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Projet de loi de finances pour 2018 : Outre-mer

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE - EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION

I. UNE ANNÉE 2017, PARTICULIÈREMENT RÉVÉLATRICE DES FRAGILITÉS STRUCTURELLES DES OUTRE-MER

1. Des fragilités socio-économiques persistantes, cristallisées par un mouvement social en Guyane

Rassemblant plus de 2,7 millions d'habitants, soit un peu plus de 4 % de la population française, les outre-mer connaissent une situation économique et sociale très défavorable par rapport à la métropole.

Dans le domaine de l'éducation, par exemple, la part des jeunes de dix-huit ans en difficulté de lecture atteint, selon le ministère de l'éducation nationale, entre 30 % et 75 % dans les départements d'outre-mer, contre 10 % dans l'hexagone.

La situation économique des outre-mer apparaît en outre bien plus défavorable qu'en métropole, en raison de difficultés structurelles liées à la situation géographique de ces territoires et à l'étroitesse de leurs marchés, comme le rappelaient en 2013, nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher1(*). Cette étroitesse des marchés empêche notamment le développement d'économies d'échelle, et entraîne une grande dépendance vis-à-vis de l'extérieur.

Ces spécificités se traduisent par une surreprésentation de la part des activités agricoles et du tertiaire non-marchand dans la structure productive des outre-mer.

Part de chaque secteur économique dans le total de la valeur ajoutée dans l'Hexagone et dans les départements d'outre-mer en 2016

(en millions d'euros)

 

Hexagone

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Mayotte

Agriculture

1,7

3,1

3,5

4,3

1,4

5,0

Industrie

13,9

5,7

8,7

10,5

7,7

3,0

Construction

5,8

5,7

5,3

7,9

7,3

7,1

Tertiaire marchand

55,8

48,3

49,2

43,6

46,7

30,1

Tertiaire non marchand

22,8

37,2

33,3

33,7

36,9

54,8

Source : commission des finances, d'après l'institut d'émission des départements d'outre-mer

Le PIB par habitant correspond environ à près de 60 % de celui de la métropole, le taux de chômage se situant quant à lui en moyenne à 23 %, oscillant entre 25 % (à La Réunion) et 19 % (en Martinique). Par ailleurs 80 % de la population est éligible au logement social et près de 70 % au logement locatif très social. Les jeunes sont particulièrement touchés par ce phénomène. Le taux de chômage des 15-24 ans est ainsi supérieur à 50 % dans les départements d'outre-mer et atteignait près de 58 % en Guadeloupe contre 23,7 % en métropole en 2016.

Le marché de l'emploi dans les territoires ultramarins se caractérise en outre par la surreprésentation du secteur public. La part de ce dernier dans l'emploi total atteint 45 % en Guadeloupe, 50,6 % en Guyane, 42,4 % à La Réunion et 44,3 % en Martinique, contre 32,7 % en métropole en 2015.

Le mouvement social survenu en mars en Guyane dernier tire son origine de ces fragilités sociodémographiques structurelles, qui viennent s'ajouter aux problèmes d'insécurité propres à ce territoire. Ce territoire connait un niveau de vie inférieur à la moitié de celui de l'hexagone.

Produit intérieur brut par habitant en 2016

(en euros)

+107%

Source : commission des finances, d'après l'institut d'émission des départements d'outre-mer

Son taux de chômage en 2016 s'élève à 23,3 % (soit + 1,5 point par rapport à 2015), soit près de 13 points de plus que dans l'Hexagone. L'accroissement de la population active s'explique par une forte pression démographique, puisque la croissance de l'emploi est inférieure à celle de la population en âge de travailler (+ 2 %). L'économie guyanaise éprouve structurellement des difficultés à absorber l'essor démographique.

À la suite du mouvement social, le Conseil des ministres du 5 avril 2017 a entériné un « Plan d'urgence pour la Guyane » prévoyant une aide de 1,085 milliard d'euros, actuellement en cours de mise en oeuvre, ainsi que l'examen prioritaire d'une demande de 2 milliards supplémentaire. Ces mesures prioritaires concernent le développement économique, l'éducation, la santé, la sécurité, les communications physiques et numériques : 250 millions d'euros sur cinq ans pour les collèges et lycées, 150 millions d'euros sur dix ans pour les établissements scolaires, 125 millions d'euros pour les hôpitaux et les structures d'accueil de la petite enfance, 300 millions d'euros pour les infrastructures routières, 40 millions d'euros pour la couverture des besoins de télécommunications, et enfin 53 millions d'euros pour le plan d'investissement de la collectivité territoriale de Guyane. Le Président de la République a indiqué que ce plan serait entièrement mis en oeuvre2(*).

La mission « Outre-mer » n'est toutefois concernée que marginalement par ce plan3(*), qui touche les budgets des administrations sectorielles (Justice, Intérieur) et les subventions à la collectivité territoriales de Guyane.

2. L'ouragan Irma : un impact financier majeur, témoignant de la prégnance des risques naturels dans ces territoires

La survenance d'ouragans (« Irma » et « Maria ») touchant directement des territoires français a également rappelé la prégnance des risques naturels dans les outre-mer. Ainsi, les montants des sinistres causés à Saint-Martin et Saint-Barthélemy par l'ouragan « Irma » ont fait l'objet de diverses évaluations, s'élevant jusqu'à 1,2 milliard d'euros4(*).

L'indemnisation de tels sinistres repose sur deux mécanismes :

- les dégâts subis par les logements, les véhicules, les commerçants, les artisans, les entreprises, les biens des collectivités locales5(*), seront indemnisés dès lors qu'ils sont assurés par un contrat d'assurance dommages, comme le permet le régime assurantiel des catastrophes naturelles6(*).

Toutefois, les biens exclus ou non assurés en dommages ne sont pas couverts (les parkings, tombes, terrains, jardins qui ne font pas l'objet d'une garantie « dommages », les clôtures qui, en général, ne sont pas garanties dans les contrats multirisques habitation...).

Par ailleurs, une proportion importante des habitations pourrait ne pas être assurée, le taux de pénétration de l'assurance obligatoire étant plus faible en outre-mer que dans l'Hexagone.

- Pour couvrir les sinistres non pris en charge par l'assurance, ainsi que les conséquences plus indirectes de l'ouragan, le Gouvernement devrait recourir à deux mécanismes : le fonds de secours pour l'outre-mer, d'ores et déjà sollicité, et un mécanisme ad hoc en cours de définition.

Les secours financiers d'urgence ont été activés à plusieurs reprises depuis le début de l'exercice 2017 :

- en Nouvelle-Calédonie : Cyclone Cook (10 avril 2017) pour 180 000 euros, cyclone Donna (9 mai 2017) pour 167 200 euros ;

- en Polynésie française : intempéries des 21 et 22 janvier 2017, pour 300 000 euros ;

- à Mayotte : crise de l'eau consécutive à un long épisode de sècheresse, pour 500 000 euros ;

- à Saint Martin : 700 000 euros.

Par ailleurs, les outre-mer sont également particulièrement vulnérables face au risque sismique. Le dernier séisme important dans les Antilles date du 18 février 2014 (à l'est de la Martinique, il avait une magnitude de 6,7).

En tout état de cause, ce niveau de risque naturel constitue une difficulté supplémentaire pesant sur le développement de ces territoires.


* 1 « L'aide fiscale à l'investissement outre-mer, levier incontournable du développement : 10 propositions pour en optimiser l'impact », Rapport n° 628-2012-2013.

* 2 Communication du Premier ministre, « L'action de l'État en Guyane », 2 novembre 2017.

* 3 Principalement par le biais du contrat de plan État-région conclu avec la Guyane.

* 4 Communiqué de presse de la Caisse centrale de réassurance du 8 septembre 2017.

* 5 Article L. 125-1 du code des assurances.

* 6 L'arrêté du 8 septembre 2017 a reconnu que les sinistres découlant de l'Ouragan « Irma » (vents cycloniques, inondations et coulées de boue) survenu du 5 au 7 septembre à Saint-Barthélemy et Saint-Martin relevaient de ce régime.