonne idée.

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Je savais que ce texte serait clivant. Élue départementale chargée des affaires sociales et de l'insertion depuis 2008, je n'ai aucune intention de stigmatiser. Tous les bénéficiaires ne sont pas des fraudeurs, mais entendons les salariés les plus modestes, parfois très critiques à l'égard de ces dispositifs. Des propos très forts ont été tenus. Je suis loin de la candidate à la tolérance zéro : mon prénom c'est Corinne et non Marine.

J'ai pu, au terme des auditions, évaluer le possible et le faisable. Les CAF sont prêtes à collaborer avec les conseils départementaux, dont le texte renforce les moyens. L'action sociale est d'autant plus belle et pérenne qu'elle est juste et équitable. La fraude ne doit pas être un sujet tabou. Ce n'est pas un texte contre la pauvreté, la précarité ou le RSA, que Martin Hirsch avait conçu comme un outil moins stigmatisant que le RMI.

Mme Evelyne Yonnet. - C'est raté !

Mme Corinne Imbert. - Renforcer les moyens des conseils départementaux en luttant contre la fraude pérennisera aussi les actions du programme départemental d'insertion. Les départements volontaristes mettent les bénéficiaires en situation d'emploi. Favoriser les entreprises et les chantiers d'insertion est une bonne chose, même si l'emploi n'est pas toujours assuré in fine. Enfin, la possibilité est donnée aux départements d'attribuer des aides financières aux bénéficiaires en situation de retrouver un emploi. En laissant de côté les connotations de la notion de travaux d'intérêt général, laissons les départements demander des heures citoyennes ou d'intérêt général en contrepartie d'aides supplémentaires. En Charente-Maritime, le département offre à certains bénéficiaires le permis de conduire, soit 1 500 euros. Il n'est pas scandaleux de leur réclamer une contribution de trente ou quarante heures dans une association.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Yves Daudigny. - Opposés à l'ensemble du texte, nous ne prendrons pas part au vote des amendements.

Mme Annie David. - Nous ne voterons pas les amendements ni les articles.

Article 1er

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-1 supprime la possibilité dérogatoire pour le président du conseil départemental d'ouvrir le droit en cas de demande incomplète.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-2 supprime l'article 2 dont les dispositions sont réparties dans les articles suivants.

L'amendement n° COM-2 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-3 remplace la charte des droits et devoirs du citoyen par une charte des principes et valeurs de la République, une partie des bénéficiaires du RSA n'ayant pas la nationalité française.

L'amendement n° COM-3 est adopté et l'article 3 est ainsi rédigé.

Article 4

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-6 rassemble à l'article 4 l'ensemble des modifications apportées à l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Dans le prolongement du précédent, mon amendement n° COM-7 rassemble l'ensemble des modifications apportées à l'article L. 262-38 du même code.

L'amendement n° COM-7 est adopté et l'article 5 est ainsi rédigé.

Article 6

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-8 rétablit la distinction entre travailleurs indépendants, travailleurs agricoles et travailleurs indépendants assimilés salariés. Il supprime la mention de la première année d'activité, qui ne prend pas suffisamment en compte la nature saisonnière de certaines exploitations.

M. Gérard Roche. - Je ne puis me prononcer sur ces dispositions, n'ayant pas eu le temps de les étudier en détail. Cela ne préjuge pas de mon vote en séance.

L'amendement n° COM-8 est adopté et l'article 6 est ainsi rédigé.

Article 7

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-10 rattache la définition par le conseil départemental des contreparties relatives aux heures d'intérêt général à la définition ou à la révision du programme départemental d'insertion.

L'amendement n° COM-10 est adopté et l'article 7 est ainsi rédigé.

Article 8

L'amendement n° COM-4 est adopté et l'article 8 est supprimé.

Article 9

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-5 supprime la mention, satisfaite par le droit en vigueur, de la sollicitation des administrations fiscales pour un complément d'information. Il ajoute les agents de contrôle des conseils départementaux à la liste des agents déliés du secret professionnel dans leur communication mutuelle. Il substitue à la nécessité de solliciter les entreprises délivrant l'eau et l'électricité l'élargissement aux agents de contrôle des conseils départementaux du droit de communication. Enfin, il supprime la modification de l'article L. 583-3 traitant spécifiquement de la branche famille.

L'amendement n° COM-5 est adopté et l'article 9 est ainsi rédigé.

Article 10

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Comme aux articles précédents, mon amendement n° COM-12 rectifié supprime la référence aux Codaf, qui ne sont pas des entités juridiques. Il substitue au dernier alinéa, dépourvu de portée normative, une modification des modalités de traitement des demandes de RSA.

L'attribution du RSA reposant sur un régime déclaratif, à la fois contraignant pour les bénéficiaires, générateur de non-recours et susceptible d'erreurs, est la prestation sociale qui suscite le plus de fraudes. La récupération des informations peut favoriser l'accès au RSA de certaines personnes éligibles.

L'amendement n° COM-12 rectifié est adopté et l'article 10 est ainsi rédigé.

Article 11

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-13 transpose, en matière de prestations, la procédure de flagrance sociale instituée en matière de recouvrement.

L'amendement n° COM-13 est adopté et l'article 11 est ainsi rédigé.

Article 12

L'amendement n° COM-14 est adopté et l'article 12 est supprimé.

Article 13

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - En sus d'une modification rédactionnelle, mon amendement n° COM-15 rassemble à l'article L. 133-2 du code de l'action sociale et des familles l'ensemble des modifications apportées par cet article. Il supprime les modifications de l'article L. 262-37, consolidées à l'article 4. Enfin, l'article L. 133-2 fournissant une base légale à l'ensemble des missions que cet article confie aux agents de contrôle des conseils départementaux, il supprime l'énonciation de ces missions pour renvoyer aux pouvoirs des agents de contrôle des caisses.

L'amendement n° COM-15 est adopté et l'article 13 est ainsi rédigé.

Article 14

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-11 conserve la mention des avoirs mobiliers et immobiliers du bénéficiaire et de son conjoint détenus à l'étranger sans risquer d'incursion dans le domaine réglementaire, dont relèvent les pièces justificatives à l'appui de la demande.

L'amendement n° COM-11 est adopté et l'article 14 est ainsi rédigé.

Article 15

L'amendement n° COM-16 est adopté et l'article 15 est supprimé.

Article 16

Mme Corinne Imbert, rapporteure. - Mon amendement n° COM-17 rétablit le dispositif de proportionnalité des sanctions instauré par la loi
de financement de la sécurité sociale pour 2014, censuré par le Conseil constitutionnel. Les sanctions les plus graves figurent dans le code pénal.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

L'amendement rédactionnel n° COM-18 est adopté et l'article 17 est ainsi rédigé.

Article 18

L'amendement rédactionnel n° COM-19 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux
de la commission.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

__________


· Eric Doligé, sénateur du Loiret


· Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF)

Jeanne-Marie Prost, déléguée nationale


· Fédération nationale des associations de réinsertion sociale (Fnars)

Louis Gallois, président
Alexis Goursolas, chargé de mission Emploi - formation - IAE


· Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil)

Wafae El Boujemaoui, chef de service sur les questions sociales & RH
Tiphaine Inglebert, conseillère pour les questions institutionnelles et parlementaires
Paul Hébert, directeur adjoint à la Direction de la conformité


· René-Paul Savary, Sénateur de la Marne
Isabelle Debailleul, directrice de la solidarité départementale de la Marne


· Ministère des affaires sociales - Direction de la sécurité sociale

Thomas Fatome, directeur
Benoît Favier, directeur de projet Lutte contre la fraude


· Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf)

Daniel Lenoir, directeur général
Patricia Chantin, responsable des relations avec le Parlement


· Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

Jean-Philippe Vinquant, directeur général, inspecteur général des affaires sociales
Valérie Marty, adjointe au chef de bureau Minima sociaux


· Assemblée des départements de France

Contribution écrite de M. Damien Abad, député, président du conseil départemental de l'Ain

Déplacement à Orléans - (24 mai 2016)


· Conseil départemental du Loiret

Hugues Saury, président du conseil départemental du Loiret
Viviane Jehannet, vice-présidente du conseil départemental
Luc Chaperon,
directeur général des services départementaux
Jacky Guerineau,
DGA en charge du pôle citoyenneté et cohésion sociale
Éric Coulon,
directeur de l'insertion et de l'habitat
Christophe Gauthier,
responsable du service gestion des prestations
Manuelle Eiras,
chargée de la maîtrise du risque RSA
Delphine Dubelloy,
responsable des maisons du département Orléans Nord et Sud
Didier Roch, chargé de mission prévention des risques majeurs

Patrick Barrier, Urssaf, secrétaire permanent du Codaf


· Caisse d'allocations familiales du Loiret

Jean-Marc Baudez, directeur

Hélène Le Gac, sous-directrice chargée du service Allocataires

Caroline Lemonnier, responsable du contentieux


* 1 Décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.

* 2 « Ont [...] accès aux données de ce répertoire [...] les collectivités territoriales pour les procédures d'attribution d'une forme quelconque d'aide sociale. »

* 3 « Pour l'exercice de leurs compétences, le président du conseil [départemental], les représentants de l'État et les organismes chargés de l'instruction et du service du revenu de solidarité active demandent toutes les informations nécessaires à l'identification de la situation du foyer. »

* 4 « Les agents départementaux habilités par le président du conseil départemental ont compétence pour contrôler le respect [...] des règles applicables aux formes d'aide sociale relevant de la compétence du département. »

* 5 Arrêté du 25 mars 2010 fixant la composition dans chaque département des comités de lutte contre la fraude.

* 6 Décision n° 2013-328 QPC du 28 juin 2013.