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Projet de loi de finances pour 2017 : Enseignement scolaire

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Enseignement scolaire ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteurs spéciaux : MM. Gérard LONGUET et Thierry FOUCAUD

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

Les principales observations du rapporteur spécial Gérard Longuet

1) En 2017, hors fonds de concours et attributions de produits, la mission « Enseignement scolaire » sera dotée de plus de 70 milliards d'euros en AE et en CP, soit une augmentation d'environ 3 milliards d'euros par rapport à 2016 (+ 4,53 % en AE et + 4,46 % en CP) à périmètre constant.

2) Cette augmentation est principalement imputable à une hausse des dépenses de personnel (titre 2), qui passeront de 62 milliards d'euros en 2016 à près de 65 milliards d'euros (+ 4,73 %). Les dépenses de titre 2 représenteront près de 93 % du total des dépenses de la mission. Une telle augmentation des dépenses de personnel apparaît difficilement soutenable pour nos finances publiques. Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne, ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015. Par ailleurs, la masse salariale de la mission « Enseignement scolaire » ne reflète pas l'intégralité des effectifs, les assistants d'éducation (hors accompagnants d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée) étant rémunérés sur des crédits d'intervention (1,3 milliard d'euros en 2017, permettant de rémunérer une moyenne annuelle de 48 800 assistants d'éducation).

3) 11 802 postes devraient être créés en 2017. Hors contribution au CAS « Pensions », l'impact des schémas d'emplois 2016 et 2017 est estimé à près de 300 millions d'euros en 2017. La réalité de ces créations de postes doit cependant être nuancée sur le terrain du fait de différents phénomènes (comptabilisation d'enseignants stagiaires dont le temps d'enseignement n'équivaut qu'à un mi-temps, difficultés de recrutements dans certaines disciplines, augmentation du nombre de démissions, en particulier parmi les enseignants stagiaires, comptabilisation des assistants d'éducation contractuels dans l'objectif de 55 000 créations de postes). Entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes. Par ailleurs, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.

4) L'augmentation des dépenses de personnel est également liée à la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), dont le coût est estimé à près de 787 millions d'euros en 2017, à la revalorisation du point d'indice (604 millions d'euros) et à l'augmentation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) versée aux enseignants du premier degré (303,5 millions d'euros).

5) Le coût de la mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse, dont les principales mesures ont été annoncées par Premier ministre en avril 2016 (création d'une aide à la recherche du premier emploi, augmentation du montant des bourses de lycée et création d'une prime à la reprise d'études) est estimé à 72 millions d'euros pour 2017.

6) La dotation du fonds de soutien au développement des activités périscolaires s'élèvera à 373 millions d'euros, soit une hausse de 54 millions d'euros par rapport à 2016.

7) En 2015, seuls 82 % des élèves entrant en 6e maîtrisaient la compétence 1 (maîtrise de la langue française) et 72 % la compétence 3 (principaux éléments de mathématiques et de culture scientifique et technologique) du socle commun.

8) Si la France parvient à créer une « élite » scolaire dont le niveau continue de progresser, dans le même temps, la part des élèves rencontrant des difficultés ne cesse de croître. Ces écarts s'expliquent notamment par l'importance du poids des déterminismes sociaux en France.

9) Ces résultats ne semblent pas être dus à une insuffisance de moyens. En effet, en euros courants, la dépense intérieure d'éducation est ainsi passée entre 1980 et 2015 de 66,4 milliards d'euros à 130,8 milliards d'euros. Sur la même période, rapportée par élève, cette dépense est passée, en euros courants, de 4 680 euros à 8 440 euros, soit une hausse plus de 80 %.

10) La poursuite de la mise en oeuvre du plan numérique à l'école, dont les effets pédagogiques ne sont pas démontrés, se traduira par un coût de plus de 190 millions d'euros en 2017. La majeure partie de ces crédits (173 millions d'euros) seront issues du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2) sous la forme de fonds de concours, et non de crédits budgétaires.

11) En incluant les dépenses de personnel, le coût total prévisionnel du projet SIRHEN est estimé à 496,4 millions d'euros, dont 58,6 millions d'euros en AE et 58,8 millions d'euros en CP en 2017. Par rapport au projet de loi de finances pour 2016, le coût de ce projet a déjà été réévalué à la hausse à hauteur de 2,3 millions d'euros. Le coût de ce projet par rapport aux prévisions initiales a « explosé » de plus de 300 millions d'euros. Sa durée de réalisation, initialement fixée à 84 mois, devrait en outre atteindre 144 mois (+ 71,4 %) pour s'achever fin 2020. Compte tenu des surcoûts constatés ou prévus, la poursuite en l'état de ce projet doit être questionnée.

12) Pour 2017, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission « Enseignement scolaire » s'élèveront à 160 millions d'euros en AE comme en CP (+ 3,4 millions d'euros par rapport à 2016).

13) Leurs effectifs devraient diminuer à hauteur de 13 ETP, dont 6 ETP au titre du CNED et 7 ETP au titre de l'ONISEP. Hors « abattement technique » lié à des postes « demeurés vacants lors des exercices précédents », les effectifs des trois autres opérateurs de la mission seront donc préservés.

Les principales observations du rapporteur spécial Thierry Foucaud

1) Les créations de postes prévues en 2017 sur la mission « Enseignement scolaire », à hauteur de 11 802 ETP étaient nécessaires compte tenu de l'évolution de la démographie scolaire. Le nombre d'élèves scolarisés à la rentrée 2015 dans les établissements publics et privés du premier degré a ainsi augmenté de 16 700 par rapport à la rentrée 2014 et a atteint 6 805 200 élèves.

2) Ces postes supplémentaires permettront également de renforcer certains dispositifs tels que le « plus de maîtres que de classes » ou les réseaux d'aide spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), qui avaient été mis à mal par les 80 000 suppressions de postes intervenues sous le précédent Gouvernement.

3) L'impact de ces créations de postes, nécessaires bien qu'insuffisantes, est néanmoins significativement amoindri du fait du nombre important de postes vacants. Cette situation, qui pénalise notamment les académies les moins favorisées, n'est pas acceptable alors que le système scolaire français figure parmi les plus inégalitaires de l'OCDE.

4) Les incontestables difficultés de recrutement sont en partie liées à la faiblesse des rémunérations. À cet égard, les diverses mesures de revalorisation prévue dans le présent projet de loi (protocole « PPCR » et augmentation de l'ISAE notamment) vont dans le bon sens, même si un effort plus important aurait été nécessaire, en particulier en début de carrière.

5) Si le plan en faveur de la jeunesse, qui se traduira par une augmentation du montant des bourses de lycée, par la simplification de leurs modalités d'attribution et par la création de deux nouvelles aides (aide à la recherche du premier emploi et prime de reprise d'études, constitue une mesure bienvenue, la minoration des AE et des CP consacrés notamment aux dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi et des bourses décrocheurs à hauteur de 47,5 millions d'euros prévue par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en seconde délibération constitue néanmoins un choix contestable.

6) Les crédits consacrés à la formation continue (100 millions d'euros) constituent un effort minimum compte tenu des importantes réformes intervenues ces dernières années, qui mériteraient un effort beaucoup plus conséquent en matière d'accompagnement des enseignants.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 91 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne les programmes relevant du ministère de l'éducation nationale et 100 % s'agissant du questionnaire relatif au programme dédié à l'enseignement technique agricole.