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Projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

6 juillet 2016 : Biodiversité ( rapport - nouvelle lecture )

B. LES POINTS SUR LESQUELS VOTRE COMMISSION A SOUHAITÉ RÉAFFIRMER SA POSITION

Après l'échec de la commission mixte paritaire sur un projet de loi dont les deux tiers des articles avaient déjà été adoptés conformes et sur lequel la véritable ambition aurait été l'émergence d'un compromis équilibré et durable, votre rapporteur a proposé à votre commission de s'en tenir aux sujets essentiels dans l'objectif de rappeler les positions fortes exprimées par le Sénat depuis le début de la navette parlementaire.

1. Lisibilité et intelligibilité des principes fondamentaux du droit de l'environnement

À l'article 1er, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur (COM-76) proposant de supprimer la mention des « sols » comme faisant partie du patrimoine commun de la Nation. Le Sénat avait déjà voté cette suppression en deuxième lecture, considérant que cette notion n'apportait rien à celle de « géodiversité » déjà prévue par le texte.

Elle n'est en revanche pas revenue sur la notion « d'êtres vivants » réintroduite par l'Assemblée nationale qui l'a préférée à celle « d'espèces animales et végétales », ni sur la notion de sites et paysages « diurnes et nocturnes », que le Sénat avait pourtant supprimée en deuxième lecture.

À l'article 2, votre commission a souhaité réintroduire la rédaction du Sénat sur le principe d'action préventive. Elle a ainsi adopté deux amendements du rapporteur visant à encadrer ce principe : l'amendement COM-77 qui prévoit que le triptyque « éviter-réduire-compenser » ne concerne que les atteintes « significatives » à l'environnement et l'amendement COM-78 qui supprime l'objectif d'absence de perte nette voire de gain de biodiversité, que l'Assemblée nationale avait réinséré.

Elle a également adopté l'amendement COM-79 du rapporteur et les amendements identiques COM-16, COM-33 et COM-47 qui suppriment l'inscription et la définition du principe de non-régression. En effet, le projet de loi initial ne comportait aucune mention de ce principe, dont l'idée a été introduite en première lecture à l'Assemblée nationale par un amendement du député Bertrand Pancher qui préconisait la remise d'un rapport évaluant les impacts qu'aurait l'introduction d'un tel principe dans notre droit et que nous sommes incapables d'anticiper à ce stade. Contrairement aux autres principes introduits par l'article 2, l'étude d'impact n'a pas abordé ce principe. Votre rapporteur, favorable au développement de ce principe, de plus en plus présent en droit international, considère en revanche qu'il convient de ne pas le rendre inopérant en adoptant une définition mal encadrée, et de renvoyer à un travail parlementaire plus approfondi l'opportunité de l'inscription d'un tel principe dans notre droit.

2. Retour à la garantie d'une meilleure réparation du préjudice écologique

À l'article 2 bis relatif à l'inscription de la réparation du préjudice écologique dans le code civil, votre commission a adopté un amendement de rédaction globale de l'article proposé par votre rapporteur (COM-89), visant à revenir au texte adopté à l'unanimité par le Sénat, issu du travail conjoint de la commission des lois et de votre commission.

Cette rédaction prévoit ainsi notamment un régime spécial de réparation du préjudice écologique et la qualification du dommage, qui doit être « anormal », concept connu du code civil, proche notamment de la notion de trouble anormal de voisinage (article 1386-19. - Toute personne responsable d'un dommage anormal causé à l'environnement est tenue de réparer le préjudice écologique qui en résulte).

Elle privilégie également une ouverture plus restreinte du droit à agir, en ne retenant qu'une liste limitative de personnes titulaires de l'action en réparation du préjudice écologique : État, Agence française pour la biodiversité, collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, établissements publics, fondations reconnues d'utilité publique et associations agréées ou ayant au moins cinq années d'existence à la date d'introduction de l'instance, qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l'environnement.

Elle réintroduit également des précisions relatives au versement de dommages et intérêts :

- en ajoutant à l'impossibilité et à l'insuffisance de la réparation en nature, les hypothèses dans lesquelles le coût de cette réparation serait « manifestement disproportionné au regard de l'intérêt qu'elle présente pour l'environnement » ;

- en précisant que si le demandeur n'est pas en mesure d'affecter ces dommages et intérêts aux fins poursuivies, ils seront alloués à l'Agence française pour la biodiversité et non pas à l'État ou à toute personne qu'il a désignée.

La rédaction adoptée par votre commission reprend néanmoins la renumérotation des articles du code civil effectuée à l'Assemblée nationale visant à tenir compte de l'entrée en vigueur, le 1er octobre 2016, de l'ordonnance n° 2016 131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations.

3. Des modifications à la marge sur la gouvernance de la biodiversité

À l'article 4, votre commission a adopté un amendement COM-1 d'Evelyne Didier, analogue à un amendement COM-72 de Ronan Dantec, visant à rétablir la possibilité, pour élaborer des plans d'actions pour protéger les espèces menacées, d'utiliser les données collectées par les organisations de protection de l'environnement.

Votre commission a également supprimé à nouveau l'article 7 ter A, à l'initiative du rapporteur (COM-80) et de Rémy Pointereau (COM-11). Cet article prévoyait la remise d'un rapport sur les recettes de la part départementale de la taxe d'aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles.

4. L'APA : protection de la biodiversité et solidarité entre les territoires

Votre commission a adopté sans modification les dispositions restant en discussion du titre IV, qui introduit dans le code de l'environnement un dispositif d'accès aux ressources génétiques et de partage des avantages, en application du protocole de Nagoya.

Votre commission a estimé que le texte est arrivé, à ce stade de la navette parlementaire, à une rédaction équilibrée. L'Assemblée nationale a rétabli, en nouvelle lecture, l'article 18 dans la version souhaitée par votre commission.

Des compromis ont été faits sur certains sujets encore en débat. Concernant la nouvelle utilisation par exemple, qui garantit que les ressources génétiques déjà présentes en collection soient intégrées aux démarches d'autorisation, les députés ont pris en compte certaines inquiétudes exprimées, notamment par les entreprises. La nouvelle utilisation ne s'appliquera que dans le cas où la recherche à partir d'une ressource présente en collection change radicalement de domaine d'activité, et non plus simplement d'objectif.

Avec ce texte, la France s'est dotée d'un dispositif unique de protection de la biodiversité et de solidarité entre les territoires. Il garantit la protection de nos ressources génétiques exploitées par la recherche et l'industrie, mais aussi un partage juste et équitable des gains tirés de l'exploitation de ces ressources, qu'il s'agisse de retours de connaissances comme de bénéfices financiers, en particulier à destination des populations ayant contribué pendant des décennies à entretenir et à valoriser les ressources dans les territoires. Ce texte est appelé à devenir la pierre angulaire dans la mise en place d'une politique équitable de redistribution des avantages à destination des outre-mer, et en particulier des communautés d'habitants.

5. Une protection des espaces naturels ajustée pour une coexistence durable entre activités humaines et biodiversité

L'article 32 bis AA a été rétabli par votre commission, par l'adoption des amendements identiques COM-9 de Jean-Noël Cardoux et COM-65 de Claude Bérit-Débat, en vue de renforcer la consultation des utilisateurs habituels préalablement à la réglementation des activités dans les réserves naturelles, sans remettre en cause le régime de cet instrument historique de protection de l'environnement.

L'article 32 sexies a été rétabli par votre commission, par l'adoption de l'amendement COM-13 de Rémy Pointereau, en vue de consacrer la mission des parcs zoologiques en matière de conservation de la biodiversité et d'éducation du public à la biodiversité.

L'article 33 A, relatif à la compensation des atteintes à la biodiversité, a été modifié par l'adoption de trois amendements COM-82, COM-83 et COM-84 du rapporteur. Votre commission a ainsi souhaité :

- supprimer deux dispositions compromettant une mise en oeuvre claire, prévisible et équilibrée de la compensation pour les maîtres d'ouvrage : la référence à l'objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, et l'interdiction de tout projet pour lequel la séquence éviter-réduire-compenser ne peut être mise en oeuvre « de façon satisfaisante » ;

- supprimer une disposition relative au critère de proximité, dès lors que cette précision relève du domaine réglementaire compte tenu de l'article R. 122-14 du code de l'environnement, et que la transformation du critère de proximité en obligation risque de compromettre certains projets, incompatibles avec une application systématique de ce critère ;

- rétablir en faculté à disposition de l'administration le pouvoir de faire procéder d'office à la réalisation des mesures de compensation, en lieu et place de l'aménageur, et de prescrire des mesures complémentaires lorsque les obligations initiales sont inopérantes, considérant qu'il était préférable de préserver une marge d'appréciation au bénéfice de l'administration pour décider de l'action la plus pertinente.

L'article 33, relatif aux obligations réelles environnementales, a été modifié par l'adoption de deux amendements COM-85 et COM-86 du rapporteur. Votre commission a ainsi souhaité rétablir une précision sur la durée maximale des obligations réelles environnementales, fixée à quatre-vingt-dix-neuf ans. Elle a par ailleurs souhaité préciser les dispositions relatives à l'articulation de ces obligations réelles avec les autres droits, en rétablissant le caractère écrit de l'accord préalable du preneur, en supprimant l'obligation nouvelle pour le preneur de motiver un refus des obligations, et en intégrant l'exercice de la pêche aux droits ne pouvant être remis en cause par le contrat créant les obligations réelles.

L'article 34, créant des zones prioritaires de biodiversité, a été supprimé par l'adoption des amendements identiques COM-6 de Sophie Primas et COM-31 de Robert Navarro, conformément à la position exprimée par le Sénat en première et deuxième lectures, considérant qu'il était préférable de privilégier des dispositifs partenariaux avec les exploitants agricoles, en vue de protéger l'habitat des espèces protégées dans certains territoires.

À l'article 36 quater, votre commission a adopté l'amendement COM-7 de Mme Primas qui supprime l'article créant les espaces de continuité écologiques sur la base des espaces identifiés dans le cadre de la trame verte et bleue.

L'article prévoyait en effet la possibilité pour le plan local d'urbanisme (PLU) de classer des éléments de la trame verte et bleue en « espaces de continuité écologique » pouvant ensuite être protégés par les outils prévus par le code de l'urbanisme. Votre rapporteur a considéré que cet article n'apportait aucune plus-value au droit existant dans la mesure où l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme prévoit déjà que le règlement du PLU peut « identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ». Cet article risquerait au contraire d'introduire une rigidité supplémentaire, un tel classement imposant une obligation de résultat.

6. Le rétablissement de mesures de bon sens pour les cours d'eau, la mer et le littoral

À l'article 40, votre commission, à l'initiative du rapporteur (amendement COM-88), a substitué l'obligation d'associer une activité de recherche à toute activité économique autorisée en ZEE ou sur le plateau continental par une simple faculté d'association. Le coût d'une telle obligation risque en effet d'exercer un effet dissuasif sur le développement de la filière offshore. A contrario, l'association volontaire permettra lorsqu'elle est opportune de réaliser des économies d'échelle.

À l'article 43 bis, votre commission, à l'initiative du rapporteur (COM-87), a supprimé pour la troisième fois le rapport au Parlement sur l'impact des activités d'extraction de granulats marins, en raison de sa redondance avec de nombreux documents élaborés dans le cadre de la stratégie nationale pour la « gestion durable des granulats terrestres et marins et des matériaux et substances de carrières » qui est en place depuis mars 2012. 

À l'article 51 undecies A, votre commission a également rétabli pour la troisième fois la rédaction proposée par Rémy Pointereau (amendement COM-14), qui vise à prévoir que la continuité écologique des cours d'eau doit être conciliée avec les différents usages de l'eau dans les cours d'eau dits « passe à poissons ». Cette position constante est justifiée par l'absence d'avancées, depuis plus d'un an, sur le projet de charte des moulins, censé apaiser les relations entre les propriétaires de moulins et les associations environnementales.

À l'article 51 duodecies, votre commission a rétabli le dispositif de SCoT-écran pour l'application de la loi Littoral et de la Stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML), proposé par Jean-François Rapin (amendement COM-27). Cette nouvelle mouture corrige cependant un problème évoqué par les députés, à savoir l'écartement systématique des dispositions relatives aux servitudes de passage sur le littoral.

En revanche, leur argument selon lequel le SCoT n'est qu'un outil de planification stratégique insuffisamment précis pour être directement opposable aux autorisations d'urbanisme, ne résiste pas à l'analyse juridique dans la mesure où la loi Littoral elle-même, qui est encore moins précise qu'un SCoT, est directement opposable depuis plus de trente ans.

7. Les néonicotinoïdes : une réponse graduée pour une interdiction totale en 2020

À l'article 51 quaterdecies, votre commission a adopté l'amendement COM-40, déposé par Nicole Bonnefoy et les membres du groupe socialiste et républicain, qui réécrit l'article relatif aux produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale a été fortement modifié par rapport au texte issu de la deuxième lecture au Sénat, avec une interdiction de l'utilisation des néonicotinoïdes à compter du 1er septembre 2018, et la possibilité d'accorder des dérogations après cette date jusqu'au 1er juillet 2020 par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'environnement et de la santé, sur la base d'un bilan établi par l'Anses.

Votre commission a estimé que cette rédaction n'était pas satisfaisante pour plusieurs raisons.

La date de 2018 ne laisse pas un délai suffisant de transition. La rédaction de l'Assemblée fait en outre disparaitre la gradation progressive des mesures qui était un point fort du texte adopté au Sénat.

Par ailleurs, votre commission a jugé que la référence à des dérogations n'était pas adaptée. Une dérogation suppose une démarche de l'agriculteur, qui demande à être exonéré de l'interdiction à un moment donné pour une culture donnée. Cela représente donc une contrainte nouvelle pour les agriculteurs et une surcharge administrative conséquente, le tout devant in fine passer par un arrêté signé par trois ministres : ce dispositif n'est pas opérationnel.

Votre commission a donc adopté un amendement revenant au texte du Sénat. L'Anses fera un bilan bénéfice risque d'ici à la fin de l'année pour les différents usages des néonicotinoïdes. En juillet 2018, l'Anses interdira les usages pour lesquels des produits ou des méthodes de substitution sont satisfaisants. Après 2018, l'Anses évaluera chaque nouveau produit de substitution et en tirera les conséquences au cas par cas.

Contrairement au texte sortant du Sénat en deuxième lecture, cette rédaction comporte une date butoir : les néonicotinoïdes seront interdits définitivement à compter de 2020. Votre rapporteur aurait souhaité à titre personnel laisser un délai de transition jusqu'à 2021, estimant que cette échéance constituait un objectif plus réaliste.

Votre commission souligne qu'il existe aujourd'hui des expériences innovantes montrant qu'il est possible de réduire fortement l'utilisation de ces substances. Les travaux menés par le CNRS au Centre d'études biologiques de Chizé, dans les Deux-Sèvres font état de résultats impressionnants. Le rendement économique des céréaliers peut être substantiellement augmenté, jusqu'à 200 euros par hectare de blé, en divisant par deux la quantité d'herbicides et d'engrais azotés épandus et sans les remplacer.

En laissant le délai nécessaire de transition pour les agriculteurs et en accompagnant, avec l'Anses, l'identification des méthodes et produits de substitution disponibles, culture par culture, votre commission estime donc qu'il est possible et souhaitable d'interdire les produits phytosanitaires contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes.

8. Suppression de l'interdiction de poser des poteaux creux

À l'article 59 bis AB, votre commission a de nouveau supprimé l'interdiction de poser des poteaux téléphoniques ou poteaux de filets paravalanches et anti-éboulement creux et non bouchés (amendement COM-81). Sans y être opposé sur le fond, votre rapporteur a souhaité revenir sur un dispositif qui relève clairement du domaine réglementaire et s'insère mal dans l'article L. 411-1 du code de l'environnement, qui interdit des types généraux d'actions marqués par la volonté de nuire aux animaux (la destruction, la mutilation, la capture, l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, etc.), alors qu'il s'agit là d'une action très précise qui n'est pas caractérisée par une telle volonté de nuire (la pose de poteaux téléphoniques et de poteaux de filets paravalanches et anti-éboulement). Votre rapporteur rappelle en outre que les infractions aux dispositions de l'article L. 411-1 pourront être punies de deux ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende, en application de l'article L. 415-3 (dans sa rédaction issue de l'article 52 de la présente loi), ce qui pourrait s'avérer disproportionné pour la pose d'un poteau téléphonique creux et non bouché.

9. Exemptions à la compensation au défrichement

À l'article 68 sexies, votre commission a réintroduit un certain nombre de dispositions d'exemptions à la compensation au défrichement qui avaient été adoptées par le Sénat en deuxième lecture et supprimées par l'Assemblée nationale :

- l'exemption de la compensation au défrichement pour les jeunes agriculteurs dans les cinq premières années de leur installation (amendement COM-32 de Robert Navarro) ;

- l'exemption de la compensation au défrichement pour la trufficulture (amendement COM-42 de Daniel Chasseing) ;

- l'exemption à la compensation pour les défrichements mis en oeuvre dans le cadre de projets agricoles de mise en culture ou en prairie qui conservent une partie des boisements initiaux au regard de leur rôle écologique, économique et social ; cet amendement prévoit aussi que la compensation est effectuée prioritairement par la revalorisation des parcelles en état d'inculture ou de sous-exploitation (amendement COM-25 de Daniel Gremillet).