II. LA SOUTENABILITÉ DU COMPTE REPOSE SUR LA MISE EN oeUVRE D'UN PROGRAMME VOLONTARISTE DE CESSIONS
A. UN EFFORT DE TRANSPARENCE INÉDIT EN DÉPENSES POUR TENIR COMPTE DES RECAPITALISATIONS À VENIR
1. La programmation du compte spécial repose traditionnellement sur des bases purement conventionnelles
Le compte spécial retrace en recettes, à titre principal, les produits des cessions de participations conduites par l'État. Du coté des dépenses, le compte spécial peut financer des prises de participation, mais aussi contribuer au désendettement de l'État par le versement de dotations à la Caisse de la dette publique.
Depuis la création du compte d'affectation spéciale dans le cadre du premier budget voté selon les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) 25 ( * ) en 2005, la programmation du compte a toujours présenté un caractère purement formel.
À partir de 2007 26 ( * ) , cinq milliards d'euros sont ainsi inscrits en dépenses comme en recettes , sauf lorsqu'un versement du budget général est prévu pour des opérations qui ne relèvent pas du périmètre de l'APE 27 ( * ) . À titre d'exemple, en 2014, une ligne spécifique de la programmation permettait de tenir compte en dépenses du versement de la cinquième tranche du mécanisme européen de stabilité (MES) et des dotations en capital de plusieurs actions du programme d'investissements d'avenir, en contrepartie de l'inscription d'un versement équivalent du budget général en recettes.
Même dans ce dernier cas, le compte spécial est donc toujours par construction présenté à l'équilibre dans le cadre du projet de loi de finances : son impact sur le solde d'exécution de la loi de finances n'est véritablement pris en compte qu'au moment de la loi de règlement.
2. La remise en cause du caractère purement formel de la programmation des dépenses du compte dans le cadre d'un effort de transparence inédit
Par exception, le compte spécial est toutefois présenté en déficit de 1,5 milliard d'euros sur l'exercice 2017 dans le cadre du présent projet de loi de finances.
Évolution de l'équilibre du compte prévu par le projet de loi de finances
(en millions d'euros)
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2016 |
2017 |
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Programme |
Recettes |
Crédits |
Recettes |
Crédits |
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731 - Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État |
- |
3 000 |
- |
6 500 |
|
732 - Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État |
- |
2 000 |
- |
0 |
|
Total au niveau du compte |
5 000 |
5 000 |
5 000 |
6 500 |
|
Solde prévisionnel |
0 |
- 1 500 |
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Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Si la prévision de recettes est toujours fixée conventionnellement à 5 milliards d'euros, la prévision de dépenses a été portée à 6,5 milliards d'euros, afin de tenir compte du montant des recapitalisations à venir.
Compte tenu de cet effort de transparence budgétaire sans précédent, le compte spécial contribue donc pour la première fois négativement à la prévision du solde d'exécution du projet de loi de finances.
Évolution du solde prévisionnel des comptes spéciaux
(en millions d'euros)
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PLF 2016 |
PLF 2017 |
|
|
CAS Pensions |
0,7 |
2,2 |
|
CAS Participations financières de l'État |
0 |
- 1,5 |
|
CCF Avances aux collectivités territoriales |
0,8 |
0,4 |
|
CCF Prêt à des États étrangers |
- 0,5 |
- 0,1 |
|
CCF Prêts à des particuliers et à des organismes privés |
- 0,1 |
- 0,1 |
|
CCF Soutien financier au commerce extérieur |
- |
4,3 |
|
Autres |
0,2 |
0,2 |
|
Solde des comptes spéciaux |
1,1 |
5,4 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
* 25 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 26 Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, le montant inscrit en dépenses et en recettes était de 14 milliards d'euros.
* 27 Ce cas de figure s'est produit à deux reprises, en 2013 et en 2014.