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Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

31 octobre 2017 : Convention fiscale - aéroport de Bâle-Mulhouse ( rapport - première lecture )

II. LA SITUATION ANTÉRIEURE : BÂLE-MULHOUSE, UN AÉROPORT DONT LES ACTEURS SE SONT LONGTEMPS ACCOMODÉS D'UNE QUASI-ABSENCE DE FISCALITÉ

1. L'établissement public : une exonération de facto depuis plus de soixante ans

Entre 1950 et 2015, l'établissement public « aéroport de Bâle-Mulhouse » n'a pas payé d'impôt sur les sociétés, celui-ci ne s'estimant pas redevable du fait de l'absence de l'accord entre les gouvernements de la Suisse et de la France prévu à l'article 14 de l'annexe II de la convention de 1949. À vrai dire, la non-imposition de l'établissement public va même au-delà du seul impôt sur les sociétés (IS), assis sur le bénéfice annuel, puisque l'imposition sur les revenus, au sens de la convention fiscale franco-suisse, vise entre autres les gains en capital (plus-values), les revenus passifs (redevances, intérêts, dividendes) etc. Cet état de fait apparaît dans le rapport annuel 2016 de l'établissement public (première ligne du tableau ci-dessous) :

Impôt acquitté par l'établissement public EuroAirport

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

Impôt sur les sociétés
(corporate tax)

   

6,3

6,9

Impôts, taxes et versements assimilés (property taxes and other taxes)

6,6

6,9

7,4

7,4

Source : rapport annuel 2016 de l'EuroAirport Bâle-Mulhouse-Fribourg

Il s'agit bien d'une double non-imposition : si la France n'exerçait pas son droit d'imposer les bénéfices de l'établissement public, la Suisse n'a jamais estimé disposer de ce droit.

Cette situation privilégiée n'est évidemment pas pour rien dans le développement économique de l'aéroport au cours des dernières décennies. Reste que sur le strict plan juridique, cette non-imposition de fait apparaît très fragile, et sa tolérance par l'administration fiscale française difficilement justifiable rétrospectivement. En effet, en l'absence de l'accord prévu à l'article 14 de l'annexe II de la convention de 1949, c'est bien le droit commun et lui seul qui aurait eu vocation à s'appliquer.

Or celui-ci prévoit une imposition en France, conformément au principe de territorialité : l'aéroport de Bâle-Mulhouse étant intégralement situé sur le territoire français, l'établissement public est en principe redevable de l'impôt sur les sociétés en France, sans que la composition de son capital (détenu à parité entre la Suisse et la France) ou sa division en deux secteurs sur le plan douanier y changent quoi que ce soit. Son statut d'établissement public est également neutre à cet égard12(*).

En l'espèce, il n'est même pas nécessaire d'invoquer les stipulations de la convention fiscale franco-suisse de 1966, qui au demeurant mèneraient à la même conclusion (cf. infra au sujet des autres entreprises) : le droit interne français est sans ambiguïté sur ce point.

Après la décision du Conseil d'État de 2009, la situation fiscale de l'aéroport est devenue difficilement tenable, entravant ou retardant de nombreux projets.

2. Les services d'intérêt général que rend la direction générale de l'aviation civile (DGAC) sur l'aéroport de Bâle-Mulhouse depuis sa création n'ont jusqu'ici jamais fait l'objet d'une compensation

En vertu de l'article 302 bis K du code général des impôts, les entreprises de transport aérien doivent s'acquitter, pour chacun de leurs vols commerciaux, d'une taxe de l'aviation civile (TAC) au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » qui finance les activités de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Cette taxe est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France13(*), quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur14(*).

Son produit pour 2018 est évalué par le projet de loi de finances pour 2018 à 416,4 millions d'euros sur la base d'une prévision de 79 millions de passagers (fret compris) assujettis.

Alors que les services de la DGAC chargés du contrôle de la navigation aérienne ou de la certification aéronautique sont financés par des redevances pour services rendus, la taxe de l'aviation civile permet de couvrir plus particulièrement les coûts des activités régaliennes de la DGAC, en particulier :

la régulation économique et technique du transport aérien ;

la réglementation de la circulation aérienne ;

le respect des règles de sécurité et de protection de l'environnement des installations aéroportuaires et des aéronefs ;

la surveillance du service de lutte contre l'incendie et contre le péril animalier dans les aéroports ;

les coûts de structure associés à ces missions.

Or, alors que les compagnies aériennes devaient s'acquitter de cet impôt dans tous les aéroports de France, aucune taxation ne s'appliquait aux compagnies circulant sous droits de trafic suisse au départ de l'aéroport de Bâle-Mulhouse.

Cela signifiait qu'aucune ressource n'était prévue pour financer les services d'intérêt général rendus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) au profit du secteur douanier suisse de l'aéroport, alors pourtant que leur coût a depuis été évalué à 6 millions d'euros par an environ (voir infra).

3. L'impôt sur les sociétés : une non-imposition de fait qui aboutit à une préférence quasi-systématique pour le secteur suisse

Avant la période récente, la situation des entreprises établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport de Bâle-Mulhouse était comparable à celle de l'établissement public lui-même : en l'absence de l'accord entre les deux gouvernements prévu à l'article 14 de l'annexe II de la convention de 1949, celles-ci ne s'estimaient pas, dans leur très grande majorité, soumises à l'impôt sur les sociétés ni aux autres impôts français sur les revenus.

Pourtant, là encore, c'est bien le droit commun qui aurait eu vocation à s'appliquer en l'absence d'accord spécifique, et celui-ci prévoit là encore une imposition en France :

pour les sociétés ayant leur siège en France, c'est le droit interne français qui aurait dû s'appliquer, comme pour l'établissement public ;

pour les sociétés établies en Suisse, c'est la convention fiscale franco-suisse du 9 septembre 1966 qui aurait dû s'appliquer. Conforme aux principes généraux qui régissent les conventions fiscales, repris par le modèle de l'OCDE, la convention de 1966 prévoit qu'une entreprise établie en Suisse est redevable de l'impôt sur les bénéfices dans ce pays, sauf pour la part correspondant à l'activité exercée par l'intermédiaire d'un « établissement stable » en France. Cette règle est expressément confirmée par l'article 7 de la convention fiscale (cf. encadré), conforme au modèle de l'OCDE. La définition de l'établissement stable, prévue à l'article 5 et elle aussi conforme au modèle de l'OCDE, concerne les activités conduites par les entreprises en question ;

pour les sociétés établies dans un autre pays, la règle est la même : les bénéfices tirés d'activités exercées au sein de l'aéroport de Bâle-Mulhouse sont imposables en France au titre de l'établissement stable. En effet, toutes les sociétés étrangères établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport ne sont pas nécessairement, pour autant, établies en Suisse.

Enfin, en l'absence de convention fiscale avec l'autre État, ce qui pourrait théoriquement concerner certaines sociétés15(*), le droit interne français trouverait de toute façon à s'appliquer, levant ainsi toute ambigüité.

Convention franco-suisse du 9 septembre 1966 en vue d'éviter
les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune

Article 5

1. Au sens de la présente Convention, l'expression « établissement stable » désigne une installation fixe d'affaires où l'entreprise exerce tout ou partie de son activité.

2. L'expression « établissement stable » comprend notamment :

a) Un siège de direction ;

b) Une succursale ;

c) Un bureau ;

d) Une usine ;

e) Un atelier ;

f) Une mine, une carrière ou tout autre lieu d'extraction de ressources naturelles ;

g) Un chantier de construction ou de montage dont la durée dépasse douze mois.

Article 7

1. Les bénéfices d'une entreprise d'un État contractant ne sont imposables que dans cet État à moins que l'entreprise n'exerce son activité dans l'autre État contractant par l'intermédiaire d'un établissement stable qui y est situé. Si l'entreprise exerce son activité d'une telle façon, les bénéfices de l'entreprise sont imposables dans l'autre État, mais uniquement dans la mesure où ils sont imputables audit établissement stable.

La situation des entreprises concernées était donc à tout le moins celle d'une non-imposition à l'IS en France, voire d'une double non-imposition. Il ressort en effet des éléments fournis à votre rapporteur que l'impôt sur les bénéfices, s'il n'était pas acquitté en France, n'en était pas pour autant acquitté en Suisse : « jusqu'à la conclusion de l'accord, la situation était diverse. Certaines sociétés souscrivaient une déclaration d'impôt sur les sociétés au titre de leur établissement stable en France. D'autres ne déposaient pas de déclaration d'impôt sur les sociétés en France. Il ressort des discussions avec la partie suisse qu'elles pouvaient ne pas distinguer dans leur déclaration suisse l'activité exercée sur le sol suisse de celle réalisée sur le sol français. Le bénéfice soumis à l'impôt en Suisse se rapportait donc tant à leur activité suisse que française. Il existe un risque que certaines entreprises n'aient pas soumis à l'impôt, en France ou en Suisse, les revenus de leur activité exercée dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse16(*) ».

Ce « risque » aurait sans doute été moindre si les autorités fiscales suisses avaient contrôlé les déclarations déposées par les entreprises au regard du principe de territorialité, et si les autorités françaises avaient mené des contrôles en nombre adéquat.

Le secteur douanier suisse est donc caractérisé par une situation de double non-imposition et rassemble 75 % des 126 sociétés présentes à l'aéroport de Bâle-Mulhouse en 2016, contre environ 25 % pour le secteur français17(*) - et encore cette répartition ne concerne-t-elle que le nombre d'entreprises, et non la valeur ajoutée, dont il est possible qu'elle soit encore plus inégalement répartie. Pour mémoire, hors compagnies aériennes, environ cinquante entreprises sont établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport18(*).

Les éléments transmis à votre rapporteur montrent clairement que l'impôt sur les sociétés acquitté était sans commune mesure avec l'activité réelle de l'aéroport. Un « rattrapage » très rapide se produit à partir de l'année 2010, c'est-à-dire suite à la décision du Conseil d'État : pour un montant en base 100 en 2010, l'impôt sur les sociétés encaissé par l'État passe à environ 3 200 en 2016.

Évolution comparée du trafic (passagers et fret) de l'aéroport de Bâle-Mulhouse et de l'impôt sur les sociétés acquitté par les entreprises du secteur suisse

Base 100 en 2010


Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire de votre rapporteur

Il convient toutefois de souligner que, d'après les informations transmises à votre rapporteur, plusieurs sociétés importantes du secteur douanier suisse acquittent bien, et depuis plusieurs années, leur impôt sur les sociétés en France. Si l'on peut se féliciter de cette situation, force est de constater qu'elle représente aussi un aveu en creux de la fragilité juridique de la position de toutes les autres entreprises.

Il apparaît donc que l'assujettissement à l'impôt relevait, au sein de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, d'une tolérance implicite au cas par cas, bien davantage que de l'application de la règle de droit. À l'heure où certains États membres de l'Union européenne se voient reprocher, sous l'ange de l'interdiction des aides d'État, leurs régimes fiscaux négociés à titre individuels (tax rulings), une telle pratique, dépourvue même de base juridique mais reposant sur une absence de contrôles, ne pouvait plus guère durer.

La décision du Conseil d'État du 31 juillet 2009 a permis de lever toute ambigüité, en confirmant que les entreprises établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport de Bâle-Mulhouse étaient bien assujetties à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, sauf dérogations expresses prévues par un accord international.

Reste qu'il aura fallu plusieurs décennies avant de parvenir à ce résultat. Interrogée par votre rapporteur sur l'absence - ou la rareté - de contrôles dans la période antérieure, l'administration fiscale a estimé que « la mise en oeuvre des procédures de contrôle était délicate en raison des difficultés d'accès aux informations concernant ces entreprises. Ceci s'expliquait tant par leur réticence à répondre aux demandes des services fiscaux français que par la portée limitée du mécanisme d'assistance administrative prévue par la convention fiscale avant la conclusion de l'avenant du 27 août 2009, entré en vigueur le 4 novembre 2010. Enfin, l'absence de mécanisme d'assistance au recouvrement avec la Suisse a limité de facto l'utilité des procédures de taxation d'office ».

Compte tenu de la sensibilité politique du sujet, il semble en fait, tout simplement, que l'administration ait implicitement fait preuve d'une certaine retenue dans ses contrôles, tant que la situation n'était pas clarifiée au niveau international.

4. La TVA : un assujettissement théorique

S'agissant de la TVA, la situation antérieure n'était guère plus satisfaisante que pour l'impôt sur les sociétés, ni plus solide sur le plan juridique. D'après les informations transmises à votre rapporteur, il semble en effet que les entreprises du secteur suisse de l'aéroport n'étaient de facto pas assujetties ni à la TVA française, ni à la TVA suisse.

Pourtant, aux termes de l'article 5 de la directive 2006/112/CE19(*), dite « directive TVA », la TVA est applicable sur l'ensemble du territoire d'un État membre, à l'exception des territoires expressément visés à l'article 6, tels que les Îles anglo-normandes ou les départements français d'Outre-mer. Les entreprises établies dans le secteur douanier suisse de l'aéroport, de même que l'établissement public lui-même, sont donc bien en principe assujetties à la TVA dans les conditions de droit commun.

Dans sa décision d'exécution du 21 février 2017 autorisant la France à déroger à ce principe20(*) (cf. infra), le Conseil de l'Union européenne évoque « des problèmes relatifs au secteur douanier suisse (...), notamment pour ce qui est du contrôle de l'application des règles de l'Union en matière de TVA par les entreprises établies dans ce secteur ».

Les remarques ci-dessus s'appliquent à la TVA intracommunautaire, et ne concernent pas la TVA à l'importation, perçue en même temps que les droits de douane lors de l'entrée sur le territoire de l'Union, par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). La TVA à l'importation n'appelle pas, a priori, de remarque particulière.

5. Les taxes locales : un paiement aléatoire

S'agissant enfin des taxes locales et taxes annexes sur les salaires, la situation était également celle d'une non-imposition de fait, mais là encore avec des exceptions21(*) : « la situation antérieure à la négociation de l'accord était que la plupart des entreprises exerçant leur activité dans le secteur suisse de l'aéroport n'acquittaient pas les taxes locales. Cependant, un petit nombre d'entre elles le faisait pour un montant estimé à 3,2 millions d'euros sur les dernières années ». Comme pour les autres impôts, ces taxes locales auraient dû être acquittées en France, en application du principe de territorialité.

Au sens du présent accord, on entend par « taxes locales et taxes annexes sur les salaires » :

la contribution économique territoriale (CET), composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

les taxes annexes sur les salaires telles que la taxe d'apprentissage, la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue et la participation des employeurs à l'effort de construction.

Celles-ci bénéficiaient aux communes, aux EPCI, au département et à la région, selon la répartition suivante :

Recettes de CFE et CVAE encaissées par les collectivités territoriales
dans le secteur suisse de l'aéroport de Bâle-Mulhouse

(en euros)

 

2015

2016

Moyenne
2015-2016

Part
du total

Blotzheim

 

 

2 078 003

64 %

Hésingue

1 361 977

 

Saint-Louis

245 717

 

CA 3 frontières*

438 140 

2 110 172

Département

727 123

813 027

770 075

24 %

Région

374 806

419 086

396 946

12 %

Total CFE + CVAE

3 147 762

3 342 285

3 245 024

100 %

* À compter de 2016, les montants de la CET sont perçus par la CA 3 frontières à la place des communes (régime de la fiscalité professionnelle unique).

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur

La question des taxes locales est, comme pour les autres impôts, traitée par l'accord du 23 mars 2017 entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse.


* 12 En effet, le 1 de l'article 206 du code général des impôts soumet à l'impôt sur les sociétés les établissements publics, les organismes de l'État jouissant de l'autonomie financière et les organismes des départements et des communes se livrant à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif. Par ailleurs, l'article 1654 du même code énonce le principe général selon lequel des organismes tels que notamment les établissements publics, les exploitations industrielles et commerciales de l'État ou des collectivités locales doivent, sous réserve des exonérations légales existantes, acquitter dans les conditions de droit commun, les impôts et taxes de toute nature auxquels seraient assujetties les entreprises privées effectuant les mêmes opérations.

* 13 France métropolitaine, départements d'outre-mer et collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

* 14 Une série limitée de passagers sont dispensés du paiement de la taxe de l'aviation civile : les personnels dont la présence à bord est directement liée au vol considéré ; les enfants de moins de deux ans ; les passagers en transit direct, le fret ou le courrier effectuant un arrêt momentané sur l'aéroport et repartant par le même aéronef avec un numéro de vol au départ identique au numéro de vol de l'aéronef à bord duquel ils sont arrivés ; les passagers, le fret ou le courrier reprenant leur vol après un atterrissage forcé en raison d'incidents techniques, de conditions atmosphériques défavorables ou de tout autre cas de force majeure.

* 15 Votre rapporteur ne dispose d'aucun élément précis à cet égard, mais le cas est néanmoins peu probable - ne serait-ce que parce que la France dispose de l'un des réseaux conventionnels les plus denses au monde en matière fiscale, et de mesures anti-abus spécifiques à l'égard de certains États avec lesquels elle n'est pas liée par une convention fiscale.

* 16 Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur.

* 17 Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur. Le problème évoqué ici concerne le seul secteur suisse de l'aéroport : l'imposition en France des entreprises établies dans le secteur français de l'aéroport n'a jamais donné lieu à contestation.

* 18 Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur.

* 19 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* 20 Décision d'exécution 2017/320/UE du Conseil autorisant la France à conclure avec la Confédération suisse un accord concernant l'aéroport de Bâle-Mulhouse qui inclut des dispositions dérogatoires à l'article 5 de la directive 2006/112/CE.

* 21 L'établissement public EuroAirport lui-même est soumis à la CFE et à la CVAE dans les conditions de droit commun. Cf. tableau supra : ces impôts sont inclus dans la catégorie « impôts, taxes et versements assimilés ». Il en va de même pour les entreprises du secteur français.