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Projet de loi de finances pour 2017 : Justice

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Justice ( rapport général - première lecture )

II. L'ACCÈS AU DROIT ET L'INDEMNISATION DES VICTIMES DU TERRORISME

1. Aide juridictionnelle : une réforme en partie financée par des hausses de fiscalité et qui pèsera sur 2018

Selon les chiffres-clés 2016 de la justice, en 2015, sur 901 986 admissions à l'aide juridictionnelle, 542 799 concernent des contentieux civils et administratifs. Sur 819 542 admissions à l'aide juridictionnelle totale, 104 860 concernent des divorces et 25 041 les conditions de séjour des étrangers.

Selon l'étude précitée réalisée pour l'Ordre des barreaux de Paris, 24 % des personnes ont renoncé à faire appel à la justice pour des raisons financières - et 11 % y ont même renoncé plusieurs fois. Parallèlement, 59 % des personnes interrogées connaissaient la possibilité de bénéficier de l'aide juridictionnelle.

Depuis le milieu des années 2000, de multiples rapports ont étudié l'aide juridictionnelle et formulé des propositions visant à assurer l'accès au droit au plus grand nombre, tout en maîtrisant les frais afférents.

Depuis 2011, le financement de l'aide juridictionnelle a été fréquemment modifié : créée en 2011, la contribution pour l'aide juridique (CPAJ) qui prenait la forme d'un droit de timbre de 35 euros et représentait une recette de 60 millions d'euros, a été supprimée en 2014.

La loi de finances pour 2015 a alors « diversifié » les modes de financement de l'aide juridictionnelle, en augmentant des taxes existantes (taxe spéciale sur les contrats de protection juridique et taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice). La loi de finances pour 2016 a revalorisé le seuil de revenu à partir duquel il est possible de bénéficier de l'AJ, augmentant le nombre de personnes éligibles.

Évolution du financement de l'aide juridictionnelle

(en millions d'euros)

   

2011

2012

2013

2014

2015

2016

(LFI*)

Dépense sur crédits budgétaires (2011-2015) et crédits (2016)

(1)

344,40

292,91

317,31

328,46

313,73

317,7

Rétablissements

de crédits

(2)

6,70

4,42

0,75

0,00

0,00

0,00

Produit de la CPAJ et/ou autres recettes affectées

(3)

0

54 ,39

51,08

27,84

40,73

63,00

Évolution de la trésorerie des CARPA entre les fins d'année N et N - 1

(4)

19,50

-15,46

-1,43

- 8,15

- 4,84

 

Dépense effective

(5) =

(1) + (2)

+ (3) - (4)

331,6

367,18

370,57

364,47

359,30

 

* montant de la LFI corrigé de l'annulation de 13 M€ de crédits intervenue en juin 2016.

Source : ministère de la justice

Au total, pour 2017, la dépense totale d'aide juridictionnelle est évaluée à 454 millions d'euros, y compris les ressources extrabudgétaires, soit une augmentation de 60 millions d'euros par rapport à la dotation prévue par la loi de finances initiale 2016.

Selon le ministère de la justice, « cette augmentation est justifiée par l'extension en année pleine des effets de la réforme de l'aide juridictionnelle décidée en 2016 (tendanciel de + 45,6 millions d'euros sur l'aide juridictionnelle) et par 14,6 millions d'euros de mesures nouvelles dont 14,4 millions d'euros au titre de la mise en oeuvre de l'unité de valeur unique pour le règlement de l'aide juridictionnelle aux avocats à 30 euros (contre 26,5 euros en moyenne auparavant)»22(*).

Plus précisément, le coût du relèvement du plafond d'admission à l'AJ au 1er janvier 2016 s'élève à 21,2 millions d'euros et celui de la revalorisation de l'unité de valeur de référence23(*) à 27,3 millions d'euros. Ces dépenses demeurent proches des évaluations réalisées fin 2015 par le Gouvernement.

Le coût de la mise en oeuvre de l'unité de valeur unique, initialement fixée à 30 euros par l'article 57 du présent projet de loi de finances, est estimé à 14,4 millions d'euros en 2017, et même à 35,3 millions d'euros en 2018.

Le financement de cette mesure pèsera donc principalement sur le budget 2018.

Selon le ministère de la justice, « pour maîtriser les dépenses d'aide juridictionnelle, une attention particulière a été portée sur quatre points :

« - les contrôles sur l'attribution de l'aide juridictionnelle lorsque celle-ci est destinée à rétribuer un avocat commis d'office.

« - le filtrage des demandes d'aide juridictionnelle en fonction du bien-fondé de l'action en justice.

« - la prise en charge de la rétribution de l'avocat intervenant à l'aide juridictionnelle par la partie perdante, rendue plus attractive à compter du 1er janvier 2014.

« - la mise oeuvre du principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle quand les frais de justice peuvent être pris en charge par une assurance de protection juridique, facilitée depuis février 2015 ».

Le relèvement du plafond de l'aide juridictionnelle et une rémunération plus juste des missions effectuées par les avocats au titre de l'AJ sont donc passés par une augmentation « cachée » de la fiscalité.

2. L'indemnisation des victimes du terrorisme : pour une participation de l'État au nom de la solidarité nationale
a) Les compétences du fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI)

Un fonds de garantie public des victimes des actes de terrorisme a été créé par la loi du 9 septembre 198624(*). En 1990, a été créé le fonds de garantie de victimes des actes terroristes et autres infractions (FGTI), chargé de l'indemnisation des victimes du terrorisme mais aussi de la prise en charge des victimes d'infractions de droit commun.

Entre 2004 et 2016, les compétences du FGTI ont été progressivement élargies, notamment à l'indemnisation de victimes d'infractions entrainant un dommage corporel grave, de victimes de certaines infractions d'atteintes aux biens (vol, escroquerie, abus de confiance), aux personnes victimes de la destruction par incendie de leur véhicule terrestre à moteur ou encore à l'aide au recouvrement des dommages et intérêts accordés aux victimes par une juridiction pénale.

L'élargissement de ses compétences se justifiait à l'époque par l'abondante trésorerie du fonds.

Aujourd'hui, sa principale mission, en termes d'effectifs et de moyens, concerne l'indemnisation des victimes d'infractions souffrant de préjudices graves et le service d'aide au recouvrement des dommages et intérêts pour les victimes d'infractions (SARVI).

b) Le financement du FGTI

L'article L. 422-1 du code des assurances prévoit que « ce fonds, doté de la personnalité civile, est alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens ». Depuis 2014, la loi25(*) a prévu que « le montant de la contribution, compris entre 0 euro et 6,50 euros, est fixé par arrêté du ministre chargé des assurances ».

En 2014, le FGTI a versé 290 millions d'euros aux victimes :

- 256 millions d'euros aux victimes d'infractions ;

- 27 millions d'euros au titre du service d'aide au recouvrement des victimes (SARVI) ;

- 6,5 millions d'euros aux victimes de terrorisme, soit 2,2 % du total.

En 2014, les contributions des assurés (285 millions d'euros) sont inférieures à l'indemnisation de l'ensemble victimes (290 millions d'euros). C'est pourquoi, il a été décidé, en 2015, d'augmenter le prélèvement sur les contrats d'assurance.

Le prélèvement s'élève à 4,30 euros depuis janvier 201626(*) (3,30 euros précédemment), soit, à partir de 2016 une recette annuelle de l'ordre de 370 millions d'euros - contre 285 millions d'euros auparavant.

Le 19 octobre 2016, le Gouvernement a annoncé un nouveau relèvement du prélèvement à 5,90 euros. Les ressources supplémentaires sont évaluées à 140 millions d'euros par an.

En un an, le prélèvement a donc augmenté de 79 %, soit 2,60 euros par contrat d'assurance. Les recettes annuelles du fonds de garantie tirés de ce prélèvement sont passées de 285 millions d'euros par an en 2015 à 500 millions d'euros par an à partir de 2017.

Si le prélèvement sur les contrats d'assurance constitue la principale ressource du fonds, le FGTI est également financé par le produit du placement de ces sommes (environ 50 millions d'euros) et des sommes recouvrées auprès d'auteurs d'infractions.

Les placements du FGTI s'élèvent aujourd'hui à 1,3 milliard d'euros.

Aussi, le FGTI n'aura pas de difficulté, à court terme, à indemniser les victimes d'actes de terrorisme : des acomptes sur l'indemnisation ou les frais d'obsèques sont versés dans l'urgence, une semaine après l'événement, puis progressivement, au cours des mois et des années suivants. Aujourd'hui, selon la direction du FGTI, 5,2 millions d'euros de provisions ont déjà été versées à environ 500 victimes ou ayant droit des attentats de janvier 2015, novembre 2015 et juillet 2016.

Toutefois, son modèle de financement déjà fragile en 2014 a été déséquilibré par les attentats.

Quelques chiffres relatifs à l'indemnisation des victimes d'actes terroristes

Entre 1986 et 2014, 4 070 victimes du terrorisme ont été indemnisées pour un montant total de 106 millions d'euros. À ce jour, le même nombre de victimes est à déplorer pour les années 2014 à 2016.

Pour les attentats de Paris en novembre 2015 et de Nice en juillet 2016, le montant total des indemnisations est évalué à environ 700 millions d'euros, avec des décaissements qui s'étaleront sur une période de trois à quatre années.

c) Un financement à faire évoluer

S'il n'existe pas, à ce jour, de difficulté à indemniser rapidement les victimes du terrorisme, il n'en demeure pas moins que la création d'un fonds national financé par l'État et doté de crédits budgétaires, pourrait s'avérer à la fois utile et nécessaire. Il ne serait mobilisé que dans le cas où l'indemnisation des victimes d'actes terroristes mettrait en difficulté le FGTI, compte tenu de ses ressources.

Un tel financement permettrait d'assurer une indemnisation rapide en cas de nouvel attentat nécessitant la mobilisation de sommes trop importantes pour le fonds de garantie, tout en évitant le risque de créer des réserves en vue d'une dépense par nature volatile et que l'on souhaite nulle.


* 22 Voir commentaire de l'article 57 rattaché à la mission « Justice ».

* 23 Passant de 22,5 € HT à 26,5 € HT le 1er janvier 2016.

* 24 Article 9 de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l'État.

* 25 Article 62 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 26 Arrêté du 30 octobre 2015 fixant le montant de la contribution des assurés au Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions.