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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

31 octobre 2017 : Convention fiscale - aéroport de Bâle-Mulhouse ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. BÂLE-MULHOUSE, UN AÉROPORT BINATIONAL EN PLEIN DÉVELOPPEMENT PÉNALISÉ PAR UNE FISCALITÉ INCERTAINE

A. L'AÉROPORT DE BÂLE-MULHOUSE, UNIQUE EN SON GENRE, CONNAÎT ACTUELLEMENT UNE FORTE EXPANSION DE SON ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

1. Un aéroport au carrefour de la France, de la Suisse et de l'Allemagne géré par un établissement binational sui generis

L'aéroport binational de Bâle-Mulhouse est un aéroport franco-suisse qui se situe intégralement sur le sol français, plus précisément sur le territoire de la commune de Saint-Louis dans le département du Haut-Rhin1(*).

Le projet de construction d'un aéroport binational entre la France et la Suisse du côté français de la frontière franco-suisse, est né dans les années 1930, lorsqu'il est apparu aux autorités helvétiques que l'aérodrome de Bâle-Sternenfeld ne serait bientôt plus en mesure d'absorber la croissance du trafic aérien.

Gelées pendant la Seconde Guerre mondiale, les négociations entre les autorités françaises et helvétiques ont repris en mai 1945 et ont permis l'inauguration des premières infrastructures de l'aéroport binational de Bâle-Mulhouse le 8 mai 1946.

Trois ans plus tard, le 4 juillet 1949, la France et la Suisse concluaient à Berne la convention internationale relative à la construction et à l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse2(*), appelée à régir le fonctionnement de cet aéroport et de l'établissement public franco-suisse qui en assurerait la gestion.

Cet établissement public sui generis, dont la dénomination commerciale est depuis 1987 « EuroAirport Basel-Mulhouse-Freiburg », est administré par un conseil paritaire comprenant huit membres français et huit membres suisses (ainsi que deux membres allemands à titre consultatif). Son directeur est suisse et son directeur-adjoint français.

La construction et le développement des infrastructures
de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

Les premières infrastructures de l'aéroport binational de Bâle-Mulhouse ont été inaugurées le 8 mai 1946 après avoir accueilli leur premier avion civil quelques jours auparavant, le 2 mai.

Les années suivantes ont vu la construction des pistes Est-Ouest (portée de 1 200 mètres à 1 600 mètres en 1952) et Nord-Sud (piste principale de 2 370 m réalisée en 1953), les voies de circulation et les installations de sécurité aérienne, les bâtiments de maintenance aéronautique (1966), puis une nouvelle aérogare, ainsi que des hangars et des bâtiments de fret inaugurés en 1970.

Par la suite, les infrastructures existantes ont été systématiquement étendues ou transformées pour faire face à l'accroissement du trafic aérien. Ainsi, en 1978, la piste principale a été allongée à 3 900 mètres, afin de permettre le décollage et l'atterrissage de tous les types d'avions sans restrictions, avant que la piste transversale ne soit à son tour allongée de 200 mètres en 2001.

Les halls de départ pour les passagers ont été réaménagés en 1990, avec l'adjonction d'une jetée qui offre désormais 25 places de parking pour aéronefs directement raccordées au terminal.

Le hall de fret a été remplacé en 2015 par un terminal moderne de fret qui répond aux exigences de l'industrie locale, en particulier les entreprises pharmaceutiques.

Le terminal côté ville a également été agrandi et modernisé avec l'ouverture au public de l'extension de la partie française en 2002 suivie de celle de la partie suisse en 2005.

Source : EuropaAirport

Bien que situé en totalité sur le territoire français, l'aéroport comprend un secteur douanier français mais également un secteur douanier suisse dans lequel la douane suisse contrôle personnes et marchandises, conformément aux stipulations de la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 qui prévoit son existence.

Sur son secteur douanier, la Suisse dispose, sur le fondement de l'article 16 de la convention, de la compétence souveraine d'accorder des droits de trafic de la même façon que pour les aérodromes situés sur son propre territoire. Du reste, 90 % des vols au départ ou à l'arrivée de l'aéroport (99 % pour le fret) circulent sous droits de trafic suisse (voir infra).

Les deux secteurs douaniers sont clairement délimités, comme le montre le schéma en annexe I du présent rapport.

2. L'aéroport de Bâle-Mulhouse, situé dans une région dotée d'une économie très dynamique, bénéficie actuellement d'une forte croissance de son trafic aérien

L'aéroport de Bâle-Mulhouse se trouve à la frontière de la Suisse mais également de l'Allemagne et rayonne dans l'ensemble de la zone métropolitaine tri-nationale du Rhin supérieur constituée par l'Alsace, la Suisse du Nord-Ouest, le sud du Land de Rhénanie-Palatinat et une partie du Land de Bade-Wurtemberg3(*).

Cette zone compte 6 millions d'habitants, dont 3,2 millions résident à moins d'une heure de l'aéroport. Elle est dotée d'une économie très prospère, avec un PIB de 39 000 euros par habitants.

L'aéroport de Bâle-Mulhouse constitue donc une infrastructure indispensable pour relier l'une des régions les plus dynamiques d'Europe au reste du continent.

a) Un trafic aérien au départ et à l'arrivée de l'aéroport en hausse de 71 % sur les dix dernières années

Depuis l'allongement de sa piste principale en 1978, l'aéroport de Bâle-Mulhouse dispose d'infrastructures qui lui permettent de recevoir tous les types de trafic aérien : vols réguliers, fret, vols d'affaires et aviation privée.

Selon la saison, son réseau de vols réguliers le relie à 70 à 100 aéroports situés dans une trentaine de pays différents, et en particulier aux grands hubs européens que sont Paris, Londres, Amsterdam, Francfort ou bien encore Munich4(*). Ces différentes destinations sont desservies sans escale tous les jours ou plusieurs fois par semaine.

Environ 25 compagnies aériennes sont actives sur l'aéroport de Bâle-Mulhouse et proposent entre 100 et 120 vols réguliers par jour. Easyjet est de très loin celle qui transporte le plus de passagers, puisque elle a assuré à elle seule, en 2016, 60 % du volume passagers de l'aéroport mais Wizz Air, Lufthansa, TUIfly, Air France-KLM, British Airways et Air Berlin sont également très présentes sur le site. 90 % des passagers transportés le sont par des compagnies opérant sous droits de trafic suisses5(*), contre 10 % opérant sous droits de trafic français6(*).

Avec 7,3 millions de passagers accueillis, l'aéroport de Bâle-Mulhouse était en 2016 le troisième aéroport de Suisse derrière Zurich et Genève et le cinquième aéroport de France hors aéroports parisiens.

Entre 2007 et 2016, la croissance de son trafic passager a connu une très forte hausse de 71,2 %. Les perspectives sont actuellement très bonnes puisque la direction de l'aéroport prévoit 7,7 millions de passagers en 2017, 8,6 millions en 2020 et 9,1 millions en 2022.

Évolution du trafic passagers et fret de l'aéroport de Bâle-Mulhouse
entre 2007 et 2016

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Trafic passagers

4 269 124

4257 553

3 850 378

4 125 525

5 043 936

5876 042

5 876 042

6 519 393

7 056 114

7 309 744

Fret (tonnes)

107 280

101 047

84 934

107 488

103 237

94 207

93 872

98 115

101 017

101 271

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur

En matière de fret, environ 100 000 tonnes par an sont transportés actuellement au départ ou à l'arrivée de l'aéroport, à 99 % par des compagnies opérant sous droits de trafic suisses.

Contrairement au trafic passager, cette activité a connu une stagnation depuis 2007. L'établissement public gestionnaire de l'aéroport prévoit toutefois une croissance du fret dans les années à venir avec des objectifs de 107 000 tonnes transportées en 2017 puis 113 000 tonnes en 2020 et 116 000 tonnes en 2022.

Parmi les sociétés présentes dans la gare de fret de l'aéroport, on trouve notamment DHL, FedEx, UPS, TNT, Air France Cargo ou bien encore Swissport7(*).

L'aéroport de Bâle-Mulhouse est particulièrement actif dans le transport de médicaments. Il a obtenu une certification de ses bonnes pratiques de distribution (BDP) dans ce domaine et met en oeuvre le programme de certification CEIV Pharma de l'Association internationale du transport aérien avec d'autres acteurs du fret aérien.

L'aéroport de Bâle-Mulhouse possède également une activité très importante en matière d'aviation privée et d'affaires. Il est l'une des principales plateformes mondiales dans le domaine de la maintenance, de l'entretien et de l'aménagement de ce type d'aéronefs, avec des sociétés comme Jet Aviation, AMAC Aerospace et Air Service Basel qui y sont très actives8(*).

b) L'impact économique de l'aéroport sur sa région est très significatif

Directement lié aux évolutions du trafic aérien, le chiffre d'affaires de l'aéroport a pleinement profité de sa bonne santé ces dernières années : entre 2007 et 2016, il est passé de 86 millions d'euros à 136,6 millions d'euros, soit une croissance annuelle moyenne de 5,3 %.

Dans le même temps, le résultat net après impôts de l'établissement public est passé de 8,1 millions d'euros à 24,8 millions d'euros (23,2 millions d'euros en 2015), soit une augmentation annuelle moyenne de 11,7 %.

L'aéroport de Bâle-Mulhouse employait 360 salariés en 2016, contre 272 en 2007.

Les 126 entreprises présentes dans l'enceinte de l'aéroport, pour les trois quarts d'entre elles dans le secteur suisse, représentent un volume de ventes directes de 1,6 milliard d'euros. 29 % sont des prestataires de service, 25 % des entreprises de fret et 5 % des compagnies aériennes.

Leur activité induit 6 400 emplois directs sur la plateforme et autant d'emplois indirects.

Parmi ces 6 400 emplois directs, les activités industrielles de maintenance aéronautique représentent 2 000 emplois, les compagnies aériennes 600 emplois et les activités de fret et de sécurité/sûreté environ 500 chacune. À eux seuls, ces quatre secteurs d'activité regroupent les deux tiers des emplois de l'aéroport.

Les deux tiers des rémunérations versées par des entreprises présentes sur le site de l'aéroport le sont à des salariés français.

Au-delà du strict périmètre de l'aéroport, une étude datant de 20169(*) évaluait à 25 000 le nombre d'emplois directs et indirects liés de près ou de loin à l'activité de l'aéroport. Le chiffre d'affaires de l'ensemble des sociétés de ce bassin d'activité représentait 5 milliards d'euros, une valeur ajoutée de 1,6 milliard d'euros et une masse salariale de 1,1 milliard d'euros.

Enfin, l'aéroport de Bâle-Mulhouse constitue un véritable atout touristique pour sa région, puisque 30 % des passagers qui arrivent par l'aéroport sont des touristes.

c) Un développement gêné par une absence de sécurité juridique en matière de fiscalité

Si l'aéroport de Bâle-Mulhouse a vu son activité se développer considérablement ces dernières années grâce à l'expansion rapide de son trafic aérien et au dynamisme des entreprises situées sur la plateforme, les incertitudes persistantes sur la fiscalité applicable au secteur douanier suisse (voir infra) ont créé une insécurité juridique qui est devenue de plus en plus problématique au cours du temps.

Cette situation est particulièrement pénalisante pour le projet d'investissement « programme EAP 2030 » de l'établissement public EuroAirport.

Ce programme de développement de l'aérogare à l'horizon 2030 comprend deux phases :

une optimisation des installations actuelles d'ici 2021 afin de pouvoir accueillir 10 millions de passagers par an, pour un coût de 30 millions d'euros ;

un projet d'extension de l'aérogare d'ici 2030 pour un coût de 30 millions d'euros.

À ces projets s'ajoutent sur la période 2017-2021 130 millions d'euros d'investissements pour des travaux sur les aires de mouvement et 40 millions d'euros pour les infrastructures destinées aux activités industrielles de maintenance.

L'absence de cadre fiscal stabilisé est également gênante pour les entreprises situées dans le secteur douanier suisse de l'aéroport et pour toutes celles qui pourraient être tentées de les rejoindre afin de participer au développement économique de la plateforme.

Cette situation est d'autant plus regrettable que de lourds investissements publics (220 millions d'euros hors taxes aux conditions économiques de 2010) devraient être prochainement consentis par de nombreux acteurs publics français et suisses pour réaliser sur la période 2020-2025 un raccordement ferroviaire entre l'aéroport de Bâle-Mulhouse et la gare de Saint Louis, afin d'offrir aux passagers aériens et aux salariés de la plateforme des temps de trajets plus courts et une alternative à la voiture.

Le raccordement ferroviaire entre l'aéroport de Bâle-Mulhouse
et la gare de Saint Louis

Le raccordement ferroviaire entre l'aéroport de Bâle-Mulhouse et la gare de Saint-Louis vise à assurer un accès direct à l'aéroport par des trains régionaux (TER, TER 2000 et S-Bahn) avec, à l'heure de pointe, six trains par heure en provenance et à destination de Bâle et 4 trains par heure en provenance et à destination de Mulhouse.

Ce projet est porté par SNCF Réseau, l'EuroAirport, la région Grand Est et l'Office fédéral des transports suisse.

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur

Conscients que cette situation ne pouvait pas perdurer et sensibles aux effets négatifs d'un éventuel statu quo, les gouvernements français et suisse ont décidé d'accélérer à partir de 2014 les négociations portant sur un accord global relatif à la fiscalité de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, qui a trouvé son aboutissement dans la présente convention internationale signée le 23 mars 2017 à Paris.


* 1 Plus précisément, l'aérogare est située sur la commune de Saint-Louis et les pistes de l'aéroport s'étendent sur les territoires des communes de Saint-Louis, Hésingue et Blotzheim.

* 2 Convention franco-suisse du 4 juillet 1949 relative à la construction et à l'exploitation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse publiée par le décret n° 53-537 du 13 mai 1953.

* 3 L'aéroport est situé à 3,5 kilomètres au nord-ouest de la ville suisse de Bâle, à 20 kilomètres au sud-est de la ville française de Mulhouse et à 46 kilomètres au sud-ouest de la ville allemande de Fribourg-en-Brisgau.

* 4 En 2016, les principales destinations desservies au départ de l'aéroport de Bâle-Mulhouse étaient Londres (620 000), Berlin (412 000), Amsterdam (397 000) et Barcelone (323 000).

* 5 Soit 6 354 937 passagers en 2015 et 6 583 073 passagers en 2016.

* 6 Soit 706 105 passagers en 2015 et 731 453 passagers en 2016.

* 7 Ces sociétés emploient environ 900 personnes sur le site de l'aéroport.

* 8 L'activité maintenance, entretien et aménagement des avions privés représente quelque 2 000 emplois industriels sur la plateforme.

* 9 Estimation du cabinet Steer Davies Gleave pour le compte de l'aéroport.