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Projet de loi de finances pour 2017 : Affaires européennes

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Affaires européennes ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie jeudi 3 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la participation de la France au budget de l'Union européenne (article 27 du projet de loi de finances pour 2017).

M. François Marc, rapporteur spécial. - L'examen du prélèvement sur recettes reversé au budget européen répond à un impératif de contrôle démocratique. Il offre également l'occasion d'évoquer l'actualité des sujets budgétaires européens.

L'article 27 du projet de loi de finances pour 2017 évalue le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne à 19,1 milliards d'euros. Ce montant intègre, à titre exceptionnel, la participation de la France au financement, à hauteur de 136 millions d'euros, de la « facilité en faveur des réfugiés en Turquie ». En vertu de la déclaration des chefs d'État et de gouvernement du 29 novembre 2015, l'Union européenne s'est en effet engagée à verser 3 milliards d'euros pour apporter une aide humanitaire et un soutien matériel aux réfugiés présents sur le sol turc, dont 1 milliard d'euros financé par le budget européen et 2 milliards d'euros par des contributions des États membres. La participation de la France, calculée en fonction de son poids dans le revenu national brut, s'élève à 309 millions d'euros sur la période 2016-2018.

Au total, si l'on ajoute les ressources propres traditionnelles que sont les droits de douane et les cotisations sur le sucre, versées directement au budget européen, la contribution de la France devrait donc s'élever à 20,9 milliards d'euros en 2017. Notre pays demeurerait ainsi le deuxième contributeur net, derrière l'Allemagne, et le premier contributeur, à hauteur de 26 %, soit 1,38 milliard d'euros, au mécanisme de correction britannique. La France est également le premier État membre, devant l'Espagne, à bénéficier de « retours » du budget européen puisque 14,5 milliards d'euros ont été dépensés en France en 2015, soit 11,1 % du budget total de l'Union européenne. 

Cela étant, le niveau du prélèvement sur recettes prévu en 2017, inférieur de 5,4 % à la prévision pour 2016 et de 3,0 % à l'exécution 2015, est anormalement bas. Par rapport au montant inscrit dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, l'écart est de 1,4 milliard d'euros. Cette situation s'explique par le faible montant de crédits de paiement retenu par la Commission européenne dans le cadre du projet de budget pour 2017, en baisse de 6,2 % par rapport à 2016. En effet, le démarrage des programmes de la politique de cohésion de la période 2014-2020 se révèle plus lent que prévu, ce qui a conduit la Commission européenne à proposer, pour ces fonds, un montant de crédits de paiement inférieur de 23 % au montant inscrit en 2016.

Après avoir rencontré une pénurie de crédits de paiement en 2013 et en 2014, l'Union européenne est donc aujourd'hui confrontée à une sous-exécution des fonds européens structurels et d'investissement (FESI). L'explication principale réside dans la complexité et la rigidité des procédures de gestion de ces fonds. En premier lieu, le rythme d'adoption des programmes opérationnels, auxquels sont adossés les crédits des fonds structurels, est lent. Or la validation de ces programmes par la Commission européenne est nécessaire pour que l'autorité de gestion puisse engager des dépenses. Je relève que la complexité des procédures a été accrue par la régionalisation de la gestion de certains fonds : nous avions 36 programmes opérationnels durant la précédente programmation, nous en avons à présent 53. En second lieu, le remboursement par la Commission européenne des dépenses engagées n'est possible qu'après la désignation officielle de l'autorité de gestion. Or le processus d'audit de désignation est relativement long. En France, le taux de désignation des autorités de gestion des fonds structurels atteignait près de 60 % fin août 2016, soit un résultat supérieur à la moyenne européenne. En revanche, il n'était que de 39 % en Allemagne et de 36 % en Italie à la même date.

De toute évidence, les règles de mise en oeuvre des fonds de la politique de cohésion gagneraient à être simplifiées. La Commission européenne a d'ailleurs proposé récemment une révision du règlement financier.

Enfin, compte tenu de cette situation, le « reste à liquider » devrait continuer de croître en 2017 pour atteindre 251,6 milliards d'euros en fin d'année, soit une hausse de 16 % par rapport à la fin 2015. En guise de comparaison, le budget annuel de l'Union européenne s'élève à 140 milliards d'euros en crédits de paiement...

Un mot sur deux sujets d'actualité que sont la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020 et les conséquences du « Brexit » sur le budget européen.

Le 14 septembre 2016, la Commission européenne a présenté une communication et un ensemble de propositions législatives en vue de réviser le cadre financier pour la période 2014-2020, conformément à une demande constante du Parlement européen. Trois points positifs sont à retenir de cet ensemble de propositions. D'abord, des priorités politiques claires sont définies : en faveur de la croissance et de l'emploi d'une part, de la gestion de la crise migratoire d'autre part. Ces priorités bénéficieraient de 3,8 milliards d'euros de crédits d'engagement supplémentaires entre 2017 et 2020.

Ensuite, la décision d'accorder davantage de moyens financiers aux programmes et aux instruments qui ont déjà fait leurs preuves pour soutenir l'investissement est une bonne approche - je pense en particulier au programme européen pour la compétitivité des petites et moyennes entreprises, COSME, dont j'ai pu constater les résultats positifs en juillet dernier dans le cadre d'un contrôle budgétaire.

Enfin, la proposition de révision du cadre financier pluriannuel répond au besoin d'adapter le budget européen aux nouveaux défis auxquels l'Union européenne est confrontée, en renforçant sa flexibilité et en améliorant sa réactivité. Pour ce faire, il est proposé de doubler la capacité de certains instruments spéciaux et de créer une nouvelle réserve de crise de l'Union européenne, qui serait financée par les crédits dégagés d'office, c'est-à-dire les crédits non consommés deux ans après leur engagement.

Un bémol toutefois : selon les estimations de la direction du budget, cet ensemble de propositions, et plus particulièrement la comptabilisation des instruments spéciaux au-delà des plafonds du cadre financier, pourrait entraîner une hausse de 10,5 milliards d'euros, au maximum, du montant des contributions nationales d'ici 2020.

Enfin, les conséquences budgétaires de la sortie officielle - dont nous attendons notification - du Royaume-Uni, sont entourées de nombreuses incertitudes, le Royaume-Uni étant l'un des principaux contributeurs nets au budget européen. La dépréciation de la livre sterling d'environ 15 % a déjà entraîné, en 2016, un manque à gagner estimé à 1,8 milliard d'euros pour le budget européen. La Commission européenne a, en conséquence, provisionné 1,1 milliard d'euros d'amendes mais il existe toujours un risque de report négatif sur le budget 2017. Bien que les effets de change puissent parfois jouer en faveur du budget européen, il est très surprenant qu'aucun mécanisme spécifique n'ait été prévu pour se prémunir contre les risques de change entre l'euro et la livre sterling. Un tel mécanisme devra être mis en place à l'avenir.

Sous réserve de ces différentes observations, je recommande à la commission l'adoption, sans modification, de l'article 27 du projet de loi de finances pour 2017.

Mme Michèle André, présidente. - Nous aurions en effet intérêt à étudier les conséquences du Brexit sous l'angle monétaire. Par ailleurs, je suis informée à l'instant que la Haute Cour de justice de Londres a rendu un arrêt dans lequel elle estime que l'accord du Parlement sera nécessaire pour notifier le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

M. André Gattolin. - La commission des affaires européennes, dont je suis membre, gagnerait à prendre connaissance de ce rapport. La décision de la Haute Cour de justice britannique n'est pas encore définitive, puisque c'est à la Cour suprême qu'il reviendra de trancher, mais il reste qu'elle engage à prendre au sérieux le bruit qui court à Londres, y compris au plus haut niveau ministériel, d'une possible remise en cause du Brexit.

Le cadre pluriannuel sur lequel se fonde le budget européen est établi sur sept ans. C'est aberrant, et profondément antidémocratique, dès lors que le mandat du Parlement européen, de même que celui de la Commission européenne, est de cinq ans. Par chance, le Parlement européen qui sera élu en 2019 pourra donner son avis sur le prochain cadre pluriannuel, qui débutera en 2021, mais tel n'a pas été le cas du Parlement élu en 2014, qui n'a pas eu son mot à dire.

La procédure d'attribution des fonds de cohésion et des fonds structurels demande, il est vrai, plusieurs années. Pourtant, on constate, avec le plan européen pour l'investissement, dit « plan Juncker », que les choses peuvent aller plus vite. On peut certes attribuer les retards constatés au transfert de l'autorité de gestion aux régions, en France, de certains programmes, mais au-delà, je me demande si la Commission ne joue pas des retards de mise en oeuvre pour procéder à des réattributions de crédits, comme le permettent les règles de fongibilité dans le cadre de la programmation financière 2014-2020. Les responsables de la présidence luxembourgeoise s'inquiètent d'ailleurs beaucoup de sa révision à mi-parcours, dans la mesure où ce qui a été décidé en faveur des migrants et dans le cadre des accords avec la Turquie intervient à budget constant. Si bien que les réorganisations structurelles qui avaient été prévues dans ce cadre pluriannuel pourraient bien rester lettre morte.

Plusieurs pays, comme l'Italie, l'Autriche, la Belgique, la Slovénie, la Finlande, ont argué des dépenses supplémentaires liées à la lutte contre le terrorisme et au renforcement des frontières européennes pour faire jouer la clause de flexibilité du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance, qui permet d'exclure les dépenses inhabituelles et indépendantes de la volonté des États, et ayant des effets sensibles sur leur situation financière, du déficit au sens de Maastricht. La France n'a pas, pour l'heure, fait de même. Ne pourrait-on pourtant considérer que 100 millions à 150 millions d'euros de nos dépenses supplémentaires mériteraient d'être exclues du calcul de notre déficit ?

M. Claude Raynal. - Le reste à liquider atteint, ainsi que l'a souligné notre rapporteur spécial, plus d'une année d'exercice. Ce n'est pas rien. Faut-il voir dans ce retard le simple effet de faiblesses administratives ou une volonté de freiner les dépenses pour faire face à d'éventuelles dépenses d'urgence ?

Le contrecoup sur le budget européen de la dépréciation de la livre sterling a de quoi étonner. Comme bien d'autres, je croyais, naïvement, que le budget européen étant libellé en euros, il revenait aux monnaies nationales de s'y ajuster. Je découvre que tel n'est pas le cas. Peut-on en savoir un peu plus sur le mécanisme de conversion ? J'avoue que je le comprends d'autant plus mal qu'il me semblerait logique que le Royaume-Uni, étant à l'origine de la dépréciation de sa monnaie, en paye le prix.

Vous nous rappelez, enfin, que la France reste le premier financeur du « chèque britannique ». Dans l'attente d'un accord sur les modalités du Brexit, ne serait-il pas bon que ces sommes restent en réserve, sans être distribuées ?

M. Michel Bouvard. - La dépréciation de la livre coûtera 1,8 milliard d'euros au budget européen, avez-vous rappelé. Mais le même effet joue-t-il, à l'inverse, sur le remboursement du chèque britannique, auquel la France contribue, ainsi que vous l'avez rappelé, pour 26 %, soit 1,38 milliard d'euros ?

S'agissant des retards de consommation des fonds structurels et d'investissement, ceux qui concernent le Fond européen agricole pour le développement rural (FEADER) ne tiennent pas tant aux régions, devenues autorités de gestion, qu'aux défaillances du logiciel Osiris, qui bloquent les capacités de paiement. Où en est-on ? Ne serait-il pas utile que notre commission se manifeste sur le sujet ?

Toujours sur les autorités de gestion régionales, a-t-on tiré les enseignements de l'expérimentation de la gestion décentralisée des fonds menée en Alsace ?

Une question, enfin, sur la facilité en faveur des réfugiés en Turquie : s'est-on donné les moyens de s'assurer que tous les réfugiés en provenance de Syrie en bénéficient, y compris les réfugiés kurdes ?

M. Éric Doligé. - Pour remédier au problème de conversion entre la livre sterling et l'euro, il serait judicieux, avez-vous indiqué, de prévoir un mécanisme de prévention des risques de change. Mais on ne peut se couvrir que pour l'avenir. Or, y a-t-il un avenir en la matière, puisque le Royaume-Uni va sortir de l'Union ?

M. Claude Raynal. - En théorie...

Mme Michèle André, présidente. - Une remarque sur la question des autorités de gestion régionales des fonds structurels : l'Auvergne avait également fait partie de l'expérimentation, et l'évaluation avait montré des résultats intéressants.

M. Michel Bouvard. - N'oublions pas qu'avec la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale (NOTRe), les régions sont responsables en cas de mauvaise affectation de ces crédits, ce qui porte à la prudence.

Mme Michèle André, présidente. - Il reste que quelle que soit l'administration gestionnaire, nous avons, en France, des marges de progression pour être pleinement opérationnels.

M. François Marc, rapporteur spécial. - À Éric Doligé, je précise qu'il ne s'agit pas seulement de se prémunir contre les risques de change sur la livre sterling, mais aussi contre d'autres risques, dans une Europe à vingt-sept. D'où l'utilité d'un mécanisme d'anticipation.

Pour répondre à Claude Raynal, j'indique que dans le processus de conversion, le taux retenu est celui du 31 décembre de l'année précédente. Si bien que toutes les opérations de l'année se fondent sur cette valeur historique et non pas sur une valeur à l'instant t. C'est ainsi que la dépréciation de 15 % de la livre sterling produit un manque à gagner considérable.

André Gattolin souligne toutes les incertitudes qui pèsent sur le Brexit. De multiples questions se posent en effet, ainsi que je le rappelle dans mon rapport. À quoi s'ajoutent, il est vrai, les interrogations que suscite la décision du tribunal londonien, en cours d'appel.

Les difficultés que soulève une programmation financière pluriannuelle sur sept ans sont réelles, et le Parlement européen n'a pas manqué d'ouvrir le débat. Une programmation sur cinq ans serait, de fait, plus en phase avec le mandat des élus, mais on entend aussi dire qu'une modification serait fort complexe...

Je n'ai pas le sentiment que les réaffectations de crédits au sein du budget européen soient massives. Je rappelle que la Commission européenne préconise de dégager 3,8 milliards d'euros supplémentaires pour les actions en faveur des réfugiés et la croissance.

M. André Gattolin. - Mais parle-t-on de 3,8 milliards d'euros supplémentaires par rapport au budget initial, ou s'agit-il de transferts ?

M. François Marc, rapporteur spécial. - Ces 3,8 milliards d'euros seraient dégagés sous les plafonds définis dans le cadre financier.

M. André Gattolin. - On reste donc toujours dans le même cadre financier.

M. François Marc, rapporteur spécial. - La clause de flexibilité du pacte de stabilité et de croissance ? Il est vrai que la France pourrait solliciter cette possibilité - même si sa situation reste très en deçà de celle que connaissent des pays comme l'Italie. En tout état de cause, il est clair que la philosophie européenne évolue vers plus de souplesse dans l'appréciation des déficits structurels.

Claude Raynal se demande si l'ampleur du reste à liquider ne procède pas d'une volonté plutôt que de faiblesses administratives. Je ne le pense pas. Les autorités souhaitent voir les crédits consommés, et c'est bien plutôt la lourdeur des procédures administratives qu'il faut incriminer.

La dépréciation de la livre n'a, a priori, pas d'effets sur le chèque britannique : si les contributions des États se fondent, ainsi que je l'ai indiqué, sur une valeur de conversion, les opérations internes au budget européen se font en euros.

M. Michel Bouvard. - Ce qui confirme que les Britanniques avaient admirablement négocié...

M. François Marc, rapporteur spécial. - Le logiciel Osiris, sur lequel s'interroge Michel Bouvard, est selon les informations transmises « en cours de renforcement, pour le doter des outils nécessaires à la mise en oeuvre rapide des programmes ». Je vous livre tel quel ce qui nous a été indiqué...

Tirer les enseignements de l'expérimentation alsacienne ? Certes, mais la fusion des régions, qui modifie un peu la donne, rend les responsables circonspects.

S'agissant de la facilité pour les réfugiés en Turquie, ce sont principalement des associations, et non l'État turc, qui gèrent la mise en oeuvre de l'accueil et de l'accompagnement. Cela laisse penser que les choses se mettent en place dans des conditions acceptables.

Mme Marie-France Beaufils. - Il existe tout de même des interrogations, on l'a vu dans la presse.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'article 27 du projet de loi de finances pour 2017.

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Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2016, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé d'opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2017.