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Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Rapport

22 juin 2016 : Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE III - DU RENFORCEMENT DE LA RÉGULATION FINANCIÈRE

Article 17 - Habilitation en vue d'adapter la législation financière au droit européen en matière de répression des abus de marché et de modifier en conséquence certains aspects de la législation financière

L'article 17 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'adapter la législation financière au droit de l'Union européenne en matière de répression des abus de marché et de modifier en conséquence certains aspects de la législation financière. Il s'agit, en d'autres termes, de transposer la directive dite « MAD »124(*) et le règlement dit « MAR »125(*) dans le droit français, composant le « paquet MAD-MAR ».

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, supprimant une partie de l'habilitation.

En effet, ces textes européens ont déjà été en large partie transposés par la loi n° 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché, dont votre commission des lois s'était saisie pour avis, à un autre titre. Il s'agit donc d'éviter que le Gouvernement puisse ainsi revenir, par une habilitation générale, sur les choix qui viennent d'être faits par le Parlement à l'occasion de cette loi.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. L. 621-14-1 du code monétaire et financier) - Extension du champ de la procédure de composition administrative devant l'Autorité des marchés financiers

L'article 18 du projet de loi tend à étendre à de nouvelles infractions la procédure transactionnelle dite de composition administrative à la disposition de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19 (art. L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier) - Extension des compétences de l'Autorité des marchés financiers au contrôle de la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés ainsi que des offres de financement participatif

L'article 19 du projet de loi tend à étendre les pouvoirs de contrôle de l'Autorité des marchés financiers (AMF) à la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés, ainsi que des offres de financement participatif.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 (art. L. 465-3, L. 465-3-5, L. 612-39, L. 621-14, L. 621-15, L. 621-17 et L. 621-17-1-1 du code monétaire et financier et art. 28 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière) - Actualisation du régime des sanctions susceptibles d'être prononcées par l'Autorité des marchés financiers et habilitation à transposer plusieurs textes européens concernant les marchés d'instruments financiers et la distribution d'assurances

L'article 20 du projet de loi tend à transposer au régime de sanctions mis en oeuvre par l'Autorité des marchés financiers (AMF) les dispositions qui figurent dans divers textes européens. Il sollicite également deux habilitations, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de transposer la directive et le règlement du 15 mai 2014 concernant les marchés d'instruments financiers et la directive du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté quatre amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 421-9-1 et L. 423-2 du code des assurances, art. L. 612-33 et L. 612-33-2 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 431-2 du code de la mutualité et art. L. 951-2 du code de la sécurité sociale) - Rétablissement de la faculté pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de prononcer la mesure conservatoire de transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance et habilitation en vue de lui confier une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances

L'article 21 du projet de loi tend à rétablir la faculté, pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), de prononcer le transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance, en tant que mesure conservatoire, dans des conditions devant permettre de répondre à la décision n° 2014-449 QPC du 6 février 2015. Il sollicite également une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de confier à l'ACPR une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances, instaurant ainsi un mécanisme de résolution dans ce secteur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 21 bis A (supprimé) - Habilitation en vue de réformer le code de la mutualité

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 21 bis A du projet de loi sollicite une habilitation particulièrement large, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de réformer de nombreuses dispositions du code de la mutualité : extension du champ des mutuelles aux activités sportives et de pompes funèbres, calcul de la cotisation des agents aux mutuelles de la fonction publique, présence de salariés de la mutuelle à son conseil d'administration, règles d'adoption du règlement mutualiste, modification du statut des membres de la mutuelle, vote électronique dans les instances mutualistes, modification du statut des élus mutualistes, protection de l'appellation « mutuelle », harmonisation entre le code de la mutualité, le code de la sécurité sociale et le code des assurances en matière de régime des contrats et d'information des consommateurs ou encore réforme du conseil supérieur de la mutualité.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, pour supprimer cette habilitation, compte tenu de son caractère particulièrement large et de la réforme de nombreuses règles de principe qu'elle laisserait à l'appréciation du seul Gouvernement.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 21 bis A.

Article 21 bis (art. L. 612-33, L. 631-2-1 et L. 631-2-2 du code monétaire et financier) - Extension des compétences du Haut Conseil de stabilité financière en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et renforcement de ses prérogatives

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 21 bis du projet de loi tend à étendre les compétences du Haut Conseil de stabilité financière en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et à renforcer ses prérogatives, notamment en lui permettant de prendre des mesures conservatoires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi modifié.

Article 22 (art. L. 612-2 du code monétaire et financier) - Extension de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution aux organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes

L'article 22 du projet de loi tend à étendre la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) aux organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 22 bis A (art. L. 512-92 du code monétaire et financier) - Liberté d'emploi des réserves des sociétés locales d'épargne

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 bis A du projet de loi tend à donner aux sociétés locales d'épargne une plus grande liberté d'emploi de leurs réserves.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 bis A sans modification.

Article 22 bis (art. L. 322-27-1 du code des assurances) - Structuration de l'organe central de Groupama

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 bis du projet de loi tend à modifier la structuration de l'organe central de Groupama.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification.

Article 22 ter (art. L. 141-4 L. 521-3, L. 522-6, L. 525-5, L. 525-6, L. 526-7 du code monétaire et financier) - Impossibilité d'éteindre, par compensation, une créance remise en garantie à une banque centrale membre du système européen de banques centrales

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 ter du projet de loi tend à préciser qu'il est impossible d'éteindre, par compensation, une créance remise en garantie à une banque centrale membre du système européen de banques centrales.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 ter sans modification.

Article 22 quater (art. L. 144-1 du code monétaire et financier) - Accès des régions au fichier bancaire des entreprises, tenu par la Banque de France, dans le cadre de l'attribution des aides aux entreprises

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 quater du projet de loi tend à permettre aux régions, au titre de leur compétence pour l'attribution des aides aux entreprises, d'accéder aux informations figurant dans le fichier bancaire des entreprises (FIBEN), tenu par la Banque de France.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 quater ainsi modifié.

Article 22 quinquies (art. L. 612-44 du code monétaire et financier) - Obligation de signalement des commissaires aux comptes auprès de la Banque centrale européenne

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 quinquies du projet de loi tend à prévoir une obligation de signalement des commissaires aux comptes auprès de la Banque centrale européenne, afin de lever toute incertitude sur la réalité de cette obligation et tout risque de mise en cause de leur responsabilité en cas de signalement pour les commissaires aux comptes.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 quinquies sans modification.

Article 23 (art. L. 211-36, L. 211-36-1, L. 211-38, L. 211-38-1 [nouveau], L. 440-4, L. 511-33 et L. 531-12 du code monétaire et financier) - Renforcement des règles de transparence et de sécurité des opérations sur produits dérivés

L'article 23 du projet de loi tend à renforcer les règles de transparence et de sécurité des opérations sur produits dérivés, notamment par la levée du secret professionnel résultant d'une législation non européenne, pour améliorer la supervision financière et la prévention des risques systémiques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 23 bis (art. 238-0 A du code général des impôts) - Modalités d'actualisation de la liste des États et territoires non coopératifs en matière de transparence et d'échange d'informations dans le domaine fiscal

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 23 bis du projet de loi tend à modifier les modalités d'actualisation de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) en matière de transparence et d'échange d'informations dans le domaine fiscal, en prévoyant notamment l'avis des commissions des finances des deux assemblées.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi modifié.

Article 23 ter (art. 287 et 1695 du code général des impôts) - Régime de la déclaration à l'importation de la taxe sur la valeur ajoutée

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 23 ter du projet de loi tend à modifier le régime de la déclaration à l'importation de la taxe sur la valeur ajoutée.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 ter sans modification.

Article 24 (supprimé) (art. L. 111-1-1 à L. 111-1-3 [nouveaux] du code des procédures civiles d'exécution) - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger

L'article 24 du projet de loi vise à accroître la protection conférée aux biens d'États étrangers en instaurant, notamment, une autorisation judiciaire préalable avant toute exécution d'une saisie en application d'une sentence arbitrale et la nécessité de rapporter la preuve que le bien visé relève de l'activité commerciale d'un État.

La législation française apparaît en effet au Gouvernement trop favorable à l'exécution de sentences arbitrales, au risque même de « fragiliser les relations diplomatiques de la France ». En effet, aujourd'hui, des mesures d'exécution forcée peuvent s'appliquer à l'encontre de biens d'État étrangers, sur le fondement d'une ordonnance d'exequatur. Il appartient alors à l'État de contester la saisie devant le juge en soulevant, notamment, une immunité d'exécution.

Alors que le présent article est présenté par le Gouvernement comme une transposition de la convention des Nations unies sur l'immunité juridictionnelle de 2004, il est pourtant singulier de remarquer que cette convention n'exige pas d'autorisation judiciaire préalable.

Or une autorisation judiciaire préalable ne serait pas sans conséquence. En premier lieu, elle semble incompatible avec la mise en oeuvre de mesures d'exécution urgentes. En second lieu, cette obligation permettrait à l'État étranger de déplacer les biens les plus mobiles à l'instar d'un compte bancaire.

De plus, elle oblige ainsi les personnes ayant fait condamner un État par un jugement à saisir à nouveau un juge pour obtenir l'autorisation d'exécution d'une décision. En outre, la personne devra rapporter la preuve de la destination commerciale du bien. Rapporter a priori la preuve qu'un bien est « destiné à être utilisé dans l'exercice des fonctions de la mission diplomatique » semble particulièrement périlleux, en particulier au regard des règles du secret bancaire imposées au juge civil.

De plus, particulièrement attentif à l'attractivité de la France, il lui semble néfaste de renforcer l'immunité des biens des États, au risque de dévaluer les créances actuellement détenues par les entreprises françaises.

Enfin, votre rapporteur s'étonne de l'absence de dispositions relatives à l'application dans le temps de ce dispositif : s'applique-t-il de manière rétroactive aux contrats d'arbitrage ?

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait supprimé cet article considérant que la réforme proposée serait susceptible de priver les créanciers de toute capacité à obtenir l'exécution d'une décision de justice définitive prononcée en leur faveur. Néanmoins, elle a rétabli en séance un dispositif similaire, à l'initiative du Gouvernement.

Cette réforme présente de nombreuses difficultés, tant juridiques, que diplomatiques et expose l'image de la France. Votre rapporteur relève, par ailleurs, les difficultés soulevées par ce dispositif au regard de l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (protection de la propriété) et de l'article 6 de la convention (droit à un procès équitable, et notamment droit à l'exécution des décisions de justice).

Il relève que dans les décisions du 24 septembre 2013, De Luca c. Italie (n° 43870/04) et Pennino c. Italie (n° 43892/04), la Cour européenne des droits de l'homme a conclu à l'unanimité à une violation de la convention, au regard de l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution d'un jugement définitif, mettant à la charge du gouvernement les dommages matériel et moral. Une telle législation rendant de facto impossible la saisie de biens par les créanciers serait dès lors susceptible d'engager la responsabilité de la France.

Dès lors, votre rapporteur est opposé à la rédaction proposée de l'article 24. Néanmoins, compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a pas été en mesure de conduire une analyse approfondie permettant d'améliorer la rédaction du présent article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance.

Dès lors, à titre conservatoire, votre commission a adopté amendement COM-231, à l'initiative de son rapporteur, visant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 24.

Article 24 bis (supprimé) - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger contre les « fonds vautour »

L'article 24 bis du projet de loi, résultant de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue député Dominique Potier et de plusieurs de ses collègues, est destiné à faire échec aux saisies de biens d'un État étranger par des « fonds vautours ».

Il vise à sanctuariser les fonds destinés à l'aide au développement, et permet surtout de protéger les États en crise financière en instaurant une autorisation préalable du juge par ordonnance avant toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée d'une décision.

Le présent article présente des dispositions identiques à l'article 24, susceptible de concerner tous les États étrangers, et d'autres dispositions spécifiquement relatives aux États étrangers en situation de défaut sur un titre de créance.

Votre rapporteur remarque que le présent article soulève les mêmes difficultés que l'article 24, notamment au regard de l'obligation d'obtenir une autorisation préalable du juge pour exécuter une créance.

Néanmoins, compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a pas été en mesure de conduire une analyse approfondie permettant d'améliorer la rédaction du présent article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance.

Par cohérence, votre commission a dès lors adopté un amendement COM-232 de son rapporteur, afin de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 24 bis.


* 124 Market Abuse Directive.

* 125 Market Abuse Regulation.