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Proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

13 décembre 2017 : Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Aujourd'hui, dix-sept millions de personnes sont concernées à des degrés divers par le risque d'inondation en France, dont quatorze millions en période estivale et six millions vivant à l'année sur les espaces littoraux.

La multiplication des phénomènes d'inondations et de submersions marines liées au réchauffement climatique, comme, par exemple, la tempête Xynthia le 27 février 2010, les inondations dans le Var le 15 juin 2010 puis du 2 au 4 novembre 2011, et celles survenues en Bretagne en 2014, a rendu nécessaire une structuration progressive de la politique menée en matière de prévention des inondations.

Mais au-delà, c'est la question d'une gestion équilibrée de la ressource en eau qui est apparue incontournable avec, notamment, pour objectif principal la gestion intégrée des bassins hydrographiques permettant d'associer la prévention des inondations à la gestion des milieux aquatiques.

Dans le cadre des dernières réformes territoriales1(*), et afin de définir une organisation institutionnelle adaptée pour répondre aux conséquences de la multiplication de phénomènes climatiques dramatiques, il est apparu pertinent au législateur, d'une part, de rassembler sous une même compétence la gestion des milieux aquatiques avec la prévention des inondations et, d'autre part, de l'attribuer au bloc communal (communes et intercommunalités). Si, sur une partie du territoire, les collectivités territoriales se sont depuis longtemps organisées autour de structures syndicales dynamiques pour oeuvrer dans ces domaines, d'autres parties du territoire métropolitain souffraient, au contraire, d'un déficit de coordination qui pouvait être préjudiciable à la sécurité des personnes et des biens et à la qualité de l'environnement. La création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations - la GEMAPI - à l'initiative de notre collègue Pierre-Yves Collombat, tend à répondre à ces préoccupations.

Le 1er janvier 2018, les intercommunalités à fiscalité propre seront les principales responsables de cette compétence. Cette échéance, déjà reportée par la loi NOTRe, suscite chez les élus locaux de nombreuses inquiétudes, que votre rapporteur a pu mesurer au cours des déplacements organisés dans le cadre des travaux de la mission de suivi et de contrôle des dernières lois de réforme territoriale créée par votre commission en novembre 2015.

La présente proposition de loi, déposée par nos collègues députés Marc Fesneau, Richard Ferrand, les membres du groupe Modem et apparentés et ceux du groupe La République en Marche et apparentés, vise à répondre à ces inquiétudes en apportant au droit en vigueur divers assouplissements.

C'est avec le souci d'apporter aux élus locaux les outils les plus adaptés pour conduire efficacement cette politique et répondre à la diversité de leurs territoires que votre commission a examiné cette proposition de loi, tout en s'efforçant de clarifier et de préciser les dispositions proposées.

I. LA LOI MAPTAM ET LA STRUCTURATION DE LA POLITIQUE DE GESTION DES MILIEUX AQUATIQUES ET DE PRÉVENTION DES INONDATIONS

A. LE MORCELLEMENT ANTÉRIEUR DES RESPONSABILITÉS

Avant l'adoption de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) n'était ni identifiée comme telle, ni attribuée à une catégorie de collectivités territoriales. Les missions qui en relèvent étaient exercées, à titre facultatif, par l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements. Les uns et les autres disposaient à cette fin, en vertu de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, de diverses prérogatives de puissance publique leur permettant de prescrire ou d'effectuer des travaux d'intérêt général ou d'urgence, y compris sur des terrains privés2(*).

Il en résultait un morcellement et un enchevêtrement des responsabilités, qui ne favorisaient pas une vision stratégique de la compétence à l'échelle d'un bassin versant, et un défaut de structuration de la maîtrise d'ouvrage. Les inondations dramatiques survenues dans le Var en 2010 et en 2011, de même que les ravages causés en 2010 par la tempête Xynthia dans plusieurs départements de la côte atlantique, témoignaient de cette absence de gestion intégrée de ladite compétence.

Le financement de cette compétence soulevait également des difficultés. Il reposait sur :

- le budget général des collectivités territoriales et de leurs groupements, les plus petits d'entre eux ne disposant pas toujours des moyens suffisants pour assumer une telle compétence ;

- les subventions des agences de l'eau et du fonds Barnier ;

- les fonds structurels européens, difficiles à mobiliser ;

- la faculté d'instaurer une redevance pour service rendu, dont les collectivités et leurs groupements n'usaient guère en raison de la lourdeur de la procédure, des difficultés de recouvrement et du risque de contentieux lié à la difficulté de qualifier et de quantifier le service rendu à chaque propriétaire concerné.

Aussi a-t-il paru nécessaire de donner aux élus locaux les moyens juridiques et financiers de mettre en oeuvre une politique d'ensemble, comprenant aussi bien la gestion intégrée des milieux aquatiques, celle des systèmes d'endiguement et des ouvrages hydrauliques, que la maîtrise de l'urbanisation dans les zones exposées et la sensibilisation de la population.


* 1 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) ; Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

* 2 Pour de plus amples développements sur ce point, voir ci-dessous, le commentaire de l'article 5.