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Projet de loi de finances pour 2017 : Affaires européennes

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

II. LES CONSÉQUENCES DE LA SOUS-EXÉCUTION DU BUDGET EUROPÉEN SUR LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES POUR 2017

Le montant du prélèvement sur recettes versé au budget de l'UE est évalué à 19,1 milliards d'euros pour l'exercice 2017 (-1,1 milliard d'euros par rapport à 2016), ce qui en fait un poste de dépense quasiment équivalent aux crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » du budget de l'État14(*). Cette évaluation se fonde sur les variables suivantes :

- en dépenses, une hypothèse relative au besoin de financement de l'UE, estimée à partir des crédits de paiements prévus dans le projet de budget pour 2017, des éventuels budgets rectificatifs et du solde du budget 2016 reporté en 201715(*) ;

- en recettes, les données prévisionnelles relatives aux ressources assises sur la TVA et le RNB et à la correction britannique, issues du comité consultatif des ressources propres de mai 2016.

Décomposition des hypothèses de construction du prélèvement sur recettes
au profit de l'UE

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

LFI

20 224

20 742

20 169

19 082

Ressource TVA

4 368

4 527

4 450

4 368

dont correction britannique

1 427

1 494

1 497

1 384

Ressource RNB

15 977

15 172

15 719

14 714

Autres prélèvements

3

4

-

-

Exécution

20 347

19 702

Évolution en exécution n-1/n

-9,4%

-3,2%

Part dans les recettes fiscales nettes

7,4%

7,0%

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »

1. Un budget de l'UE pour 2017 tirant les conséquences du lent démarrage des programmes de la politique de cohésion

Le montant des crédits de paiement inscrits dans le budget annuel de l'UE constituant l'une des principales variables du prélèvement sur recettes, une attention particulière est portée chaque année au projet de budget proposé par la Commission européenne et adopté par le Conseil de l'UE et le Parlement européen durant l'automne.

Le projet de budget présenté par la Commission européenne le 30 juin 201616(*) se caractérise par un faible niveau de crédits de paiement - 134,9 milliards d'euros17(*) - soit une baisse de 6,2 % par rapport au montant inscrit dans le budget 201618(*). Cette proposition laisse ainsi une marge de 9,6 milliards d'euros sous le plafond des paiements pour 201719(*). Selon la Commission européenne, « cette situation reflète l'achèvement de la plupart des programmes de la période 2007-2013 ainsi qu'un recours plus lent aux fonds structurels et d'investissement (rubrique 1.b) pendant la période de programmation actuelle »20(*). Il est en effet proposé de diminuer les crédits de paiement de la rubrique 1.b, relative au fonds de cohésion et aux fonds européens structurels et d'investissement (FESI) de 23 % par rapport au budget voté en 2016. Ainsi le « reste-à-liquider » (RAL), correspondant aux engagements budgétaires de l'UE qui n'ont pas encore été couverts par des paiements, devrait continuer de croître pour atteindre 251,6 milliards d'euros fin 2017 (soit une hausse de 22,8 milliards d'euros par rapport à fin 2016 et de 33,8 milliards d'euros par rapport à fin 2015).

Après avoir rencontré une pénurie de crédits de paiements en 2013 et en 2014, l'UE connaît désormais une sous-exécution des programmes relatifs à la politique de cohésion, qui concerne la quasi-totalité des États membres (voir encadré infra). Cette situation est d'autant plus déplorable que l'Union souffre d'un déficit d'investissement, qui n'a pas été totalement comblé depuis la crise économique et financière de 2008. À l'inverse, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) a connu un démarrage rapide et ses résultats semblent prometteurs, en particulier son volet d'aide au financement des petites et moyennes entreprises (PME) comme a pu le constater votre rapporteur spécial dans un récent rapport d'information21(*), et ce malgré les défauts, à corriger, concernant la répartition des investissements au sein de l'Union.

Le lent démarrage des fonds européens structurels et d'investissement 2014-2020

Selon les informations transmises par la direction du budget, les causes des retards de mise en oeuvre des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) sont de deux ordres :

- d'une part, le rythme d'adoption des programmes opérationnels, auxquels sont adossés les crédits issus des FESI, est relativement lent. Or la validation d'un programme opérationnel est nécessaire pour que l'autorité de gestion puisse commencer à programmer et à engager des dépenses. Ceci s'explique notamment par le choix fait par certains États membres, dont la France, de confier aux régions la gestion de certains fonds européens, majorant ainsi le nombre de programmes opérationnels à rédiger et à valider. Ainsi, en France, l'intégralité du fonds européen de développement régional (FEDER), la quasi-totalité du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ainsi que 35 % du fonds social européen (FSE) sont gérés par les régions. La France totalise ainsi 53 programmes opérationnels au titre de la politique de cohésion 2014-2020 contre 36 seulement durant la précédente programmation ;

- d'autre part, lorsqu'un programme opérationnel est validé mais que l'autorité de gestion en charge de ce programme n'a pas encore été officiellement désignée - car le processus d'audit de désignation, obligatoire, est encore en cours - il est impossible de demander le remboursement des dépenses engagées au titre des fonds à la Commission européenne. Ceci explique la faiblesse des paiements intermédiaires intervenus durant les années 2014 à 2016.

Au 31 août 2016, déduction faite des avances de préfinancement initial et des avances de préfinancement annuel versées automatiquement à chaque programme opérationnel validé22(*), la Commission européenne n'avait remboursé depuis le début de la programmation aux États membres que 2,5 milliards d'euros (hors FEADER) et 10,9 milliards d'euros en incluant le FEADER. En effet, au 31 août 2016, seules 47,7 % des autorités de gestion relevant de la politique de cohésion (hors FEADER) avaient été désignées au sein de l'UE. Cela signifie donc que plus de la moitié des autorités de gestion ne peuvent pas encore faire remonter de demandes de remboursement.

La situation peut différer d'un État membre à l'autre, principalement du fait des modalités de gestion des fonds européens retenues au sein de cet État. Ainsi, un État ayant choisi de gérer son enveloppe allouée au titre des FESI de façon centralisée aura moins de programmes opérationnels à valider et moins d'audits de désignation à réaliser.

En France, le taux de désignation des autorités de gestion au titre de la politique de cohésion et du FEADER atteignait 59,7 % au 31 août 2016, au-delà de la moyenne européenne (57,6 %). À titre de comparaison, l'Allemagne avait, à la même date, désigné moins de 39 % de ses autorités de gestion et l'Italie moins de 36 %.

La France est le cinquième État membre en termes de montants remboursés au titre des fonds de la politique de cohésion et du FEADER 2014-2020, avec 890 millions d'euros de paiements intermédiaires versés par la Commission européenne depuis 2014, derrière le Portugal (1,17 milliard d'euros), la Pologne (1,10 milliard d'euros), le Royaume-Uni (1,06 milliard d'euros) et l'Espagne (933 millions d'euros). L'Allemagne se place en sixième position avec 839 millions d'euros de paiements intermédiaires reçus depuis 2014.

Source : direction du budget

En définitive, le faible montant de crédits de paiement inscrits dans le projet de budget pour 2017 explique, pour l'essentiel, l'écart de près de 1,4 milliard d'euros entre le montant de prélèvement sur recettes inscrit dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2020 et le montant proposé dans le projet de loi de finances pour 2017.

La position du Conseil de l'UE, adoptée le 12 septembre 2016, retient des niveaux de crédits de paiement et d'engagement inférieurs de 0,8 % aux montants proposés par la Commission européenne. En dépit des marges sous plafonds, déjà conséquentes, prévues dans le projet de budget de la Commission, « le Conseil a souhaité accroître encore ces marges afin de faire face à de possibles imprévus en cours de gestion et de garantir la soutenabilité du cadre financier »23(*). À l'inverse, le Parlement européen a demandé une hausse de 3,9 % des crédits d'engagement et de 2,1 % des crédits de paiement.

Les principaux points de désaccord entre le Conseil de l'UE et le Parlement européen sur le projet de budget 2017 concernent l'Initiative pour l'emploi des jeunes24(*), au bénéfice de laquelle le Parlement européen souhaite affecter 1,5 milliard d'euros en crédits d'engagement dès 2017, le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe et le programme Horizon 2020, le Parlement européen proposant de réabonder ces programmes à la suite des « coupes subies » pour financer le FEIS.

Un autre point de désaccord concerne le calendrier d'adoption de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (voir infra). Le Parlement européen désire en effet négocier, d'ici la fin de l'année 2016, un « paquet » comprenant la révision du cadre financier pluriannuel et le budget 2017 afin d'intégrer les modifications proposées dans cette révision dès le budget 2017, en particulier celles relatives à la mobilisation des instruments de flexibilité. La proposition de la Commission européenne d'augmenter de 1,8 milliard d'euros les dépenses relatives à la gestion des flux migratoires (voir infra), grâce à la mobilisation de marges non allouées et d'instruments spéciaux, ne suscite pas, en tant que telle, de désaccord de fond entre les deux branches de l'autorité budgétaire européenne.

Par ailleurs, le texte adopté par le Parlement européen le 26 octobre 2016 prévoit de placer 20 % des rémunérations des anciens commissaires européens en réserve jusqu'à ce que la Commission européenne adopte un code de conduite plus strict permettant d'éviter les conflits d'intérêt. S'agissant des dépenses administratives, le Conseil a quant à lui réaffirmé l'objectif de réduction des effectifs de l'ensemble des institutions, organismes et agences de 5 % entre 2013 et 2017.

À l'issue de la procédure de conciliation, le Parlement européen et le Conseil de l'UE ont trouvé un accord, le 17 novembre 2016, sur le budget européen pour 2017 ; celui-ci prévoit 157,9 milliards d'euros en crédits d'engagement et 134,5 milliards d'euros en crédits de paiement (respectivement + 1,9 % et - 6,5 % par rapport au budget initial pour 2016). Toutefois, en tenant compte des budgets rectificatifs adoptés au cours de l'exercice 201625(*), le budget 2017 est en hausse de 1,7 % en engagements et en baisse de 1,6 % en paiements par rapport aux crédits ouverts en 2016. Cet accord laisse ainsi une marge de 1,1 milliard d'euros en crédits d'engagement sous le plafond du cadre financier pluriannuel, qui pourrait être mobilisée en cas d'événements imprévus.

- 18 -

PLF 2017 - PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE

PREMIÈRE PARTIE
LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
AU PROFIT DE L'UNION EUROPÉENNE PRÉVU EN 2017

- 18 -

Comparaison du budget 2016, du projet de budget 2017 et des positions du Conseil de l'UE et du Parlement européen

(en millions d'euros)

 

Budget 2016

PB 2017

Commission

PB 2017

Position du Conseil

PB 2017 Position du Parlement européen

Écart PB 2017 COM / Budget 2016 voté

 

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

Rubrique 1 : Croissance intelligente et inclusive

69 841

66 263

74 683

56 647

74 283

56 116

77 507

57 854

6,9 %

- 14,5%

Sous-rubrique 1a : Compétitivité pour la croissance et l'emploi

19 010

17 418

21 109

19 298

20 712

18 966

22 417

19 993

11,0%

10,8 %

Sous-rubrique 1b : Cohésion économique, sociale et territoriale

50 831

48 844

53 574

37 349

53 571

37 150

55 090

37 862

5,4 %

- 23,5%

Rubrique 2 : Croissance durable - ressources naturelles

62 484

55 121

58 902

55 236

58 722

55 038

59 529

55 862

- 5,7%

0,2 %

dont paiements directs et dépenses de marché

42 220

42 212

42 938

42 889

42 761

42 712

43 538

43 489

1,7 %

1,6 %

Rubrique 3 : Sécurité et citoyenneté

4 052

3 022

4 272

3 782

4 248

3 760

4 355

3 861

5,4 %

25,1 %

Rubrique 4 : L'Europe dans le monde

9 167

10 156

9 432

9 290

9 237

9 220

9 939

9 790

2,9 %

- 8,5 %

Rubrique 5 : Administration

8 935

8 935

9 322

9 324

9 263

9 266

9 353

9 355

4,3 %

4,4 %

dont dépenses administratives des institutions

7 123

7 122

7 365

7 368

7 307

7 309

7 397

7 399

3,4 %

3,4 %

Total hors instruments spéciaux

154 480

143 496

156 611

134 279

155 843

133 400

160 684

136 724

1,4 %

- 6,4 %

Total dont instruments spéciaux

155 004

143 885

157 657

134 899

156 377

133 790

163 643

137 705

1,7 %

- 6,2 %

Plafonds

154 738

144 685

155 631

142 906

155 631

142 906

155 631

142 906

Marges

2 331

800

815

8 007

1 583

9 116

- 3 257

7 163

Montant en % du RNB

1,06 %

0,98 %

1,04 %

0,90 %

1,04 %

0,89 %

1,07 %

0,91 %

PB : projet de budget.

Source : projet de budget de la Commission européenne, position du Conseil du 19 juillet 2016 et résolution du Parlement européen du 26 octobre 2016

2. Une contribution au financement de la correction britannique représentant 7,5 % du prélèvement sur recettes en 2017

La participation de la France au financement de la correction britannique est fixée à 1,38 milliard d'euros, ce qui représente près de 7,5 % du prélèvement sur recettes pour 2017. Ce montant correspond en réalité à la correction due au titre de l'année 2016, payée durant l'année n+1. Il est néanmoins susceptible d'être révisé en cours d'année en fonction de l'évolution de la part des dépenses réalisées au Royaume-Uni dans le total des dépenses de l'UE et du montant des dépenses réparties dans les « nouveaux » États membres, ayant intégré l'Union à partir de 2004.

Si la contribution de la France au mécanisme de correction britannique diminue, en valeur absolue, par rapport à 2016 (- 7,5 %), la France demeure le premier financeur du « chèque » britannique, sa contribution représentant 26 % de son montant total en 2017. Au cours de la période 2010-2017, la France devrait ainsi financer la compensation en faveur du Royaume-Uni à hauteur de 27 % en moyenne. Le Royaume-Uni occupe quant à lui, selon le mode de calcul retenu, le deuxième ou le troisième rang des contributeurs nets (voir infra) ; son solde net varie néanmoins fortement d'une année sur l'autre en fonction du montant de la correction.

Montant de la correction britannique et coût pour la France depuis 1986

(en milliards d'euros)

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne »


* 14 Dont les crédits de paiement s'établissent à 18,1 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017.

* 15 Ce solde ne sera connu qu'au printemps de l'année n + 1.

* 16 Cette présentation tardive - la Commission européenne présentant habituellement le projet de budget au mois de mars - s'explique principalement par la volonté d'attendre l'issue du référendum britannique, qui s'est tenu le 23 juin 2016.

* 17 Y compris instruments spéciaux.

* 18 Après prise en compte des budgets rectificatifs n° 1 et n° 2.

* 19 Cette marge est néanmoins estimée à 8 milliards d'euros par le Conseil de l'UE.

* 20 Commission européenne, projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2017 (COM (2016) 300).

* 21 Voir rapport d'information n° 768 (2015-2016) de François Marc, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur les instruments financiers en faveur des petites et moyennes entreprises gérés par le Fonds européen d'investissement.

* 22 Y compris lorsque l'autorité de gestion n'a pas encore été formellement désignée.

* 23 Annexe au projet de loi de finances pour 2017 « Relations financières avec l'Union européenne », p. 43.

* 24 L'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) est une aide financière apportée aux jeunes de moins de 25 ans sans emploi, ne suivant ni enseignement ni formation (NEET), le contenu précis et les conditions

* 25 Budgets rectificatifs n° 1 à 6.