Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2018 : Défense

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Défense ( rapport général - première lecture )

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 9

DÉFENSE

Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 235, 264 rect., 266 rect., 273 à 278, 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2018, les crédits de la mission « Défense » s'élèveront à 47,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 42,6 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de près de 5 milliards d'euros en AE (+ 11,7 %) et de plus de 2 milliards d'euros en CP (+ 5 %) à périmètre courant par rapport à 2017.

2. Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les CP de la mission progresseront de 1,8 milliard d'euros, passant de 32,4 milliards d'euros en 2017 à 34,2 milliards d'euros en 2018.

3. Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit une augmentation annuelle des crédits de paiement de la mission de 1,7 milliard d'euros. Si cette trajectoire était respectée, l'effort à consentir pour atteindre l'objectif de porter les ressources des armées à 50 milliards d'euros d'ici 2025 devrait être accentué à compter de 2023. Une augmentation de 3 milliards d'euros annuelle serait ainsi nécessaire, voire 3,3 milliards d'euros en excluant les dépenses liées au financement du surcoût des opérations extérieures.

4. Compte tenu du coût pour 2018 des mesures décidées lors du conseil de défense du 6 avril 2016 (un milliard d'euros) et de la rebudgétisation d'une partie des surcoûts liés aux Opex (200 millions d'euros), l'effort « net » prévu pour 2018 s'élèvera en réalité à 600 millions d'euros environ.

5. Par ailleurs, du fait de l'annulation de 850 millions d'euros en CP intervenue en juillet 2017 et d'un montant élevé de crédits reportés en 2016 et 2017 encore « gelés » (700 millions d'euros), la portée de cet effort est, dans une large mesure, conditionnée à la fin de gestion 2017. Sans dégel, au moins partiel, de ces crédits, le report de charges de la mission « Défense » pourrait dépasser 3,5 milliards d'euros (contre 2,9 milliards d'euros actuellement), obérant ainsi les marges de manoeuvre qui devaient être dégagées en 2018.

6. Sous cette importante réserve, le budget 2018 comporte différents motifs de satisfaction et devrait permettre de répondre globalement aux besoins des armées.

La rebudgétisation à hauteur de 200 millions d'euros de la provision Opex, qui sera portée à 650 millions d'euros, constitue un indéniable progrès. En effet, malgré son caractère manifestement insincère, le montant de la provision Opex inscrit dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (450 millions d'euros) était jusqu'à présent systématiquement repris dans chaque loi de finances.

- Par ailleurs, un effort important, de l'ordre de 1,2 milliard d'euros, devrait être consenti en faveur des équipements. Le programme des livraisons et des commandes prévues pour 2018 devrait permettre de répondre aux besoins des forces, sous réserve que le calendrier des livraisons soit effectivement respecté. Près de 4 milliards d'euros seront en outre consacrés à l'entretien programmé des matériels, soit une hausse de 450 millions d'euros par rapport à 2017. Ce surcroît de crédits devrait permettre d'améliorer le maintien en condition opérationnelle des matériels permettant de mieux faire face aux phénomènes de suractivité et de surintensité auxquels ils sont confrontés en opération et, partant, d'accroître leur taux de disponibilité opérationnelle.

- Une partie de la hausse de l'enveloppe consacrée aux équipements sera destinée aux opérations d'infrastructure. L'entretien des infrastructures, notamment celles du quotidien, devrait être doté de 333 millions d'euros (+ 162,5 millions d'euros par rapport à 2017). Cet effort devra être poursuivi dans les années à venir. En effet, l'investissement nécessaire à la remise à un niveau de risque considéré comme acceptable de l'ensemble du patrimoine des armées est estimé à un montant compris entre 2,5 milliards d'euros et 3 milliards d'euros. En l'absence d'inflexion durable, ce montant serait doublé en dix ans.

7. Le plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) sera complété par un « Plan famille ». Outre un volet financier, ce plan comportera des mesures en faveur du logement familial et de l'hébergement ainsi que des actions sociales.

8. Le budget 2018 de la mission « Défense » comporte cependant aussi des points de vigilance.

- Malgré l'augmentation de la provision Opex, un dépassement sera sans aucun doute constaté en 2018. Or les modalités de financement du surcoût Opex et Missint au-delà de la provision prévue dans le présent projet de loi de finances ne sont pas arrêtées.

- L'année 2018 devrait voir le début du déploiement du logiciel Source Solde. Or il apparaît indispensable que la bascule de Louvois vers Source Solde n'intervienne que si l'ensemble des tests sont positifs et permettent de d'assurer que le progiciel pourra effectivement supporter la mise en oeuvre du prélèvement à la source à compter du 1er janvier 2019.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 95 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Défense ».

I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE »

1. Hors pensions, une hausse des crédits de paiement de la mission de 1,8 milliard d'euros en 2018

Évolution des crédits de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances 2018

Contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » comprise, en 2018, les crédits de la mission « Défense » s'élèveront à 47,2 milliards d'euros en AE et 42,6 milliards d'euros en CP, soit une hausse de près de 5 milliards d'euros en AE (+ 11,7 %) et de plus de 2 milliards d'euros en CP (+ 5 %) à périmètre courant par rapport à 2017.

Hors pensions, les CP de la mission s'élèveront à 34,2 milliards d'euros, contre 32,4 milliards d'euros en 2017 (+ 1,8 milliard d'euros).

L'effort de défense sera ainsi porté de 1,77 % du PIB en 2017 à 1,82 % du PIB en 2018.

L'essentiel de la hausse prévue pour 2018 sera imputable à une augmentation des dépenses d'investissements (+ 4 milliards d'euros en AE et + 1,5 milliard d'euros en CP) et, dans une moindre mesure, par une progression des dépenses de personnel (+ 608 millions d'euros).

Évolution des crédits de la mission « Défense » par nature de dépense

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

L'augmentation des dépenses d'investissement sera portée pour l'essentiel par les programmes 146 « Équipement des forces » (+ 3,6 milliards d'euros en AE et + 1 milliard d'euros en CP), pour la réalisation des équipements, et 212 « Soutien de la politique de défense » (+ 443 millions d'euros en AE et + 457 millions d'euros en CP), traduisant un effort en faveur des infrastructures (cf. infra).

La hausse des dépenses de personnel, inscrites sur le seul programme 212, permettra d'accompagner la remontée des effectifs ainsi que le plan d'amélioration de la condition du personnel.

Évolution des dépenses par nature et par programme

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat

Au total, la part des CP de la mission « Défense » dans le budget de l'État devrait passer de 14,9 % en 2017 à 15,2 % en 2018.

Entre 2006 et 2018, à périmètre courant, les CP de la mission auront progressé dans une proportion plus grande que celle du budget de l'État (23 %, contre moins de 22 %).

Évolution de la part des crédits de paiement de la mission « Défense »
dans le budget de l'État

(en % et en millions d'euros, à périmètre courant)

Note : l'évolution des crédits du budget de l'État intègre les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Elle comprend les attributions de produit et les fonds de concours. Elle est retraitée des crédits évaluatifs (remboursements et dégrèvements et charge de la dette), de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) et des dépenses exceptionnelles (plan de relance 2008-2009, programmes d'investissement d'avenir, dotation au MES et à la BEI, recapitalisation de Dexia).

Données d'exécution de 2006 à 2016, données LFI pour 2017, données PLF pour 2018

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Il convient enfin de noter que le montant de la « réserve parlementaire » ne s'élevait en 2017 qu'à 58 000 euros et bénéficiait principalement à des associations.

2. Un montant de crédits prévu pour 2018 significativement supérieur au montant inscrit dans la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019

La loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 20191(*) fixait le montant des ressources du ministère des armées, hors contribution au CAS « Pensions », à 31,8 milliards d'euros en 2018, dont 31,5 milliards d'euros de crédits budgétaires et 280 millions d'euros de recettes issues de cessions.

La loi d'actualisation du 28 juillet 20152(*) a porté ce montant à 32,8 milliards d'euros, dont 32,6 milliards d'euros de crédits budgétaires et 150 millions d'euros de recettes issues de cessions.

Avec près de 34,4 milliards d'euros prévus pour 2018 (dont 150 millions d'euros de recettes issues de cession), l'écart au montant inscrit dans la LPM actualisée devrait atteindre près de 1,6 milliard d'euros, et 2,6 milliards d'euros par rapport à la LPM initiale.

Trajectoire d'évolution des crédits de paiement de la mission « Défense »

(en milliards d'euros)

   

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LPM initiale

Crédits budgétaires

29,61

29,61

30,13

30,65

31,5

32,36

Ressources issues de cessions

1,77

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

Total LPM initiale

31,38

31,38

31,38

31,56

31,78

32,51

LPM actualisée

Crédits budgétaires

 

31,15

31,73

32,11

32,62

33,87

Ressources issues de cessions

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

Total LPM actualisée

31,38

31,98

32,26

32,77

34,02

PLF 2018

Crédits budgétaires

 

32,44

34,2

35,9

Ressources issues de cessions

0,25 (*)

0,19

0,15 (**)

Total PLF 2018

32,69

34,39

36,05

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

* Montant inscrit en PLF 2017

** Montant inscrit dans la LPM actualisée

Source : commission des finances du Sénat

3. Une hausse des moyens dont plus de la moitié sera consacrée au financement des mesures arrêtées en conseil de défense du 6 avril 2016

Au lendemain des attentats de Paris du mois de novembre 2015, le Président de la République, François Hollande, a annoncé, devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015, différentes mesures en faveur de la défense.

Entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, celles-ci s'articulent autour de cinq axes principaux : l'arrêt des déflations de personnels, la mobilisation de 3 000 postes au profit de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense, un effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures nécessaire à l'accompagnement de ces mesures relatives aux effectifs, un effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu'à la protection des emprises de la défense et l'amélioration de la condition du personnel.

Le coût de ces mesures est estimé à près de trois milliards d'euros sur la période 2017-2019, dont 996 millions d'euros pour l'année 2018.

Ce coût correspondra, par conséquent, à plus de la moitié de la hausse de crédits de la mission « Défense », hors contribution au CAS « Pensions ».

Coût des mesures nouvelles arrêtées
en conseil de défense du 6 avril 2016

(en CP et en millions d'euros)

 

2017

2018

2019

Total 2017-2019

Ressources humaines

Effectifs

216

960

1 176

2 181

Condition du personnel

287

366

351

1 005

Capacitaire

Munitions

80

225

305

739

Sécurisation du territoire national et équipement des renforts opérationnels

94

164

258

Cyberdéfense et renseignement

24

152

176

Total capacitaire

271

541

812

Total

775

996

1 222

2 993

Source : réponse au questionnaire budgétaire

4. Un effort réel de 600 millions d'euros, dont la portée dépend en partie de la fin de gestion 2017

Retraité de l'impact budgétaire des mesures décidées en conseil de défense du 6 avril 2016 et de l'augmentation de la provision destinée au financement des surcoûts liés aux Opex, qui passera de 450 millions d'euros à 650 millions d'euros, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'élèvera à 600 millions d'euros en 2018, hors impact de l'annulation de 850 millions d'euros de CP intervenue à l'été 2017.

Or la portée de cet effort dépend des décisions qui seront prises en fin de gestion 2017.

En effet, la mission « Défense » a fait l'objet d'importantes mesures de régulation budgétaire dans le courant de l'année 2017 :

- la réserve de précaution s'élevait, en début d'exercice, à 1,8 milliard d'euros en AE et à 1,6 milliard d'euros en CP ;

- un premier « dégel » est intervenu le 2 février 2017 sur les crédits des programmes 178 « « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » à hauteur de 7,5 millions d'euros en AE et en CP (dont 5 millions d'euros sur le programme 178 et 2,5 millions d'euros sur le programme 212), afin de financer la montée en puissance de la Garde nationale ;

- un gel supplémentaire a cependant été appliqué 29 mars 2017, à hauteur de 233,9 millions d'euros en AE et de 715 millions d'euros en CP, concernant essentiellement les programmes 146 (194,8 millions d'euros en AE et 674,8 millions d'euros en CP) et 178 (38,6 millions d'euros en AE et en CP), des crédits reportés de la gestion 2016 sur 2017 ;

- un deuxième gel est intervenu le 20 avril 2017, dans le cadre du plan gouvernemental relatif aux mesures de redressement 2017 et au programme de stabilité, à hauteur de 350 millions d'euros en AE et en CP. Ce gel n'a concerné que les crédits du programme 146 ;

le décret d'avance du 20 juillet 20173(*) a annulé 850 millions d'euros en CP sur la réserve de précaution du programme 146 ;

- parallèlement, un dégel des crédits bloqués est intervenu le 20 juillet 2017 à hauteur de 1,65 milliard d'euros en AE et 1,15 milliard d'euros en CP.

Au total, hors titre 2, le montant de la réserve de précaution s'élevait, à la date de présentation du présent rapport, à 700 millions d'euros en AE et en CP.

Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère des armées rappelle que l'annulation de 850 millions d'euros en CP intervenue en 2017 le contraindra vraisemblablement « à réexaminer sa programmation des opérations d'armement, en vue de contenir le report de charges de la mission « Défense » dans un volume raisonnable, qui n'entache pas la soutenabilité budgétaire de la mission ». À titre d'exemple, la livraison d'un hélicoptère Caracal prévue en 2017 a été repoussée d'un an. De même, le report de la livraison de 45 kits de rénovation des Mirages 2000D se traduira par un report de six mois de cette opération.

L'équilibre financier de la mission « Défense » apparaît par conséquent fragilisé, tant par le niveau de crédits encore « gelés » que par l'annulation de CP intervenue en juillet dernier.

Une ouverture de crédits de 643 millions d'euros est certes intervenue sur le programme 178 dans le cadre du décret d'avance du 20 juillet 2017 précité, afin de couvrir les surcoûts des Opex et des missions intérieures (Missint). Ce montant sera cependant insuffisant pour couvrir l'intégralité de ces surcoûts, estimés à près de 1,5 milliard d'euros. En prenant en compte la provision inscrite à ce titre en loi de finances initiale (491 millions d'euros) et compte tenu de l'ouverture de 643 millions d'euros de crédits intervenue en cours d'exercice, le montant des surcoûts Opex et Missint restant à financer s'élève à 365 millions d'euros, dont 203,6 millions d'euros de dépenses de personnel et 161,7 millions d'euros de dépenses hors personnel.

Aussi, votre rapporteur spécial estime-t-il que la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde prévue à l'article 4 de la loi de programmation militaire4(*) pour la prise en charge du montant des surcoûts liés aux Opex et aux Missint pour la partie non encore financée, qui a été obtenue par le ministère des armées, était justifiée.

Il considère cependant désormais nécessaire que les 700 millions d'euros encore « bloqués » fassent l'objet d'un dégel, au moins partiel. Les crédits non consommés devront en outre être à nouveau reportés afin d'éviter une aggravation du report de charges.

Comme le note le ministère des armées dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, « à défaut de l'obtention de ces crédits, [le] report de charges serait dégradé à due concurrence toute chose égale par ailleurs. Il remettrait alors en cause la soutenabilité financière de la programmation 2017 ».

Au-delà du seul exercice 2017, la dégradation excessive du report de charges, dont le niveau se situe actuellement autour de 3 milliards d'euros, se traduirait par un passif qu'il conviendrait de prendre en compte dès 2018 et qui serait de nature à amoindrir, voire remettre en cause, la portée de l'effort prévu entre 2018 et 2025.

5. Une trajectoire inscrite dans la loi de programmation des finances publiques qui devra être accentuée à compter de 2023 pour atteindre l'objectif de porter les crédits des armées à 2 % du PIB d'ici 2025

Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une augmentation des crédits de paiement de la mission « Défense » à hauteur de 1,7 milliard d'euros par an en 2019 et en 2020, hors contribution au CAS « Pensions ». Le rapport annexé prévoit que cet effort sera poursuivi jusqu'en 2022.

Ainsi, entre 2018 et 2022, les crédits de la mission devraient augmenter de 6,8 milliards d'euros, correspondant à une hausse de 20 %, à périmètre constant.

Évolution des crédits de paiement
de la mission « Défense » entre 2017 et 2020

(en % et en millions d'euros)

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

L'objectif de porter les crédits de la mission « Défense » à 2 % du PIB d'ici 2025, supposera, d'après les chiffres du Gouvernement, d'atteindre un montant de crédits de paiement s'élevant à 50 milliards d'euros, hors contribution au CAS « Pensions ». En faisant l'hypothèse que le montant de recettes exceptionnelles sera fixé à 150 millions d'euros dans la prochaine loi de programmation militaire, l'atteinte de cet objectif nécessitera un effort annuel entre 2023 et 2025 de l'ordre de 3 milliards d'euros, soit près de 57 % supérieur à celui qui sera consenti entre 2019 et 2023.

Il convient en outre de noter que ce périmètre inclut les surcoûts liés aux Opex, contrairement à ce qui avait été annoncé par Emmanuel Macron, alors candidat à l'élection présidentielle : « comme je l'ai déjà annoncé, aujourd'hui, nous devons augmenter notre effort de défense. Je propose donc de porter les ressources de la défense à 2 % de la richesse nationale, mesurée en termes de Produit Intérieur Brut, en 2025. C'est un objectif très ambitieux : si on tient compte des hypothèses actuelles de croissance du produit intérieur brut dans les prochaines années, ce budget atteindra, hors pensions et hors surcoûts Opex, plus de cinquante milliard d'euros en 2025, contre trente-deux en 2017. Mais je juge que cet effort est indispensable, mieux, qu'il est urgent. Nous ne pouvons pas attendre, en raison de l'environnement que j'ai décrit et des besoins de nos armées. Le renouvellement des forces de dissuasion, la modernisation des moyens militaires conventionnels, le comblement de certains déficits criants dans nos capacités rendent absolument indispensable cet effort ».

En excluant les surcoûts liés aux Opex, fixés par hypothèse à 1,1 milliard d'euros par an, l'augmentation des crédits de la mission devrait atteindre 3,3 milliards d'euros par an entre 2022 et 2025.

Hypothèses de trajectoire permettant d'atteindre l'objectif
de porter à 2 % du PIB les crédits des armées

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Il conviendra par conséquent de veiller à ce que la trajectoire budgétaire pour les années 2021 à 2025 inscrite dans la future loi de programmation militaire, qui devrait être présentée au Parlement dans le courant de l'année 2018, prenne bien en compte cet effort supplémentaire qui devra être fourni à compter de 2023.


* 1 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* 2 Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 3 Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 4 « La dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ».