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Proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux

24 janvier 2018 : Développement durable des territoires littoraux ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

Nos territoires littoraux, de métropole et d'outre-mer, sont confrontés à de multiples défis, dans un contexte de réchauffement climatique qui accroît significativement leur exposition aux aléas naturels, qu'il s'agisse de risques ponctuels, comme les submersions marines, ou de transformations plus structurelles, résultant d'un recul du trait de côte.

Un aménagement du territoire véritablement prospectif implique une meilleure prise en compte de ces phénomènes, en vue de concilier l'incertitude et la précarité qui en résultent, avec le maintien et le développement d'activités dans les espaces concernés.

Par ailleurs, l'attractivité croissante du littoral pour la population française, la diversité du tissu urbain local, ainsi que certaines évolutions jurisprudentielles, appellent des réponses circonstanciées et adaptées, afin de retrouver l'équilibre visé par la loi Littoral de 1986, entre protection de l'environnement et aménagement du territoire.

La présente proposition de loi, déposée par Michel Vaspart, Bruno Retailleau, Philippe Bas et plusieurs de leurs collègues le 17 septembre 2017, vise à apporter des solutions à ces problématiques majeures pour l'avenir du littoral français et à créer les conditions d'un développement véritablement durable et équilibré de ces territoires.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE PROPOSITION DE LOI EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES LITTORAUX

La proposition de loi n° 717 relative au développement durable des territoires littoraux a été déposée au Sénat le 13 septembre 2017 par Michel Vaspart, Bruno Retailleau, Philippe Bas et plusieurs sénateurs du groupe Les Républicains et du groupe Union centriste.

Elle vise à relancer le processus d'examen des dispositions de la proposition de loi n° 3959 portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, déposée à l'Assemblée nationale le 13 juillet 2016 par Bruno Leroux, Pascale Got, Chantal Berthelot et plusieurs de leurs collègues du groupe Socialiste, écologiste et républicain.

Ce texte avait été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 1er décembre 2016, et par le Sénat le 11 janvier 2017. Adopté en deuxième lecture à l'Assemblée le 31 janvier 2017, le texte transmis au Sénat n'avait pas pu être examiné, compte tenu de la suspension des travaux parlementaires préalable aux élections.

La présente proposition de loi reprend fidèlement la proposition de loi n° 3959 dans sa version adoptée par le Sénat en première lecture.

Ce texte vise à mieux prendre en compte les effets du changement climatique en termes d'érosion et d'élévation du niveau de la mer, afin de concilier le risque de recul du trait de côte avec le maintien et le développement d'activités dans les territoires littoraux.

Votre rapporteur rappelle à ce titre que le trait de côte représente environ 5 800 km pour la France métropolitaine et près de 10 000 km pour les outre-mer. On estime qu'un quart de la côte en métropole connaît un phénomène d'érosion marquée, auquel s'ajoute l'élévation du niveau de la mer, accélérée par le changement climatique.

Pour intégrer ce phénomène à l'aménagement et au développement des territoires littoraux, la présente proposition de loi prévoit la création d'une série d'instruments nouveaux : stratégies nationale et locales de gestion intégrée du trait de côte, zones d'activité résiliente et temporaire, bail réel immobilier littoral, financements par le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Le texte intègre également un ajout du Sénat lors de la précédente proposition de loi, permettant de déroger au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante dans plusieurs cas circonscrits et encadrés : densification des hameaux, relocalisation d'activités en raison du recul du trait de côte, constructions ou installations liées à certaines activités économiques, annexes de taille limitée. Le texte ne reprend pas une disposition adoptée au Sénat permettant de créer des zones d'activité économique, compte tenu des inquiétudes que cet ajout avait suscitées parmi certaines parties prenantes.

Tout en préservant les principes posés par la loi Littoral, des ajustements sont indispensables car les difficultés rencontrées en matière d'urbanisme dans les territoires littoraux sont réelles, nombreuses et signalées depuis de nombreuses années. Ce sujet a une ampleur particulière, dès lors que plus de 1 200 communes sont soumises au régime de cette loi, et ce sur l'ensemble de leur territoire, y compris dans les zones rétro-littorales éloignées du rivage.

Votre rapporteur salue donc cette initiative parlementaire, par laquelle le Sénat relance des travaux indispensables en vue de doter les territoires littoraux des moyens nécessaires à leur développement durable.

Compte tenu de la proximité entre les deux textes, et de la qualité du travail mené sur la précédente proposition de loi par Michel Vaspart, en tant que rapporteur de votre commission1(*), et par Philippe Bas, rapporteur pour avis de la commission des lois2(*), votre rapporteur n'a pas jugé opportun de reprendre dans le présent rapport l'ensemble des éléments de contexte et des analyses exposés dans les travaux précédents.

Toutefois, votre rapporteur a eu à coeur de mener une nouvelle série d'auditions avec les principales parties prenantes, et d'effectuer deux déplacements, dans le Finistère et en Vendée, afin de prendre la mesure exacte des difficultés rencontrées dans les territoires littoraux et d'entendre les observations de chacun sur ce texte, qu'il s'agisse d'élus locaux, de professionnels, d'usagers ou de représentants associatifs engagés en faveur de l'environnement.

Votre rapporteur rappelle enfin que votre commission avait adopté en 2014 un rapport sur l'application de la loi Littoral présenté par Odette Herviaux et Jean Bizet3(*). Ce travail très complet avait établi un constat clair, équilibré et transpartisan sur les difficultés et les défis rencontrés dans les territoires littoraux, qui a directement nourri le présent texte.

II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI

Les dispositions de la présente proposition de loi sont réparties entre trois chapitres.

Le chapitre Ier, intitulé « Élaborer des politiques d'anticipation du changement climatique sur le littoral », comprend un article 1er unique.

L'article 1er prévoit l'élaboration par l'État d'une stratégie nationale de gestion du trait de côte, en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques, et les associations de protection de l'environnement. Elle vise à créer un cadre de référence au niveau national sur la protection du milieu littoral et la gestion des activités au regard de l'évolution du trait de côte.

Il prévoit également l'élaboration facultative par les collectivités ou leurs groupements compétents en matière de défense contre les inondations et contre la mer de stratégies locales de gestion du trait de côte, afin de mettre en oeuvre les principes de la stratégie nationale. Ces stratégies peuvent proposer la création ou la modification de zones d'activité résiliente et temporaire.

Le chapitre II, intitulé « Identifier le risque de recul du trait de côte », comprend les articles 2 à 8.

L'article 2 définit le recul du trait de côte : il s'agit d'un déplacement, vers l'intérieur des terres, de la limite du domaine maritime en raison, soit d'une érosion côtière par perte de matériaux rocheux ou sédimentaires, soit de l'élévation permanente du niveau de la mer.

L'article 3 vise à répondre à un cas d'espèce : l'indemnisation des copropriétaires de l'immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer, en Gironde. Construit en 1967, alors à 200 mètres du rivage, cet immeuble menace de s'effondrer en raison du recul du trait de côte et a fait l'objet d'un arrêté de péril imminent de la part du préfet en 2014, sans qu'un arrêté d'expropriation ne soit pris. Cette situation est actuellement en cours d'examen par le Conseil d'État, qui a transmis, le 17 janvier 2018, une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel dans le cadre de ce recours.

L'article prévoit une indemnisation au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), également appelé « fonds Barnier », dans la limite de 75 % de la valeur des biens, estimée sans prendre en compte le risque.

L'article 4 intègre aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) une évaluation du risque de recul du trait de côte et prévoit la délimitation de zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) sur proposition d'une collectivité ou d'un groupement concerné.

Les PPRN précisent la durée maximale pendant laquelle des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés, exploités ou déplacés dans les ZART. Ce zonage peut être assorti d'interdictions ou de prescriptions.

L'article 5 prévoit, lorsqu'une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte a été élaborée et portée à sa connaissance, que le préfet de département décide si une révision ou une modification du PPRN est nécessaire.

L'article 6 dispose que le préfet transmet aux collectivités un document relatif aux caractéristiques, à l'intensité et à la probabilité des risques naturels existants sur leur territoire, dans le cadre du « porter à connaissance » en matière d'urbanisme.

L'article 7 impose au vendeur ou au bailleur d'un bien situé dans une ZART d'informer l'acheteur ou le preneur de la durée pendant laquelle les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés ou exploités au regard du risque de recul du trait de côte.

L'article 8 prévoit qu'en l'absence d'objectifs de gestion du trait de côte dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), ou les schémas d'aménagement régional pour les régions d'outre-mer, les schémas de cohérence territoriale (SCoT) prennent en compte les objectifs fixés par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.

Le chapitre III, intitulé « Encourager le développement durable des territoires littoraux », comprend les articles 9 à 19.

L'article 9 permet de déroger au principe d'urbanisation en continuité des zones urbanisées existantes dans les communes littorales pour mener certaines opératations. Peuvent ainsi être autorisées, hors des espaces proches du rivage : la densification des hameaux, lorsqu'elle respecte les proportions en hauteur et en volume du bâti existant (comblement des « dents creuses ») ; la relocalisation des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations dans le cadre d'une ZART ; les constructions ou installations liées aux activités agricoles, forestières ou aux cultures marines ; l'édification d'annexes de taille limitée à proximité d'un bâtiment existant dans des conditions définies par voie réglementaire.

Ces opérations sont soumises à l'accord de l'autorité administrative de l'État, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. Il est également précisé que de telles opérations n'ouvrent pas de droit ultérieur à une extension de l'urbanisation.

L'article 10 précise les motifs d'élargissement de la bande littorale (dite « bande des 100 mètres ») dans le cadre d'un plan local d'urbanisme (PLU), en y ajoutant la prévention des risques naturels liés à la submersion marine.

L'article 11 procède à une coordination concernant les dispositions à viser en matière d'enquête publique préalable à une modification du tracé ou des caractéristiques de la servitude de passage longitudinale par l'autorité administrative de l'Etat.

L'article 12 soumet à évaluation environnementale les projets susceptibles d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles faisant l'objet d'un PPRN.

L'article 13 permet au département de déléguer son droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles à un établissement public foncier de l'État.

L'article 14 prévoit que les immeubles du domaine privé de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et des établissements publics fonciers, situés dans une ZART sont inaliénables. Ils peuvent toutefois faire l'objet de cessions ou d'échanges entre ces personnes publiques ou avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

L'article 15 permet de recourir à des actions ou opérations d'aménagement et des opérations de préemption et de réserve foncière, en vue de réduire la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte.

L'article 16 crée un nouveau type de bail, le bail réel immobilier littoral (dit « BRILi »), destiné à prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans les ZART tout en permettant d'y développer des activités. Compte tenu de la précarité intrinsèque au recul du trait de côte, l'article précise les droits et obligations du bailleur et du preneur, en intégrant la possibilité d'une réalisation anticipée de ce phénomène.

L'article 17 applique aux entreprises signataires d'un BRILi, et créées après la promulgation de la présente loi, les exonérations fiscales prévues au titre des zones de revitalisation rurale (ZRR).

L'article 18, relatif à l'éligibilité au FPRNM, permet, à titre transitoire, à l'État de déclarer d'utilité publique les expropriations des biens exposés aux mouvements de terrains côtiers, les rendant ainsi éligibles à une indemnisation par le FPRNM.

Par ailleurs, cet article étend le périmètre du fonds à trois situations : le financement des acquisitions de biens effectuées dans le cadre d'une opération d'aménagement pour réduire la vulnérabilité des territoires face au risque de recul du trait de côte ; les dépenses liées à la limitation de l'accès à de tels biens et à leur démolition éventuelle dans le cadre d'une ZART ; l'indemnisation des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de BRILi.

Enfin, l'article 19 permet aux départements de participer au financement des comités des pêches maritimes et des comités de la conchyliculture.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Lors de l'examen de la proposition de loi, votre commission a appelé de ses voeux une véritable politique de développement durable des territoires littoraux, en rappelant qu'une telle approche suppose de concilier la protection de l'environnement exceptionnel qui caractérise le littoral de notre pays avec la nécessité d'offrir des possibilités d'aménagement et des perspectives de développement à ces territoires.

À ce titre, votre commission a souligné la nécessité d'agir en vue de doter les acteurs des territoires littoraux d'outils adaptés à la prise en compte du recul du trait de côte. L'ampleur et les spécificités de ce phénomène requièrent d'intégrer la précarité qui résulte de l'occupation des espaces concernés tout en y permettant le développement de certaines activités.

La gravité de certaines situations personnelles, qui se cristallisent dans le cas de l'immeuble Le Signal à Soulac-sur-Mer en Gironde, appelle une réponse rapide de la part des pouvoirs publics, d'une part, pour les résoudre dans des conditions équitables, d'autre part, pour éviter qu'elles se reproduisent à l'avenir.

Par ailleurs, votre commission a rappelé l'existence de nombreuses difficultés rencontrées par les élus et acteurs locaux dans l'application du principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante, tel qu'interprété par la doctrine administrative et la jurisprudence depuis la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral ».

Tout en réaffirmant sans équivoque son attachement à cette loi fondatrice, votre commission a jugé indispensable d'apporter des ajustements à ce principe, en vue de permettre certaines constructions d'ampleur modérée mais nécessaires au développement des territoires littoraux et favorables à une utilisation plus économe du foncier, en particulier agricole.

Lors de l'examen du texte, votre commission a supprimé l'article 6, prévoyant la transmission par l'État aux collectivités territoriales d'un document unique relatif aux risques naturels existant sur leur territoire, considérant que cette disposition pouvait être source de complexité et de rigidité, puisque le « porter à connaissance » des collectivités par les services de l'État s'effectue actuellement en continu.

À l'article 8, relatif à la prise en compte des objectifs de gestion du trait de côte par les SCoT, votre commission a apporté des précisions afin de tenir compte du temps nécessaire aux régions pour adopter leurs SRADDET. Elle a ainsi repoussé l'entrée en vigueur de l'article au 28 juillet 2019.

Jugeant que la rédaction proposée à l'article 9 offre un équilibre entre les impératifs de protection et d'aménagement du littoral, votre commission n'a pas jugé opportun d'infléchir significativement son contenu. Elle n'a procédé qu'à un ajustement relatif aux constructions ou installations liées aux cultures marines, compte tenu de leur spécificité en termes de localisation par rapport au rivage.

Elle a par ailleurs réécrit l'article 12 relatif à l'intégration des risques naturels dans l'évaluation environnementale des projets, en vue de procéder à une modification plus opérante que celle prévue dans le texte initial. Plutôt qu'une extension peu efficace du champ d'application de l'évaluation environnementale, votre commission a privilégié un enrichissement de l'étude d'impact.

Votre rapporteur a réaffirmé les objectifs de protection des populations et de protection de l'environnement qui guident la création des ZART et l'exercice, par les collectivités, des droits de préemption, de réserves foncières et d'aménagement dans ces zones prévus à l'article 15.

À l'article 16, votre commission a apporté une série de précisions afin de consolider l'équilibre entre les obligations du bailleur et du preneur, notamment en fixant les modalités de cession au bailleur des constructions réalisées par le preneur au cours du bail, et en précisant les droits dont dispose le preneur vis-à-vis du bien.

Votre commission a maintenu le recours au « fonds Barnier » à l'article 18 dans le cadre de l'adaptation au recul du trait de côte, tout en prévoyant une limite temporelle à cette mobilisation, qui doit permettre à terme la création d'un instrument financier dédié.

Suivant la position de son rapporteur, votre commission a adopté 24 amendements, dont 4 amendements identiques aux siens présentés par la commission des lois, un amendement présenté par M. Michel Vaspart et un amendement présenté par Mme Nelly Tocqueville et plusieurs de ses collègues.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 1 Rapport n° 266 (2016-2017) de M. Michel Vaspart, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 21 décembre 2016.

* 2 Avis n° 246 (2016-2017) de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois, 20 décembre 2016.

* 3 « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines », rapport d'information de Mme Odette Herviaux et M. Jean Bizet, fait au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, 21 janvier 2014.