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Projet de loi relatif à la sécurité publique

18 janvier 2017 : Sécurité publique ( rapport - première lecture )

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. BRUNO LE ROUX, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR

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MARDI 10 JANVIER 2017

M. Philippe Bas, président. - Je vous souhaite une très heureuse année 2017. Nous recevons M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur, avec qui nous avons commencé à travailler au cours des dernières semaines du mois de décembre et qui me semble avoir très rapidement pris goût aux travaux sénatoriaux...

Monsieur le ministre, nous sommes réunis pour discuter d'un texte important qui porte notamment sur les conditions d'usage de leurs armes par les policiers.

M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur. - Monsieur le président, sur ce projet de loi, comme sur tous les textes que la majorité sénatoriale a examiné ces derniers mois, j'espère que nous parviendrons à un terrain d'accord afin d'aboutir à un texte riche de l'apport des deux assemblées.

Il est vrai que j'ai découvert à la fin du mois de décembre une ambiance très différente de celle que j'ai pu connaître dans mes fonctions antérieures, même s'il m'arrive de retrouver au Sénat d'anciens députés.

Je commencerai par fournir quelques éléments sur le contexte qui a présidé à l'élaboration de ce projet de loi.

Ce texte offre une forme de reconnaissance du travail accompli sur le territoire national par les policiers et les gendarmes, dans une ambiance particulièrement dure et tendue depuis plusieurs mois. Cet élément n'est pas mineur : policiers et gendarmes sont éprouvés et ont vécu des mois très difficiles, avec un temps d'emploi particulièrement chargé. Malgré cela, leur disponibilité est totale. Ils ont conscience que l'année 2017 sera marquée par une échéance démocratique et ont à coeur de participer totalement à la sécurité de ce moment important pour nos institutions. Quel que soit le choix des Français, celui-ci doit se faire dans la sérénité et la sécurité. C'est la volonté du Gouvernement, comme celle de tous ceux qui aujourd'hui assurent notre sécurité.

Vous connaissez les moyens juridiques qui ont été mis à la disposition des policiers et gendarmes depuis 2012. Je pense aux quatre lois sur le renforcement de la lutte antiterroriste, dictées par des considérations de réaction rapide et d'adaptation de nos outils à la situation créée par les terroristes. Ces textes ont tous été adoptés à une très large majorité, à l'issue d'échanges constructifs au sein de la représentation nationale. Le texte qui vous est présenté aujourd'hui est le dernier de la législature sur la question de la sécurité publique ; il est en parfaite cohérence avec les textes précédemment examinés.

Le contexte actuel est marqué par le malaise exprimé par les policiers après que, à Viry-Châtillon, au mois d'octobre dernier, quatre d'entre eux ont été pris à partie de façon sauvage et ont failli y laisser leur vie. Si trois d'entre eux sont aujourd'hui rétablis, le dernier est encore hospitalisé en Seine-et-Marne ; je lui accorde une attention toute particulière, à l'instar de Bernard Cazeneuve avant moi. Bien qu'il soit très gravement brûlé, il ne manifeste qu'une volonté, celle de revenir dans la police nationale le plus vite possible. Après cet accident tragique, les policiers ont exprimé un malaise qui a pris différentes formes, la plus visible ayant été les manifestations en différentes parties du territoire, en civil ou en tenue.

À cette occasion, une concertation a été mise en place par le Gouvernement. Elle a abouti à plusieurs mesures, notamment la mise en oeuvre d'un plan pour la sécurité publique de 250 millions d'euros destiné à renforcer les moyens dévolus aux forces de l'ordre. Cela concerne des matériels de protection nouveaux : casques balistiques, gilets pare-balles, équipements de cagoules, équipements de tous les véhicules de dispositifs anti-incendie. En effet, les techniques mises en place par les délinquants visent aujourd'hui à essayer d'enfermer des policiers à l'intérieur de leur véhicule pour y mettre le feu ; ce qui s'est produit peut se reproduire.

Ce plan prévoit également un volet législatif, qui nous réunit ce matin. Le projet de loi correspond donc aux engagements que nous avons pris vis-à-vis des policiers et des gendarmes de France. Il s'agit d'un texte resserré sur les enjeux qui s'attachent à la sécurité publique et non d'un texte fourre-tout de fin de législature. Ce texte doit conserver sa cohérence par rapport à la concertation qui a été menée.

Sur ce projet de loi, je souhaite que nous puissions aboutir à un consensus. C'est la raison pour laquelle je serai à votre entière disposition à tout moment. Sur les questions de sécurité, dans le contexte où nous sommes, les enjeux sont tels que nous ne pouvons pas ne pas rechercher cet objectif et, si celui-ci est atteignable, il faut tout faire pour y parvenir.

Ce texte est équilibré : il tient compte à la fois des impératifs opérationnels auxquels sont confrontées les forces de l'ordre et des exigences du respect des libertés publiques et de l'État de droit, lesquelles n'ont jamais été bafouées ou mises en cause sur aucun des textes précédemment adoptés. Il a reçu l'approbation du Conseil d'État comme celle des instances représentatives du personnel de la police et de la gendarmerie.

Ce projet de loi repose principalement sur trois évolutions majeures.

La première évolution concerne l'élaboration d'un cadre commun d'usage des armes pour les forces de sécurité, visant à unifier les règles applicables et à les adapter aux situations auxquelles les effectifs sont de plus en plus souvent confrontés. De nombreux débats ont eu lieu ces dernières années et la demande des policiers d'un cadre qui soit commun aux forces de gendarmerie était récurrente.

Les travaux qui ont été menés, notamment le rapport de Mme Hélène Cazaux-Charles, directrice de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, qui contient des propositions particulièrement précises, la rédaction proposée dans ce texte, le fait que les forces de gendarmerie sont aujourd'hui rattachées au ministère de l'intérieur et que les relations avec la police nationale connaissent une grande fluidité, la grande confiance issue de ce travail commun depuis des années : tout cela conduit à unifier ces règles qui s'appliqueront aux policiers et aux gendarmes, mais aussi aux douaniers et aux militaires déployés dans le cadre de l'opération Sentinelle. Bien évidemment, le cadre général de la légitime défense est maintenu.

Dès lors, les conditions d'usage des armes sont à la fois clarifiées, stabilisées et modernisées, dans le but de mieux protéger les forces de l'ordre, et ce dans un cadre juridique scrupuleusement conforme à l'État de droit. Le projet de loi présente toutes les garanties nécessaires en tenant compte des jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de cassation, notamment celles qui sont relatives à la condition d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité. Nous avons donc atteint un point d'équilibre qui, à mes yeux, doit être préservé.

À cet égard, je veux dissiper un malentendu. Pour connaître les fonctions antérieures que j'ai exercées, vous savez que le droit d'amendement est à mes yeux fondamental. Bien entendu, ce projet de loi relatif à la sécurité publique, comme tout texte, sera amendé. Je m'en félicite par avance, car cela constitue un apport important. J'ai simplement déclaré devant un syndicat de police que l'équilibre de l'article premier méritait d'être examiné avec une grande circonspection. La question de l'usage des armes à feu donne lieu à un débat dans notre société. Il ne s'agit pas de croire que nous donnerions aujourd'hui aux forces de sécurité intérieure un « permis de tuer », pour reprendre l'expression que je trouve dans un certain nombre de courriers que je reçois, et de laisser ce débat se développer. Pour ce faire, nous devons le plus rapidement possible trouver un discours commun.

Bien entendu, je tiens à vous rassurer, ce texte n'est pas à prendre ou à laisser. Je souhaite bien entendu qu'il soit amendé.

L'évolution du cadre d'usage des armes est le résultat d'une réflexion de longue haleine. Dès le mois d'avril 2015, les inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales ont travaillé sur cette question. Les dispositions contenues dans ce projet de loi complètent celles de la loi du 3 juin 2016, autorisant les policiers, les gendarmes et les militaires déployés à faire usage de leur arme en cas d'« absolue nécessité », s'ils sont confrontés à un « périple meurtrier », afin de prévenir tout risque de réitération lors d'une tuerie de masse, comme l'a connu notre pays. Par cohérence, un transfert de ces dispositions dans le code de la sécurité intérieure est prévu dans le texte qui vous est soumis.

La deuxième évolution majeure que nous proposons vise à protéger l'identité des policiers et des gendarmes, dès lors que sa révélation constitue un danger pour eux-mêmes ou bien pour leur famille. Dans les discussions que nous avons eues avec les policiers et les gendarmes, Magnanville occupe une place particulière : le commissaire Jean-Baptiste Salvaing et sa compagne, Jessica Schneider, ont été sauvagement tués. Le fait qu'ils vivaient sur le lieu où ils travaillaient montre bien la précaution extrême que nous devons prendre pour ceux qui mènent des enquêtes, au regard des conséquences que celles-ci peuvent avoir sur leur vie et celle de leur famille.

Tel est l'objectif du numéro d'immatriculation administrative auquel les policiers et les gendarmes seront autorisés à recourir pour s'identifier, en lieu et place de leur état civil, dans les procédures pénales et, bien entendu, sous certaines conditions. Il s'agit d'un mécanisme parfaitement encadré.

Ce dispositif existe déjà en matière de lutte antiterroriste. Dans les cas exceptionnels où la connaissance de l'état civil de l'enquêteur serait indispensable à l'exercice des droits de la défense, le juge pourra, bien entendu, ordonner la révélation de ces informations. De même, afin d'assurer la protection de l'identité des auteurs de décisions administratives en lien avec le terrorisme, l'administration sera autorisée à ne notifier à la personne concernée qu'une ampliation anonyme de l'acte, tout en aménageant les règles du contradictoire en matière contentieuse.

La troisième évolution tend à doubler les peines encourues en cas d'outrage à toute personne dépositaire de l'autorité publique, en les alignant sur celles qui sont prévues en cas d'outrage à magistrat.

Le projet de loi comporte d'autres dispositions ajustant, je le répète, des mesures d'ores et déjà en vigueur. Nous entendons ainsi compléter des dispositions de la loi Savary du 22 mars 2016 pour tirer les conséquences des enquêtes administratives concernant des salariés occupant des emplois en lien direct avec la sécurité des personnes au sein de certaines entreprises de transport. Cette question du « criblage » est aujourd'hui particulièrement importante.

Par ailleurs, nous souhaitons améliorer l'articulation entre les procédures judiciaires et les mesures administratives, afin de contrôler les personnes ayant rejoint ou cherché à rejoindre un théâtre d'opérations terroristes à l'étranger dans des conditions susceptibles de les conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de leur retour sur le territoire français.

Enfin, nous prévoyons d'ouvrir, de manière strictement encadrée, la possibilité d'un armement des agents de sécurité privée exerçant des activités de protection des personnes, lorsque ces personnes sont exposées à des risques exceptionnels d'atteinte à leur vie ou à leur intégrité physique.

Le projet de loi contient également deux articles qui concernent plus particulièrement le ministère de la justice et un article relevant du ministère de la défense.

Telles sont les principales mesures contenues dans ce projet de loi.

Je conclurai en évoquant de nouveau l'attaque de Viry-Châtillon et le malaise des policiers.

Dimanche matin, je me suis rendu à Bobigny, où ont été pris à partie vendredi des policiers qui, sans avoir été appelés, effectuaient une opération de simple contrôle sur dix jeunes à l'extérieur d'une cité. Au moment où ils ont voulu entrer dans l'immeuble s'est produit un déchaînement de violence, dans le but, non de permettre à ces individus de s'enfuir, mais uniquement de frapper longuement les policiers. Tous ceux qui ont pris part à cet acte ont été arrêtés. J'ai bien entendu pris contact avec toutes les organisations pour leur dire la fermeté extrême que je demanderai pour ceux qui ont été formellement reconnus comme voulant, ce jour-là, « se faire du policier ».

Ce texte donne aujourd'hui aux policiers des outils de nature à améliorer leur protection. Nous devons avoir pour souci majeur de protéger toujours ceux à qui nous demandons d'assurer notre sécurité et de faire respecter la loi. Nous ne pouvons pas accepter que la tâche que nous leur demandons les mette dans une situation de plus grande insécurité que l'exercice de leur métier au quotidien.

C'est en cela que ce texte est important et c'est pourquoi je porterai la plus grande attention à toutes les améliorations du projet de loi que vous proposerez, à partir du moment où elles vont dans ce sens. Je n'ignore pas
- mes propos s'adressent en particulier à M. le rapporteur - les complémentarités qui se sont manifestées ces dernières années entre les forces de police municipale et nos services de sécurité intérieure.

M. Philippe Bas, président. - Comme vous, monsieur le ministre, je pense que nous trouverons un accord sur ce texte. L'importance des questions qu'il aborde justifie pleinement que le Gouvernement ait déposé un projet de loi autonome. En effet, la problématique à laquelle il répond est d'une tout autre nature, qui n'a rien à voir avec la prorogation de l'état d'urgence que nous avons votée en décembre dernier, même si vous avez rappelé que les conditions d'emploi des forces de sécurité intérieure, auxquelles il faut ajouter militaires et douaniers, depuis cette vague d'attentats terroristes d'un genre nouveau, font que policiers et gendarmes sont soumis à rude épreuve.

Nous savons aussi que, s'il y a un véritable point de fixation sur les conditions d'emploi des armes, ce sujet n'épuise pas la question. Le lien entre les missions des forces de l'ordre et les forces de sécurité qui dépendent des municipalités est aussi une question importante, qui fait l'objet de revendications de la part des syndicats de policiers comme des syndicats de policiers municipaux.

Pour autant, sur le plan strictement juridique, il nous semble indispensable de rester prudents. Si une clarification du droit spécifiquement applicable aux policiers est utile, dans la mesure où, jusqu'à présent, ce droit est lacunaire et essentiellement d'ordre jurisprudentiel puisqu'il s'appuie exclusivement sur la légitime défense, le contenu de la règle qu'il s'agit s'écrire dans la loi ne doit pas s'écarter de certains équilibres, qui sont autant de lignes rouges à ne pas franchir. Je partage vos propos, monsieur le ministre : il ne faut pas s'orienter vers une sorte de « permis de tuer » et le Sénat, assemblée qui s'enorgueillit d'être particulièrement attentive au respect des libertés publiques, doit faire observer une absolue proportionnalité. Si la loi s'écartait de ces principes jurisprudentiels, on peut supposer que le Conseil constitutionnel saurait les rappeler.

Monsieur le ministre, c'est donc à un exercice difficile que vous vous êtes livré et auquel nous allons nous livrer ensemble maintenant, à savoir adopter et amender une règle qui a pour objet de fixer dans la loi des principes déjà retenus par la jurisprudence, qui doivent être mieux écrits pour les gendarmes et qui - M. le rapporteur y reviendra - devront être posés aussi pour les polices municipales, lorsque, sur décision du représentant de l'État et sur demande du maire, elles auront la possibilité d'utiliser des armes. En effet, il n'y a pas de raison qu'elles ne se voient pas appliquer les mêmes règles.

M. François Grosdidier, rapporteur. - L'article 1er de ce projet de loi, qui crée un régime d'utilisation des armes commun à une partie des forces de l'ordre et non pas à toutes les forces de l'ordre, est bienvenu. Il est attendu par les syndicats de la police nationale et offre une réponse à des débats publics. Certains revendiquaient la création d'une présomption de légitime défense, revendication que nous ne pouvons satisfaire.

Si nous faisions droit à une telle demande, nous ne pourrions prévoir qu'une présomption simple, donc réfragable, dans un domaine où les enquêtes sont systématiques. Par conséquent, cette présomption ne résisterait pas à l'enquête et ne serait donc que symbolique. En outre, elle pourrait être interprétée par certains comme un « permis de tuer », pour reprendre l'expression utilisée par un précédent ministre de l'intérieur qui avait été directeur général de la police nationale. Elle pourrait aussi être perçue par les familles et les proches de victimes de tirs de police, fussent-ils délinquants, comme une présomption protégeant réellement les policiers de toute poursuite en cas d'abus.

C'est la raison pour laquelle nous ne devons pas défendre cette revendication ; ce ne serait rendre service à personne. Peut-être faudrait-il en revanche interpeller le garde des sceaux sur la façon dont sont parfois traités les policiers ayant à faire usage de leur arme pour des raisons légitimes. Le traitement dont ils font l'objet et les gardes à vue en ajoutent au procès qui leur est fait souvent dans les médias et, toujours, par les familles des personnes blessées ou tuées. La pratique des parquets est peut-être déjà une réponse : elle ne doit pas empêcher la recherche de la vérité, mais ne doit pas non plus donner aux membres des forces de l'ordre le sentiment qu'ils sont systématiquement traités comme des présumés délinquants, dès lors qu'ils ont fait usage de leurs armes. Dans la mesure où nous ne retenons pas la présomption de légitime défense, il nous faut traiter cette question.

Je salue la rédaction de l'article 1er retenue par le Gouvernement. Elle ne correspond pas aux précédentes initiatives législatives, qui consistaient à vouloir donner aux policiers le bénéfice des dispositions applicables aux gendarmes. Le régime des gendarmes, tel qu'il est actuellement prévu dans la loi, est obsolète. En effet, il ne marque pas le respect absolu de la vie humaine : les forces de l'ordre peuvent faire usage de leur arme en cas de voie de fait - vision archaïque et trop large - et non d'atteinte aux personnes. Il est important de restreindre ce cadre, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation et de la Cour européenne des droits de l'homme.

De la même façon, d'après la loi et non la jurisprudence, les gendarmes peuvent tirer sur des véhicules fuyants, même sans que les occupants présentent de dangerosité particulière. Là aussi, il est mis fin à cette autorisation. Pour tirer sur un véhicule, il faut des raisons objectives de penser que les occupants pourraient attenter à la vie d'autrui s'ils échappaient aux forces de l'ordre.

Il s'agit donc de créer un régime commun aux policiers nationaux et aux gendarmes, applicable par extension aux douaniers et aux militaires employés dans les missions de sécurité intérieure. On relève que deux catégories de personnel ne sont pas incluses : les polices municipales, lorsqu'elles sont armées, et les futures unités de sécurité de l'administration pénitentiaire.

Nous ne sommes pas favorables à la généralisation de l'armement des polices municipales que demandent les syndicats de police municipale. Si nous avions un modèle unique de police municipale, cela ôterait les raisons d'être des polices municipales. Celles-ci relèvent en effet de la responsabilité du maire et exercent des missions très différentes. Dès lors qu'elles sont armées, il nous faut discuter du haut niveau d'exigence que nous devons avoir en matière de formation, de qualification, de rigueur de leurs agents. Je rappelle que c'est le préfet qui accorde le port d'armes et que le cadre d'emploi des policiers municipaux est défini par des conventions de coopération fixées conjointement avec l'État. S'il n'y a pas de généralisation des armes - ce n'est d'ailleurs pas souhaitable -, on pourrait tout de même discuter, dans le cadre de ces conventions, de l'adéquation entre les missions confiées à la police municipale et leur équipement ou leur armement. Je le répète, dès lors que les policiers municipaux sont armés, il n'y a pas de raison de ne pas les faire bénéficier du régime défini à l'article 1er, au moins en partie.

La même réflexion prévaut pour les futures unités de sécurité de l'administration pénitentiaire, qui sont évoquées à l'article 8 du projet de loi. Sans doute faudrait-il discuter avec le ministre de la justice du problème du périmètre d'intervention des forces de l'ordre : dans le projet de loi, il est réduit à la simple emprise foncière des établissements pénitentiaires, mais on connaît beaucoup d'établissements pénitentiaires situés en zone urbaine dont les limites sont la rue immédiate ; il faut donc réfléchir à un périmètre rapproché pour l'intervention de ces unités de sécurité pénitentiaire.

Par ailleurs, je souhaite savoir quel régime d'utilisation des armes est prévu pour les forces de sécurité privées appelées notamment à protéger les édifices publics et les lieux publics. Pour décharger la police nationale de gardes statiques, nous avons de plus en plus tendance à confier à des vigiles privés la garde d'édifices, y compris de ministères non régaliens. En effet, en matière de sécurité privée, ce texte ne porte que sur le port d'armes par des agents de sécurité privée chargés de la protection de personnes exposées à un risque exceptionnel d'atteinte à leur vie. En effet, ces agents de sécurité sont souvent bien plus qualifiés que les personnes menacées.

Par ailleurs, il faut étendre l'anonymat des forces de l'ordre et prévoir l'anonymat des autorités publiques qui peuvent avoir à signer des actes et à prendre des décisions dans le cadre de la prévention du terrorisme.

Un utile complément est prévu sur les transports publics. Nous avons déjà légiféré sur le recrutement, mais pas sur le maintien en fonction ou non d'agents de transports publics qui présenteraient des dangers.

Le renforcement des sanctions pour outrage à personne dépositaire de l'autorité publique est également bienvenu.

Enfin, il y aurait beaucoup à dire sur les établissements pénitentiaires, car les prisons sont peut-être les premières zones de non-droit de notre pays. Reste que, là aussi, les dispositions prévues sont les bienvenues ; je souhaite simplement que soient précisées les questions relatives aux abords immédiats de l'emprise pénitentiaire.

M. François Pillet. - Je rejoins les avis du président et du rapporteur ; on ne peut qu'approuver les objectifs de votre projet de loi. Une première lecture du texte, certes peut-être encore insuffisante, montre qu'il n'y a pas de contre-indication majeure avec nos principes juridiques fondamentaux - même si nous devons vérifier certains détails.

Je partage une seule réserve avec le président et le rapporteur, l'absence de mention des polices municipales - que nous avions souhaité appeler « polices territoriales ». Même sociologiquement, cela ne serait pas satisfaisant. Je me réjouis que les syndicats de police soient intéressés par votre texte, mais il ne serait pas bon d'aggraver la différence avec les autres personnes chargées d'une mission de service public et portant des armes, certes dans des conditions particulières - uniquement lorsque le maire l'a demandé et le préfet l'a autorisé.

Prenons en compte la différence entre les territoires. Dans les territoires ruraux, il est difficile de distinguer la police nationale de la police municipale. Souvent, la police municipale est présente là où la gendarmerie n'a pas le temps d'aller. Ce texte mérite d'être retravaillé, sinon la police municipale le ressentirait assez mal. Il faut faire un travail sérieux, donnant satisfaction à tous ceux qui travaillent pour la sécurité de nos concitoyens. Le policier municipal en uniforme, sans armes, est assez rassurant, tandis que voir des agents de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), armés jusqu'aux dents, vérifiant les pêcheurs de grenouilles, passe moins bien... Nos concitoyens adhèrent beaucoup moins bien à la manifestation d'une pseudo-force qu'à celle, acceptée, des policiers municipaux...

Je rejoins l'avis du rapporteur : il serait malsain d'instaurer une présomption de légitime défense, même simple. Elle serait peu compatible avec l'État de droit.

M. René Vandierendonck. - Ce texte est particulièrement bien rédigé et équilibré. L'avis du Conseil d'État rappelle son attachement à ce que les dispositions du projet « répondent aux exigences constitutionnelles et conventionnelles, et notamment, à celles de l'article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales », qu'elles « prennent en compte les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) et de la Cour de cassation sur l'usage des armes par les forces de l'ordre, notamment celles relatives à la condition d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité », et qu'elles « fixent à ces forces des conditions d'usage des armes plus précises et moins sujettes à difficultés d'appréciation. »

De plus, un effort de présentation du texte met en relief le droit comparé par rapport aux autres États européens. Ce texte est absolument nécessaire et cohérent : les forces de police et de gendarmerie sont engagées et déployées depuis plusieurs années sur le territoire national dans des opérations de sécurité de même nature, et sont exposés à des risques comparables. Oui, sanctuarisons l'article 1er, mais je ressens la nécessité, comme le rapporteur et M. Pillet, coauteur d'un rapport sur les polices municipales...

M. François Pillet. - ... avec vous-même !

M. René Vandierendonck. - ... de nous interroger sur les conditions de choix du maire qui signe des conventions de coopération. Comme l'affirme le Conseil d'État, il n'est pas rare que la police municipale soit engagée dans « des opérations de sécurité » de même nature et exposée à « des risques comparables » à ceux de la police nationale.

Au marché de Noël à Strasbourg, j'ai observé la présence conjointe
- sur les mêmes espaces, et pour des missions d'une même dangerosité - des forces de police nationale et municipale. Il en est de même sur la promenade des Anglais à Nice... Les dispositions du texte sont toutes plus cohérentes les unes que les autres. Mais mettez-vous dans la peau d'un policier municipal lisant le chapitre sur la sécurité privée....

Mme Jacqueline Gourault. - Absolument !

M. René Vandierendonck. - ... et qui voit qu'on ne règle pas sa situation, dans un article 1er délicat. Le rapport sur la police municipale a été approuvé par toutes les sensibilités de notre hémicycle. Voilà ma seule réserve sur ce texte qui est, pour le reste, un modèle d'équilibre : précisons davantage les dispositions sur la police municipale.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'associe aux remarques de mes collègues. Avec ce texte nécessaire, on répond à la sensibilité des policiers nationaux, victimes de drames et vivant dans des conditions très difficiles leur métier. Tout se joue en une seconde.

Relisez l'exposé des motifs : vous avez tout à fait raison d'intégrer la jurisprudence de la CEDH. Mais selon le type de situation, en fonction de la dynamique immédiate propre à l'acte de violence, le policier doit décider de ne pas recourir aux première et deuxième sommations et d'agir dans des conditions « d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité ». La réalité concrète du métier se joue en une seconde ! Cela va de pair avec une formation très poussée de l'ensemble du personnel. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous rappeler les efforts que fournit votre ministère afin de préparer les policiers à répondre à cette situation ?

Soyons clairs sur la police municipale : il faut donner, par amendement, les garanties absolues pour la formation et le recrutement des policiers municipaux, avec tout le sérieux requis, eu égard à la grande difficulté de leur tâche.

Mme Jacqueline Gourault. - Tout à fait.

M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur. - J'ai bien conscience du travail que vous avez réalisé sur la police municipale ces dernières années, et je suis très sensible à l'action de cette dernière, qui concourt à la réussite de notre modèle de sécurité intérieure. Je me suis également rendu au marché de Noël de Strasbourg. Partout sur le territoire, les problèmes de coordination entre policiers nationaux et municipaux se sont réduits. Beaucoup a été fait pour améliorer l'équipement de la police municipale : en 2014, ils ont été équipés de gilets pare-balles, d'aérosols incapacitants, de gaz lacrymogènes ; depuis 2014, ils peuvent recourir à des armes de calibre 357 ; depuis 2016, ils peuvent porter des caméras piétons et des armes de 9 millimètres, pour plus de protection et d'efficacité. Des textes l'ont permis depuis 2012, et nous en débattrons de nouveau dans les prochaines semaines.

Mon approche ne se fonde pas arme par arme mais sur la mission des policiers. À certains s'appliquent les règles de la légitime défense, à d'autres des règles différentes - notamment mentionnées à l'article 1er - sur l'usage de leur arme.

Je ne remets pas en cause la formation des policiers municipaux, et je pourrais donner des exemples sur la façon dont ils usent de leurs armes. Mais les situations diffèrent sur le territoire.

M. René Vandierendonck. - Absolument.

M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur. - Alors que le travail, mais aussi la formation et les missions de la police nationale sont homogènes, celles de la police municipale sont très hétérogènes. Soyons prudents sur l'article 1er, au risque d'ouvrir de nouveaux débats.

Oui, un certain nombre de missions de la police municipale peuvent être rapprochées de celles de la police nationale, même si le 2° du nouvel article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure créé par l'article 1er concerne plutôt les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale, de même pour le 3° qui évoque « les personnes qui cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations ». Je suis dans un état d'esprit constructif. Nous évaluerons l'utilisation de l'article 1er par les forces nationales dans ce nouveau cadre d'usage avant d'en tirer d'autres conclusions. Je ne reporte pas le débat, qui mérite d'être posé, mais ayons conscience de l'hétérogénéité des missions de la police municipale par rapport à celles de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douaniers.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous partageons tous la même approche sur l'hétérogénéité des polices municipales mais elles montent en puissance, notamment en raison de la métropolisation. Beaucoup de débats sont dépassés.

Dans ma ville, nous menons des opérations conjointes entre la police municipale et la police nationale avec le substitut du procureur, notamment pour organiser des coups de filet contre le trafic de stupéfiants. On ne peut pas comprendre, dans ce contexte, que persistent deux régimes différents.

Décortiquons plutôt l'article 1er : le 1° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure couvre aussi la police municipale lorsqu'elle est armée, tandis que les alinéas suivants sur les missions ne concernent pas toutes les forces. On ne protège pas un stade municipal comme le palais de l'Élysée ou une centrale nucléaire... Distinguons par alinéa plutôt que de reporter le débat... Certes, nous verrons déjà le résultat des dispositions pour la police nationale.

M. Jacques Bigot. - Vos services savent-ils le nombre de fois où les policiers ont fait usage de leur arme, et du nombre d'enquêtes internes ou judiciaires ? Les relations entre les policiers et la justice sont parfois tendues, certains policiers demandant à avoir les mêmes « droits » que les délinquants - or ceux-ci n'ont jamais eu le droit de tirer ou de porter des armes. Finalement, il y a eu peu d'affaires suivies de poursuites. Parfois le doute persiste sur l'usage des armes, mais certes pas lors des attentats...

Je crains que l'on ne puisse attendre pour traiter de la police municipale : les collectivités territoriales nous font remonter leurs interrogations. Il ne faudrait pas que les policiers municipaux aient le sentiment de faire les missions de la police nationale sans les moyens adéquats, d'autant que certains sont armés. À Strasbourg, les policiers sont armés depuis fort longtemps ; ils l'étaient déjà en 1995 lorsque j'ai été élu maire d'Illkirch-Graffenstaden. Il est important de leur préciser quel usage ils doivent faire de leur arme.

Les relations entre polices nationale et municipale sont de plus en plus construites autour de conventions, mais ne faudrait-il pas ajouter un article supplémentaire mentionnant que les policiers municipaux pourraient invoquer l'article 1er si, conformément à la convention entre l'État et la commune, ils se retrouvent dans des missions prévues à cet article ? Je rejoins ainsi, monsieur le ministre, votre approche par mission. La définition de ces missions serait inscrite dans la convention et non dans le projet de loi, et cela répondrait à une certaine attente des élus et des policiers municipaux.

M. René Vandierendonck. - Oui !

M. Bruno Le Roux, ministre de l'intérieur. - Ma principale difficulté, c'est d'être face à un rapporteur issu d'une ville où la coordination entre les polices municipale et nationale est un modèle ! Nous devrons répondre à la technicité locale sur leurs missions.

Je continue à penser que les questions posées par le 1° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure peuvent être résolues par l'application simple du principe de légitime défense, cadre protégeant les policiers municipaux dans l'exercice de leurs fonctions, même si nous continuerons à travailler avec vous. Limitons cependant l'application de ce cadre aux forces de l'ordre explicitement mentionnées dans l'article 1er. Je comprends votre proposition de renvoyer à une convention, mais l'hétérogénéité des polices municipales poserait un problème majeur. Cela nécessite des précisions, sans remettre en cause les missions des polices municipales.

En 2016, 82 enquêtes ont été ouvertes pour usage d'arme à feu pour les gendarmes, et 232 pour les policiers. Les chiffres augmentent légèrement pour la gendarmerie mais diminuent pour la police, en raison de l'utilisation croissante des armes intermédiaires, comme les pistolets à impulsion électrique de type Taser.

Majoritairement, l'arme à feu est utilisée contre un véhicule, en raison de l'explosion du nombre de refus d'obtempérer, en cas de danger. Plus rarement, elle est utilisée contre des personnes, dans moins de 15 % des cas pour les gendarmes, 10 % pour les policiers. Cela montre leur parfaite maîtrise des moyens qu'ils ont à leur disposition. Dès qu'ils utilisent une arme à feu, l'autorité judiciaire est saisie, et elle-même saisit souvent les services de l'inspection. Je vous transmettrai des chiffres plus précis lors du débat en séance publique.

M. Philippe Bas, président. - Merci, monsieur le ministre, pour vos réponses claires et précises.