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Proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

13 décembre 2017 : Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ( rapport - première lecture )

B. LA LOI MAPTAM : UN CHANGEMENT DE PARADIGME

1. Une attribution de la compétence GEMAPI au bloc communal

Initialement, le législateur souhaitait attribuer directement la compétence aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ce qui aurait eu pour effet d'exclure Paris, les communes de la petite couronne parisienne et les communes insulaires, qui n'étaient pas soumises à l'obligation d'adhérer à une intercommunalité à fiscalité propre, ainsi que la métropole de Lyon. En définitive, à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, l'article 56 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 attribue aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (GEMAPI), avec un transfert obligatoire aux EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent3(*). L'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe », fixe au 1er janvier 2018 la date d'effet de cette attribution et de ce transfert, à l'exception notable des métropoles de droit commun qui exercent cette compétence depuis le 1er janvier 2016.

Toutefois, les collectivités qui le souhaitaient avaient la faculté d'exercer par anticipation cette compétence avant cette date.

La GEMAPI est une compétence obligatoire pour :

les communautés de communes (3° du I de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) ;

les communautés d'agglomération (5° du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) ;

les communautés urbaines (e) du 6° du I de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) ;

les métropoles de droit commun (j) du 5° du I de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) ;

la métropole du Grand Paris (e) du 5° du II de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales) ;

la métropole d'Aix-Marseille-Provence (I de l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) ;

la métropole de Lyon (i) du 6° du I de l'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales).

L'attribution de compétence au bloc communal vise à assurer un lien étroit et pérenne entre les politiques d'urbanisme (notamment en intégrant le risque d'inondation et de dégradation des milieux naturels dans l'aménagement du territoire et dans les documents d'urbanisme) et les missions relatives à la prévention des risques d'inondation et à la gestion des milieux aquatiques. Elle permet aussi de clarifier les responsabilités que les maires assument déjà en la matière, en vertu de leur pouvoir de police générale4(*), tout en leur fournissant les outils juridiques et financiers nécessaires à son exercice.

2. Une compétence répartie en deux socles

Le I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement définit le contenu de la compétence GEMAPI qui comprend les missions définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I de ce même article, à savoir :

- l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique (1° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement) : cette mission comprend tous les aménagements visant à préserver, réguler ou restaurer les caractères hydrologiques ou géomorphologiques des cours d'eau, notamment :

o la définition et la gestion d'aménagements hydrauliques (rétention, ralentissement et ressuyages des crues, barrages de protection, casiers de stockage des crues, etc.) ;

o la création ou la restauration des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement ;

o la création ou la restauration de zones de mobilité d'un cours d'eau ;

- l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris leur accès (2° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement) : cette compétence a pour objectif de maintenir le cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau dans son profil d'équilibre, de permettre l'écoulement naturel des eaux et de contribuer à leur bon état écologique. La collectivité compétente n'a vocation à intervenir qu'en cas de défaillance du propriétaire, ou pour des opérations d'intérêt général ou d'urgence. Cette mission comprend également la réalisation de travaux hydrauliques d'aménagement et de rectification du lit d'un torrent de montagne ;

- la défense contre les inondations et contre la mer (5° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement), qui passe notamment par :

o la définition et la gestion des systèmes d'endiguement ;

o la mise en place de servitudes sur des terrains d'assiette d'ouvrages de prévention des inondations lorsque ces terrains sont privés ;

o des opérations de gestion intégrée du trait de côte contribuant à la prévention de l'érosion des côtes ;

- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines (8° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement), cette mission recouvrant en particulier :

o la restauration hydromorphologique des cours d'eau pour le rétablissement de leurs caractéristiques hydrologiques et morphologiques ainsi que la continuité écologique des cours d'eau ;

o la protection des zones humides et la restauration des zones humides dégradées au regard de leur intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, de leur valeur touristique, paysagère, cynégétique ou écologique.

La gestion des milieux aquatiques comprend les 1°, 2° et 8° du I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, tandis que le 5° du même I est relatif à la prévention des inondations.

I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement

« I.- Les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales sont habilités à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe, et visant :

« 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;

« 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;

« 3° L'approvisionnement en eau ;

« 4° La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols ;

« 5° La défense contre les inondations et contre la mer ;

« 6° La lutte contre la pollution ;

« 7° La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ;

« 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;

« 9° Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ;

« 10° L'exploitation, l'entretien et l'aménagement d'ouvrages hydrauliques existants ;

« 11° La mise en place et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ;

« 12° L'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique. »

La compétence est néanmoins sécable. En effet, le bloc communal peut transférer ou déléguer tout ou partie des missions constituant la compétence GEMAPI à un syndicat mixte, c'est-à-dire qu'il n'est pas obligatoire qu'une même personne publique exerce l'ensemble des missions constitutives de la GEMAPI.

Par ailleurs, la compétence GEMAPI ne comprend pas les autres items énoncés au I de l'article L. 211-7 du code de l'environnement (3°, 4°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11° et 12°) qui sont qualifiés de compétences partagées par l'ensemble des échelons territoriaux.

La collectivité ou le groupement de collectivités exerçant cette compétence peut assumer des compétences supplémentaires, notamment en matière de maîtrise des eaux pluviales, de gouvernance locale ou de gestion des ouvrages.

Les obligations des propriétaires riverains des cours d'eau non domaniaux

La loi ne modifie pas les droits et devoirs des propriétaires riverains de cours d'eau non domaniaux, auquel la collectivité se substitue en cas de défaillance, d'urgence ou d'intérêt général.

L'entretien régulier du cours d'eau par le propriétaire riverain est une contrepartie du droit d'usage afférent5(*) et du droit de pêche6(*). L'État demeure le premier responsable de l'entretien de son domaine public fluvial et le propriétaire riverain le premier responsable de l'entretien des cours d'eau non domaniaux.

Si l'entretien d'un cours d'eau par les propriétaires ou une association syndicale regroupant les propriétaires n'est pas correctement effectué, la collectivité peut intervenir, via une déclaration d'intérêt général avec enquête publique, sauf cas d'urgence.

Enfin, les opérations de gestion des milieux aquatiques peuvent être soumises, selon leur nature et selon les seuils, à la police de l'eau.

3. La pérennité des structures compétentes déjà existantes

L'attribution au bloc communal de la compétence GEMAPI laisse aux autres catégories de collectivités certaines compétences en la matière.
En effet, l'article 59 de la loi MAPTAM dispose que les départements, les régions, leurs groupements et les autres personnes de droit public qui assuraient une ou plusieurs missions relevant de la GEMAPI à la date d'entrée en vigueur de la loi (soit au 28 janvier 2014) peuvent continuer à les exercer jusqu'au 1er janvier 2020, après l'attribution de cette compétence au bloc communal7(*). Au-delà de cette date, en revanche, les départements et les régions ne pourraient continuer à agir que dans des domaines connexes à la GEMAPI, ou (pour les départements) par une contribution au financement de projets communaux ou intercommunaux8(*).

En outre, l'État ou l'un de ses établissements publics, lorsqu'il gérait des digues à la date d'entrée en vigueur de la loi MAPTAM, continue d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'EPCI à fiscalité propre compétent pendant une durée de dix ans, soit jusqu'au 28 janvier 2024. 

Par ailleurs, la compétence GEMAPI n'a, dans la plupart des cas, pas vocation à être effectivement exercée au niveau communal ou intercommunal, les périmètres administratifs n'étant évidemment pas ceux des bassins versants. De nombreux syndicats de communes et syndicats mixtes ont été constitués de longue date pour exercer ces missions à l'échelon pertinent : syndicats de rivière, établissements publics de bassin, etc. Le législateur n'a pas voulu remettre en cause leur existence. Seuls les syndicats dont le périmètre est inclus dans celui d'un EPCI à fiscalité propre ou identique à ce dernier ont vocation à disparaître. Pour les autres, selon les cas, l'attribution de la compétence GEMAPI aux communes et son transfert à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres emporte :

- soit le retrait des compétences en matière de GEMAPI auxdits syndicats ;

- soit la substitution de l'EPCI à fiscalité propre aux communes au sein du syndicat.

La loi MAPTAM a également clarifié l'articulation entre les différents types de syndicats appelés à intervenir dans ce domaine, en mettant en place une organisation pyramidale comprenant des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) et, éventuellement, des syndicats mixtes de droit commun9(*).

L'organisation des principales structures compétentes en matière de GEMAPI

Source : « Mettre en oeuvre la GEMAPI : gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » de MM. Joël Graindorge et Éric Landot

Comparaison entre les EPTB et les EPAGE

 

Établissement public territorial de bassin
(EPTB)

Établissement public d'aménagement et de gestion
de l'eau (EPAGE)

Objectif

Assurer une gestion équilibrée de la ressource en eau, ainsi que la préservation et la gestion des zones humides et contribuer, s'il y a lieu, à l'élaboration et au suivi des schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE).

Les EPTB assurent la cohérence de l'activité de maîtrise d'ouvrage des EPAGE.

Assurer la prévention des inondations et des submersions ainsi que la gestion des cours d'eau non domaniaux

Périmètre d'intervention

Échelle d'un bassin ou d'un groupement de sous-bassins hydrographiques

Échelle d'un sous-bassin versant d'un fleuve côtier sujet à des inondations récurrentes ou d'un sous-bassin hydrographique d'un grand fleuve

Statut juridique et composition

Syndicat mixte :

- soit ouvert (art. L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- soit fermé (art. L. 5711-1 du même code).

Les collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre situés dans le périmètre d'intervention n'ont pas obligation d'adhérer, ni donc de transférer leur compétence.

Syndicat mixte :

- soit ouvert ;

- soit fermé.

Un EPAGE est composé de communes ou des EPCI à fiscalité propre compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations sur son périmètre d'intervention.

Un syndicat mixte classique peut se transformer en EPAGE ou en EPTB.

Missions

Ø Faciliter la prévention des inondations et la défense contre la mer ;

Ø Faciliter la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ;

Ø Faciliter la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques et des zones humides et de contribuer, s'il y a lieu, à l'élaboration et au suivi du schéma d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE).

Ø Assurer la maîtrise d'ouvrage opérationnelle locale pour la gestion du milieu et la prévention des inondations.

Ø Peut assurer des actions de sensibilisation, de communication et d'animation locale ainsi que des missions d'expertise et de capitalisation de connaissances du fonctionnement des milieux sur son territoire.

Ressources

- Contributions des membres ;

- Subventions et prêts : Agences de l'eau notamment

 

- Éventuellement, redevance pour service rendu ;

- Majoration de la redevance « prélèvement » des agences de l'eau quand l'EPTB met en oeuvre un SAGE.

Source : commission des lois du Sénat.

Conformément aux principes généraux du droit des collectivités territoriales, les communes et EPCI à fiscalité propre compétents en matière de GEMAPI peuvent transférer leur compétence à un EPTB, un EPAGE ou un syndicat mixte de droit commun. Cette compétence peut également être déléguée à un EPAGE ou à un EPTB, en vertu de l'article L. 213-12 du code de l'environnement.

Dans le cas d'un transfert de compétence, la commune ou l'EPCI à fiscalité propre n'est plus compétent pour agir. Ce transfert entraîne donc également le transfert des services et des biens nécessaires à la mise en oeuvre de la compétence.

Dans le cas d'une délégation, la compétence GEMAPI est exercée par l'EPAGE ou l'EPTB au nom et pour le compte de la commune ou de l'EPCI à fiscalité propre délégant. Cette délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et qui définit les objectifs à atteindre, ainsi que les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'EPAGE ou l'EPTB.

Une répartition des compétences
entre plusieurs structures sur un même territoire

Source : « Mettre en oeuvre la GEMAPI : gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » de MM. Joël Graindorge et Éric Landot.

4. Le financement de la compétence GEMAPI par une taxe affectée

Pour contribuer au financement de la compétence GEMAPI, la loi MAPTAM a institué une nouvelle taxe, facultative, plafonnée et affectée.

Cette taxe peut être instituée par les communes et EPCI à fiscalité propre compétents en matière de GEMAPI. Son produit, exclusivement affecté au financement des charges de fonctionnement et d'investissement liées à l'exercice de cette compétence, est arrêté avant le 1er octobre de chaque année et ne peut être supérieur au montant prévisionnel de ces charges. Il est également plafonné à 40 euros par habitant.

La recette cible est répartie, par les services fiscaux, entre les deux taxes foncières - taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) -, la taxe d'habitation (TH) et la cotisation foncière des entreprises (CFE), proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes et EPCI à fiscalité propre situés dans le ressort du bénéficiaire de la ressource.

Le recours à cette taxe ne remet pas en cause les financements perçus par l'attributaire de la compétence par les agences de l'eau ou au titre du fonds Barnier. En revanche, la redevance pour service rendu ne peut plus être perçue lorsque la taxe a été instituée.

L'un des avantages de recourir à une taxe est que son recouvrement est assuré par l'administration fiscale.


* 3 Communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

* 4 Voir article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. La police municipale comprend notamment « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (...) les inondations, les ruptures de digues », etc.

* 5 Article 644 du code civil ; articles L. 215-1 à L. 215-6 et L. 215-14 du code de l'environnement.

* 6 Article L. 432-1 du code de l'environnement.

* 7 Le transfert de la compétence GEMAPI aux EPCI à fiscalité propre n'a aucune incidence sur les compétences des départements en matière de gestion des espaces naturels sensibles, d'aide aux milieux ruraux et à certaines filières agricoles et les départements continuent d'agir dans les domaines de l'eau où ils étaient déjà impliqués avant la loi n° 2006-772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

* 8 Pour de plus amples développements, voir le commentaire de l'article 1er.

* 9 En vertu de l'article L. 213-12 du code de l'environnement, les EPTB et EPAGE doivent obligatoirement être constitués sous forme de syndicats mixtes ouverts ou fermés.