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Proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux

24 janvier 2018 : Développement durable des territoires littoraux ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER - Élaborer des politiques d'anticipation du changement climatique sur le littoral
Article 1er (articles L. 321-13 A [nouveau], L. 321-14 et L. 321-15 et L. 321-16 [nouveaux] du code de l'environnement) - Stratégie nationale et stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte

Objet : cet article consacre l'existence de stratégies de gestion intégrée du trait de côte au niveau national et local.

I. Le droit en vigueur

Afin de mieux anticiper et de mieux prévenir l'impact de l'érosion côtière sur les populations et les biens, le Grenelle de la Mer, qui s'est tenu en 2009, a recommandé que la France se dote d'une stratégie nationale de gestion du trait de côte.

Un groupe de travail présidé par le député Alain Cousin a été mis en place en décembre 2010. Sur la base de son rapport, une première stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte a été adoptée le 2 mars 2012, assortie d'un programme d'actions pour les années 2012-2015.

Afin d'évaluer les actions menées dans le cadre de cette stratégie, un comité national de suivi a été mis en place le 22 janvier 2015. Il a rendu son rapport d'évaluation en octobre 2015, et formulé 40 propositions sur la base duquel une nouvelle stratégie nationale a été adoptée en mars 2017 pour la période 2017-2019.

En vue d'améliorer la connaissance du phénomène de recul du trait de côte et la mise en oeuvre d'actions de prévention et d'adaptation, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a par ailleurs introduit une nouvelle section « Gestion intégrée du trait de côte » au sein du code de l'environnement4(*), composée de deux articles :

- l'article L. 321-13 prévoit la réalisation par l'État d'une cartographie du recul du trait de côte fondée sur un indicateur national d'érosion littorale afin de mieux appréhender et anticiper ce phénomène ;

- l'article L. 321-14 prévoit que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) des régions littorales, ou le schéma d'aménagement régional (SAR) valant schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) peuvent fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte.

Ces schémas doivent, dans ce cas, préciser « les règles générales d'un projet de territoire qui permet d'anticiper et de gérer les évolutions du trait de côte, portant notamment sur les mesures d'amélioration des connaissances, de préservation et de restauration des espaces naturels ainsi que de prévention et d'information des populations ». Ils déterminent également « les modalités d'un partage équilibré et durable de la ressource sédimentaire ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article insère trois nouveaux articles au sein de la section 7 « Gestion intégrée du trait de côte » du chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'environnement.

L'article L. 321-13 A donne une base juridique à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, qui est conçue comme le cadre de référence pour la protection du littoral et la gestion intégrée et concertée des activités au regard de l'évolution du trait de côte et du risque qui en résulte. Cette stratégie doit être mise en oeuvre « dans le respect des principes de gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral » prévus par la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML), et en cohérence avec la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation.

La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte est élaborée par l'État « en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l'environnement concernés », et elle est révisée tous les six ans - ce délai est aligné sur celui de la stratégie nationale de la mer et du littoral (SNML). Avant son adoption, la stratégie nationale doit faire l'objet d'une procédure de participation du public dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

L'article L. 321-15 prévoit la possibilité, pour les collectivités ou leurs groupements compétents en matière de défense contre les inondations et contre la mer, d'élaborer des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte afin de mettre en oeuvre les principes de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale.

Ces stratégies locales doivent être compatibles avec les objectifs de gestion du trait de côte définis dans les SRADDET, lorsqu'ils existent, ainsi qu'avec les stratégies locales de gestion des risques d'inondation - elles peuvent alors faire l'objet d'un document unique. Elles peuvent proposer la création de zones d'activité résiliente et temporaire via les plans de prévention des risques naturels5(*).

L'article L. 321-16 précise que les stratégies nationale et locales de gestion du trait de côte doivent prendre en compte la contribution des écosystèmes côtiers à la gestion du trait de côte et veiller à « permettre à ces écosystèmes de se régénérer et de s'adapter à de nouvelles conditions environnementales, et aux processus de transports sédimentaires naturels d'accompagner ou de limiter le recul du trait de côte ».

Enfin, l'article 1er complète l'article L. 321-14 du code de l'environnement afin de prévoir que les objectifs de gestion intégrée du trait de côte qui peuvent figurer dans les SRADDET et les SAR des régions littorales, sont fixés « en cohérence avec la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte ».

III. La position de votre commission

En ce qu'il consacre l'existence de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, et prévoit la possibilité pour les collectivités compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) de se doter de stratégies territoriales de gestion du trait de côte, cet article créé un cadre juridique propice à la prise en compte des enjeux relatifs au recul du trait de côte aux différents niveaux de l'administration.

Ces instruments de planification, qui relèvent d'une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités territoriales, seront utiles pour intégrer le risque du recul du trait de côte dans les opérations d'aménagement des espaces littoraux.

Cet article prévoit par ailleurs une bonne articulation entre ces stratégies et les différents documents de planification et d'aménagement existants, qu'il s'agisse de la stratégie nationale pour la mer et le littoral, des stratégies nationale et locales de gestion des risques d'inondation, des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et des schémas d'aménagement régional.

Votre commission a adopté un amendement COM-16 afin d'apporter deux précisions s'agissant de l'élaboration de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.

Cet amendement vise, d'une part, à associer le Conseil national de la mer et du littoral, qui constitue l'instance de concertation de référence sur les projets relatifs à la mer et au littoral, à l'élaboration de cette stratégie. Ceci permettra d'accroître les synergies entre cette stratégie et la stratégie nationale pour la mer et le littoral à l'élaboration de laquelle le Conseil national de la mer et des littoraux participe.

D'autre part, l'amendement précise les modalités de participation du public préalablement à l'adoption de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte. Plutôt que de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de définir ces modalités, il renvoie aux dispositions actuelles du code de l'environnement relatives à la participation du public lors de l'élaboration des plans et programmes faisant l'objet d'une évaluation environnementale (article L. 120 du code de l'environnement), comme c'est également le cas pour la stratégie nationale pour la mer et le littoral (article L. 219-2 du code de l'environnement).

Ainsi, lors de son élaboration par les services de l'État, le projet de stratégie nationale, accompagné d'une synthèse de son contenu, sera soumis à la participation du public, sous forme d'un débat public ou d'une concertation préalable.

Votre commission a également adopté un amendement COM-17 de précision rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Identifier le risque de recul du trait de côte
Article 2 (Section 1 du chapitre VII du titre VI du livre V et article L. 567-1 [nouveaux] du code de l'environnement) - Définition du recul du trait de côte

Objet : cet article définit le recul du trait de côte dans le code de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

Le trait de côte, terme employé pour matérialiser la limite entre la terre et la mer, ne fait actuellement pas l'objet d'une définition unique. Il en est de même s'agissant du risque associé au recul du trait de côte.

Pour l'Observatoire national de la mer et du littoral, le trait de côte se définit comme « une courbe/ligne représentant l'intersection de la terre et de la mer dans le cas d'une marée haute astronomique de coefficient 120 dans des conditions météorologiques normales. Par extension, c'est la limite entre la terre et la mer, c'est-à-dire la côte ».

Cependant, comme l'indique le député Alain Cousin dans son rapport de 2011 relatif à la gestion du trait de côte6(*), cette limite n'est pas unidimensionnelle mais multidimensionnelle, puisqu'elle est « mobile dans les trois directions sur toute la bande côtière et à plusieurs échelles de temps (journalière, saisonnière, annuelle...) ». Il rappelle également que cette limite est mouvante, car elle est soumise à des phénomènes conduisant à son recul (érosion côtière) ou à son avancée vers la mer (engraissement).

Ce rapport définit par conséquent le recul du trait de côte comme « la conséquence d'une perte de matériaux sous l'effet de l'érosion marine, combinée parfois à des actions continentales (infiltrations d'eau de pluie, action du vent...). Il peut être aggravé par des aménagements humains (ouvrages bloquant le transit sédimentaire en mer ou le déficit d'apports de matériaux par les fleuves...) ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article crée un nouveau chapitre VII (« Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte ») au sein du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement. Il y insère une section 1 « Définitions » comprenant un unique article L. 567-1.

Cet article propose une définition du recul du trait de côte, entendu comme « un déplacement, vers l'intérieur des terres, de la limite du domaine maritime en raison soit d'une érosion côtière par perte de matériaux rocheux ou sédimentaires, soit de l'élévation permanente du niveau de la mer ».

Cet article précise que « ce recul du trait de côte peut s'étendre au-delà des limites du rivage de la mer tel qu'il est défini à l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques »7(*). En d'autres termes, le recul de trait de côte peut concerner des espaces plus vastes que le rivage de la mer et conduire à un déplacement des frontières du domaine public maritime.

III. La position de votre commission

La définition proposée du recul du trait de côte est suffisamment large pour couvrir les différentes causes de ce phénomène, qu'il s'agisse de l'érosion côtière ou de la submersion, quelles que soient leur origine anthropique ou naturelle. Elle permet également d'englober les différentes variantes géologiques du recul du trait de côte.

Par conséquent, votre commission est favorable à ce que cette définition soit inscrite dans le code de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 - Indemnisation des interdictions définitives d'habiter ou d'occuper des lieux pour cause de recul du trait de côte

Objet : cet article propose un mécanisme spécifique d'indemnisation des copropriétaires expulsés de l'immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer en raison de l'érosion côtière.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 561-1 du code de l'environnement, l'État peut déclarer d'utilité publique l'expropriation de biens « lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrains ou d'affaissements de terrains dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines ».

Les propriétaires de biens qui font l'objet d'une expropriation pour cause de risque naturel majeur peuvent être indemnisés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit « fonds Barnier ».

Créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, ce fonds était initialement dédié au financement des indemnisations pour expropriations. Il a progressivement été étendu au financement d'autres dépenses, en particulier celles relatives au études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels entrepris par les collectivités territoriales.

En vertu de l'article L. 561-3 du code de l'environnement, le FPRNM peut ainsi financer :

- les expropriations de biens exposés à des risques naturels majeurs ;

- les acquisitions amiables de biens exposés à des risques naturels majeurs ou gravement sinistrés par une catastrophe naturelle ;

- les dépenses d'évacuation temporaire et de relogement ;

- les études et travaux de réduction de la vulnérabilité imposés par un plan de prévention des risques naturels approuvé ;

- les campagnes d'information sur la garantie catastrophe naturelle ;

- les opérations menées dans le cadre des programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI) validées par la commission mixte inondation ;

- les études et travaux ou équipements de prévention ou de protection contre les risques naturels des collectivités territoriales ;

- les dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels et aux actions d'information préventive.

Un taux maximal de subvention ou d'indemnité est fixé pour la plupart des mesures, certaines d'entre elles étant également plafonnées. S'agissant des expropriations de biens exposés à un risque naturel majeur ou de l'acquisition amiable des biens exposés, le taux maximal d'indemnisation prévu est de 100 %8(*).

II. La proposition de loi initiale

Le présent article vise à résoudre le problème de l'indemnisation des propriétaires de l'immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer, en Gironde. Cet immeuble de quatre étages et 78 logements a été construit en 1967 et se situait à l'époque à 200 mètres du rivage. En raison d'un recul continu du trait de côte, il se trouve aujourd'hui au bord d'une dune sableuse.

Compte tenu du risque d'effondrement de l'immeuble, le préfet de Gironde a signé à la fin de l'année 2014 un arrêté de péril imminent, qui a conduit à évacuer l'immeuble, sans pour autant qu'un arrêté d'expropriation ne soit pris. En effet, conformément à l'article L. 561-1 du code de l'environnement, l'expropriation pour cause de risque naturel majeur ne s'applique qu'en cas de menace grave pour la vie humaine. Une telle condition n'est pas remplie s'agissant du risque d'érosion côtière, qui n'est pas un risque imminent menaçant directement la vie des personnes exposées.

En l'absence d'expropriation, le fonds de prévention des risques naturels majeurs n'a pas pu être mobilisé pour indemniser les copropriétaires de l'immeuble. Ces derniers par ailleurs ont refusé la proposition des pouvoirs publics d'une indemnisation partielle, d'un montant de 1,5 million d'euros (soit 20 000 euros par appartement).

Saisi par les propriétaires de la résidence, le juge administratif a, en premier ressort et en appel, jugé que les conditions de mise en oeuvre de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique prévue à l'article L. 561-1 n'étaient pas réunies, considérant que « le risque de submersion qui pèse sur l'immeuble ne pouvait, à la date de la décision contestée, être regardé comme menaçant gravement des vies humaines »9(*).

L'affaire est actuellement pendante devant le Conseil d'État qui a transmis, le 17 janvier 2018, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) au Conseil constitutionnel visant à apprécier la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution, et en particulier au principe d'égalité devant la loi et au droit de propriété, des dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement. Dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel, le Conseil d'État a sursis à statuer.

Afin de trouver une solution à ce cas spécifique, et de permettre une juste indemnisation des propriétaires expulsés de l'immeuble « Le Signal », le présent article prévoit, à titre dérogatoire, que le FPRNM finance « les indemnités allouées aux propriétaires d'un bien immeuble ayant fait l'objet d'une interdiction définitive d'habiter ou d'occuper les lieux prise en raison du risque de recul du trait de côte, pour des faits intervenus avant le 1er janvier 2017 ».

Sont exclus de cette indemnisation les « immeubles dont le permis de construire a été délivré par le maire au nom de la commune, en application d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme ».

L'article plafonne l'indemnisation par le « fonds Barnier » à 75 % de la valeur de chaque bien, qui est estimée sans prendre en compte le risque.

III. La position de votre commission

La situation exceptionnelle dans laquelle se trouvent les propriétaires de l'immeuble « Le Signal », qui ne peuvent prétendre à une indemnisation au titre du FPRNM en l'état actuel des dispositions du code de l'environnement, nécessite l'adoption d'une mesure législative spécifique.

Le présent article prévoit de créer un usage dérogatoire du « fonds Barnier » afin que les copropriétaires de l'immeuble puissent bénéficier d'une indemnisation de leurs biens à hauteur de 75 %. Ce niveau d'indemnisation résulte d'un compromis qui avait été trouvé à l'occasion de la première lecture de la proposition de loi de Pascale Got.

La rédaction retenue permet de circonscrire cet usage dérogatoire au cas de l'immeuble « Le Signal », puisque le risque de recul du trait de côte doit être intervenu avant le 1er janvier 2017 et que ne sont pas concernés les immeubles dont le permis de construire a été délivré par un maire (celui du Signal ayant été délivré par l'État).

Le présent article permet donc de régler l'impasse juridique dans laquelle se trouvent les personnes actuellement expulsées pour cause de recul du trait de côte. La proposition de loi prévoit par ailleurs, à son article 18, un dispositif d'indemnisation spécifique en cas de recul du trait de côte pour les situations à venir.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (articles L. 562-1 et L. 562-2 du code de l'environnement, articles L. 421-9 et L. 480-13 du code de l'urbanisme) - Création de zones d'activité résiliente et temporaire en raison du risque de recul du trait de côte

Objet : cet article permet la création, à travers les plans de prévention des risques naturels prévisibles, de zones d'activité résiliente et temporaire en cas de risque de recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

Les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) ont été créés par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, en remplacement des plans d'exposition des risques. Ils visent à réduire l'exposition des territoires aux risques naturels par la mise en oeuvre de mesures préventives.

L'article L. 562-1 du code de l'environnement prévoit que ces plans ont pour objet :

de délimiter les zones exposées aux risques, dites « zones rouges », afin d'y prévoir des mesures d'interdiction des constructions et des ouvrages existants ou futurs ou des mesures d'autorisation soumises au respect de certaines conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation ;

de délimiter les zones dites « zones bleues », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions ou ouvrages pourraient aggraver des risques ou en créer de nouveaux, afin d'y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions ;

de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde dans ces zones devant être prises par les collectivités publiques ou celles incombant aux particuliers ainsi que les mesures d'aménagement, d'utilisation ou d'exploitation des constructions et ouvrages existants devant être prises par les propriétaires, les exploitants ou les utilisateurs. En fonction de la nature et de l'intensité du risque, la réalisation de ces mesures peut être rendue obligatoire dans un délai de cinq ans - ce délai peut être réduit en cas d'urgence.

L'élaboration des PPRN est prescrite par les préfets, en concertation avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés. Ils doivent ensuite être approuvés par arrêté préfectoral après enquête publique et avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles ils s'appliquent dans les trois mois suivant l'arrêté prescrivant leur élaboration. Ils sont annexés aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et valent servitude d'utilité publique.

Sont compris comme des PPRN les plans d'exposition aux risques naturels prévisibles, les plans de surface submersibles, les plans de zones sensibles aux incendies et aux forêts, de même que les plans de prévention des risques littoraux.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète l'article L. 562-1 du code de l'environnement afin de prévoir la possibilité, pour les plans de prévention des risques naturels de déterminer des « zones d'activité résiliente et temporaire » (ZART), en plus des « zones bleues » et des « zones rouges » existantes.

La création de ZART peut être décidée par les préfets sur proposition d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités concernés.

Dans les ZART, les plans de prévention des risques naturels fixent « la durée maximale pendant laquelle des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés, exploités ou déplacés, sous réserve que cela soit compatible avec l'exposition à d'autres risques naturels ». Ils peuvent également y prévoir des mesures d'interdiction, des prescriptions, des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde, ainsi que des mesures relatives à l'aménagement, à l'utilisation ou à l'exploitation des constructions existantes.

Le présent article précise également la nature des risques devant être couverts par les PPRN, afin que les mouvements de terrain s'entendent comme les mouvements de terrain continentaux ou côtiers.

III. La position de votre commission

L'érosion des littoraux et le recul du trait de côte induisent de nouveaux risques pour les constructions et les activités situées sur le littoral. L'existence d'un risque que se produisent, à terme, des mouvements de terrains, nécessite de prendre des mesures de protection pour assurer le maintien temporaire de ces activités avant qu'elles ne doivent être déplacées.

Les plans de prévention des risques naturels prescrits par les préfets peuvent définir des « zones bleues » qui ne sont pas directement exposées aux risques ainsi que des « zones rouges » dans lesquelles les constructions et aménagements sont interdits, sauf exceptions. Ces deux types de zonage ne sont pas adaptés à la spécificité de certaines zones exposées à un risque de recul du trait de côte qui, n'étant pas menacées dans l'immédiat, nécessitent des mesures conservatoires temporaires.

Tel est l'intérêt de l'article 4 de la présente proposition de loi qui prévoit la possibilité pour les préfets de créer, dans le cadre des PPRN, des zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) visant à définir les conditions d'un maintien temporaire des constructions dans les zones menacées.

La proposition de loi prévoit que, dans les ZART, la possibilité soit ouverte aux collectivités de préempter les biens menacés et qu'un nouveau type de bail puisse être signé, le bail réel immobilier littoral (BRILi).

Par ailleurs, la proposition de loi permet une articulation entre les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte définies par les collectivités territoriales et les PPRN prescrits par les préfets, puisque les ZART ne pourront être créées ou modifiées que sur proposition des collectivités. Ainsi, ce n'est qu'une fois que les élus locaux auront réfléchi sur l'équilibre à établir entre le risque naturel et le développement économique du territoire, que le préfet déterminera une zone spécifique où les communes qui le souhaitent disposeront de nouveaux outils pour aménager leur territoire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (article L. 562-4-1 du code de l'environnement) - Révision ou modification d'un plan de prévention des risques naturels en cas d'élaboration d'une stratégie locale de gestion du trait de côte

Objet : cet article prévoit que les préfets peuvent décider de réviser ou modifier les plans de prévention des risques naturels pour prendre en compte les propositions de création ou de modification de ZART formulées par les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 562-4-1 du code de l'environnement prévoit que les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) sont révisés selon les formes de leur élaboration.

Lorsque la révision ne porte que sur une partie du territoire couverte par le plan, la concertation préalable et les consultations ne concernent que les communes sur le territoire desquelles la révision est prescrite.

Cet article prévoit également la possibilité pour les préfets de modifier les PPRN, à condition que cette modification ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan.

Dans ce cas, l'autorité administrative est dispensée de la réalisation d'une enquête publique, le projet de modification et l'exposé de ses motifs devant simplement être portés à la connaissance du public en vue de permettre aux citoyens de formuler des observations dans un délai d'un mois.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article prévoit que, lorsqu'une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte propose la création ou la modification d'une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART), les préfets peuvent décider de réviser ou de modifier les plans de prévention des risques naturels en conséquence.

Cette révision ou cette modification s'opèrerait alors dans les conditions prévues à l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Le présent article permet de mettre en concordance les stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte, qui peuvent proposer la création ou la modification de ZART dans les territoires dans lesquels il existe un risque de recul du trait de côte, avec les PPRN qui les prescrivent. Il garantit à ce titre une bonne articulation entre ces deux documents.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (article L. 132-2 du code de l'urbanisme) - Porter à connaissance des collectivités territoriales relatif aux risques naturels

Objet : cet article prévoit que les préfets transmettent aux collectivités ou à leurs groupements les informations dont ils disposent sur les risques naturels existants sur leurs territoires dans un document unique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 132-2 du code de l'urbanisme prévoit que l'État porte à la connaissance des communes ou de leurs groupements le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les projets des collectivités territoriales et de l'État en cours d'élaboration ou existants.

Par ailleurs, l'État est tenu de transmettre aux communes et à leurs groupements les études techniques dont il dispose et qui sont nécessaires à l'exercice de leur compétence en matière d'urbanisme.

L'article R. 132-1 du code de l'urbanisme précise que ces documents sont transmis par le préfet lorsqu'il reçoit la décision d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou d'un syndicat mixte d'élaborer ou de réviser un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale.

Parmi ces documents, le préfet doit fournir les études dont dispose l'État en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article vise à compléter, à l'article L. 132-2 du code de l'urbanisme, les informations devant être portées à la connaissance des communes par l'État, afin d'y inclure un « document récapitulant les informations retenues par l'État sur les caractéristiques, l'intensité et la probabilité de survenance des risques naturels existants sur le territoire concerné ».

Il s'agit ainsi de faire en sorte que les communes et les EPCI compétents puissent disposer des informations relatives aux risques existants sur leurs territoires, afin qu'ils puissent en tenir compte lors de l'élaboration de leurs documents d'urbanisme.

III. La position de votre commission

Comme rappelé supra, l'article R. 132-1 du code de l'urbanisme dispose déjà que le préfet est tenu de transmettre aux communes et EPCI les études dont l'État dispose en matière de prévention des risques.

Le présent article réaffirme cette obligation en l'inscrivant dans la partie législative du code de l'environnement, et prévoit que ce porter à connaissance s'opère à par le biais d'un document unique, synthétisant les informations disponibles sur les différents risques naturels (dont le risque de recul du trait de côte).

Outre son caractère réglementaire et redondant avec le droit existant, cet article pourrait être source de complexité et de rigidité, puisque le porter à connaissance des collectivités par les services de l'État s'effectue actuellement le plus souvent en continu. La formalisation de la transmission des études à travers un document unique paraît inutilement contraignante. Par conséquent, votre commission a adopté un amendement COM-26 de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 7 (article L. 125-5 du code de l'environnement) - Information des acquéreurs ou locataires de biens immobiliers sur la survenance du risque du recul du trait de côte

Objet : cet article vise à étendre les règles d'information du preneur d'un bien au risque de recul du trait de côte pouvant intervenir dans une zone d'activité résiliente et temporaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 125-5 du code de l'environnement prévoit que les acquéreurs ou locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, dans des zones de sismicité ou dans des zones à potentiel radon, sont informés par le vendeur ou le bailleur de l'existence de ces risques.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète l'article L. 125-5 du code de l'environnement pour prévoir que, lorsque les biens acquis ou loués sont situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART), leurs acquéreurs ou locataires devront être informés par le vendeur ou le bailleur du risque du recul du trait de côte.

Cette information devra concerner la durée pendant laquelle les constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations peuvent être réalisés, utilisés ou exploités au regard du risque de recul du trait de côte.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition qui permettra d'informer le preneur d'un bien face au risque particulier de recul du trait de côte. Il apparait en effet pertinent que les preneurs de biens puissent bénéficier d'une information sur ce risque dont l'occurrence n'est pas immédiate, mais qui peut avoir des conséquences néfastes sur les constructions.

L'information des acquéreurs et des locataires sur le risque de recul du trait de côte permettra au marché de l'immobilier d'intégrer ce risque dans la fixation du prix des biens vendus ou loués.

Votre commission a adopté un amendement COM-18 de précision rédactionnelle et de mise en cohérence avec l'article 14 de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 131-2 et L. 131-3 du code de l'urbanisme) - Prise en compte de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte par les schémas de cohérence territoriale

Objet : cet article prévoit que les schémas de cohérence territoriale doivent prendre en compte les objectifs de gestion du trait de côte définis dans la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, en l'absence de dispositions dans les SRADDET.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 131-2 du code de l'urbanisme dispose que les schémas de cohérence territoriale (SCoT) doivent prendre en compte un certain nombre de schémas et de programmes, comme les objectifs des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ou les schémas régionaux de cohérence écologique.

Cette disposition vise mettre en cohérence les SCoT avec d'autres documents de planification, pour autant que les SCoT doivent être rendus compatibles avec ces documents.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article complète l'article L. 131-2 du code de l'urbanisme pour prévoir qu'en l'absence de dispositions relatives à la gestion du trait de côte dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ou dans schémas d'aménagement régionaux, les schémas de cohérence territoriale prennent en compte les objectifs de gestion du trait de côte définis par la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte.

Il dispose également que, lorsque le SCoT est antérieur à l'approbation ou à la modification de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, les communes et leurs groupements ne prendront en compte les objectifs relatifs à la gestion du trait de côte que lors de la prochaine révision de leur SCoT.

III. La position de votre commission

Cet article vise à assurer la prise en compte des objectifs de gestion du trait de côte dans les documents d'urbanismes des collectivités territoriales. En l'absence de stratégie régionale définie dans le SRADDET ou dans le SAR, les objectifs de la stratégie nationale de gestion du trait de côte seront intégrés dans les SCoT et, par conséquent, dans les différents documents d'urbanismes élaborés par les collectivités territoriales.

Il convient cependant de tenir compte du fait qu'en vertu de l'article 33 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016, les SRADDET doivent être adoptés par les conseils régionaux dans un délai de trois ans à compter de la publication de l'ordonnance, c'est-à-dire d'ici le 28 juillet 2019.

En conséquence, afin de laisser le temps nécessaire aux régions d'adopter leurs SRADDET, votre commission a adopté deux amendements identiques COM-21 et COM-29 de votre rapporteur et de la commission des lois afin de repousser l'entrée en vigueur de l'article 8 au 28 juillet 2019.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Encourager le développement durable des territoires littoraux
Article 9 (article L. 121-10 du code de l'urbanisme) - Dérogations au principe d'urbanisation en continuité des zones urbanisées existantes

Objet : cet article permet de déroger dans certains cas au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante dans les communes littorales.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, l'urbanisation sur le littoral doit être menée en continuité avec l'urbanisation existante ou par la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Il s'agit d'un principe important de l'aménagement durable des zones littorales, tel que défini par la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite « loi Littoral »).

Le principal infléchissement de cette règle est la dérogation prévue à l'article L. 121-10, qui autorise, en discontinuité, des constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

Cette faculté est strictement encadrée : elle ne peut être mise en oeuvre qu'en dehors des espaces proches du rivage10(*), avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Cet accord est refusé si les constructions ou installations projetées sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.

Comme le relevaient nos collègues Odette Herviaux et Jean Bizet dans leur rapport sur la loi Littoral adopté par votre commission en 201411(*), l'interprétation du principe de continuité par la jurisprudence empêche aujourd'hui certaines constructions d'ampleur modérée mais nécessaires au développement des territoires littoraux et favorables à une utilisation plus économe du foncier, en particulier agricole.

Ce rapport recommandait ainsi de permettre les opérations de densification, par comblement des « dents creuses » des hameaux existants, sans que cela n'ouvre un droit à une extension du périmètre de ces hameaux.

II. La proposition de loi initiale

L'article 9 réécrit l'article L. 121-10 en vue de définir des cas précis permettant de déroger au principe d'urbanisation en continuité des zones urbanisées existantes dans les territoires littoraux.

Il permet la réalisation de certaines opérations, hors des espaces proches du rivage :

- la densification des hameaux, lorsqu'elle respecte les proportions en hauteur et en volume du bâti existant ;

- la relocalisation des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations dans le cadre d'une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART) ;

- les constructions ou installations liées aux activités agricoles, forestières ou aux cultures marines ;

- l'édification d'annexes de taille limitée à proximité d'un bâtiment existant dans des conditions définies par voie réglementaire12(*).

Ces opérations sont soumises à l'accord de l'autorité administrative de l'État, après avis de CNDPS. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. Il est également précisé que de telles opérations n'ouvrent pas de droit ultérieur à une extension de l'urbanisation.

Les hameaux pouvant être densifiés et les zones pouvant accueillir des relocalisations dans le cadre d'une ZART sont identifiés par les SCoT et délimités dans les PLU. Les modifications nécessaires dans les SCoT et PLU peuvent être adoptées selon les procédures simplifiées existantes.

Deux autres précisions sont apportées :

- pour les relocalisations dans le cadre d'une ZART, l'accord de l'administration fixe les modalités de démantèlement et de remise en état des terrains libérés ;

- pour les constructions liées aux activités agricoles, forestières ou de cultures marines ou les annexes de taille limitée, les changements de destination sont interdits.

Comme l'indiquent les auteurs de la présente proposition de loi dans l'exposé des motifs, l'article 9 ne reprend pas une disposition adoptée au Sénat en première lecture lors de l'examen de la proposition de loi n° 3959, qui permettait la création de zones d'activités économiques dans des conditions définies par voie réglementaire et qui avait suscité de vives inquiétudes parmi certaines parties prenantes.

III. La position de votre commission

Si le principe d'urbanisation en continuité demeure essentiel pour un aménagement maîtrisé du littoral, des évolutions proportionnées sont attendues par de très nombreux élus locaux et acteurs des territoires, soucieux de mieux concilier protection de l'environnement et développement local.

Devant votre commission, votre rapporteur a souhaité rappeler les nombreux garde-fous prévus par cet article en vue de prévenir toute dégradation de l'environnement littoral : exclusion générale des espaces proches du rivage, autorisation préalable du préfet, avis obligatoire de la CDNPS, refus en cas d'atteinte à l'environnement ou aux paysages, absence de droit ultérieur à une extension de l'urbanisation.

À ce titre, votre rapporteur juge inapproprié, et en décalage manifeste avec la réalité du texte en discussion, toute référence à une prétendue volonté de « bétonnage » du littoral, comme cela a parfois été invoqué lors des débats relatifs à la précédente proposition de loi.

Votre commission a unanimement rappelé son attachement à la loi du 3 janvier 1986 et à son approche novatrice en faveur d'une véritable logique de développement durable, tout en réaffirmant la nécessité d'apporter enfin des réponses aux difficultés rencontrées dans de nombreux territoires.

À cet égard, votre rapporteur a souligné que la doctrine administrative et la jurisprudence élaborées à partir de la loi Littoral ont infléchi l'équilibre initial, au point de conduire aujourd'hui à la « mise sous cloche » de certains territoires littoraux, en contradiction manifeste avec la notion même de développement durable. L'objectif poursuivi par l'article 9 est d'assurer l'équilibre défini par le législateur en 1986.

Votre commission a donc souhaité conforter les orientations retenues par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi n° 3959. Par conséquent, elle n'a apporté qu'un ajustement à la dérogation relative aux constructions ou installations liées aux cultures marines, en levant pour ce seul cas la restriction relative aux espaces proches du rivage, afin de tenir compte des spécificités de ces activités, par l'adoption de l'amendement COM-8 présenté par Michel Vaspart.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (article L. 121-19 du code de l'urbanisme) - Motifs d'élargissement de la bande littorale par le plan local d'urbanisme

Objet : cet article complète les motifs d'élargissement de la bande littorale que peut prévoir le plan local d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares.

Composante essentielle de l'aménagement du littoral, la bande des cent mètres vise à préserver une zone particulièrement sensible, au sein de laquelle il a été décidé de faire primer la protection de l'environnement sur l'aménagement du territoire.

L'inconstructibilité y prévaut donc, à certaines exceptions prévues par l'article L. 121-17 qui permet la réalisation de constructions ou d'installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.

L'article L. 121-19 prévoit que le plan local d'urbanisme (PLU) peut porter la largeur de la bande littorale à plus de cent mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient.

II. La proposition de loi initiale

L'article 10 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 121-19 en vue de moderniser et compléter les motifs possibles d'élargissement de la bande littorale via un PLU, en reprenant la formulation retenue au 2° du II de l'article L. 321-1 du code de l'environnement, relatif aux objectifs de la politique du littoral.

Il vise ainsi la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion des côtes, la prévention des risques naturels liés à la submersion marine ou la préservation des sites et paysages et du patrimoine.

Outre des précisions sur les motifs fondés sur la protection de l'environnement littoral, cette réécriture a pour principale conséquence d'intégrer les risques liés à la submersion marine.

Cet article reprend ainsi une des préconisations formulées par le rapport d'Odette Herviaux et Jean Bizet, qui recommandait d'intégrer la prévention des submersions marines dans la définition de la bande littorale, compte tenu de l'accroissement de ces risques.

Lors de l'examen de la précédente proposition de loi, cette disposition avait été insérée au Sénat en première lecture à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Grand (LR) et adoptée conforme par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

III. La position de votre commission

Les modifications apportées aux motifs d'élargissement de la bande littoral via le PLU permettent d'enrichir les outils d'aménagement et de protection donnés aux collectivités territoriales, en intégrant le risque croissant de submersion marine dans certains territoires. Cet article permet de traduire concrètement une proposition du rapport d'Odette Herviaux et Jean Bizet adopté par votre commission en 2014.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (articles L. 121-32 et L. 121-34 du code de l'urbanisme) - Enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale

Objet : cet article procède à une coordination au sein des dispositions relatives à l'enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale.

I. Le droit en vigueur

Prévue à l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme, la servitude de passage longitudinale grève les propriétés privées riveraines du domaine public maritime en vue d'assurer le passage des piétons sur une bande de trois mètres de largeur.

En application de l'article L. 121-32, l'autorité administrative compétente de l'État peut, par décision motivée, modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, ou, à titre exceptionnel, la suspendre. Cette décision est prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation.

II. La proposition de loi initiale

L'article 11 procède à une coordination à l'article L. 121-32 en vue de viser non plus une enquête publique effectuée comme en matière d'expropriation mais une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le code de l'urbanisme.

L'ancien article L. 110-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique disposait que « les dispositions du présent titre régissent les enquêtes publiques qui ne sont pas préalables à une déclaration d'utilité publique pour lesquelles il est fait renvoi au code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.»

Cet article a été abrogé par l'ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l'administration. Désormais, en application de l'article L. 134-1 du code des relations entre le public et l'administration, les enquêtes publiques qui ne relèvent ni du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ni du code de l'environnement, doivent être réalisées conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration.

L'article L. 121-32 n'a pas été modifié en conséquence et renvoie toujours à l'enquête publique du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique tandis que l'article correspondant en partie réglementaire R. 121-20 a été actualisé par le décret n° 2016-308 du 17 mars 2016 relatif à la réutilisation des informations publiques et modifiant la partie réglementaire du code des relations entre le public. Il prévoit désormais une enquête publique dans les formes prévues par le chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration.

Les moyens invoqués dans les recours contre les procédures de servitude de passage portent fréquemment sur le respect des modalités d'enquête publique. Le décalage actuel crée donc des risques de contentieux. La modification proposée par l'article 11 vise à sécuriser juridiquement les procédures de modification de la servitude de passage longitudinale, en actualisant les dispositions visées en partie législative.

III. La position de votre commission

Le présent article procède à une coordination utile pour sécuriser juridiquement les procédures d'enquête publique préalable à une modification de la servitude de passage longitudinale. Votre commission a adopté les amendements identiques COM-13 de votre rapporteur et COM-30 présenté par Philippe Bas, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, visant à procéder à la même modification à l'article L. 121-34 relatif à la servitude de passage transversale.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (article L. 122-1 du code de l'environnement) - Évaluation environnementale des projets susceptibles d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles

Objet : cet article complète le dispositif d'évaluation environnementale en y intégrant l'exposition aux risques naturels.

I. Le droit en vigueur

La procédure d'évaluation environnementale des projets est prévue à l'article L. 122-1 du code de l'environnement. En vertu du premier alinéa du II, l'évaluation environnementale concerne les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine.

Ce champ d'application est défini par des critères et des seuils fixés par voie réglementaire13(*). Pour certains projets, l'obligation d'une évaluation environnementale est définie après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale.

L'évaluation environnementale implique l'élaboration, par le maître d'ouvrage du projet concerné, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, également appelé « étude d'impact », ainsi que certaines obligations de consultation.

II. La proposition de loi initiale

L'article 12 complète le premier alinéa du II de l'article L. 122-1 en vue d'intégrer au champ de l'évaluation environnementale les projets susceptibles d'accroître l'exposition aux risques naturels prévisibles faisant l'objet d'un PPRN. Figurant dans le texte initial de la précédente proposition de loi, cette disposition avait été adoptée conforme en première lecture.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur partage le souhait d'améliorer la prise en compte des risques naturels dans le processus d'évaluation environnementale des projets. Toutefois, la rédaction de l'article 12 lui est apparue peu opérante, dès lors qu'elle cible le champ d'application de l'évaluation environnementale, alors que celui-ci est déterminé par catégories de projets en fonction de critères techniques, selon une nomenclature indépendante des facteurs environnementaux concernés.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-12 de votre rapporteur, privilégiant une modification du contenu de l'étude d'impact au III de l'article L. 122-1, afin d'y mentionner expressément l'analyse des incidences des projets sur l'exposition aux risques naturels. Par cette modification, votre commission a également souhaité faire référence aux risques naturels à titre général, plutôt qu'aux seuls risques naturels identifiés dans un plan de prévention des risques naturels.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 (articles L. 210-1 et L. 215-8 du code de l'urbanisme) - Délégation à des établissements publics fonciers de l'État du droit de préemption du département au titre des espaces naturels sensibles

Objet : cet article permet à un département de déléguer son droit de préemption à des établissements publics fonciers de l'État en matière d'espaces naturels sensibles.

I. Le droit en vigueur

En vue de mettre en oeuvre la politique départementale de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles (ENS), l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme permet au département de définir des zones au sein desquelles il dispose d'un droit de préemption lors de l'aliénation d'un terrain.

En application de l'article L. 215-8, le département peut déléguer ce droit de préemption à l'occasion de l'aliénation d'un bien soumis à ce droit. Les bénéficiaires possibles de cette délégation sont : l'État, une collectivité territoriale, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, un établissement public chargé d'un parc national ou d'un parc naturel régional, un établissement public foncier local mentionné à l'article L. 324-1, ou l'Agence des espaces verts de la région d'Île-de-France.

II. La proposition de loi initiale

Le I de l'article 13 complète l'article L. 215-8 en vue de permettre au département de déléguer son droit de préemption au titre des ENS à un établissement public foncier de l'État, tel que défini à l'article L. 321-1. Cet ajout vise à tenir compte de l'absence d'établissement public foncier local dans certains territoires.

Le II de l'article procède à une coordination à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, nécessaire suite à la réécriture du livre Ier du code14(*), en vue de distinguer les droits de préemption institués en faveur des espaces naturels sensibles des autres droits de préemption.

Insérée en première lecture à l'Assemblée nationale lors de l'examen de la précédente proposition de loi, la disposition relative aux établissements publics fonciers locaux avait été complétée au Sénat à l'initiative du Gouvernement en vue de procéder à la coordination visée au II. L'article avait été adopté conforme par l'Assemblée en deuxième lecture.

III. La position de votre commission

Le présent article permet de tenir compte des spécificités de certains territoires, dans lesquels existe seulement un établissement public foncier d'Etat, en permettant au département de déléguer son droit de préemption à cet établissement dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles. Favorable à cet assouplissement de bon sens, votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-11 proposé par votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (article L. 3211-16-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) - Inaliénabilité des immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire

Objet : cet article rend inaliénables les immeubles du domaine privé des personnes publiques situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire.

I. Le droit en vigueur

En application du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), les immeubles du domaine privé des personnes publiques sont aliénables, par distinction avec le domaine public qui bénéficie d'un régime plus strict et protecteur, caractérisé en particulier par des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité (art. L. 3111-1). La principale contrainte imposée à l'aliénation de biens du domaine privé est l'interdiction de les céder à vil prix, c'est-à-dire en dessous de leur valeur réelle, sauf motif d'intérêt général.

II. La proposition de loi initiale

L'article 14 complète le paragraphe 4 de la sous-section 1 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la troisième partie du CGPPP par un article L. 3211-16-1 nouveau.

Celui-ci prévoit que les immeubles du domaine privé de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, et des établissements publics fonciers, situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART), sont inaliénables. Ils peuvent toutefois faire l'objet de cessions ou d'échanges entre ces personnes publiques ou avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

L'inaliénabilité de ces biens du domaine privé des personnes publiques vise à tenir compte du risque de recul du trait de côte, susceptible de conduire à terme à leur intégration au domaine public maritime, et conférant aux immeubles concernés un caractère précaire. Figurant dans le texte initial de la précédente proposition de loi, cette disposition avait été adoptée conforme en deuxième lecture par l'Assemblée nationale.

III. La position de votre commission

L'inaliénabilité des biens du domaine privé des personnes publiques situés dans une zone d'activité résiliente et temporaire est une contrainte forte. Compte tenu de l'échéance variable du recul du trait de côte dans les territoires littoraux et de certaines incertitudes qui peuvent persister quant à l'évolution effective du trait, votre rapporteur estime qu'un tel principe rigidifie excessivement l'outil créé par la proposition de loi et risque d'avoir un effet dissuasif sur le recours au nouveau zonage, en limitant significativement les facultés de gestion du domaine privé pour les personnes publiques concernées.

Votre commission n'a toutefois pas souhaité adopter les amendements identiques de suppression de l'article présentés par votre rapporteur et par Philippe Bas au nom de la commission des lois.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 (Section 2 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-2 et L. 567-3 [nouveaux] du code de l'environnement) - Aménagement, préemption et réserves foncières dans les zones d'activité résiliente et temporaire

Objet : cet article permet aux collectivités publiques de réaliser des opérations d'aménagement, de préemption et de réserves foncières dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) afin de protéger les territoires contre le recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 300-1 et le livre II du code de l'urbanisme définissent trois instruments d'aménagement : les opérations d'aménagement, les droits de préemption et les réserves foncières.

Les opérations d'aménagement

Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, les actions ou opérations d'aménagement conduites par les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale ont pour objet de « mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. » Ces opérations ont des incidences importantes sur le territoire et se matérialisent par des travaux.

Les réserves foncières

Définie au titre II du livre II du code de l'urbanisme (articles L. 221-1 à L. 221-3), la procédure des réserves foncières permet l'acquisition par l'État, les collectivités locales ou leurs groupements de coopération, les syndicats mixtes, les établissements publics fonciers locaux et nationaux et les grands ports maritimes de terrains ou de bâtiments dans un but d'intérêt général, au besoin par voie d'expropriation.

Ces opérations doivent permettre d'anticiper et de préparer des actions d'aménagement telles que définies à l'article L. 300-1 du même code.

Les droits de préemption

Les dispositions relatives aux droits de préemption des collectivités publiques sont définies au titre premier du livre II du code de l'urbanisme (articles L. 210-1 à L. 215-24). La préemption permet à une personne publique d'acquérir en priorité un bien mis en vente par une personne privée (ou faisant l'objet d'une donation entre vifs) sur certaines zones. Elle se différencie ainsi de la procédure d'expropriation, dans laquelle le bien est cédé sans avoir été préalablement proposé à la vente.

Il existe différents droits de préemption, répondant chacun à des procédures spécifiques visant à concilier l'objectif d'intérêt général d'aménagement et la nécessaire protection des intérêts des propriétaires :

- le droit de préemption urbain (art. L. 211-1 à L. 211-7) dans les zones urbaines et d'urbanisation future, pour les communes et intercommunalités couvertes par un document d'urbanisme ;

- le droit de préemption en zones d'aménagement différé (ZAD) créées par arrêté préfectoral pour six ans renouvelables dans les communes non couvertes par un document d'urbanisme (art. L. 212-1 à L. 212-5) ;

- le droit de préemption commercial (art. L. 214-1 à L. 214-3) qui permet aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d'acquérir des fonds artisanaux et commerciaux et des terrains dans un périmètre de sauvegarde défini par délibération du conseil municipal ;

- le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (art. L. 215-1 à 215-24), exercé par le département, vise à mettre en oeuvre une politique spécifique de protection, de gestion et d'ouverture au public de ces espaces.

Le prix (paiement monétaire ou en nature) est déterminé soit selon une procédure amiable, soit par le tribunal de grande instance, selon les règles applicables en matière d'expropriation.

Lorsqu'un terrain acquis en application de cette disposition n'a pas été utilisé conformément aux objectifs fixés lors de son acquisition, l'ancien propriétaire ou ses ayants droits peuvent demander une rétrocession.

Droits de délaissement et droit de priorité

Les titres III et IV du livre II du code de l'urbanisme précisent certaines dispositions applicables aux procédures de préemption et de réserve foncière. Les droits de délaissement (art. L. 230-1 à L. 230-6) permettent au propriétaire, dont le bien est frappé de servitudes telles que qu'il ne peut réellement en disposer, d'exiger de la collectivité qu'elle acquière ce bien sous certaines conditions.

En outre, un droit de priorité (art. L. 240-1 à L. 240-3) est reconnu aux communes et aux EPCI en cas d'aliénation d'immeubles appartenant à l'État situés sur leur territoire.

II. La proposition de loi initiale

La présente proposition de loi ouvre la possibilité aux collectivités publiques d'utiliser les outils de préemption, de réserves foncières et d'aménagement pour réduire la vulnérabilité des territoires face au recul du trait de côte. Ces actions, visées au nouvel article L. 567-2 du code de l'environnement, pourraient permettre, par exemple à moyen terme, la réalisation d'ouvrages de défense contre les inondations et la mer ou la valorisation et le développement des activités économiques littorales.

Le présent article créé une nouvelle section 2 (« Aménagement du territoire ») au sein du nouveau chapitre VII (« Évaluation et gestion du recul du trait de côte »), inséré par la présente proposition de loi, du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement, comprenant deux nouveaux articles L. 567-2 et L. 567-3.

L'article L. 567-2 précise que la gestion du recul du trait de côte peut être réalisée au moyen d'opérations d'aménagement, de préemption et de réserve foncière.

L'article L. 567-3 vise à permettre l'exercice du droit de préemption sur les biens menacés par les eaux dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), définies au 1° bis de II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement.

Cette solution a été retenue pour plus de simplicité. Il ne s'agit pas, en effet, de créer ex nihilo une nouvelle procédure de préemption dans les ZART mais plutôt d'appliquer, dans ces zones, des procédures de préemption existantes (préemption commerciale, création de zones d'aménagement différé, préemption des espaces naturels et sensibles, préemption urbaine).

Deux dispositions particulières sont prévues par l'article L. 567-3 ainsi qu'une adaptation spécifique pour les activités agricoles définies à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime15(*) :

- le contenu des actes de vente des biens préemptés doit indiquer si une préférence est accordée au vendeur pour la conclusion d'un futur bail réel immobilier littoral signé en application de l'article 16 de la présente proposition de loi ;

- en l'absence d'accord sur le prix, le juge de l'expropriation doit prendre en compte le risque de recul du trait de côte dans la détermination de la valeur du bien et sa localisation dans une ZART ;

- les biens affectés à une activité agricole ne seront pas concernés par cette décote.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que cet article permet de consolider le mécanisme global des ZART. Les acquisitions réalisées dans ce cadre par les personnes publiques visées permettront d'éviter les friches et la désertification de ces zones.

Outre un amendement rédactionnel COM-14, votre commission a adopté l'amendement COM-15 présenté par votre rapporteur, afin de préciser que la préemption dans les ZART est réputée d'utilité publique. Cette présomption d'utilité publique se justifie au regard des objectifs d'intérêt général de protection des populations et de protection de l'environnement, poursuivis dans le cadre de l'adaptation au recul du trait de côte. Elle permettra, en outre, de sécuriser les procédures contentieuses liées à l'exercice du droit de préemption dans les ZART.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 (Sections 3 et 4 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-4 à L. 567-28 [nouveaux] du code de l'environnement) - Création d'un bail réel immobilier littoral

Objet : cet article crée un nouveau type de bail au profit des collectivités publiques, le bail réel immobilier littoral (dit « BRILi »), qui s'inscrit dans une logique de décentralisation de la gestion et de la protection du littoral. Il vise à concilier deux objectifs : d'une part, la gestion du recul du trait de côte et la protection tant de l'environnement que des populations et d'autre part, le maintien et le développement des activités présentes dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART) constituées pour faire face au risque de recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

Un bail est un contrat par lequel le détenteur d'un bien, ou bailleur, en octroie la jouissance à une autre partie, le preneur, pendant une certaine durée et moyennant le paiement d'un prix.

À l'heure actuelle, il existe une grande diversité de baux immobiliers, créés par le législateur pour répondre à des objectifs différents et couvrir des situations spécifiques. Certains confèrent au preneur un droit réel sur le bien objet du bail, sans intermédiaire, contrairement au régime de droit commun qui fait peser sur le propriétaire du bien l'obligation d'en assurer la jouissance par le preneur. Les principaux baux de ce type sont :

- le bail emphytéotique (articles L. 451-1 à L. 451-13 du code rural et de la pèche maritime et articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du Code général des collectivités territoriales) ;

- le bail à construction (articles L. 251-1 à L. 251-9 du code de la construction et de l'habitation) ;

- le bail à réhabilitation (articles L. 252-1 à L. 251-6 du code de la construction et de l'habitat) ;

- le bail réel immobilier (articles L. 254-1 à L. 254-9 du code de la construction et de l'habitation) ;

- le bail réel solidaire (articles L. 255-1 à L. 255-19 du code de la construction et de l'habitation).

II. La proposition de loi initiale

Le BRILi constitue un nouvel outil spécifique à la gestion des enjeux littoraux et concerne spécifiquement les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART). Il doit permettre aux collectivités publiques de faciliter le maintien d'activités dans des zones menacées par le recul du trait de côte.

Le présent article complète le nouveau chapitre VII « Évaluation et gestion du risque de recul du trait de côte » créé par l'article 2 de la présente proposition de loi à la fin du titre VI (« Prévention des risques naturels ») du livre V (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») du code de l'environnement, par deux sections 3 et 4.

Pour mémoire, la section 1 de ce chapitre figurant à l'article 2 de la proposition de loi s'intitule « Définitions » et la section 2, figurant à l'article 15, « Aménagement du territoire ».

La section 3 crée le bail réel immobilier littoral et comporte cinq sous-sections. La première sous-section définit ce bail. Son champ est clairement délimité : le nouvel article L. 567-4 précise que le BRILi est un contrat de droit privé portant sur le domaine privé des collectivités publiques concernées16(*), dans les ZART. Il est réservé à certains bailleurs (l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics fonciers, le Conservatoire du littoral et des sociétés publiques locales), qui pourront contracter avec une personne physique ou morale (preneur). Sa conclusion nécessite un acte notarié.

Le BRILi confère au preneur des droits réels sur tout ou partie d'un immeuble situé dans une ZART au moment de la conclusion du bail. Ce droit porte sur le sol, les constructions existantes et sur les constructions nouvelles et améliorations que le preneur réalise. Le preneur peut jouir librement de ce bien en contrepartie d'un loyer versé au bailleur public.

Le nouvel article L. 567-5 dispose que la durée du BRILi est comprise entre cinq et quatre-vingt-dix-neuf ans, sans possibilité de reconduction tacite, et ne peut excéder la durée maximale d'activité fixée par le Plan de prévention des risques naturels (PPRN)17(*) dans la ZART. Il ne pourra être mis fin de facto au bail du seul fait du délaissement du bien par le preneur (nouvel article L. 567-19).

La deuxième sous-section détermine les droits et obligations des parties. Le nouvel article L. 567-5-1 précise qu'aucune des parties ne dispose du droit de résilier le bail unilatéralement. Les nouveaux articles L. 567-6 et L. 567-7 disposent en outre que le bailleur est soumis aux obligations prévues pour le vendeur d'immeuble à l'égard d'un acheteur, dans le code civil et le code de la construction et de l'habitation. Le bailleur doit s'acquitter des frais de démolition des constructions existantes réalisées par le preneur à sa demande en cas de recul du trait de côte avant le terme prévu pour le bail.

Le preneur ne peut consentir un BRILi ou un titre d'occupation conférant des droits réels sur l'immeuble qui lui a été donné à bail (nouvel article L. 567-8). Les constructions et modifications qu'il réalise pendant la durée du bail, sous certaines conditions notamment d'information préalable et de garantie financière (nouvel article L. 567-9), sont sa propriété mais le nouvel article L. 567-10 renvoie au contrat pour définir les droits respectifs de propriété du preneur et du bailleur sur l'immeuble faisant l'objet du BRILi et ses modifications apportées par le preneur.

Le nouvel article L. 567-11 prévoit deux cas de figure : en cas de réalisation du risque de recul du trait de côte avant le terme du contrat de bail, le preneur a l'obligation de déplacer hors de la propriété du bailleur ou de démolir les constructions dont il est propriétaire, sauf stipulation contractuelle contraire. En l'absence de réalisation du risque de recul du trait de côte et de prorogation du bail, le preneur doit céder au bailleur les constructions ou améliorations qu'il a faites, à titre gratuit ou à titre onéreux. Le prix de cession est déterminé dans le contrat de bail.

Les nouveaux articles L. 567-12 et L. 567-13 disposent que le preneur acquiert des servitudes actives et consent aux servitudes passives indispensables à la réalisation des travaux de construction.

Le preneur est tenu d'entretenir les constructions existantes et de les reconstruire, sauf cas de force majeure ou vice étranger à son activité en tant que preneur (nouvel article L. 567-15). Il peut hypothéquer son droit réel sur l'immeuble (article L. 567-16) mais doit s'acquitter de toutes les charges afférentes à l'immeuble (nouvel article L. 567-17).

Les nouveaux articles L. 567-18 et L. 567-19 traitent du prix payé par le preneur, qui peut être un loyer en nature ou en valeur monétaire. Le preneur ne peut se libérer du loyer ni se soustraire à l'exécution du contrat en délaissant l'immeuble.

La troisième sous-section détermine les conditions de cession du droit au bail réel immobilier littoral. Le nouvel article L. 567-20 autorise le preneur à céder son droit au bail réel immobilier littoral ou à l'apporter en société, après accord préalable du bailleur. Lors d'une cession de BRILi, le caractère temporaire du bail doit expressément être mentionné (nouvel article L. 567-21). Le nouvel article L. 567-22 du code de l'environnement rend applicables aux actes conclus dans le cadre d'une cession de bail, les dispositions des articles L. 271-1 à L. 271-3 du code de la construction et de l'habitat relatives à la protection de l'acquéreur.

La quatrième sous-section traite des baux et titres d'occupation que le preneur peut concéder. Le nouvel article L. 567-23 autorise le preneur à consentir des baux et titres d'occupation de toute nature sur l'immeuble loué, à l'exclusion de tout droit réel, pendant la durée de son contrat. Dans le cadre de la mise en location de l'immeuble faisant l'objet d'un bail réel immobilier littoral, le contrat doit mentionner certaines clauses d'ordre public (nouvel article L. 567-24).

La cinquième sous-section aborde l'extinction du bail réel immobilier littoral. Le nouvel article L. 567-25 prévoit qu'il s'éteint à la date prévue au contrat ou par anticipation dans deux cas :

- le premier, si, en application du nouvel article L. 567-26, le bailleur obtient du juge la résiliation du bail, parce que le preneur n'exécute pas ses obligations contractuelles, notamment en cas de défaut de paiement du prix non régularisé six mois après une mise en demeure ;

- le second, si le risque de recul du trait de côte se matérialise avant le terme prévu. Cette matérialisation est appréciée par l'existence d'un arrêté de péril permanent tirant les conséquences du recul du trait de côte.

Le II du nouvel article L. 567-25 précise, en outre, que la valeur non amortie des immobilisations et autres pertes subies par le preneur et par le bailleur en raison de la réalisation anticipée du recul du trait de côte reste à la charge de chacune des parties, sauf stipulation contraire dans le contrat de bail.

Enfin, le nouvel article L. 567-27 indique que « les servitudes passives, privilèges, hypothèques ou autres charges nés du chef du preneur s'éteignent à l'expiration du bail réel immobilier littoral ».

La section 4 précise les dispositions communes applicables au BRILi. Elle renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités d'application du présent article.

III. La position de votre commission

Cet article reprend les dispositions adoptées par le Sénat lors de la première lecture de la proposition de loi de M. Le Roux et Mme Got et intègre certaines évolutions et précisions apportées par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Votre rapporteur salue l'objectif des auteurs de la présente proposition de loi de proposer des outils concrets aux collectivités pour faire face au risque de recul du travail de côte. En effet, le BRILi permettra de répondre à des problématiques de maintien et de développement d'activités économiques dans des zones menacées par le recul du trait de côte.

Lors des débats, votre rapporteur a proposé des améliorations formelles et substantielles, qui permettent notamment d'aboutir à un meilleur équilibre entre les droits et obligations respectifs du preneur et du bailleur d'un BRILI.

Votre commission a adopté l'amendement COM-19 présenté par son rapporteur, identique à l'amendement COM-32 présenté au nom de la commission des lois par le président Philippe Bas. Il s'agit d'un amendement de cohérence qui tire les conséquences de la création des sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national (SPLA-IN) par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. L'État pourra ainsi mener des opérations d'aménagement avec les collectivités territoriales volontaires, à travers sa participation au capital d'une SPLA-IN.

Elle a également renforcé la sécurité juridique du dispositif au regard des règles applicables à la commande publique, telles que définies par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, en adoptant l'amendement COM-24 de votre rapporteur, qui prévoit notamment que l'objet principal du contrat de BRILi ne saurait être l'exécution de travaux.

Votre commission a adopté l'amendement COM-20 rédactionnel puis l'amendement COM-22 de votre rapporteur, identique à l'amendement COM-4 rectifié présenté par Nelly Tocqueville et plusieurs de ses collègues et au I de l'amendement COM-33 présenté par le président Philippe Bas au nom de la commission des lois. Cet amendement vise à laisser aux parties le soin de déterminer, dans le contrat de BRILi, les modalités de cession des ouvrages et améliorations réalisés par le preneur dans l'exercice de ses droits réels. Il prévoit, en outre, que le preneur détruit ces ouvrages et améliorations à ses frais dans le cas où le bailleur ne souhaiterait pas les acquérir.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-23, identique au III de l'amendement COM-33 présenté par le président Philippe Bas, au nom de la commission des lois, pour affirmer la liberté du preneur dans l'exercice de ses droits réels, à condition de ne pas porter atteinte à la destination initiale des immeubles concernés ou à l'état dans lequel il a été convenu que les biens seraient remis à l'issue du bail.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-25 de votre rapporteur qui renforce la liberté contractuelle des parties à un BRILi en prévoyant que le prix du bail sera remis par le preneur au bailleur à des dates et dans les conditions prévues au contrat.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 - Exonérations fiscales en faveur des entreprises signataires d'un bail réel immobilier littoral

Objet : cet article étend aux nouvelles entreprises signataires d'un bail réel immobilier littoral dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), les exonérations fiscales applicables en zones de revitalisation rurale (ZRR).

I. Le droit en vigueur

Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les zones de revitalisation rurale (ZRR) doivent favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières (démographiques, institutionnelles, socio-économiques).

Aux termes de l'article 44 quindecies du code général des impôts18(*), les entreprises créées ou reprises entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2020 dans ces zones sont exonérées, sous certaines conditions, d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés.

Ces entreprises doivent être soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition de leurs résultats et doivent exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale ou professionnelle.

L'exonération s'applique jusqu'au terme du cinquante-neuvième mois suivant celui de leur création ou de leur reprise, et à l'exclusion des plus-values constatées lors de la réévaluation des éléments d'actif. Les bénéfices ne sont soumis à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés que pour le quart, la moitié ou les trois quarts de leur montant selon qu'ils sont réalisés respectivement au cours de la première, de la deuxième ou de la troisième période de douze mois suivant cette période d'exonération.

En outre, les entreprises qui s'implantent en ZRR bénéficient d'une exonération de cotisations sociales patronales au titre de l'embauche.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article étend les exonérations fiscales prévues dans les ZRR aux nouvelles entreprises qui s'implantent dans les zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), créées en application de l'article 4 de la proposition de loi.

Son I précise que l'article 44 quindecies du code général des impôts s'applique à ces entreprises. En revanche, les exonérations de charges sociales prévues pour les entreprises implantées en ZRR par les articles L. 131-4 et suivants du code de la sécurité sociale, sont exclues du champ d'application du présent article.

Cette disposition vise à inciter les collectivités à recourir aux outils créés par la présente proposition de loi.

III. La position de votre commission

Dans le cadre de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, cet article avait été inséré à l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de la rapporteure Pascale Got.

À l'initiative du rapporteur Michel Vaspart, le Sénat avait modifié ce dispositif pour viser explicitement les entreprises crées après la promulgation de la présente loi. L'Assemblée nationale avait ensuite adopté cet article sans modification en deuxième lecture, sur proposition de la rapporteure.

Dans ce contexte et même s'il est difficile à ce stade d'évaluer la portée réelle de ce dispositif, votre rapporteur est favorable à cet article.

Il conviendra d'évaluer ce dispositif lorsque les acteurs du littoral se seront approprié les outils créés par la présente proposition de loi (ZART et BRILi).

L'amendement COM-27 présenté par votre rapporteur supprime une précision superflue.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 (articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l'environnement) - Financements par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs

Objet : cet article prévoit l'utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) pour l'acquisition de biens menacés par le recul du trait de côte.

I. Le droit en vigueur

Le livre V du code de l'environnement (« Prévention des pollutions, des risques et des nuisances ») définit en son titre VI les mesures de sauvegarde pour les populations menacées par certains risques naturels majeurs.

Le mécanisme du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

L'article L. 561-1 du code de l'environnement énumère les cas dans lesquels l'État peut, après déclaration d'utilité publique, déclencher une procédure d'expropriation ouvrant droit à une indemnisation dans le cadre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). L'article L 561-3 détaille le mécanisme d'indemnisation prévu en cas d'expropriation.

Ce fonds, dit « fonds Barnier », créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, est destiné à indemniser l'expropriation des biens exposés à un risque naturel prévisible, ainsi que les « dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle de ces biens afin d'en empêcher toute occupation future », aux termes de l'article L. 561-3 du code précité.

Depuis sa création, le législateur a progressivement élargi le champ d'intervention du fonds au financement d'actions de prévention, au financement d'études et de travaux, à l'acquisition amiable de biens menacés (procédure plus légère que celle de l'expropriation), ainsi qu'aux actions d'information du public. Cette extension des missions du « fonds Barnier », sans réelle évaluation précise, fait d'ailleurs l'objet de critiques régulières de la part de la Cour des comptes19(*).

À l'heure actuelle, le recul du trait de côte n'est pas pris en compte dans le champ de ce dispositif. La circulaire n° 96-53 du 10 juillet 1996 relative à l'expropriation des biens exposés à certains risques naturels majeurs menaçant gravement des vies humaines recense ainsi huit risques naturels concernés.

Ainsi, aux termes de l'article L. 561-1 du code de l'environnement, le FPRNM peut intervenir lorsqu'un risque prévisible de « mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine » menace gravement des vies humaines. La prise en compte des deux derniers risques résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », consécutivement à la tempête Xynthia.

La réalisation de ces risques ouvre alors une possibilité d'indemnisation au titre du FPRNM, « sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation ». Précisant l'application de cette disposition, la jurisprudence du Conseil d'État a établi que les pouvoirs publics n'ont aucune obligation de chiffrer le coût des mesures de protection, dès lors que le risque naturel en cause rend inenvisageables de telles mesures21(*).

L'expropriation des biens concernés par un risque naturel se déroule dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Toutefois, lorsque l'extrême urgence implique une exécution immédiate des mesures de sauvegarde, la procédure spéciale d'extrême urgence prévue pour les travaux intéressant la défense nationale s'applique (articles L. 521-1 à L. 521-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique).

Cette procédure s'applique sans préjudice des mesures de police municipale prises en cas de « danger grave ou imminent » (article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales) ou de celles prises en application de l'article L. 2212-2 du même code, qui mentionne la lutte contre « les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digue, les éboulements de terre ou de roches, les avalanches ou autres accidents naturels ».

Le montant des indemnités pour le remplacement des biens expropriés ne tient pas compte de l'existence du risque, afin de ne pas léser les propriétaires. En revanche, les indemnités perçues au titre de la garantie catastrophes naturelles prévue dans les contrats d'assurance sont déduites des indemnités d'expropriation lorsque les travaux de réparation liés au sinistre n'ont pas été réalisés et la valeur du bien a été estimée sans tenir compte des dommages subis.

Les ressources du FPRNM

Le FPRNM connaît une situation budgétaire favorable. Ses recettes proviennent d'un prélèvement plafonné à 12 % sur les primes et cotisations de garantie contre le risque de catastrophes naturelles, qui s'ajoutent aux cotisations de base des contrats d'assurance habitation et automobile. En outre, le fonds peut percevoir des avances de l'État. La Caisse Centrale de Réassurance (CCR), détenue à 100% par l'État, en assure la gestion comptable et financière.

Les ressources du fonds s'élevaient à 25 millions d'euros (M€), en moyenne annuelle, de 1999 à 2006 sur la base d'un taux de prélèvement fixé à 2 %, puis à 52 M€ en moyenne annuelle sur la période 2006-2008 sur la base d'un taux de prélèvement fixé à 4 %. L'arrêté du 12 août 2008 portant le taux de prélèvement à 8 % a permis aux ressources du fonds de s'élever à 68 M€ en 2008. Ainsi, depuis l'arrêté du 4 mars 2009, le taux de prélèvement, qui a atteint le plafond de 12 %, a permis une forte croissance des ressources du fonds, de 130 M€ en 2009 à 205 M€ en 2015.

En dehors des années d'événements exceptionnels, les dépenses du fonds sont systématiquement et très largement inférieures aux prévisions. Il est donc en situation d'excédent : au 31 décembre 2016, son solde de trésorerie s'élevait à plus de 270 M€22(*).

Enfin, il convient de préciser que le « fonds Barnier » n'est pas dans le périmètre des charges publiques visé par l'article 40 de la Constitution et qu'en conséquence l'élargissement des dépenses éligibles est possible par voie d'initiative parlementaire.

II. La proposition de loi initiale

L'article 18 modifie les articles L. 561-1 et L. 561-3 du code de l'environnement. Il comprend deux volets.

D'une part, il permet, à titre transitoire, à l'État de déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés aux mouvements de terrains côtiers (afin d'intégrer les côtes sableuses pour lesquelles le phénomène d'érosion est moins marqué que les côtes à falaise), au plus tard jusqu'au 1er janvier 202223(*), date à partir de laquelle cette faculté ne perdure, à titre permanent, qu'en l'absence de PPRN prescrit. Ces dispositions ont pour conséquence principale de rendre ces expropriations éligibles à une indemnisation par le FPRNM.

D'autre part, il étend le périmètre du FPRNM à trois situations :

- le financement des acquisitions de biens effectuées dans le cadre d'une opération d'aménagement pour réduire la vulnérabilité des territoires face au recul du trait de côte (faculté donnée par l'article 15 de la présente proposition de loi), pour les biens soumis à un risque inférieur à 10 ans lors de l'opération ;

- les dépenses liées à la limitation de l'accès à de tels biens et à leur démolition éventuelle dans le cadre d'une zone d'activité résiliente et temporaire (ZART), à l'exception des constructions édifiées après approbation du PPRN ;

- l'indemnisation des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de bail réel immobilier littoral (BRILi).

III. La position de votre commission

Le présent article figurait dans le texte initial de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique et était resté en discussion en deuxième lecture.

Lors des précédents débats, la question de la création d'un nouveau fonds Barnier » par un nouveau fonds dédié à l'adaptation au recul du trait de côte s'était posée.

Votre rapporteur s'interroge cependant, à la suite de notre collègue Michel Vaspart, rapporteur de la précédente proposition de loi, sur la volonté du Gouvernement de créer un tel fonds. Si l'idée peut apparaître séduisante et si la logique consistant à réserver le « fonds Barnier » à des situations d'urgence est compréhensible, aucune précision n'est apportée à ce stade quant à la constitution et aux ressources de ce nouveau fonds (État ? Collectivité ? Assureurs ?).

En outre, votre rapporteur relève que le Gouvernement opère des prélèvements sur le « fonds Barnier », sans rapport avec ses missions et son objet. 125 M€ ont ainsi été prélevés sur les ressources de ce fonds afin de les verser au budget général de l'État dans un objectif de réduction des déficits publics : 70 M€ dans le projet de loi de finances pour 2017 et 55 M€ dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016. En outre, le projet de loi de finances pour 2018 a prévu le plafonnement de la taxe affectée au FPRNM à compter de 2018, à hauteur de 137 M€.

Ces mesures, déjà dénoncées par votre rapporteur lors des débats budgétaires, apparaissent peu raisonnables dans le contexte du réchauffement climatique et de la multiplication des risques qui en résulte pour les personnes et leurs biens.

Les évaluations conduites actuellement par le Centre d'études et d'expertise sur le risque, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) pour estimer le nombre de bâtiments et locaux touchés par le recul du trait de côte permettront de définir une doctrine pluri-décennale pour la mobilisation du « fonds Barnier » face à ce phénomène.

Dans ce contexte et en dépit d'une faible visibilité sur son avenir, votre rapporteur considère que le FPRNM est un bon outil pour prendre en compte le risque de recul du trait de côte, compte tenu de ses ressources. En conséquence, il a proposé à votre commission d'adopter cet article avec une légère modification.

L'amendement COM-28 vise ainsi à limiter dans le temps l'éligibilité des acquisitions de biens effectuées dans le cadre d'une opération d'aménagement, des dépenses liées à la limitation de l'accès à de tels biens et à leur démolition éventuelle et des pertes relatives à la réalisation anticipée du risque de recul du trait de côte prévu dans les contrats de bail réel immobilier littoral (III du présent article). L'objectif de votre rapporteur serait de rendre éligibles à un financement par le « fonds Barnier », les opérations d'aménagement dont les enquêtes publiques (ou l'avis sur la mise à disposition du public) seraient ouvertes et organisées par arrêté avant le 1er janvier 2022, date cohérente par rapport à la limitation prévue au I du présent article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales) - Aides en faveur des comités des pêches maritimes et des élevages marins et des comités régionaux de la conchyliculture

Objet : cet article permet aux départements de participer au financement des comités locaux des pêches maritimes et des élevages marins et des comités régionaux de la conchyliculture.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'article 3 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la région dispose d'une compétence quasi-exclusive en matière économique.

En application de l'article L. 3232-1-2 du code précité, les départements peuvent soutenir, uniquement par convention avec la région et en complément de celle-ci, les organisations de producteurs agricoles (visées à l'article L. 551-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime) et les entreprises exerçant une activité de production, de commercialisation et de transformation de produits agricoles, de produits de la forêt ou de produits de la pêche.

Ces aides s'inscrivent soit dans le cadre d'un programme de développement rural et régional soit dans le cadre du droit européen des aides, qui peut prévoit leur notification.

II. La proposition de loi initiale

Le présent article modifie l'article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales pour viser deux types de structure, auxquelles les départements pourront apporter une aide par des subventions, par convention avec la région et en complément de celle-ci :

- les comités locaux (départementaux, interdépartementaux ou régionaux) des pêches maritimes et des élevages marins, visés aux articles L. 912-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime ;

- les comités régionaux de la conchyliculture visés aux articles L. 912-6 et suivants du même code.

Ces comités sont les structures de référence pour l'organisation et la représentation professionnelle du secteur et exercent à ce titre des missions de service public.

Les départements pourront ainsi participer au financement d'aides accordées par la région en vue de contribuer au soutien de la filière maritime et conchylicole, d'assurer le maintien de ses activités et de l'accompagner dans son développement durable.

III. La position de votre commission

Dans le cadre de l'examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, cet article avait été introduit par un amendement du Gouvernement, adopté par le Sénat avec avis favorable de votre commission.

Votre rapporteur juge essentielle la préservation d'activités économiques anciennement implantées sur le littoral et essentielles à son aménagement et ne peut donc qu'être favorable au maintien de cette disposition en l'état.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* *

*

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 4 Section 7 du chapitre Ier « Protection et aménagement du littoral » du titre II « Littoral » du livre III « Espaces naturels » du code de l'environnement.

* 5 Voir commentaire de l'article 4.

* 6 Propositions pour une stratégie nationale de gestion du trait de côte, du recul stratégique et de la défense contre la mer, partagée entre l'État et les collectivités territoriales - Rapport présenté par Monsieur Alain Cousin, Député de la Manche (2011).

* 7 L'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques définit ce que comprend le domaine public maritime naturel de l'État. Il prévoit que le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles.

* 8 Circulaire du 23 avril 2007 relative au financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) de certaines mesures de prévention.

* 9 CAA Bordeaux 9 février 2016, Syndicat secondaire Le Signal n° 14BX03289.

* 10 La définition des espaces proches du rivage tient compte de la distance du terrain vis-à-vis du rivage, de la co-visibilité du terrain avec la mer et des caractéristiques de l'espace séparant le terrain et la mer.

* 11 « Plaidoyer pour une décentralisation de la loi Littoral : un retour aux origines », rapport d'information de Mme Odette Herviaux et M. Jean Bizet, fait au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, 21 janvier 2014.

* 12 Cette faculté est analogue à celle ouverte dans les communes de montagne par l'article 73 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

* 13 Ces critères et seuils sont fixés par le tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement.

* 14 Ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme.

* 15 Art. L. 311-1. - Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. Les activités de cultures marines sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d'entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l'exclusion des activités de spectacle. Il en est de même de la production et, le cas échéant, de la commercialisation, par un ou plusieurs exploitants agricoles, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue pour au moins 50 % de matières provenant d'exploitations agricoles. Les revenus tirés de la commercialisation sont considérés comme des revenus agricoles, au prorata de la participation de l'exploitant agricole dans la structure exploitant et commercialisant l'énergie produite. Les modalités d'application du présent article sont déterminées par décret.

« Les activités agricoles ainsi définies ont un caractère civil.

« Toutefois, pour la détermination des critères d'affiliation aux régimes de protection sociale des non-salariés et des salariés des professions agricoles, sont considérées comme agricoles les activités mentionnées respectivement aux articles L. 722-1 et L. 722-20 ».

* 16 L'article L. 2211-1 du code général de la propriété des personnes publiques définit le domaine privé des personnes publiques.

* 17 Le PPRN est régi par le chapitre II du titre VI du livre V du code de l'environnement (articles L. 562-1 à L. 562-9).

* 18 Cette disposition a été créée par l'article 129 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 19 20 Voir le rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes (« L'État face à la gestion des risques naturels ») et le référé concernant le FPRNM, adressé par le Premier président le 5 décembre 2016, au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et au ministre de l'économie et des finances.

* 21 CE, 7 avril 1999, Association « Vivre et rester au pays ».

* 22 Annexe au Projet de loi de finances pour 2018. Rapport sur la gestion du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (p. 23).

* 23 Cette date doit être fixée par décret en Conseil d'État et il s'agit au plus tard du 1er janvier 2022.