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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération renforcé entre l'Union européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République du Kazakhstan, d'autre part

7 février 2018 : Accord de partenariat et de coopération UE - Kazakhstan ( rapport - première lecture )

IV. LES STIPULATIONS DE L'ACCORD DE PARTENARIAT ET DE COOPÉRATION RENFORCÉ

A. LE CONTEXTE ET LES OBJECTIFS DE L'ACCORD

L'action des États membres au Kazakhstan, dont celle de la France, était, depuis 1999, régie par un accord de partenariat et de coopération (APC). Afin de rehausser le niveau de cette coopération, un APC renforcé a été signé le 21 décembre 2015. Ratifié par le Kazakhstan le 14 avril 2016, il est actuellement en attente de ratification par l'ensemble des États membres.

Le présent accord a vocation à se substituer à l'APC signé en juin 1995 et entré en vigueur quatre ans plus tard. Sous réserve des notifications qui y sont prévues, il est toutefois appliqué à titre provisoire depuis le 1er mai 2016, dans un certain nombre de domaines relevant de la compétence de l'Union européenne.

Il s'agit du premier accord de cette nature conclu avec un État de la région, par ailleurs membre de l'Union économique eurasiatique. Des négociations sont actuellement en cours afin de nouer un accord similaire avec le Kirghizstan.

L'APC renforcé est plus ambitieux que l'APC initial en ce qu'il intègre dans ses stipulations les grandes orientations stratégiques de l'Union européenne pour l'Asie centrale, définies par le Conseil en 2007, et en ce qu'il mentionne explicitement le respect des règles de l'OMC. Par ailleurs, ses stipulations donnent une place accrue à la notion d'État de droit, élargissent le champ de la coopération à la lutte contre le terrorisme, et renforcent le cadre juridique de l'accord en détaillant les engagements de la partie kazakhe au sein de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Il est à noter qu'en application de l'article 279, des « mesures appropriées en cas de non-respect des obligations » prévues à l'accord pourront être prises.

Le présent accord constitue donc une avancée importante pour l'Union européenne dans sa volonté de renforcer son engagement politique et économique en Asie centrale. Il permettra d'harmoniser les dispositions réglementaires dans plusieurs domaines, et de consolider la coopération sur les sujets internationaux.

B. LES PRINCIPAUX VOLETS DE L'ACCORD

L'APC renforcé est composé d'un préambule, de deux cent quatre-vingt-sept articles répartis en neuf titres thématiques, de sept annexes et d'un protocole relatif à l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Il s'articule autour des axes principaux présentés dans ce rapport.

1. Le respect des valeurs démocratiques et de l'État de droit

Le préambule et le titre premier présentent les principes généraux de l'accord, basés sur le respect de la démocratie et des droits de l'Homme ainsi que de l'État de droit.

Les parties s'accordent ainsi dans le préambule sur leur « ferme détermination [...] à renforcer la promotion, la protection et la mise en oeuvre des libertés fondamentales et des droits de l'homme, ainsi que le respect des principes démocratiques, de l'état de droit et de la bonne gouvernance », ainsi que sur leur « adhésion forte [...] aux principes ci-après, dans le cadre de leur coopération en matière de droits de l'homme et de démocratie : la promotion des objectifs communs, un dialogue politique ouvert et constructif, la transparence et le respect des normes internationales relatives aux droits de l'homme ».

L'article premier, qui pose les principes généraux de l'accord, renvoie quant à lui au « respect des principes démocratiques et des droits de l'homme inscrits dans la déclaration universelle des droits de l'homme, l'acte final d'Helsinki de l'OSCE, la charte de Paris pour une nouvelle Europe et les autres instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme » ainsi qu'au « principe de l'état de droit ».

Le titre premier fait notamment référence aux principes et valeurs démocratiques consacrés par la Charte des Nations unies, et l'article 8 à la Cour pénale internationale alors que le Kazakhstan n'est pas partie au Statut de Rome.

2. Le renforcement de la coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité

Le titre II est consacré au renforcement du dialogue politique et à la coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité.

Ce dialogue a pour objectif de « de promouvoir la paix, la stabilité et la sécurité à l'échelle internationale, notamment sur le continent eurasiatique, sur la base du droit international » (article 4).

Aux termes de l'article 6, « Les parties intensifient leur dialogue et leur coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité et se penchent, en particulier, sur les questions de prévention des conflits et de gestion des crises, de stabilité régionale, de non-prolifération, de désarmement et de limitation des armements, de sécurité nucléaire et de contrôle des exportations d'armes et de biens à double usage. »

Des stipulations relatives à la lutte contre le terrorisme, absentes de l'APC initial, ont été introduites dans le présent accord. Les parties conviennent ainsi, à l'article 13, « d'oeuvrer de concert, aux niveaux bilatéral, régional et international, afin de prévenir et de combattre le terrorisme dans le plein respect de l'état de droit, du droit international ». Cette coopération inclut l'échange de renseignements « sur les actes de terrorisme planifiés et commis, sur les formes que prennent ces actes et les méthodes employées pour les mener à bien, ainsi que sur les groupes terroristes qui planifient, commettent ou ont commis une infraction sur le territoire de l'autre partie », et prévoit une intensification des « initiatives communes visant à lutter contre le financement du terrorisme » et des échanges de « points de vue sur les processus de radicalisation et de recrutement ».

La laïcité est garantie à l'article premier de la Constitution kazakhe. Toutefois, le risque de l'émergence d'un Islam radical n'est pas à exclure. Le gouvernement répond à ce risque en réprimant fermement toute activité perçue comme une déviance de l'Islam officiel, de rite hanafite. En 2011, deux lois sur les « activités et les associations religieuses » sont entrées en vigueur, subordonnant toute activité religieuse à un enregistrement préalable auprès d'une agence dédiée, érigée ensuite au rang de ministère.

Le pays a toutefois subi deux actes terroristes en 2016 :

- une attaque islamiste, à Aktioubé dans le Nord du pays, a fait plus de vingt-cinq morts le 5 juin ;

- une seconde attaque, dont les véritables motivations n'ont pas été élucidées, a fait neuf morts à Almaty le 18 juillet.

Entre cinq et six cents citoyens kazakhs auraient rejoint le théâtre syro-irakien. Aussi l'appareil d'État prête-t-il une attention particulière à la propagande islamiste sur internet.

3. Le commerce et les entreprises

S'agissant du volet économique, le préambule précise que l'accord est notamment destiné à « renforcer les relations économiques étroites entre les parties et [à] créer un nouveau climat et des conditions plus favorables à la poursuite du développement des échanges commerciaux et des investissements entre elles, y compris dans le domaine de l'énergie ».

À l'article premier, les parties « réaffirment leur attachement aux principes d'une économie de marché et à la promotion du développement durable et de la croissance économique ».

Lors de son discours sur l'état de la Nation du 10 janvier 2018, le président Nazarbaïev a déclaré qu'« il est important de poursuivre l'amélioration des conditions d'investissement et le développement du marché boursier. [...] Il faut poursuivre la réduction des charges des entrepreneurs et de la population avec la gestion publique. Il est donc important d'accélérer l'adoption de la loi visant à poursuivre la déréglementation du secteur privé. »

Le titre III, intitulé « commerce et entreprises », se décline en quatorze chapitres (articles 14 à 198, soit près des deux tiers des articles que compte l'accord) qui abordent tous les aspects de la relation commerciale. Ils se bornent essentiellement à renvoyer aux engagements pris dans le cadre de l'OMC dont les deux parties sont membres.

Le chapitre premier (articles 14 à 24) traite du commerce de marchandises en faisant référence au « principe de la nation la plus favorisée » de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT), ainsi qu'aux accords de l'OMC.

Le chapitre II (articles 25 à 27) aborde la question douanière, notamment sous l'angle de la coopération et de l'assistance administrative mutuelle.

Au chapitre III (articles 28 à 30), les parties s'engagent à respecter les droits et obligations découlant de l'accord de l'OMC relatif aux obstacles techniques au commerce, et à aligner progressivement leurs règlements techniques, normes et procédures d'évaluation de la conformité.

Le chapitre IV (articles 31 à 38) définit les principes applicables aux mesures sanitaires et phytosanitaires et aux questions relatives au bien-être des animaux, qui visent à préserver le niveau de protection de la santé et de la vie humaine, animale et végétale de chaque partie.

Le chapitre V (articles 39 à 56) traite des dispositions nécessaires à l'amélioration des conditions de réciprocité en matière de commerce de services et d'établissement. Les articles 42 et 43 prévoient une libéralisation progressive de l'établissement et de la fourniture transfrontière de services, de même que dans toutes les branches d'activité économiques autres que les services. Des réserves sont cependant prévues à l'annexe I :

- le Kazakhstan se réserve notamment le droit de maintenir ou d'adopter toute mesure non conforme aux engagements en matière de traitement national dans le secteur de l'exploitation du sol et du sous-sol de son territoire ou portant sur l'exploitation des ressources stratégiques et l'acquisition d'objets stratégiques ;

- l'Union européenne se réserve le droit de maintenir ou d'adopter toute mesure non conforme aux engagements en matière de traitement national différenciée selon ses États membres dans le secteur des activités minières et extractives, la production de produits pétroliers, de gaz, d'électricité, de vapeur, d'eau chaude et de chaleur, dans le secteur de la pêche, des activités d'aquaculture ou de l'agriculture, y compris la chasse. Dans certains de ses États membres, des restrictions peuvent s'appliquer à l'acquisition de biens immeubles, y compris de terres ainsi que dans l'extraction et la transformation de matières fissiles et fusionnables.

Des stipulations régissent l'admission et le séjour temporaire des personnes physiques à des fins professionnels (articles 47 à 51). Dans ce domaine, des limitations appliquées par le Kazakhstan sont prévues à l'annexe II :

- l'emploi de personnes faisant l'objet d'un transfert temporaire intragroupe exige ainsi un examen des besoins économiques ;

- le transfert est limité à 50 % du nombre total de dirigeants, cadres ou experts dans l'entreprise ;

- et enfin, le séjour temporaire de ces personnes est autorisé pour trois ans, sur la base d'un permis délivré annuellement.

D'autres dispositions définissent les procédures en matière de licences et de qualifications en vue d'obtenir l'autorisation de fournir un service et de s'établir (articles 52 et 53), ainsi que les dispositions sectorielles spécifiques en particulier dans le domaine du transport maritime international (article 54). Enfin, une clause de réexamen du cadre juridique relatif aux investissements est prévue à l'article 56.

Au chapitre VI (articles 57 à 60), les parties s'engagent à n'imposer aucune restriction à la circulation des capitaux, aux paiements ou aux transferts.

Le chapitre VII (articles 61 à 118) règle la question de la propriété intellectuelle en rappelant aux parties leur obligation de mise en oeuvre des accords internationaux auxquels elles ont adhéré dans ce domaine, et notamment l'accord de l'OMC sur les aspects de droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce. Ce chapitre traite également des normes concernant les droits d'auteur et droits voisins, de la protection des marques, dessins, modèles et brevets dans le respect des accords internationaux, ainsi que des principes protégeant les indications géographiques, domaine dans lequel les parties s'engagent, dans un délai de sept ans suivant l'application du présent accord (fixé à l'article 83), à entamer des discussions en vue de conclure un accord de protection sur leurs territoires respectifs.

Le chapitre VIII (articles 119 à 137) est consacré à l'accès aux marchés publics et pose les principes généraux de nature à garantir à l'équité et à l'impartialité du processus de passation de marché pour les besoins des pouvoirs publics. L'article 122 énonce, à cet égard, un principe de non-discrimination, mais des restrictions sont détaillées à la partie 7 de l'annexe III. Ce chapitre offre néanmoins des opportunités intéressantes et nouvelles à nos entreprises.

Le chapitre IX (articles 138 à 150) traite des matières premières et des biens énergétiques, et pose des principes destinés à éviter toute restriction à l'accès, au commerce ou aux investissements dans ce secteur.

Au chapitre X (articles 151 à 155), les parties font part de leur volonté de promouvoir le développement du commerce international dans le respect de leurs engagements internationaux et des normes et accords multilatéraux en matière d'environnement et de travail, et au service du développement durable.

Le chapitre XI (articles 156 à 162) énonce les principes destinés à assurer une concurrence libre et non faussée dans les relations commerciales entre les parties qui s'engagent à lutter efficacement contre les pratiques anticoncurrentielles.

Le chapitre XII (articles 163 à 170) traite du cas des entreprises publiques, entreprises contrôlées par l'État et entreprises jouissant de droits ou privilèges spéciaux ou exclusifs.

Le chapitre XIII (article 171) est relatif à la transparence. Les parties s'engagent notamment à répondre aux demandes de renseignements spécifiques qui émanent de l'autre partie et qui concernent les mesures d'application générale ou tout accord international.

Enfin, le chapitre XIV (articles 172 à 198) a pour objectif de mettre en place un mécanisme de règlement des différends concernant l'interprétation et l'application des dispositions du titre III. Ce mécanisme repose en premier lieu sur une procédure de consultation et de médiation (articles 174 et 175) et, en cas d'échec, se poursuit par l'engagement de la procédure d'arbitrage (article 176) avec constitution d'un groupe spécial d'arbitrage chargé de remettre son rapport dans les délais fixés aux articles 181 et 182. La partie mise en cause doit alors prendre les mesures nécessaires pour se conformer au rapport du groupe spécial d'arbitrage dans un délai raisonnable (articles 183 et 184). Les articles suivants traitent des mesures de mise en conformité, de leur examen, de la mise en place d'éventuelles mesures temporaires ou de mesures correctrices en situation d'urgence, et du détail de la procédure ainsi que des dispositions générales.

4. Les coopérations sectorielles

Le titre IV, intitulé « coopération dans le domaine du développement économique et durable », contient des engagements précis en matière de politique commerciale qui doivent permettre de développer nos partenariats et de mieux protéger nos opérateurs. Cette coopération a pour objectif de mettre en place un dialogue économique régulier (chapitre premier), ainsi qu'une coopération en matière de gestion des finances publiques (chapitre II) visant à promouvoir la mise en oeuvre de normes internationales et les bonnes pratiques de l'Union européenne.

Afin de tendre progressivement vers une harmonisation des cadres juridiques et un accroissement de la compétitivité, les parties conviennent d'étendre la coopération à divers domaines tels que l'énergie, les transports, l'industrie, l'agriculture, le tourisme, mais aussi à ceux de la santé, du travail, de la fiscalité, des statistiques, des services financiers ou du droit des sociétés.

Le titre V est dédié à la coopération dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice. Il vise à renforcer l'entraide judiciaire (article 236) en matière civile et commerciale ainsi qu'en matière pénale, de même que les coopérations en matière de protection des données personnelles (article 237), de lutte contre le blanchiment conformément aux normes internationales, de trafic de drogue, de criminalité organisée, de corruption et de cybercriminalité (articles 240 à 243).

À cet égard, le président Nazarbaïev a déclaré, lors de son discours sur l'état de la Nation du 10 janvier 2018, que « la lutte préventive contre la corruption sera poursuivie. Un travail important est en cours de réalisation. »

Dans le cadre de la coopération en matière de migration, d'asile et de gestion des frontières, le Kazakhstan accepte de réadmettre ses ressortissants en séjour irrégulier sur le territoire d'un État membre de l'Union européenne, et réciproquement. Les flux migratoires entre les deux parties sont toutefois très faibles à ce jour.

Il s'agit là de la seule disposition contraignante de l'article 238, dont la portée est par ailleurs relativement limitée.

Le titre VI encadre diverses coopérations sectorielles, principalement basées sur l'échange d'informations, d'expériences et de bonnes pratiques, notamment dans les sphères suivantes :

- l'éducation et la formation (article 244) en vue de promouvoir la modernisation des systèmes d'enseignement et de formation au Kazakhstan ;

- la culture (article 245) ;

- la recherche et l'innovation (articles 246 à 248) ;

- les médias et l'audiovisuel (articles 249 et 250) ;

- la société civile (article 251) ;

- les activités physiques et sportives (article 252) ;

- la protection civile, avec pour objectif d'améliorer la prévention et l'atténuation des risques (article 253) ;

- les activités spatiales (articles 254 et 255) ;

- la protection des consommateurs (article 256) ;

- la coopération régionale (articles 257 à 259) ;

- et enfin la fonction publique (article 260).

Le titre VII est consacré à la coopération financière et technique. Il pose des principes de bonne gestion financière, d'utilisation optimale des ressources disponibles et de vérification des opérations financées sur fonds européens (articles 262 à 267). En effet, dans ce cadre, le Kazakhstan peut bénéficier d'une aide financière de l'Union européenne, sous forme d'aides non remboursables et de prêts, éventuellement en partenariat avec la Banque européenne d'investissement et d'autres institutions financières internationales (article 261).

Enfin, le titre VIII précise le cadre institutionnel et le rôle des différentes enceintes instituées dans le cadre de l'accord. Il met ainsi en place :

- un conseil de coopération (article 268) destiné à superviser et contrôler la mise en oeuvre de l'accord, dont la présidence est assurée à tour de rôle par un représentant de l'Union européenne et par un représentant du Kazakhstan. Il se tient au moins une fois par un au niveau ministériel ;

- un comité de coopération composé de hauts fonctionnaires et chargé d'assister le conseil de coopération dans l'accomplissement de ses tâches. Il peut décider de constituer des sous-comités spécialisés (article 269) ;

- et une commission parlementaire de coopération (article 270), composée de membres du Parlement européen et de membres du Parlement kazakh. Sa première réunion s'est tenue le 4 octobre 2016 à Bruxelles, sous la présidence du ministre slovaque des affaires étrangères, dont le pays assurait alors la présidence de l'Union européenne.