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Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : Rapport

4 juillet 2018 : Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - CONSTRUIRE PLUS, MIEUX ET MOINS CHER
Chapitre Ier - Dynamiser les opérations d'aménagement pour produire plus de foncier constructible
Article 1er (article L. 312-1 à L. 312-9 [nouveaux], L. 332-6, L. 332-6-1, L. 332-9 [nouveau], L. 332-12 du code de l'urbanisme) - Création du contrat de Projet Partenarial d'Aménagement et de la qualification de Grande Opération d'Urbanisme

Objet : cet article crée le contrat de Projet Partenarial d'Aménagement, contrat associant l'État et certaines collectivités ou établissements publics de l'échelon intercommunal en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement. Il introduit aussi la qualification de Grande Opération d'Urbanisme, qui permet à des opérations d'ampleur ou de caractéristiques particulières de bénéficier d'un régime dérogatoire aux règles d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Les opérations d'aménagement d'ampleur nécessitent souvent la mobilisation de moyens importants et l'engagement de l'État. Face à ce constat, plusieurs modalités d'intervention de l'État dans le cadre d'opérations d'ampleur ont été introduites dans le code de l'urbanisme :

· La qualification d'opération d'intérêt national (OIN)

Créée par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, cette qualification, conférée par décret en Conseil d'État, permet le transfert à l'État de la compétence de délivrance d'autorisations d'urbanisme sur des zones à enjeux nationaux particulièrement forts. Dans leur périmètre, le préfet peut également y créer des zones d'aménagement concerté (ZAC).

Si à l'origine, cette modalité a été prévue pour permettre à l'État d'assurer le pilotage des opérations d'ampleur, plus récemment, les collectivités y ont dans certains cas été associées par le biais d'un contrat d'intérêt national. Ces contrats ad hoc, signés principalement en Ile-de-France à partir de 2015, ont permis à l'État de s'accorder avec les collectivités concernées et les acteurs de l'aménagement sur les modalités de mise en oeuvre et de financement de ces opérations.

· Le projet d'intérêt majeur (PIM)

Dispositif introduit par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite « loi ALUR », il permet à l'État, aux communes et aux EPCI de contractualiser les modalités de financement et de réalisation d'opérations d'aménagement d'ampleur, en y associant facultativement d'autres collectivités ou établissements publics (région, département, sociétés publiques locales...). Les opérations visées bénéficient alors d'un régime dérogatoire particulier, ouvrant des modalités spécifiques de mise en compatibilité des documents d'urbanisme, ou encore la possibilité d'utiliser le dispositif de ZAD ou le droit de préemption.

Ces deux dispositifs ne répondent cependant pas entièrement aux exigences de flexibilité et de coconstruction nécessaires aux projets d'aménagement d'ampleur.

La qualification d'OIN n'est pas le résultat d'une initiative locale, et le transfert de compétences à l'État n'incite pas à l'association étroite des collectivités aux projets. Cela explique la création spontanée d'un dispositif postérieur de contractualisation avec les collectivités concernées, sous l'impulsion du Comité interministériel du Grand Paris. Au 21 mars 2017, 12 contrats d'intérêt national avaient été signés et 4 étaient projetés. L'attrait du dispositif contractuel est donc avéré.

A l'inverse, le dispositif de projet d'intérêt majeur n'a pas permis de susciter rapidement de nouveaux projets d'aménagement : aucun PIM n'a pour l'instant été signé. Seuls deux protocoles sont actuellement engagés en ce sens (l'un pour l'aménagement du quartier de la gare de Toulouse, l'autre pour le projet Caen Presqu'île). S'il s'agit certes d'un dispositif récent, la difficile prise en main peut sans doute s'expliquer par une procédure de consultation et d'enquête publique complexe, par l'encadrement strict du contenu du PIM, ainsi que par un régime dérogatoire insuffisamment incitatif.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi introduit deux nouveaux dispositifs visant à encadrer et faciliter la réalisation d'opérations d'aménagement d'ampleur : le contrat de projet partenarial d'aménagement et la qualification de grande opération d'urbanisme. Il crée huit nouveaux articles L. 312-1 à L. 312-9 au chapitre II du titre Ier du livre III du code de l'urbanisme, renommé « Projet partenarial d'aménagement et grande opération d'urbanisme ».

A. Création du projet partenarial d'aménagement (PPA)

L'article 1 du projet de loi propose de créer un nouvel outil d'aménagement, le Projet Partenarial d'Aménagement (PPA), qui permet d'associer par contractualisation l'État et les acteurs intercommunaux de l'aménagement : établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, établissement public territorial, commune de Paris (ou à compter du 1er janvier 2019, « Ville de Paris »), et la métropole de Lyon.

Il prévoit également que les communes concernées par le projet d'aménagement puissent être signataires du PPA, ainsi que d'autres types de collectivités territoriales et d'établissements publics mobilisés par le projet. Sous réserve de conflit d'intérêts, et sur proposition d'un des signataires du PPA, c'est également le cas de tout acteur privé ou société publique locale. L'initiative du PPA appartenant à l'État ou aux collectivités et établissements publics de l'échelon intercommunal précités, l'association des autres acteurs au contrat de PPA est facultative.

B. Périmètre de grande opération d'urbanisme (GOU)

À l'outil contractuel de PPA, le projet de loi ajoute un dispositif dérogatoire au droit de l'urbanisme ouvert aux opérations d'aménagement d'ampleur : la qualification de grande opération d'urbanisme (GOU). Toute opération prévue par un PPA peut ainsi être qualifiée de GOU, mais l'intégralité des opérations du PPA ne se fera pas nécessairement sous le régime dérogatoire de GOU. L'article fixe les modalités de qualification, qui fait intervenir les deux principaux signataires du PPA :

· l'organe délibérant de la collectivité ou établissement public à son initiative décide de la qualification de GOU, avec l'accord du préfet de département et après avis consultatif favorable des communes du périmètre. L'avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu sous trois mois ;

· si l'avis des communes concernées est défavorable, le préfet de département peut néanmoins procéder à la qualification de GOU par arrêté.

La qualification de grande opération d'urbanisme emporte alors, pour toute la durée de la GOU fixée dans la décision qualifiante, plusieurs modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme et de la construction :

· la compétence pour se prononcer sur les permis d'aménager, de construire, de démolir, et sur les déclarations préalables est transférée de droit au président de la collectivité territoriale ou de l'établissement public signataire, même sans délégation expresse, alors qu'elle relève du maire en droit commun (aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme). Un nouvel article L. 422-3-1 est créé à ce titre au code de l'urbanisme par l'article 3 du projet de loi ;

· il peut être dérogé aux règles applicables aux projets de la GOU, selon le dispositif prévu au II de l'article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP ». Introduit à titre expérimental et au bénéfice des maîtres d'ouvrage des OIN, sur autorisation de l'État ou des collectivités territoriales, ce « permis d'innover » est ainsi étendu aux projets des périmètres de GOU. Il permet la dérogation aux règles de construction, dès lors que les résultats atteints sont conformes aux objectifs visés ;

· Les GOU sont réputées d'intérêt communautaire et d'intérêt métropolitain, au sens des articles encadrant la compétence des intercommunalités en matière d'aménagement ;

· Une zone d'aménagement différé (ZAD) peut être créée sur tout ou partie du périmètre de la GOU par la décision qualifiante. Par dérogation, le droit de préemption du titulaire est alors prolongé de six à dix ans, période renouvelable une fois. Cette mesure permet au titulaire de constituer des réserves foncières au bénéfice du projet, y compris en zones agricoles et dans les communes dépourvues de PLU, tout en gelant la valeur foncière ;

· L'EPCI ou la collectivité à l'initiative de l'opération peut réaliser les équipements publics de la zone. D'une part, les communes du périmètre de la GOU peuvent lui déléguer cette compétence, y compris la réalisation d'études, la maîtrise d'ouvrage et toute autre mission nécessaire. D'autre part, si une commune se refuse à réaliser des équipements publics de sa compétence et nécessaires à la GOU, ladite collectivité ou intercommunalité peut construire et gérer ces équipements en lieu et place de la commune, avec l'accord du préfet de département. Une fois achevé, et au maximum un an après l'expiration de la GOU, l'équipement public sera remis à la collectivité compétente. Il s'agit d'éviter que le refus d'une commune puisse avoir un effet bloquant sur la réalisation d'équipements d'intérêt communautaire.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a apporté des modifications significatives à l'article 1 du présent projet de loi.

A. Projet partenarial d'aménagement (PPA)

· Les communes des EPCI ou collectivités à l'initiative du PPA en sont signataires à leur demande ;

· Les établissements publics locaux, les sociétés publiques locales et toute autre personne publique ou privée sont ajoutés à la liste des entités pouvant être signataires du PPA ;

· Le contenu du contrat de PPA a été précisé : lorsque le PPA prévoit une opération susceptible d'être qualifiée de GOU, il doit en préciser les dimensions et les caractéristiques. En revanche, une disposition relative à l'insertion d'un plan de financement au sein des PPA, introduite au stade de la Commission, a été retirée en séance publique.

B. Grande opération d'urbanisme (GOU)

· Les modalités d'avis des communes ont été explicitées : l'unanimité est requise pour emporter avis favorable à la qualification de grande opération d'urbanisme ;

· Les modalités de l'accord du préfet ont aussi été précisées : l'accord devra être conféré par un arrêté conjoint des préfets lorsque la GOU couvre plusieurs départements. L'arrêté de qualification, pris en cas d'avis défavorable des communes, doit par ailleurs être motivé au regard des objectifs du PPA ;

· La possibilité pour l'EPCI réalisant des équipements publics pour le compte de la commune compétente de conduire des études et de remplir d'autres missions relatives aux travaux a été supprimée, ces tâches pouvant être remplies par des opérateurs locaux privés mis en concurrence ;

· Les collectivités ou EPCI à l'initiative des PPA pourront mettre en place un mécanisme de participation des aménageurs et constructeurs de la GOU au coût des équipements publics du périmètre, lorsque les opérations ne sont pas déjà couvertes par une participation de ZAC ou de PUP. Une délibération de l'EPCI fixera les besoins en équipements publics de la GOU, ainsi que leur coût prévisionnel et sa répartition entre les différentes opérations. Les autorisations d'urbanisme délivrées dans le périmètre prescriront cette participation aux aménageurs.

IV. La position de votre commission

A. Projet partenarial d'aménagement (PPA)

En ce qui concerne le PPA, votre rapporteur salue la création d'un dispositif contractuel, qui démontre la volonté du Gouvernement d'inscrire l'appui de l'État aux opérations d'aménagement d'ampleur dans une démarche de coréalisation des projets. Cela répond au besoin de territorialisation des grands projets, et permet d'y associer non seulement les décideurs locaux, mais aussi les opérateurs d'aménagement publics et privés. Cette modalité devrait renforcer le dialogue en amont et faciliter la réalisation des projets nécessitant le concours d'acteurs multiples.

Cependant, le projet de loi appelle plusieurs observations :

· Association des communes au PPA

Contrairement aux PIM, le contrat de PPA ne peut être suscité à l'initiative des communes, mais uniquement par les collectivités et établissements publics de l'échelon intercommunal. L'absence des communes du texte initial est très problématique pour des projets si structurants pour l'urbanisme local. La disposition adoptée par l'Assemblée Nationale, qui prévoit que les communes peuvent être signataires du PPA lorsqu'elles en font la demande, n'offre pas assez de garanties.

La Commission a adopté, sur proposition du rapporteur, l'amendement COM-757, qui précise que la signature des communes est de droit : l'EPCI et l'État ne pourront s'opposer à cette signature si la commune souhaite s'associer au contrat de PPA.

· Association des aménageurs

Si le projet de loi prévoit la possibilité d'associer des acteurs publics ou privés de l'aménagement au PPA, il fait mention particulière des établissements publics locaux et des sociétés publiques locales, mais pas des sociétés d'économie mixte, qui sont pourtant un outil important à la disposition des collectivités dans leur politique d'aménagement. La Commission a donc adopté un amendement du rapporteur (COM-758, amendements identiques COM-22 de M. LEFEVRE et plusieurs de ses collègues et COM-600 de M. BARGETON et plusieurs de ses collègues) inscrivant les SEM parmi les possibles signataires d'un contrat de PPA.

· PPA et dispositifs contractuels existants

Votre rapporteur rappelle que code de l'urbanisme prévoit déjà un mécanisme contractuel visant les opérations d'aménagement d'ampleur, le PIM. La multiplication de dispositifs similaires pourrait nuire à la lisibilité du code et être source de confusion pour les acteurs publics. Votre rapporteur note qu'une réflexion devra être menée sur le devenir des PIM, les projets en cours d'élaboration pourraient par exemple être finalisés sous forme de PPA, ou le dispositif de PIM fermé à de nouveaux projets.

B. Périmètre de grande opération d'urbanisme (GOU)

· Régime juridique de la GOU

Votre rapporteur est favorable à l'ouverture d'un régime dérogatoire plus étendu que celui des PIM au bénéfice des grandes opérations d'aménagement. Ce dispositif est précisé par les dispositions de l'article 3 du projet de loi : assouplissement des règles de la commande publique, procédure de mise en compatibilité des documents d'urbanisme, et élargissement du champ d'action des établissements publics d'aménagement. Entre autres, l'extension de l'expérimentation du « permis d'innover » au bénéfice des GOU permettra de desserrer les contraintes normatives pesant sur les opérateurs, tout en garantissant un résultat compatible avec les objectifs fixés.

La Commission a précisé, sur proposition du rapporteur, que le périmètre de la GOU sera fixé par la délibération qualifiante de l'EPCI (COM-759 et COM-560 identique de M. MENONVILLE). C'est au sein de ce périmètre que s'appliqueront les modalités dérogatoires décrites ci-dessus. Elle a également clarifié que l'acte délibérant peut-être modifié selon les mêmes modalités qui ont présidé à son adoption (COM-561, amendement de M. MENONVILLE).

La Commission a estimé que la durée dérogatoire de droit de préemption en zone d'aménagement différé située dans un périmètre de GOU, telle que prévue par le texte, est excessive. Elle permettrait à l'État ou à l'EPCI, désigné titulaire du droit de préemption, de figer les évolutions du foncier de la zone pendant vingt ans. Ceci n'est pas de nature à contribuer à « construire vite », et risque de déposséder les communes d'un volet de leur politique d'urbanisme et d'aménagement. La Commission a en conséquence prévu que le droit commun prévale : elle sera de six ans renouvelable, comme dans toute autre ZAD (COM-831, amendement du rapporteur).

L'amendement COM-432 adopté par votre Commission (amendement de M. DAUNIS et plusieurs de ses collègues) précise que c'est l'acte de qualification de GOU, pris par délibération de l'EPCI, qui identifiera les besoins en équipements publics et leur spatialisation.

· Accord des communes dans le périmètre de GOU

Le transfert automatique à l'EPCI ou à la collectivité signataire du PPA des compétences communales de délivrance des autorisations d'urbanisme et de réalisation d'équipements publics en GOU n'est pas acceptable.

Les élus locaux ne sauraient être dépossédés de leurs compétences en matière d'autorisations d'urbanisme et d'équipements publics sans avoir été associés aux projets. Aucun projet ne peut, de manière réaliste, voir le jour sans le concert du maire, et de ses compétences en termes de voierie ou d'équipements publics notamment. Le Conseil d'État note d'ailleurs, au sein de l'étude d'impact, qu'une telle substitution d'office est jusqu'ici sans précédent entre les collectivités territoriales. La possibilité de délégation volontaire de cette compétence est, elle d'ores et déjà prévue par le code de l'urbanisme en son article L. 422-3.

En conséquence, la Commission a adopté un dispositif proposé par votre rapporteur (COM-830), qui replace les communes au coeur du dispositif de GOU.

- D'une part, il soumet la qualification de GOU par délibération de l'EPCI à l'avis conforme des communes du périmètre. La possibilité pour le préfet de passer outre l'avis défavorable des communes est supprimée. L'avis favorable des communes peut être assorti de prescriptions afin d'inciter les autorités à l'initiative de la GOU à construire un projet faisant l'objet d'un consensus de tous les acteurs concernés.

- D'autre part, il conditionne à l'avis conforme des communes le transfert de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme à l'EPCI. Si une commune s'oppose à ce transfert, elle restera compétente sur son périmètre pour la délivrance des autorisations. Le conseil municipal de la commune peut faire connaître son avis sur la qualification de GOU et sur le transfert de compétence par une même délibération.

Ce dispositif en deux temps limite les effets bloquants, en permettant à des communes d'approuver le projet de périmètre de GOU, qui offre aux opérations qui y seront réalisées des modalités dérogatoires incitatives, tout en se réservant la compétence de délivrance des autorisations. Il incitera les signataires des PPA à coconstruire les périmètres de GOU et les projets qui y seront réalisés.

L'amendement COM-832 de votre rapporteur, adopté par la Commission, supprime la possibilité pour l'EPCI ou la collectivité à l'initiative de l'opération située en GOU de construire et de gérer les équipements publics relevant de la compétence d'une commune, même lorsque celle-ci s'y refuse. Ce transfert de compétence sans l'accord de la commune visée est inacceptable, a fortiori puisque l'EPCI pourrait ensuite remettre cet équipement à la commune, alors que celui-ci aurait pourtant été construit sans son accord. La construction, l'adaptation et la gestion ne pourront ainsi être confiées à l'EPCI que sur décision propre de la commune.

La Commission a également adopté un amendement rédactionnel COM-760 de son rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (supprimé) (article L. 441-4 du code de l'urbanisme) - Association renforcée des paysagistes-concepteurs à l'élaboration du projet architectural, paysager et environnemental des demandes de permis d'aménager concernant un lotissement

Objet : cet article renforce l'association des paysagistes concepteurs à l'élaboration des projets architecturaux, paysagers et environnementaux (PAPE) joints aux demandes de permis d'aménager concernant un lotissement. L'aménageur devra ainsi avoir recours soit à un architecte, soit à un paysagiste-concepteur, soit à ces deux professions de manière conjuguée.

I. Le droit en vigueur

Les lotissements sont soumis à permis d'aménager lorsqu'ils prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs, ou lorsqu'ils sont situés dans un secteur sauvegardé ou un site classé, selon les dispositions des articles L. 421-2 et R. 421-19 du code de l'urbanisme. Au vu de l'importance croissante de ce mode d'urbanisation et d'aménagement du territoire français, il est apparu nécessaire de garantir la qualité architecturale et l'intégration au paysage des lotissements.

À cette fin, le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme a instauré l'obligation de joindre à la demande de ces permis d'aménager un projet architectural, paysager et environnemental (PAPE). Le PAPE précise la situation du projet dans le terrain naturel et son intégration dans le paysage, aux termes de l'article R. 442-5 du code précité.

Pour renforcer la prise en compte de ces enjeux dans la conception des projets de lotissements, la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », a introduit l'obligation, dans le cadre d'une demande de permis d'aménager concernant un lotissement, d'associer à l'élaboration du PAPE les « compétences nécessaires en matière d'architecture, d'urbanisme et de paysage ». Peuvent par exemple y participer un architecte, un paysagiste ou un géomètre-expert.

Plus spécifiquement, les projets de lotissement d'ampleur, définis par une surface supérieure à un seuil fixé par décret, doivent avoir recours à un architecte, profession réglementée par la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture. L'article L. 441-4 du code précité fixe cette obligation.

Depuis la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, la profession de paysagiste concepteur est elle aussi réglementée, et constitue désormais un ordre au même titre que les architectes : l'article 174 de cette loi fixe ainsi les modalités d'obtention du titre de paysagiste-concepteur, un diplôme d'État ayant été créé par décret en 2014. Ces professionnels interviennent dans l'étude et la conception des projets d'aménagement, et peuvent en être maîtres d'oeuvre. Ils ont pour mission d'assurer la prise en compte des enjeux paysagers dans la réalisation de projets.

Si, en l'état du droit, un paysagiste-concepteur peut être associé à l'élaboration du PAPE, sa participation n'est pas obligatoire au même titre que celle d'un architecte.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'amendement adopté en séance publique à l'Assemblée Nationale renforce l'association des paysagistes-concepteurs à l'élaboration des projets architecturaux, paysagers et environnementaux des lotissements.

L'obligation pour les grands lotissements de recourir à un architecte est étendue aux paysagistes concepteurs : l'aménageur pourra ainsi associer à l'élaboration du PAPE soit un architecte, soit un paysagiste concepteur, soit recourir à ces deux professions de manière conjuguée. En revanche, il restera nécessaire d'y associer, à minima, l'une de ces deux compétences. L'article L. 441-4 du code de l'urbanisme est modifié en ce sens.

III. La position de votre commission

La participation des paysagistes-concepteurs à l'établissement du PAPE est déjà rendue possible par l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme, qui prescrit l'association « des compétences nécessaires en matière d'architecture, d'urbanisme et de paysage », insertion qui avait d'ailleurs été effectuée à l'initiative du Sénat.

Il ne paraît pas nécessaire de transformer cette possibilité en obligation. D'une part, votre rapporteur est défavorable à l'ajout de nouvelles obligations pour les porteurs de projets de lotissement, qui complexifieraient la procédure d'autorisation. D'autre part, la mention particulière des paysagistes-concepteurs ne se justifie pas, de multiples professions pouvant contribuer, aux côtés des architectes, à l'élaboration de ce document pluridisciplinaire. L'article 441-4 du code de l'urbanisme n'a pas pour objet d'en établir la liste.

En conséquence, la Commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement de suppression du présent article (COM-833).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 2 (article L. 102-12, L. 102-13, L. 102-14 [nouveau] et L. 102-15 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Clarification du régime juridique des opérations d'intérêt national

Objet : cet article rassemble et précise les dispositions relatives aux opérations d'intérêt national, notamment les critères et la procédure de qualification, ainsi que les modalités du régime dérogatoire associé.

I. Le droit en vigueur

Dans les zones à enjeux nationaux particulièrement forts, les opérations d'aménagement d'ampleur peuvent nécessiter la mobilisation de moyens fonciers et financiers importants, et l'engagement de l'État.

Face à ce constat, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a introduit le dispositif des opérations d'intérêt national (OIN). Conférée par décret en Conseil d'État selon la procédure fixée à l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme, la qualification d'OIN définit un périmètre au sein duquel une partie des compétences en matière d'urbanisme sera transférée au préfet. Cette modalité vise à permettre à l'État de contribuer au pilotage des opérations d'aménagement d'ampleur.

LES OPÉRATIONS ET CONTRATS D'INTÉRÊT NATIONAL

L'article R. 102-3 du code de l'urbanisme codifie les différents décrets en Conseil d'État ayant successivement consacré la création de plusieurs opérations d'intérêt national (OIN). Au 1er janvier 2018, il liste 23 OIN (voir la carte ci-dessous). Il inclut par ailleurs les travaux relatifs aux agglomérations nouvelles dans un périmètre d'OIN.

Si la majorité des OIN se situe en Ile-de-France, ce dispositif ne se limite pas à l'aménagement de la région parisienne : il vise aussi, par exemple, les opérations relatives aux installations portuaires de Dunkerque, du Havre ou de Bordeaux, la rénovation urbaine du projet Euroméditerrannée à Marseille, la zone industrielle de Fos-sur-Mer ou encore l'aménagement des pôles urbains de Guyane.

Selon la préfecture d'Ile-de-France, huit projets d'extension ou de création de périmètres d'OIN étaient à l'étude en mars 2016 (par exemple à Argenteuil, en vue des Jeux Olympiques de 2024, ou concernant l'ancien site industriel de PSA à Aulnay-sous-Bois et Gonesse, voir la carte ci-dessous). Les opérations d'aménagement concernant Grigny et la Porte Sud du Grand Paris ont depuis été qualifiées d'OIN par trois décrets en Conseil d'État (décret n° 2016-1484 du 2 novembre 2016, décret n° 2016-1439 du 26 octobre 2016, et décret n° 2017-560 du 14 avril 2017).

Opérations d'intérêt national en France métropolitaine au 1er janvier 2018

Opérations d'intérêt national à l'étude en mars 2016

Source : préfecture d'Ile-de-France

La fréquence de création de périmètres d'OIN (une vingtaine de projets en un peu plus de dix ans) témoigne de l'efficacité du dispositif dérogatoire introduit par la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. Il a permis la réalisation d'opérations d'aménagement d'importance économique nationale en plusieurs lieux stratégiques du territoire français.

Si le dispositif d'origine a été pensé afin de permettre à l'État d'assurer le pilotage des opérations d'ampleur, plus récemment, les collectivités ont été associées à la conception et la réalisation des opérations, par le biais des contrats d'intérêt national (CIN). Ces contrats ad hoc, signés principalement en Ile-de-France à partir de 2015 sous l'impulsion du Comité interministériel sur le Grand Paris, ont permis à l'État de formaliser un partenariat avec les collectivités concernées et les acteurs de l'aménagement sur les territoires, afin de s'accorder sur les modalités de mise en oeuvre et de financement de ces opérations, et de mettre en place une gouvernance efficace des projets. Nombre d'OIN ont donc ainsi été complétées par un dispositif contractuel opérationnel. Par exemple, au cours de l'année 2016, un CIN relatif à l'opération d'aménagement de la Porte Sud Grand Paris a été signé, opération par la suite qualifiée d'OIN par le décret n° 2017-560 du 14 avril 2017.

Une autre particularité des OIN tient au rôle des établissements publics d'aménagement (EPA) dans l'aménagement du périmètre. Placés sous l'autorité de l'État, les EPA sont des EPCI compétents pour réaliser pour leur compte ou pour l'État, les collectivités locales ou d'autres établissements publics des interventions foncières et des opérations d'aménagement. Tout comme les OIN, ils sont créés par décret en Conseil d'État, sur une zone d'activité précise, pouvant couvrir un quartier ou une région entière. La plupart des opérations d'intérêt national ont été réalisées par des EPA spécialement créés à cette fin, comme l'EPAD pour l'OIN du quartier de la Défense à Paris, ou l'EPA Euroméditerrannée à Marseille.

La qualification d'OIN emporte sur le périmètre de l'opération plusieurs modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme :

· Compétence de l'État

La compétence pour se prononcer sur les installations, constructions et travaux réalisés appartient au préfet, alors qu'elle relève du maire dans le droit commun (aux termes des articles L. 422-1 et L. 422-2 du code de l'urbanisme). Ainsi, la délivrance des autorisations du droit des sols au niveau de l'État permet de garantir la cohérence du projet à l'échelle de plusieurs communes.

La compétence de création d'une Zone d'Aménagement Concerté est transférée au préfet, alors qu'elle relève de l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI dans le droit commun (selon l'article L. 311-1 du même code). La création de ZAC doit être précédée d'une consultation des collectivités concernées.

Les procédures de création d'une association foncière urbaine ou d'approbation d'un plan de remembrement par le préfet sont assouplies, celui-ci n'étant tenu de recueillir que l'avis de la commune concernée, en lieu et place de son accord (aux termes des articles L. 322-3-2 et L. 322-6-1 du même code). Ainsi, l'État peut plus facilement rassembler les propriétaires fonciers de l'OIN afin de les associer à l'opération d'aménagement.

De manière générale, l'article L. 132-1 du code énonce que « l'État veille [...] à la prise en compte [...] des opérations d'intérêt national. ».

· Droit des sols et documents d'urbanisme

Par dérogation à la limitation de la constructibilité aux zones urbanisées des communes énoncée à l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, les constructions et installations nécessaires à la réalisation d'opérations d'intérêt national peuvent être autorisées en dehors des parties urbanisées de la commune (selon l'article L. 111-4 du même code), afin de mettre le foncier agricole à disposition des projets d'intérêt national.

L'aliénation par l'État ou de ses établissements publics de terrains en vue de la réalisation d'OIN n'est pas soumise au droit de préemption ou au droit de priorité des communes ou des EPCI (en application des articles L. 213-1 et art. L. 240-2 du code de l'urbanisme).

Enfin, si un projet local sollicitant une autorisation d'urbanisme est de nature à générer un surcoût pour une opération réalisée dans un périmètre d'OIN, un sursis à statuer peut être opposé à cette demande d'autorisation, selon les modalités de l'art. L. 102-13 du code de l'urbanisme.

· Financement de l'aménagement et fiscalité

En zone urbaine et à urbaniser, les aménageurs et constructeurs peuvent conclure avec les communes ou établissements publics concernés une convention de projet urbain partenarial (PUP) prévoyant une prise en charge financière du coût des équipements réalisés dans le périmètre des OIN, aux termes de l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme.

Lorsque tout ou partie du coût des équipements a ainsi été mis à la charge des constructeurs ou aménageurs, les constructions et aménagements réalisés dans les périmètres des OIN sont alors exonérés de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement (article L. 331-7 du même code).

Ainsi, les opérations d'intérêt national bénéficient d'un régime juridique particulier, favorisant le pilotage des opérations d'aménagement par l'État, donnant la priorité aux opérations d'OIN sur les projets locaux, et facilitant la coordination du financement des équipements. Cependant, les dispositions législatives relatives aux OIN, introduites au fur et à mesure des nouvelles lois, sont dispersées au sein du code de l'urbanisme, ce qui peut nuire à la lisibilité du dispositif.

La section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre Ier, codifiée en 2015 et consacrée spécifiquement aux opérations d'intérêt national, ne rassemble que deux articles : l'un disposant qu'un décret fixe la liste des OIN, l'autre prévoyant la possibilité susmentionnée de surseoir à statuer. Les autres articles intéressant les OIN sont dispersés : les dispositions relatives au droit des sols sont codifiées aux chapitres relatifs à la constructibilité limitée, à l'élaboration des documents d'urbanisme, à la préemption, aux ZAC, et aux dispositions particulières à l'Ile-de-France. Les modalités concernant le financement des OIN sont prévues dans le chapitre relatif à la fiscalité de l'aménagement, tandis que les mesures spécifiques concernant la compétence de l'État ont été portées au chapitre relatif aux autorisations d'urbanisme.

Par ailleurs, aucune définition précise des OIN ne figure au code de l'urbanisme. Les critères selon lesquels l'autorité administrative choisit de qualifier des opérations d'aménagement d'ampleur en OIN ne sont pas définis explicitement par la loi. Ainsi, les diverses dispositions législatives et réglementaires relatives aux OIN se bornent souvent à se référer aux « opérations d'intérêt national (OIN) telles que définies aux articles L. 102-12 et L. 132-1 du code de l'urbanisme ».5(*)

II. Le projet de loi initial

A. Création d'un périmètre d'OIN

Le projet de loi consacre à l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme la définition des opérations d'intérêt national. Pourra être qualifiée d'OIN « une opération d'aménagement qui répond à des enjeux d'une importance telle qu'elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l'État décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers ». Sont ainsi explicités les critères selon lesquels l'autorité de l'État pourra choisir de faire bénéficier une opération d'aménagement d'un périmètre d'OIN.

Au même article, le projet de loi reprend à l'identique la procédure de qualification, conférée par le biais d'un décret en Conseil d'État, permettant d'établir une liste réglementaire des OIN en vigueur à l'article R. 102-3 du même code. Il ajoute toutefois une exigence de consultation des communes et des établissements publics ou collectivités de l'échelon intercommunal du périmètre de l'OIN. Leur avis est réputé favorable en l'absence de réponse sous trois mois.

B. Régime juridique applicable aux OIN

L'article 2 du projet de loi rassemble et précise aux articles L. 102-13 à L. 102-15 les modalités du régime dérogatoire spécifique qu'emporte la qualification d'OIN.

· Certaines modalités dérogatoires préexistantes sont rappelées

Les constructions et installations nécessaires peuvent être réalisées en dehors des parties urbanisées (article L. 111-4 du code de l'urbanisme). Le projet de loi rappelle également l'exigence de consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, si les projets du périmètre d'OIN ont pour conséquence de réduire les surfaces situées dans les espaces à usage agricole (exigence posée à l'article L. 111-5 du même code).

Les mesures relatives au gel du droit de préemption et du droit de priorité, à la facilitation de la création d'une association foncière urbaine, à la compétence du préfet en matière de création de ZAC et d'autorisations du droit des sols et au sursis à statuer (respectivement prévues aux articles L. 213-1, L. 240-2, L. 322-3-2, L. 311-1, L. 422-2, L. 102-13 ; voir ci-dessus) sont rappelées à l'identique.

· Certaines modalités dérogatoires sont introduites ou complétées

Le projet de loi ne se borne pas à rappeler le transfert à l'État de la compétence pour se prononcer sur les permis et sur les déclarations préalables dans le périmètre de l'OIN (article L. 422-2 du code de l'urbanisme) : il ajoute dans un nouvel article L. 102-14 la possibilité de moduler le transfert de cette compétence selon les secteurs. Si l'intervention particulière de l'État n'est pas justifiée, ou que le stade de réalisation ne le justifie pas, sur une zone délimitée par un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme, la commune pourra rester compétente, selon le dispositif de droit commun de l'article L. 422-1 du même code. Cette dérogation doit être prévue par décret en Conseil d'État.

Le projet de loi prévoit par ailleurs à l'article L. 102-15 la possibilité que le décret en Conseil d'État emportant qualification d'OIN puisse créer une zone d'aménagement différé (ZAD) sur tout ou partie du périmètre. Un droit de préemption prolongé de six à dix ans, renouvelable une fois, sera alors conféré au titulaire désigné par l'acte qualifiant. Cette mesure permet au titulaire de constituer des réserves foncières au bénéfice de l'opération, y compris en zones agricoles et dans les communes dépourvues de PLU, tout en gelant la valeur foncière.

Enfin, les OIN pourront bénéficier du « permis d'innover ». Introduit à titre expérimental par le II de l'article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », ce dispositif permet la dérogation aux règles de construction, dès lors que les résultats atteints sont conformes aux objectifs visés.

Ces deux dernières mesures sont d'ailleurs applicables de la même manière au dispositif des grandes opérations d'urbanismes créé par le projet de loi (voir article 1 et article 3 du projet de loi).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Mis à part quelques amendements rédactionnels et de coordination juridique, l'Assemblée Nationale a adopté des amendements visant à :

· Préciser à l'article L. 102-13 du code de l'urbanisme tel que créé par le projet de loi les modalités de délimitation des périmètres d'associations foncières urbaines en OIN, qui se fera selon la procédure existante de l'article L. 322-13 du même code ;

· Préciser au même article que la CDPENAF doit également être consultée si les constructions nécessaires à l'OIN et autorisées en dehors des parties urbanisées de la commune ont pour conséquence de réduire les surfaces situées dans les espaces naturels.

IV. La position de votre commission

L'effort de définition des opérations d'intérêt national et des critères encadrant la qualification d'OIN est salué par votre rapporteur. Ce dispositif très dérogatoire au droit commun de l'urbanisme, piloté par l'État, mérite un encadrement législatif précis.

La définition étant portée à l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme, d'ores et déjà utilisé par d'autres articles du code comme référence pour la définition des OIN, cette insertion a le mérite de ne pas nécessiter de coordination particulière.

Le regroupement opéré par l'article 2 du projet de loi améliore la lisibilité du dispositif d'OIN en rassemblant les diverses composantes du régime dérogatoire dans une même section du code de l'urbanisme. En revanche, votre rapporteur note que les mesures relatives au financement et à la fiscalité des OIN n'ont pas été visées par ce regroupement. En conséquence, la Commission a adopté son amendement COM-762 visant à faire figurer au sein du même chapitre du code un renvoi aux articles L. 332-11-3 et L. 331-7, respectivement relatifs à la convention de projet urbain partenarial entre l'État et les propriétaires et aménageurs en OIN, et à l'exonération de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement des constructions et aménagements des OIN. Il s'agit d'une simple codification.

En ce qui concerne les nouvelles modalités du régime dérogatoire applicable aux OIN introduites par le projet de loi :

- Votre rapporteur salue l'ajout de l'exigence de consultation des communes et des établissements publics ou collectivités de l'échelon intercommunal du périmètre de l'OIN, judicieusement instaurée par le projet de loi. Cela reflète une pratique courante, bien qu'informelle. Cependant, il relève qu'il ne s'agit que d'un avis consultatif.

- La Commission a adopté un amendement COM-761 du rapporteur, qui corrige la disposition relative aux critères de soumission pour avis des projets d'OIN : la CDPENAF devra être consultée pour toute réduction d'espaces forestiers, et non seulement d'espaces naturels ou agricoles.

- Votre rapporteur est également favorable à la possibilité pour certains secteurs du périmètre de se voir appliquer le droit commun de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme. Cela témoigne d'une reconnaissance du caractère exceptionnel et subsidiaire des dérogations instaurées au bénéfice de l'État, et de l'efficacité de l'action des collectivités locales dans l'aménagement du territoire. Les communes pourront ainsi exercer de plein droit leurs compétences d'urbanisme lorsqu'aucune circonstance ne justifie l'intervention de l'État.

- Les dispositions relatives à la possibilité pour le préfet d'instaurer une ZAD sont à considérer en parallèle avec le régime applicable aux GOU, introduit par le projet de loi à l'article 3. Si cette faculté peut, dans certains cas, permettre de développer une stratégie foncière harmonisée à l'échelle de l'OIN, elle ne doit pas conduire à une dépossession systématique des communes et des EPCI dans l'exercice de leur droit de préemption et de priorité. Votre rapporteur appelle à la vigilance de la Commission sur ce point. La pratique déterminera le bien-fondé de l'usage de cet outil. Afin de l'encadrer, la Commission a adopté un amendement COM-834 du rapporteur, visant à ramener la durée du droit de préemption en ZAD d'OIN à la durée du droit commun (par parallélisme avec la modification apportée à l'article 1).

- Enfin, l'extension de l'expérimentation du « permis d'innover » au bénéfice des projets situés en périmètre d'OIN permettra de desserrer les contraintes normatives pesant sur les opérateurs, tout en garantissant un résultat compatible avec les objectifs fixés. Elle est de nature à accélérer le développement d'opérations de grande importance pour les territoires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (articles L. 132-7, L. 300-6-1, L. 321-18 à L. 321-20 [abrogés], L. 321-23, L. 321-29, L. 123-23, L. 321-36-3, L. 324-10 [nouveau], L. 422-2, L. 422-3-1 [nouveau] du code de l'urbanisme, article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) - Mesures diverses concernant le régime applicable aux grandes opérations d'urbanisme et aux opérations d'intérêt national

Objet : cet article précise le régime dérogatoire applicable aux grandes opérations d'urbanisme (GOU) et aux opérations d'intérêt national (OIN) dans cinq domaines : l'élaboration et la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, l'action des établissements publics d'aménagement, la compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et l'applicabilité des règles de la construction publique. Il étend aussi la compétence des établissements publics fonciers locaux.

I. Le droit en vigueur

Au vu des caractéristiques et des enjeux propres aux grandes opérations d'aménagement, il est nécessaire que les procédures d'urbanisme leur permettent une plus grande flexibilité et célérité. La création des grandes opérations d'urbanisme (GOU) et la modification du régime juridique des opérations d'intérêt national (OIN) par les articles 1 et 2 du projet de loi appellent donc des mesures additionnelles d'articulation et de modernisation des dispositions du code de l'urbanisme qui leur sont applicables. En particulier, plusieurs dispositifs pouvant faire l'objet d'améliorations ont été identifiés :

A. Élaboration et mise en compatibilité des documents d'urbanisme concernés par une opération d'aménagement d'ampleur

En application de l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme, la création d'un périmètre d'opération d'intérêt national (OIN) relève de la compétence de l'État. La qualification de grande opération d'urbanisme (GOU) est conférée, aux termes de l'article 1 du présent projet de loi, par l'organe délibérant de la collectivité ou établissement public à l'initiative du projet partenarial d'aménagement (PPA) la prévoyant. Ces opérations étant d'initiative intercommunale, métropolitaine ou étatique, se pose la question de la compatibilité des documents d'urbanisme antérieurs, en particulier d'élaboration communale.

LES PROCÉDURES EXISTANTES DE MISE EN COMPATIBILITÉ DES DOCUMENTS D'URBANISME LOCAUX

Plusieurs procédures de mise en compatibilité des documents locaux d'urbanisme sont prévues par le code de l'urbanisme lorsqu'un projet d'intérêt supra-communal l'exige :

- une procédure de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) par le biais d'une déclaration d'utilité publique, dans le cadre d'une opération d'aménagement nécessitant l'usage de l'expropriation, prévue aux articles L. 153-54 à L. 153-59. C'est la procédure la plus ancienne, puisqu'elle a été introduite par la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière. Elle est engagée par le préfet, sur consultation de la commune ou de l'EPCI compétent ;

- une procédure de mise en compatibilité du PLU dans le cadre d'un projet d'intérêt général, créée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et prévue aux articles L. 153-49 à L. 153-53. Elle est conduite à l'impulsion du préfet, d'abord par porter à connaissance, puis par mise en demeure, enfin par substitution ;

- une procédure de mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du PLU par le biais d'une déclaration de projet, prévue par l'article L. 300-6 depuis la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. L'opération d'aménagement concernée doit avoir été déclarée d'intérêt général par la collectivité compétente ou l'État. La mise en compatibilité est conduite par la commune ou l'EPCI compétent, par un établissement public ou par le préfet ;

- une procédure de mise en compatibilité du PLU, du SCoT et de normes de rang supérieur par la procédure intégrée pour le logement (PIL), dans le cadre d'une opération d'intérêt général visant principalement la construction de logements, créée à l'article L. 300-6-1 par l'ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 relative à la procédure intégrée pour le logement. La mise en compatibilité est alors engagée par les collectivités territoriales ou leurs groupements, l'État, ou un établissement public de l'État, et elle peut être conduite conjointement pour les différents documents d'urbanisme visés ;

- une procédure de mise en compatibilité du PLU, du SCoT et de normes de rang supérieur par la procédure intégrée pour l'immobilier d'entreprise (PIIE), dans le cadre d'une opération d'intérêt général visant des locaux d'activité économique, introduite à l'article L. 300-6-1 par l'ordonnance n° 2014-811 du 17 juillet 2014 relative à la procédure intégrée pour l'immobilier d'entreprise. Ses modalités sont identiques à celles de la PIL précitée.

En l'état du droit, une mise en compatibilité conjointe des documents d'urbanisme locaux et des normes de rang supérieur n'est possible que pour les opérations d'intérêt général visant la construction de logement ou les locaux d'activités économiques, par le biais des procédures intégrées pour le logement et pour l'immobilier d'entreprise (PIL et PIIE) de l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme. Ce type de procédure intégrée permet pourtant de réduire de manière significative les délais et la complexité de la mise en compatibilité, puisqu'elle peut porter simultanément sur de nombreux documents, et que ces modifications peuvent alors faire l'objet d'une seule évaluation environnementale, d'une seule enquête publique, et d'une seule concertation. De plus, elle peut être engagée par l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales ou leurs groupements compétents, c'est-à-dire tous les acteurs publics susceptibles de piloter des opérations d'aménagement d'ampleur.

Par ailleurs, si de nombreux acteurs sont associés au processus d'élaboration des documents d'urbanisme locaux, ce n'est pas le cas des opérateurs de projets d'aménagement, même de grande ampleur. La liste des entités obligatoirement associées à l'élaboration des PLU et des SCoT est établie de manière limitative à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme : en ce qui concerne les acteurs de l'aménagement, elle inclut l'État, les régions, les départements, les autorités organisatrices de transport, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres des métiers. Pourtant, les exigences des GOU et des OIN nécessitent une intégration au PLU, et devraient bénéficier d'une prise en compte au stade le plus précoce de son élaboration. L'élaboration d'un PLU étant un processus long, l'association des aménageurs des GOU et OIN pourrait éviter des omissions ou erreurs qui exigeraient le lancement d'une nouvelle procédure de modification.

B. L'action des établissements publics d'aménagement dans les opérations de grande ampleur

Les établissements publics d'aménagement (EPA) sont les acteurs privilégiés des opérations d'aménagement de grande ampleur. Créés par décret en Conseil d'État, et pilotés par un conseil d'administration composé de représentants de l'État et des collectivités, ils ont pour vocation de favoriser l'aménagement de territoires d'intérêt national. À ce titre, ils sont particulièrement mobilisés dans le cadre des OIN. Leur régime est déterminé par les articles L. 321-14 à L. 321-28 du code de l'urbanisme.

Leur action répond à un principe territorial : le décret de création fixe ainsi le périmètre de l'EPA, qui limite son action aux opérations de la zone concernée. Cependant, l'article L. 321-23 du code précité introduit une exception au principe territorial, visant à permettre aux EPA d'agir en dehors de leur périmètre de compétence en matière d'acquisitions foncières et immobilières, lorsque ces actions sont complémentaires et utiles aux opérations conduites dans leur périmètre. Cette faculté est conditionnée à l'autorisation de l'État, après avis des EPCI et communes compétentes.

LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS D'AMÉNAGEMENT

Créés à la fin des années 1950 pour l'aménagement du quartier d'affaires de la Défense et des villes nouvelles de la région parisienne, leur activité s'est progressivement étendue aux métropoles et à tous les territoires français porteurs d'enjeux à la fois nationaux et locaux. Ils sont particulièrement mobilisés dans le cadre des opérations d'intérêt national (OIN) : la plupart des EPA sont compétents sur les périmètres d'OIN, comme l'EPA Euroméditerranée à Marseille.

Il existe actuellement 12 EPA, auxquels s'ajoutent trois établissements publics fonciers et d'aménagement (EPFA) : en Guyane, à Mayotte, et Grand Paris Aménagement. Leur périmètre couvre plus de 200 communes, et ils conduisent plus de 228 opérations d'aménagement, dont 60 sur le périmètre du Grand Paris.

Établissements publics d'aménagement en France métropolitaine

Source : Rapport annuel du Ministère du logement et de l'habitat durable « Les établissements publics d'aménagement, le développement urbain durable en chantiers en 2015-2016 ».

Chiffres au 31 décembre 2015.

Pour mener à bien leurs projets, les EPA peuvent réaliser des opérations d'aménagement pour leur compte, ou par convention pour l'État, les collectivités territoriales, leurs groupements ou les établissements publics certaines. Ils peuvent aussi procéder à des acquisitions foncières et immobilières. Leur compétence se limite aux opérations énumérées aux articles L. 321-14, L. 321-16 et L. 321-17 dudit code, mais ils peuvent aussi réaliser toute mission complémentaire et directement utile à ces missions principales. Les articles L. 321-18 à 321-20 du code de l'urbanisme instaurent par ailleurs pour chaque EPA l'obligation d'élaborer un projet stratégique et opérationnel définissant ses objectifs et ses moyens. Ce projet décline les perspectives opérationnelles et les moyens techniques et financiers de l'EPA, et prévoit un programme prévisionnel d'aménagement.

Ces établissements disposent ainsi d'une expérience et d'une compétence particulière sur les opérations d'aménagement d'ampleur, qui pourrait être mise à profit dans le cadre des projets partenariaux d'aménagement prévus par le projet de loi. Cependant, tout projet des EPA hors périmètre, et non directement lié avec les opérations conduites à l'intérieur de leur périmètre, doit nécessairement passer par un assouplissement du principe territorial qui régit leur action.

Grand Paris Aménagement est un établissement public foncier et d'aménagement dont les statuts se rapprochent de ceux d'un EPA. Son périmètre couvre la région d'Ile-de-France. Les compétences spécifiques de Grand Paris Aménagement sont précisées aux articles L. 321-29 à L. 321-36 du code de l'urbanisme. Il dispose de toutes les compétences dévolues aux établissements publics d'aménagement, ainsi que de la possibilité de réaliser des missions de conseil et d'expertise en dehors du territoire d'Ile-de-France.

C. Règles de compétence pour la délivrance d'autorisations d'urbanisme

La compétence en matière de délivrance d'autorisations d'urbanisme est régie par les articles L. 422-1 et 422-2 du code de l'urbanisme. En zone de droit commun, dans les communes dotées d'un PLU, de tout autre document en tenant lieu, ou d'une carte communale, le maire est l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire, d'aménager ou de démolir, ainsi que pour se prononcer sur les projets faisant objet d'une déclaration préalable. Dans les autres communes, le préfet ou le maire exercent cette compétence au nom de l'État. L'article L. 422-2 de ce code liste les exceptions à ce principe. L'autorité administrative de l'État est ainsi compétente, notamment, pour se prononcer sur les projets situés à l'intérieur des périmètres d'OIN, après avoir recueilli l'avis du maire ou du président d'EPCI.

D. Règles applicables à la maîtrise d'ouvrage publique

La loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP », définit les conditions sous lesquelles les acteurs publics peuvent faire appel à des opérateurs privés pour la maîtrise d'oeuvre de projets de construction ou d'aménagement. La loi MOP fixe par exemple les procédures de passation de marché qui s'appliquent aux choix des maîtres d'oeuvre privés, les missions de base qui leur sont confiées, ainsi qu'un principe de rémunération forfaitaire du mandataire.

Les règles de la loi MOP encadrent ainsi de façon précise les relations de l'État, des collectivités, des établissements publics et des organismes HLM maîtres d'ouvrage avec la maîtrise d'oeuvre privée. L'article 1 de la loi précitée fixe néanmoins plusieurs exceptions au champ d'application de la loi, visant par exemple les ouvrages d'infrastructure des zones d'aménagement concerté ou des lotissements. Elles visent à assouplir les contraintes de délai et de procédures pesant sur les opérations d'aménagement des acteurs publics. En l'état du droit, les opérations d'intérêt national ne bénéficient pas d'une telle dérogation.

II. Le projet de loi initial

A. Élaboration et mise en compatibilité des documents d'urbanisme dans le cadre d'une grande opération d'urbanisme

L'article 3 du projet de loi propose de fusionner les deux modalités de procédure intégrée de mise en compatibilité prévues à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme. Les procédures intégrées pour le logement (PIL) et pour l'immobilier d'entreprise (PIIE) sont ainsi remplacées par un dispositif unique, ouvert uniquement au bénéfice de trois types d'opérations : les opérations d'intérêt général visant la construction de logement ; celles visant les locaux d'activités économiques (déjà ciblées respectivement par la PIL et PIIE) ; et les GOU créées par le projet de loi. La mise en compatibilité conjointe du PLU, du SCoT et des normes de rang supérieur (schéma directeur de la région d'Ile-de-France, plan d'aménagement et de développement durable de Corse, schéma d'aménagement régional) par une procédure intégrée, engagée par les collectivités territoriales ou leurs groupements, l'État, ou un établissement public de l'État, est donc rendue applicable aux GOU.

D'autre part, le projet de loi porte à la liste des entités associées à l'élaboration des SCoT et des PLU, prévue à l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, les opérateurs des GOU et des OIN. Il s'agit d'assurer une meilleure articulation et intégration des projets d'ampleur au sein des documents d'urbanisme locaux, au stade le plus précoce de leur élaboration.

B. L'action des établissements publics d'aménagement dans les opérations de grande ampleur

Le projet de loi apporte plusieurs modifications aux articles L. 321-14 à L. 321-28 du code de l'urbanisme, qui déterminent le régime juridique des établissements publics d'aménagement.

Tout d'abord, il abroge les dispositions relatives au projet stratégique et opérationnel (PSO) des établissements d'aménagement. C'est une mesure de simplification, le PSO des EPA étant de niveau infra-réglementaire, en tant que document interne de pilotage dépourvu d'effets de droit. Les articles L. 321-18 à L. 321-20 du code de l'urbanisme sont donc abrogés.

L'article 3 du projet de loi étend également les possibilités d'intervention hors périmètre des EPA dans le cadre d'une OIN ou d'une GOU. Quatre modalités d'assouplissement du principe territorial sont ainsi proposées à l'article L. 321-23 du même code :

· les EPA pourront réaliser et faire réaliser pour le compte des acteurs publics des opérations d'aménagement et des acquisitions foncières ou immobilières en dehors de leur périmètre de compétence, par le biais d'une concession d'aménagement ;

· en dehors de leur périmètre, les EPA auront la faculté de créer des sociétés publiques locales d'aménagement d'intérêt national et des sociétés d'économie mixte d'aménagement à opération unique, ou d'acquérir ou céder des participations dans ces sociétés, afin de faciliter la réalisation des opérations d'aménagement ;

· les EPA pourront conduire des études préalables à la formation des contrats de projet partenarial d'aménagement, introduits par le projet de loi, y compris en dehors de leur périmètre ;

· en dehors de leur périmètre, ils pourront également réaliser des missions de conseils et d'expertise entrant dans leur champ de compétence. Grand Paris Aménagement possède d'ores et déjà cette faculté, il s'agit donc d'une mise en cohérence entre les compétences conférées à ces établissements.

Les deux premières de ces facultés sont soumises à une procédure d'autorisation spécifique : après avoir recueilli l'avis des EPCI et des communes compétentes en matière d'urbanisme, réputé favorable sous deux mois, les ministres chargés de l'urbanisme et du budget prennent un arrêté conjoint d'autorisation permettant l'intervention hors périmètre.

Les possibilités d'intervention hors périmètre accordées par le projet de loi aux EPA sont étendues, à l'identique et sous les mêmes modalités, à Grand Paris Aménagement dans le cadre des OIN et des GOU (à l'exception de la compétence de conseil et d'expertise hors périmètre, que l'établissement possède déjà). L'article L. 321-29 du code de l'urbanisme est donc modifié en ce sens.

C. Règles de compétence pour la délivrance d'autorisations d'urbanisme

Le IV de l'article 3 du projet de loi tire les conséquences des modifications relatives à la compétence de délivrance d'autorisations d'urbanisme en GOU, introduites aux articles 1 et 2 dudit projet.

En effet, l'article L. 312-5 du code de l'urbanisme, créé par l'article 1 du projet de loi, prévoit le transfert de cette compétence à la collectivité territoriale ou à l'établissement public signataire du PPA, par exception à la compétence de droit commun du maire (prévue à l'article L. 422-1 du même code) en matière de délivrance de permis de construire, d'aménager, de démolir ou de déclaration préalable. Le projet de loi inscrit donc cette exception dans un nouvel article L. 422-3-1 du code de l'urbanisme.

Par ailleurs, l'article 3 du projet de loi insère à l'article L. 422-2 du même code, relatif à la compétence de l'État en matière de décisions d'urbanisme à l'intérieur des OIN, une exception dans les secteurs de droit commun, tels que créés à l'article L. 102-14 du même code par l'article 2 dudit projet de loi.

D. Exclusion des GOU et OIN du champ d'application des règles de la maîtrise d'ouvrage publique

Le projet de loi exclut les ouvrages d'infrastructure des périmètres d'OIN et de GOU du champ d'application de la loi MOP. Il apporte à ce titre une modification à l'article 1er de la loi, afin de les dispenser des procédures particulières applicables à la maîtrise d'ouvrage publique.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Mis à part quelques amendements rédactionnels et de précision juridique, les amendements adoptés à l'Assemblée nationale ont ajouté de nouvelles dispositions, qui visent à :

· faire bénéficier de la nouvelle procédure intégrée de mise en compatibilité les opérations de revitalisation des territoires (ORT) créées à l'article 54 du projet de loi (à ce sujet, voir le commentaire l'article 54) ;

· permettre aux établissements publics fonciers locaux de créer des filiales et de prendre des participations dans des sociétés dont l'objet concourt à la réalisation de leurs missions, avec l'approbation du préfet. En ce sens, un nouvel article L. 324-10 est créé au code de l'urbanisme.

IV. La position de votre commission

Si votre rapporteur accueille favorablement les dispositions de l'article 3, il regrette néanmoins le caractère quelque peu « fourre-tout » de cet article, qui reprend en partie les mesures prévues aux articles 1er et 2. Les modifications législatives précisant le régime des GOU et des OIN sont ainsi dispersées dans le projet de loi. L'ajout relatif aux EPFL est également sans lien avec le texte initial. La Commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels (COM-795 et COM-796). Sur le fond, cet article appelle les remarques suivantes :

· Sur les mesures relatives aux documents d'urbanisme et aux GOU

Votre rapporteur salue la simplification réalisée à l'article L. 300-6-1 par la fusion des deux modalités existantes de procédure intégrée. La lisibilité du dispositif, ouvert à des opérations listées de manière précises, s'en trouve améliorée. La procédure intégrée est une modalité précieuse de mise en compatibilité rapide et efficace des documents d'urbanisme, ce qui est un prérequis à la sécurité juridique et à la réalisation des opérations d'urbanisme d'ampleur. Cette mesure rendra le régime dérogatoire applicable aux GOU d'autant plus incitatif.

L'association des opérateurs des GOU et des OIN à l'élaboration des documents d'urbanisme locaux va également dans le bon sens, afin de permettre la prise en compte de ces enjeux en amont de la planification locale, et d'améliorer la coconstruction des projets.

· Sur les mesures relatives aux EPA

L'abrogation des articles relatifs aux projets stratégiques et opérationnels n'appelle pas de commentaire particulier, puisque ces documents relèvent plutôt du domaine réglementaire.

Votre rapporteur accueille avec prudence l'extension des possibilités d'intervention hors périmètre des EPA dans le cadre d'OIN ou de GOU. Les EPA existants pourront être amenés à contribuer à de nouvelles opérations d'OIN (ou à des GOU), loin de leur compétence géographique initiale, sans que la création d'un nouvel établissement soit nécessaire.

D'une part, les opérations d'aménagement à forts enjeux pourront ainsi bénéficier de l'expérience stratégique et opérationnelle des EPA, maillons entre l'État et le territoire, déjà familiers de ce type de réalisation.

Cependant, votre rapporteur appelle à la vigilance, afin que l'intervention hors périmètre des EPA ne porte pas préjudice au secteur local de l'aménagement. Les collectivités disposent déjà souvent d'outils territoriaux, bien implantés, et familiers des circonstances locales. Afin de ne pas pénaliser de manière excessive les acteurs locaux de l'aménagement, notamment les entreprises publiques locales existantes, la Commission a adopté un amendement COM-835 proposé par votre rapporteur visant à soumettre l'intervention hors périmètre des EPA à l'accord des communes et des EPCI de la zone concernée par l'opération.

Si votre rapporteur et plusieurs auditionnés se sont inquiétés des règles de la commande publique qui s'appliqueront aux EPA lors de ces interventions, les services de l'administration ont confirmé que les règles de la commande publique s'appliqueront bien aux EPA concédants d'opération d'aménagement, aussi bien en OIN que hors OIN. Toute concession conclue sans mise en concurrence devra en outre respecter les règles de la « quasi-régie » ou de la « coopération public-public », selon le droit en vigueur.

· Sur les compétences des EPFL

L'extension des compétences des EPFL, afin de rapprocher leur régime juridique de celui applicable aux EPF d'État, va dans le bon sens. La création de filiales peut être une solution efficace pour certains projets complexes, notamment ceux nécessitant des portages de long terme.

Afin de poursuivre les efforts d'harmonisation, la Commission a adopté un amendement COM-763 de votre rapporteur visant à fixer les modalités de création de filiales et d'acquisition ou cession de participations par les EPFL dans un décret en Conseil d'État.

· Sur la compétence de délivrance d'autorisations d'urbanisme

L'article 3 du projet de loi se bornant à effectuer des coordinations rendues nécessaires par les dispositifs introduits aux articles 1er et 2, votre rapporteur rappelle les réserves émises sur ces mesures.

Le transfert automatique à l'EPCI ou à la collectivité signataire du PPA des compétences communales de délivrance des autorisations d'urbanisme n'est pas acceptable. En effet, les communes n'ayant pas délégué leur compétence en matière d'urbanisme aux EPCI ne sauraient se voir imposer des réalisations pour lesquelles elles n'ont jamais donné leur accord (voir le commentaire de l'article 1er). La Commission a donc adopté un amendement COM-836 du rapporteur, qui conditionne à l'avis conforme des communes le transfert de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme à l'EPCI.

La possibilité pour certains secteurs du périmètre de se voir appliquer le droit commun de la compétence de délivrance des autorisations d'urbanisme témoigne d'une reconnaissance du caractère exceptionnel et subsidiaire des dérogations instaurées au bénéfice de l'État, et de l'efficacité de l'action des collectivités locales dans l'aménagement du territoire. Les communes pourront ainsi exercer de plein droit leurs compétences d'urbanisme lorsqu'aucune circonstance ne justifie l'intervention de l'État.

· Sur les règles de la maîtrise d'ouvrage publique

Le desserrement des contraintes posées par la loi MOP aux maîtres d'ouvrage publics va dans le bon sens. En effet, elles génèrent des coûts et des délais importants, qui peuvent freiner la réalisation d'opérations à forts enjeux nationaux et locaux. L'importance des opérations réalisées dans un périmètre d'OIN ou de GOU est de nature à justifier leur exclusion du champ d'application de la loi MOP.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis (article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine) - Prolongation et modification du dispositif expérimental de « permis d'innover »

Objet : Cet article prolonge le dispositif expérimental de « permis d'innover » et apporte plusieurs précisions sur ses modalités.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », a introduit deux dispositifs expérimentaux, permettant d'autoriser dans des périmètres et pour des opérations particulières des dérogations aux normes applicables aux projets, afin d'encourager l'émergence de solutions innovantes, dans le respect des objectifs sous-jacents aux règles de la construction. L'intention est également d'aider à identifier les normes ayant le plus fort impact restrictif, en vue de leur simplification ultérieure. Dans cette optique, avant la fin de la période d'expérimentation, le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport concernant la mise en oeuvre et les enseignements de ces dispositifs.

· Le « permis de faire »

Le I de l'article 88 de ladite loi introduit un « permis de faire », qui autorise l'État, les collectivités territoriales, leurs groupements, les entreprises publiques locales aménageuses et les organismes d'habitation à loyer modéré à déroger à certaines règles de la construction (fixées par décret en Conseil d'État) dans le cadre de projets de réalisation d'équipements publics ou de logements sociaux. Des résultats spécifiques sont alors substitués auxdites règles, l'atteinte de ces objectifs étant contrôlée tout au long du projet. Sont ainsi exclusivement visées les normes exprimées sous formes de solutions et non de performances ou d'objectifs à atteindre.

· Le « permis d'innover »

Le II du même article prévoit un dispositif expérimental de « permis d'innover », permet aux maîtres d'ouvrage ou locateurs d'ouvrage des opérations réalisées dans les périmètres d'opération d'intérêt national (OIN) à déroger à certaines règles applicables à leurs projets. Des résultats spécifiques sont alors substitués auxdites règles. Cette demande de dérogation est visée par l'établissement public d'aménagement géographiquement compétent, puis autorisée via un permis de construire par l'État ou la collectivité territoriale compétent pour sa délivrance. La demande d'autorisation est accompagnée d'une étude de l'impact des dérogations proposées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du Gouvernement, sous-amendé par le rapporteur, et adopté par la Commission saisie au fond.

L'article 3 bis prolonge l'expérimentation du « permis d'innover », en modifiant le fait générateur du délai d'expérimentation : jusqu'ici la publication de la loi LCAP, il sera remplacé par la publication de la présente loi. Cette prolongation d'environ deux ans fera courir le dispositif jusqu'en 2025. Le II de l'article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine est modifié en ce sens.

Par ailleurs, le champ d'application de ce dispositif est étendu aux grandes opérations d'urbanisme (GOU) et aux opérations de revitalisation des territoires (ORT) introduites par le présent projet de loi, en cohérence avec les dispositions des articles 1er et 54.

Il est en revanche précisé que les projets faisant déjà l'objet du « permis de faire » ne pourront pas bénéficier du « permis d'innover », les deux dispositifs expérimentaux étant rendus exclusifs.

Par ailleurs, la procédure de demande de dérogation dans le cadre du « permis d'innover » est précisée : elle sera précédée d'une étude sur l'atteinte des résultats, ladite étude faisant l'objet d'un avis conforme de l'établissement public d'aménagement ou établissement public foncier et d'aménagement compétent (qui remplace le « visa » précédemment mentionné), de SOLIDEO (Société de livraison des ouvrages olympiques, établissement public chargé de la livraison des ouvrages construits dans le cadre des Jeux Olympiques de 2024) ou à défaut, du préfet. L'étude et l'avis sont joints à la demande. L'autorité compétente délivre ensuite le permis de construire, qui vaut alors permis d'innover approuvant les dérogations sollicitées. Le champ de l'expérimentation est ainsi étendu aux différents types de permis et aux déclarations préalables.

III. La position de votre commission

Le permis d'innover représente une opportunité pour orienter les efforts de simplification normative des autorités. Sans perte de normativité, puisque les objectifs devront être respectés, il donne aux opérateurs des grands projets d'aménagement et de construction une flexibilité qui sera source d'innovation et de gains financiers et opérationnels.

Il convient de noter toutefois qu'aucun permet d'innover n'a pour l'instant été délivré, bien qu'une quarantaine d'opérateurs aient témoigné de leur intérêt dans le cadre d'appels à manifestation d'intérêt lancés par des établissements publics d'aménagement.

En conséquence, la Commission a adopté cet article à l'identique, mis à part un amendement rédactionnel de votre rapporteur (COM-797).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (article L. 123-2 du code de l'environnement, article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) - Mise à disposition par voie électronique des études d'impact environnemental relatives aux projets de zones d'aménagement concerté et organisation de la participation du public par voie électronique

Objet : cet article clarifie la formulation des dispositions relatives à la mise à disposition par voie électronique des études d'impact environnemental relatives aux projets de zones d'aménagement concerté. Il propose aussi de permettre la délégation de la compétence d'organisation de la participation du public par l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI en faveur du maire.

I. Le droit en vigueur

A. Mise à disposition de l'étude d'impact

Les décisions relatives à l'aménagement ou à la construction susceptibles d'affecter l'environnement, tout comme les documents de planification d'urbanisme, sont soumises à évaluation environnementale. Les modifications récentes de la législation ont permis de diversifier les modalités de mise à disposition du public de cette étude d'impact environnemental.

Le cadre de l'enquête publique, défini aux articles L. 123-1 à L. 123-19 du code de l'environnement, vise à organiser l'information et la participation du public, afin d'informer la décision des personnes publiques compétentes en matière d'urbanisme. C'est un processus fortement encadré, qui fait l'objet d'une obligation de publicité. Tous les projets devant obligatoirement faire l'objet d'une enquête publique sont listés par l'article 123-2 du code de l'environnement.

L'ordonnance du n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, ratifiée par la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018, a renforcé les efforts de dématérialisation de l'enquête publique et de participation par voie électronique. Ainsi, la mise à disposition du public de l'étude d'impact peut, dans certains cas, se faire non par le biais de l'enquête publique, mais par voie électronique, comme en dispose l'article L. 123-19 du code de l'environnement.

Les projets de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) sont expressément dispensés d'enquête publique, mais sont soumis à l'obligation de participation du public par voie électronique, en application des articles L. 123-2 et L. 123-19 du code de l'environnement. La création d'une ZAC bénéficie donc d'un régime d'évaluation environnementale plus souple. Aux termes de l'article L. 123-2 cependant, seule la création de la zone est mentionnée : cette formulation est source d'insécurité juridique, puisque le régime applicable à la phase de réalisation de la ZAC n'est pas explicitement prévu. Les éventuelles actualisations des projets resteraient soumises à enquête publique. La formulation actuelle de l'article L. 123-2 semble donc emporter un régime à deux vitesses de mise à disposition du public, la création de la ZAC étant dispensée d'enquête publique, mais pas sa réalisation. L'imprécision des termes de l'article complique la lisibilité du dispositif pour les maîtres d'ouvrage et nuit à la cohérence de la procédure de ZAC.

B. Organisation de la participation du public par voie électronique

Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, dans le cadre de la mise à disposition de l'étude d'impact, la participation du public par voie électronique est organisée par l'autorité compétente pour autoriser ces projets, c'est-à-dire, dans le droit commun, la commune dotée d'un PLU ou d'une carte communale, ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme. En l'occurrence, elle nécessite une délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI.

Toutefois, cette répartition des compétences est source de délais : la préparation des délibérations peut s'avérer longue et complexe, en particulier si les organes délibérants sont de taille importante.

II. Le projet de loi initial

L'article 4 du projet de loi propose de clarifier la formulation de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, en exemptant d'enquête publique tous les « projets de zone d'aménagement concerté », et non plus seulement « les projets de création d'une zone d'aménagement concerté ». Le régime de la mise à disposition de l'étude d'impact serait ainsi unifié, qu'il s'agisse de la création de la ZAC ou de l'actualisation des projets, les deux étant exemptées d'enquête publique et soumises à simple mise à disposition par voie électronique.

Par ailleurs, le projet de loi propose de permettre la délégation au maire de la compétence d'organisation de ladite participation du public par voie électronique, par l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunal ; dans le but de réduire les délais d'organisation de la consultation. Il ajoute donc un alinéa à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, qui liste les compétences pouvant être déléguées au maire par le conseil municipal.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'article 4 n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée Nationale.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est tout à fait favorable à ces deux mesures.

La modification apportée à l'article L. 123-2 du code de l'environnement est une clarification juridique, conforme à l'esprit de la dispense d'enquête publique introduite à l'égard des ZAC par la loi Grenelle II. Le projet de loi améliore donc la sécurité juridique des projets relatifs aux ZAC, outil d'aménagement apprécié des collectivités, sans réduire les modalités de participation du public.

La faculté pour l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI de déléguer l'organisation de la mise à disposition du public de l'étude d'impact démontre également un certain pragmatisme et la volonté de réduire les délais liés aux consultations et évaluations obligatoires des projets. La simple organisation de la participation du public n'est pas de nature à justifier un tel formalisme, votre rapporteur est donc favorable à la possibilité de délégation.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 bis (article L. 121-15-1 du code de l'environnement) - Rationalisation des procédures de concertation préalable prescrites par le code de l'urbanisme et par le code de l'environnement

Objet : cet article a pour objet de dispenser de concertation préalable au titre du code de l'environnement les projets de travaux ou d'aménagement ayant déjà fait l'objet d'une concertation préalable au titre du code de l'urbanisme, si cette dernière s'est faite dans le respect des règles de participation du public posées par le code de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

A. Concertation préalable au titre du code de l'urbanisme

L'article L. 300-2 du code de l'urbanisme permet aux projets de travaux ou d'aménagement d'être soumis à concertation préalable.

Cette concertation vise à mettre à disposition du public un dossier comportant la présentation du projet, sa localisation, sa destination, et ses caractéristiques envisagées. Le public peut ainsi en prendre connaissance et formuler des observations ou propositions. Le bilan de la concertation, rendu public, est ensuite joint à la demande de permis adressée à l'autorité de délivrance des autorisations d'urbanisme.

La procédure de concertation est lancée à l'initiative de l'autorité de délivrance, ou sur son accord, par le maître d'ouvrage du projet. Elle peut aussi résulter d'une décision de l'autorité administrative de l'État ou d'une délibération ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Aux termes de l'article L. 103-2 du même code, certains projets sont obligatoirement soumis à concertation préalable : l'élaboration ou la révision des schémas de cohérence territoriale ou des plans locaux d'urbanisme, les projets de zone d'aménagement concerté, les projets soumis à évaluation environnementale, et les projets de renouvellement urbain.

B. Concertations et consultations au titre du code de l'environnement

Le code de l'environnement fixe à l'article L. 120-1 les grands principes de la participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement : il s'agit de permettre au public d'accéder aux informations concernant les projets, de formuler des observations et des propositions, et d'être informé de la manière dont cette participation a été prise en compte dans la décision d'autorisation. Diverses modalités de participation sont ainsi prévues.

L'article L. 121-15-1 du même code prévoit une procédure de concertation préalable à l'autorisation du projet, à l'initiative de la Commission nationale du débat public, de l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation ou du maître d'ouvrage. Le public dispose également d'un droit d'initiative pour la solliciter auprès du représentant de l'État. Elle est de droit pour les projets soumis à évaluation environnementale. Cette concertation vise associe ainsi le public à l'élaboration du projet, à débattre des objectifs et des caractéristiques du projet, et de ses enjeux socio-économiques et environnementaux.

C. Articulation entre ces procédures

Certains projets de travaux ou d'aménagement sont ainsi susceptibles d'être soumis à double concertation, en application des dispositions respectives du code de l'urbanisme et du code de l'environnement. Des modalités d'articulation sont pourtant prévues :

· L'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dispense les projets soumis à évaluation environnementale au titre du code de l'environnement, et ayant fait l'objet d'une concertation préalable au titre du code de l'urbanisme, de l'organisation de l'enquête publique prescrite par l'article L. 123-1 du code de l'environnement. La participation du public devra être organisée par voie électronique.

· L'article L. 120-1 du code de l'environnement prévoit que les procédures de concertation préalable organisées au titre du code de l'urbanisme respectent les objectifs applicables à la participation du public prévue par le code de l'environnement.

· L'article L. 121-15-1 du code de l'environnement prévoit que les documents d'urbanisme ayant fait l'objet d'une concertation obligatoire au titre de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme soient dispensés de concertation préalable au titre du code de l'environnement.

Malgré ces coordinations, les projets ayant été soumis à concertation préalable au titre du code de l'urbanisme peuvent rester également soumis à concertation préalable au titre du code de l'environnement.

Cette double exigence représente des coûts et des délais additionnels pour les maîtres d'ouvrage, qui sont de nature à limiter le dynamisme de la construction et de l'aménagement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'amendement adopté en séance publique à l'Assemblée Nationale insère un alinéa à l'article L. 121-17 du code de l'environnement, qui dispense de concertation préalable au titre du code de l'environnement les projets de travaux ou d'aménagement ayant déjà fait l'objet d'une concertation préalable au titre du code de l'urbanisme.

Il est précisé que la consultation organisée au titre du code de l'urbanisme doit respecter les règles de participation du public posées par l'article L. 120-1 du code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Le besoin de rationalisation des contraintes de concertation et de participation du public s'imposant aux projets est un constat partagé par tous les opérateurs de la construction et de l'aménagement. Si elles participent de la formation d'un consensus local et du respect des règles en vigueur, ces objectifs sont à mettre en balance avec les coûts et délais engendrés pour les porteurs de projets.

Nombre de nos auditionnés se sont fait le relais de ces demandes, aussi bien du côté des autorités, qui doivent organiser les consultations, que des constructeurs, qui doivent retarder le début des travaux. Par ailleurs, une concertation préalable unique contribuerait à rendre le processus plus lisible pour les citoyens.

Dans un esprit de simplification et de dynamisation de la construction, la Commission a adopté cet article. Elle a simplement modifié l'imputation de cette nouvelle mesure dans le code de l'environnement, afin de la porter à l'article L. 121-15-1 relatif au champ de la consultation préalable, sur proposition du rapporteur (COM-764).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 ter (article L. 300-1 du code de l'urbanisme) - Intégration de l'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelables du périmètre d'une opération d'aménagement au sein de l'étude d'impact environnemental

Objet : cet article prévoit l'intégration de l'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone visée par une opération d'aménagement au sein de l'étude d'impact environnemental, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État.

I. Le droit en vigueur

Les enjeux environnementaux font l'objet d'une intégration croissante au sein des documents et des procédures d'autorisation prévus au code de l'urbanisme.

La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite « loi Grenelle I », a ainsi inscrit la lutte contre le changement climatique, la maîtrise énergétique et l'économie des ressources fossiles parmi les principes de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Afin de traduire ces objectifs, l'article 8 de la loi précitée a également instauré l'obligation de soumettre toutes les actions ou opérations d'aménagement faisant l'objet d'une évaluation environnementale à une étude de faisabilité préalable sur le potentiel de développement en énergie renouvelables de la zone, en particulier sur l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération. Cette obligation est codifiée à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

La procédure d'évaluation environnementale, obligatoire pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements susceptibles d'avoir une incidence notable sur l'environnement ou la santé humaine au titre de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, prescrit d'ores et déjà la réalisation d'une étude d'impact. Ce rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement vise à identifier les conséquences directes et indirectes du projet sur la population et la santé, la biodiversité, le sol, l'air, le climat, le patrimoine matériel et culturel, le paysage, et sur les dynamiques d'interaction entre ces différents éléments. Le contenu de l'étude d'impact est précisé par l'article L. 122-3 du code de l'environnement.

Les exigences combinées du code de l'urbanisme et du code de l'environnement prescrivent ainsi la réalisation de deux études séparées. Il semble que l'étude de faisabilité pourrait être intégrée à l'étude d'impact, dans un souci de lisibilité, afin de rassembler toutes les informations relatives à l'impact et le développement environnemental devant être fournies dans le cadre d'une demande d'autorisation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'amendement adopté en séance publique, sur proposition de la rapporteure pour avis de la Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, prévoit à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme que les conclusions de l'étude de faisabilité citée à ce même article puissent être prises en compte dans l'étude d'impact réalisée au titre du code de l'environnement. Les modalités de cette prise en compte sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Le besoin de rationalisation des documents exigibles dans le cadre des procédures d'évaluation et d'autorisation des projets est un constat partagé par tous les opérateurs de la construction et de l'aménagement. Si elles participent du respect des règles en vigueur et de l'amélioration de la conception, ces objectifs sont à mettre en balance avec les coûts et délais engendrés pour les porteurs de projets.

Nombre de nos auditionnés se sont fait le relais de ces demandes, aussi bien du côté des autorités et du public, pour qui la lisibilité des dossiers est complexifiée, que des constructeurs, qui doivent retarder le début des travaux et débourser des sommes importantes pour la réalisation de diverses études. Ceux-ci se questionnent sur la nécessité de réaliser l'étude ENR à part de l'étude environnementale, qui traite aussi des énergies renouvelables. La loi ne précise d'ailleurs pas à quel moment de la procédure cette étude doit être fournie. Cet article participe donc de l'effort de simplification et de plus grande lisibilité, en prévoyant que l'étude ENR est produite avant l'étude d'impact, et que ses conclusions y seront portées.

La commission a donc adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (articles L. 151-7-1 et L. 151-7-2 [nouveaux], L. 153-31, L. 153-34, L. 311-1, L. 311-2, L. 424-1, L. 311-4 à L. 311-6 du code de l'urbanisme, article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de l'environnement, article L. 322-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales) - Réforme du régime des ZAC et des concessions d'aménagement

Objet : cet article a pour objet de simplifier et de clarifier les dispositions relatives aux zones d'aménagement concerté et aux concessions d'aménagement : il autorise d'ores et déjà le versement direct de la participation financière du constructeur au coût des équipements publics à l'aménageur, il exempte explicitement les concessions d'aménagement du champ d'application dite « MOP ».

I. Le droit en vigueur

A. Régime juridique des zones d'aménagement concerté (ZAC)

Les zones d'aménagement concerté sont des périmètres délimités par une collectivité ou un établissement public à l'intérieur desquels il ou elle décide d'intervenir pour aménager des terrains, qui seront ultérieurement cédés afin d'être construits. Cette collectivité ou établissement y dispose alors d'un droit de préemption.

Modalité de référence pour l'aménagement de nouveaux quartiers ou dans le cadre d'opérations de rénovation urbaine, le cadre de la ZAC est apprécié des acteurs publics. Néanmoins, au vu de l'évolution des législations relatives à l'évaluation environnementale, et au renforcement de la logique de projet, le régime juridique des ZAC pourrait faire l'objet d'une modernisation et d'un effort d'articulation des dispositions qui lui sont applicables. Certaines avancées ont déjà été apportées, notamment, à l'impulsion du Sénat et plus particulièrement de la proposition de loi de MM. Calvet et Daunis, adoptée le 2 novembre 2016, en ce qui concerne la possibilité d'approuver simultanément la création de la zone et les projets relatifs à son aménagement.

RÉGIME JURIDIQUE DES ZONES D'AMÉNAGEMENT CONCERTÉ

Le régime juridique des ZAC est défini par les dispositions du chapitre Ier du Titre Ier du Livre III du code de l'urbanisme.

La création et la délimitation des ZAC sont approuvées par délibération de la commune ou de l'EPCI compétent. La décision est soumise à étude d'impact environnemental et aux règles relatives à la participation du public par voie électronique (article L. 123-2 et 123-19 du code de l'environnement). Elles font l'objet d'une concertation particulière, prévue à l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : les associations locales et les autres personnes concernées doivent ainsi être associées à l'élaboration du projet de création de ZAC.

Dans un deuxième temps, l'aménagement et l'équipement de la ZAC sont également approuvés par délibération, dans le respect des dispositions des plans locaux d'urbanisme. En l'état actuel du code de l'environnement, les projets relatifs à la réalisation de la ZAC ne sont en revanche pas expressément dispensés d'enquête publique (voir article 4 du projet de loi).

Depuis la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, la même décision peut désormais autoriser simultanément la création de la ZAC et les projets relatifs à sa réalisation. Cette loi a ainsi repris la mesure proposée par MM. les Sénateurs Calvet et Daunis à l'article 6 de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, adoptée par le Sénat le 2 novembre 2016.

À l'intérieur des périmètres de ZAC, la collectivité compétente dispose alors d'un droit de préemption, et peut être mise en demeure par les propriétaires fonciers titulaires d'un droit de délaissement d'acquérir leur terrain.

Enfin, il existe en ZAC un dispositif particulier de participation financière des constructeurs au coût des équipements réalisés par les aménageurs (voir ci-dessous).

Une modalité particulière des ZAC tient à la possibilité de mettre à la charge du constructeur une partie des coûts d'équipement de la zone portés par l'aménageur. L'aménagement du périmètre inclut en effet la construction d'équipements publics, afin de répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers. Aux termes de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme, le coût de ces équipements peut être mis à la charge de l'aménageur de la zone. Dans un deuxième temps, ce coût est ensuite répercuté sur le constructeur. Sa participation peut être perçue selon deux modalités :

· pour les terrains vendus ou loués par l'aménageur, le coût supporté par ce dernier peut être inclus dans le prix de vente du terrain au titre de la charge foncière. Le constructeur achetant le terrain participe ainsi aux frais de réalisation des équipements publics ;

· dans le cas où les terrains aménagés ne sont pas vendus, (en ZAC dite « à maîtrise foncière partielle »), les modalités de participation financière du constructeur sont déterminées par une convention de participation financière conclue entre le constructeur et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Cette collectivité publique perçoit alors la participation, qu'elle reverse à l'aménageur.

Cette seconde modalité est néanmoins source de délais et de risques liés au portage financier réalisé par la collectivité, qui doit budgéter la perception puis le reversement de la participation du constructeur à l'aménageur.

B. Mandats et concessions d'aménagement

Une personne publique désireuse de conduire une opération d'aménagement dispose de trois modalités d'action : elle peut utiliser le cadre de la régie, de la convention de mandat, ou celui de la délégation par une concession d'aménagement.

· L'opération en régie laisse à la collectivité le rôle d'aménageur, dont elle assume les missions et les risques économiques. Elle conserve la maîtrise d'ouvrage, choisit les cocontractants et réalise le portage des terrains d'assiette.

· Les mandats d'aménagement, réalisés dans le cadre de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (dite loi MOP) ou sur la base de l'article 167 de la loi ALUR (article L. 300-3 du code de l'urbanisme), permettent à la collectivité mandante de se décharger de certaines des missions d'aménagement liées à la maîtrise d'ouvrage, tout en conservant le portage du risque économique et la maîtrise d'ouvrage des opérations réalisées en leur nom et pour leur compte par le mandataire : il ne s'agit donc pas d'une délégation, et la convention de mandat doit prévoir des modalités de contrôle des prestations par le mandant.

· La concession d'aménagement permet à la personne publique d'externaliser de façon étendue la réalisation de l'opération. Aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent confier l'aménagement à toute personne publique ou privée y ayant vocation. Le concessionnaire est alors chargé par le contrat de concession de la maîtrise d'ouvrage des travaux et des équipements du périmètre, de la réalisation des études, des acquisitions foncières nécessaires, de la commercialisation des immeubles, et peut se voir déléguer l'usage du droit de préemption ou d'expropriation. La concession peut viser des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC). Elles sont soumises aux procédures de publicité et de concurrence.

Dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, la personne publique maître d'ouvrage d'un bâtiment public désireuse de déléguer une partie de sa compétence peut ainsi inscrire son action dans le cadre du mandat de la loi MOP ou celui d'une concession d'aménagement. L'articulation entre ces deux procédures n'est cependant pas explicitée.

II. Le projet de loi initial

A. Évolution du régime juridique des ZAC

Le projet de loi initial proposait d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance sous douze mois des mesures visant à accélérer l'aménagement et l'équipement des ZAC, ainsi qu'à simplifier et améliorer les procédures s'y rapportant. Un projet de ratification devait être déposé au plus tard six mois après leur publication. Il citait en particulier quatre axes :

- la procédure d'élaboration itérative du projet d'aménagement ;

- la concertation relative aux projets de ZAC ;

- l'organisation de la participation du public en matière d'évaluation environnementale tout au long du projet (en lien avec l'article 4 du projet de loi) ;

- les dispositifs de financement des équipements publics.

Bien que cet axe de réforme figure dans l'habilitation à prendre une ordonnance, l'article 5 du projet de loi comportait d'ores et déjà une disposition relative à la participation financière au coût des équipements publics des ZAC. Il ajoute ainsi un alinéa à l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme qui régit la participation financière aux coûts d'équipement de la zone, qui fixe qu'elle peut être versée directement à l'aménageur ou à la personne publique à l'initiative de la création de la zone, si la convention conclue avec le constructeur le prévoit, sans que celle-ci ne transite par la commune ou l'EPCI. Il s'agit de simplifier les procédures et d'accélérer les transactions financières.

B. Mandats et concessions d'aménagement

Le projet de loi propose de dispenser de l'application de la loi MOP les ouvrages réalisés dans le cadre d'une concession d'aménagement au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme. Ces ouvrages sont ainsi ajoutés à la liste des exceptions établie à l'article 1 de ladite loi.

Néanmoins, les collectivités resteront en mesure de choisir entre le mandat de la loi MOP ou la concession d'aménagement pour la conduite de leurs opérations.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée Nationale, le Gouvernement a retiré sa demande d'habilitation à prendre une ordonnance de modification du régime des ZAC, certaines mesures pouvant être inscrites directement dans la loi à l'issue des concertations menées et par les contributions des parlementaires. Les dispositions suivantes ont été introduites au texte :

· Le rôle des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) vis-à-vis des opérations menées dans le cadre d'une ZAC a été renforcé.

Les OAP adoptées dans le cadre de la révision d'un plan local d'urbanisme (et qui sont opposables aux autorisations d'urbanisme) pourront emporter création d'un périmètre de ZAC. Il sera nécessaire que l'autorité ait la double compétence de PLU et de création de ZAC. La révision du PLU fera alors l'objet d'un examen conjoint de l'État, des personnes associées et de l'autorité à compétence de PLU. Cette possibilité est fixée aux articles L. 311-1, L. 153-34 et par un nouvel article L. 151-7-2.

Un nouvel article L. 151-7-1 au code de l'urbanisme prévoit en conséquence que les OAP puissent déterminer la localisation et les caractéristiques des espaces publics, ouvrages publics, espaces verts et installations d'intérêt général en ZAC. Elles joueront donc un rôle de précision des projets ainsi approuvés dans le cadre du PLU ;

· Le recours au sursis à statuer pour les projets susceptibles de renchérir la réalisation de la ZAC, déjà prévu à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, est précisé.

En ZAC, le sursis à statuer sera autorisé dès la publication de l'acte de création de ZAC, et non plus uniquement à compter de la prise en considération des projets par l'autorité de délivrance des autorisations. Le présent article modifie en ce sens les articles L. 424-1 et L. 311-2 du code de l'urbanisme. Ainsi, les autorisations pourront être réservées dès le début du projet de ZAC, ce qui évitera les effets d'aubaine et les blocages ;

· Les mesures relatives à la convention de participation financière sont revues.

Il est prévu à l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme que l'aménageur soit signataire de la convention de participation financière au coût des équipements publics de ZAC, au même titre que la collectivité à son initiative et les propriétaires des terrains. Cela se justifie d'une part par le rôle des aménageurs dans la réalisation, d'autre part par la possibilité de versement direct à l'aménageur offerte par le projet de loi (voir ci-dessus). Celui-ci sera donc associé contractuellement ;

· Il est prévu aux articles L. 122-1 et 122-4 du code de l'environnement que la décision de l'autorité environnementale de soumettre un projet, plan ou programme à évaluation environnementale au cas par cas doive préciser les objectifs de cette étude, afin de justifier la décision et d'orienter l'étude vers les aspects méritant une attention particulière ;

· Afin de limiter la spéculation foncière, et en cohérence avec la date de déclenchement du sursis à statuer précitée, la date servant de référence pour la fixation des éventuelles indemnités d'expropriation en ZAC est modifiée à l'article L. 322-2 du code précité : elle ne sera plus fixée à un an avant l'ouverture de l'enquête publique de la DUP, mais à la date de publication de l'acte de création de ZAC.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'effort de réflexion mené sur le cadre juridique des ZAC. Il s'agit d'un outil apprécié des collectivités et largement utilisé dans le cadre d'opérations d'aménagement et de renouvellement urbain. À ce titre, il est favorable à une modernisation des procédures de consultation et d'évaluation, tout en soulignant que ces mesures ne sauraient modifier fondamentalement le dispositif existant.

D'ailleurs, la proposition de loi de MM. les Sénateurs Calvet et Daunis portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, adoptée par le Sénat le 2 novembre 2016, proposait déjà une flexibilisation du régime de la ZAC, en permettant l'approbation simultanée de la décision de création de ZAC et des projets d'aménagement et d'équipement de celle-ci. Cette mesure a par la suite été reprise par la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

D'autre part, votre rapporteur est satisfait du retrait de la demande d'habilitation du Gouvernement à prendre une ordonnance de réforme du régime de ZAC. En effet, il est nécessaire que le Parlement soit associé à cette réforme d'un outil fondamental pour l'action d'aménagement des collectivités territoriales.

En ce qui concerne les différentes mesures du présent article :

· l'exemption du champ d'application de la loi MOP des concessions d'aménagement apporte une clarification juridique relative aux outils à la disposition des collectivités territoriales en matière d'aménagement, qui devrait faciliter le recours à la concession et flexibiliser le dispositif ;

· la mesure relative au versement direct de la participation financière du constructeur à l'aménageur est de nature à faciliter la réalisation de la ZAC et à réduire la complexité des transactions financières portées au budget des collectivités locales. La signature de la convention par l'aménageur est une coordination bienvenue ;

· votre rapporteur est favorable à l'obligation de motivation de la décision de soumettre un projet à évaluation environnementale « au cas par cas », qui permettra d'identifier les objectifs de l'étude et de permettre au porteur de projet de mieux identifier les enjeux environnementaux. Par ailleurs, elle inscrit la soumission à étude environnementale dans une démarche constructive et réfléchie ;

· la création de ZAC par les OAP du PLU est de nature à accélérer la mise en oeuvre de projets d'aménagement en évitant la multiplication des décisions de la collectivité, et en intégrant directement les projets au sein de documents d'urbanisme opposables. C'est une mesure très positive ;

· la possibilité de recourir au sursis à statuer dès la publication de l'acte de création de la ZAC permettra d'éviter la spéculation foncière qui peut prendre place dès lors qu'un projet d'aménagement est connu. Cela facilitera donc leur réalisation, et limitera les coûts supportés par la collectivité. La modification de la date servant de référence pour la fixation des indemnités d'expropriation va dans le même sens.

En sus de trois amendements de précision et de coordination juridique et rédactionnels du rapporteur (COM-765, COM-768 et COM-766), votre Commission a adopté deux amendements.

L'amendement du rapporteur COM-767 vise à préciser à l'article L.311-4 du code de l'urbanisme que la personne publique compétence pour signer la convention de participation financière est celle à l'origine de la création de la zone d'aménagement concerté. La rédaction actuelle prêtait à confusion.

Deux amendements identiques (COM-769 du rapporteur et COM-563 de M. MENONVILLE) rendent l'approbation du cahier des charges de cession de terrain (CCCT) de zone d'aménagement concerté facultative. Aux termes actuels de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme, les CCCT, qui fixent entre autres la surface de plancher constructible des parcelles, et peuvent prévoir des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales pour les terrains cédés, doivent obligatoirement être approuvés par l'autorité compétente, c'est-à-dire le maire ou le président d'EPCI lorsque la création de la zone relève de la compétence de la commune ou de l'EPCI, le préfet dans les autres cas. A fins de simplification, son approbation est rendue facultative, afin de laisser son opportunité à l'appréciation de l'autorité, selon les modalités de contrôle qu'ils souhaitent exercer sur ce cahier des charges.

L'autorité compétente pourra choisir de ne pas l'approuver, si elle considère que son contenu est de nature contractuelle, et relève exclusivement de l'aménageur et de l'acquéreur. Elle pourra aussi choisir de conserver un droit de regard sur le cahier des charges, par le biais de l'approbation. Les prescriptions du cahier des charges relatives à la surface de plancher constructible et ses exigences techniques, urbanistiques et architecturales seront alors rendues opposable aux demandes d'autorisations d'urbanisme visant le terrain cédé, si le cahier des charges a fait l'objet des mesures de publicité adéquates. La commune ou l'EPCI pourra également imposer cette approbation en amont par le biais du traité de concession, document contractuel qui confie la réalisation de l'opération à l'aménageur.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 bis AA (nouveau) (article L. 541-32-1 du code de l'environnement) - Autorisation de percevoir une redevance pour les personnes publiques accueillant des déchets sur leurs terrains

Objet : cet article a pour objet d'autoriser certaines personnes publiques ou chargées de service public à percevoir une redevance lorsqu'elles accueillent des déchets sur leurs terrains, afin de financer des opérations d'aménagement d'intérêt général.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a interdit aux propriétaires de terrains de percevoir une contrepartie financière lorsqu'ils accueillent sur ces terrains des matériaux inertes de chantier (article L. 541-32-1 du code de l'environnement). L'objectif de cette disposition était de lutter contre l'apparition de décharges illégales et de dépôts abusifs de matériaux sur les terres agricoles, en particulier dans la région parisienne.

Toutefois, de nombreuses collectivités, établissements publics et autres personnes chargées de service public avaient engagé une démarche vertueuse visant à accueillir ces déchets sur leurs terrains, afin de les utiliser pour la réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt public, par exemple afin de restaurer certains sites dégradés ou de réhabiliter des terrains agricoles. La redevance alors perçue au titre de l'accueil des déchets sur des sites définis servait à financer lesdites opérations. La loi précitée a rendu impossible ce type de démarche de l'État et des collectivités.

II. La position de votre commission

La Commission a adopté trois amendements identiques COM-60 de M. Cuypers et plusieurs de ses collègues, COM-506 de M. Dubois et COM-510 de M. Menonville, qui visent à autoriser à l'article L. 541-32-1 du code de l'environnement la perception d'une contrepartie financière à l'accueil des déchets inertes sous conditions particulières :

- elle peut être perçue uniquement au bénéfice des personnes publiques et des personnes chargées de missions de service public ou de la gestion d'un service public ;

- les déchets doivent être utilisés à des fins exclusives de réalisation d'un projet d'aménagement autorisé par l'État ou les collectivités (par le biais d'une évaluation environnementale ou d'un permis d'aménager) ;

- la contrepartie financière perçue ne peut être utilisée que dans le but de financer ladite opération.

Ces amendements introduisent une exception utile au bénéfice des aménageurs réalisant des opérations d'intérêt général, comme des projets de réhabilitation de terrains agricoles grâce à des matériaux issus de grands chantiers urbains.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 bis A (articles L. 255-3, L. 255-10-1 [nouveau], L. 255-11-1 [nouveau], L. 255-13 du code de la construction et de l'habitation) - Précisions relatives au bail réel solidaire

Objet : cet article vise à préciser et clarifier les dispositions relatives à la cession des droits réels consentis par un bail réel solidaire.

I. Le droit en vigueur

Les organismes fonciers solidaires (OFS), créés par l'article 164 de la loi n° 2014-699 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », ont pour objet d'acquérir et de gérer des terrains destinés au logement, en location ou en accession à la propriété. À ce titre, ils constituent un parc foncier pérenne orienté vers les ménages modestes.

La mise à disposition du logement de ces terrains se fait par le biais d'un bail réel solidaire (BRS), outil créé par l'ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016, prise en application de l'article 94 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques. Le BRS permet de découpler propriété du foncier et droits réels immobiliers : l'OFS donne ainsi à bail ou cède le logement bâti, transférant les droits réels, tout en conservant la propriété du foncier.

Les bénéficiaires du BRS peuvent être, au titre des articles L. 255-2 à 255-4 du code de la construction et de l'habitation :

· l'occupant du logement ;

· un opérateur (par exemple les sociétés d'habitat participatif ou tout investisseur privé) qui construit ou réhabilite des logements et s'engage à en vendre les droits réels immobiliers. Un BRS portant sur les droits acquis par chaque preneur est alors signé avec l'OFS, ces droits étant retirés du BRS initial conclu avec l'opérateur ;

· un opérateur (par exemple un bailleur social) qui construit ou réhabilite des logements et s'engage à les mettre en location.

Dans ces trois cas, les bénéficiaires de la location ou de la cession doivent répondre à des conditions de ressources fixées par décret. L'OFS valide cette affectation par un agrément. Le prix de la location ou de la cession est alors plafonné. À la fin du bail, dont la durée est comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans, le bâti devient alors propriété de l'OFS, contre indemnisation.

Les articles L. 255-10 à L. 255-15 du code de la construction et de l'habitation prévoient également les modalités selon lesquelles les droits réels concédés dans le cadre d'un BRS peuvent faire l'objet d'une cession ou d'une donation. Une offre préalable doit être adressée au candidat-acquéreur, l'informant entre autres du caractère temporaire du droit réel et de la durée du nouveau bail, puis le candidat-acquéreur doit être agréé par l'OFS, qui vérifie son éligibilité au dispositif. Le prix de vente est limité à la valeur initiale actualisée, afin d'éviter la spéculation immobilière. L'OFS dispose par ailleurs d'un droit de préemption sur toute cession ou donation de logement faisant l'objet d'un BRS.

MÉCANISME DU BAIL RÉEL SOLIDAIRE

Source : Les Coop' HLM

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'amendement adopté en séance publique à l'Assemblée Nationale, sur proposition du rapporteur pour avis de la Commission des Lois, vise à préciser et clarifier les dispositions relatives à la cession des droits réels consentis dans le cadre d'un bail réel solidaire.

Deux nouveaux articles L. 255-10-1 et 255-11-1 sont créés au code de la construction et de l'habitation : ils transposent les modalités d'information et d'agrément de l'acquéreur, prévues pour les cessions de droits réels immobiliers par un preneur, au cas de la cession par un opérateur bénéficiant d'un BRS. L'opérateur devra ainsi porter les caractéristiques des droits réels cédés à l'avant-contrat, en précisant qu'ils sont indissociables du bail réel solidaire signé avec l'OFS. Les modalités d'agrément des preneurs par l'OFS, selon les critères d'éligibilité et de ressources, et afin de garantir la conformité du prix de vente, sont également précisées.

Des coordinations juridiques sont effectuées à l'article L. 255-3, afin d'insérer une référence aux nouveaux articles précités. L'amendement précise également que la signature d'un BRS concernant les droits réels acquis par des preneurs dans le cadre d'une cession par un opérateur bénéficiant d'un BRS se fait simultanément à la signature de l'acte authentique.

Enfin, l'article L. 255-13 est rédigé afin d'apporter davantage de lisibilité, et de préciser que le prix de rachat par l'OFS des droits réels, dans le cas où celui-ci aurait refusé d'agréer l'acquéreur proposé par le titulaire du BRS, est identique au prix prescrit lors d'un refus d'agrément lors d'une donation : ce prix est fixé par le bail lui-même.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette mesure, qui précise les dispositions législatives en vigueur et sécurise les cessions effectuées. Cet article n'appelle pas de commentaire particulier et n'a fait l'objet d'aucune modification lors de l'examen du texte par votre commission.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis B (article L. 122-7 du code de l'expropriation) - Personnes publiques chargées de conduire la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique

Objet : cet article vise à préciser que, lorsque plusieurs personnes publiques sont concernées par une opération nécessitant expropriation, la déclaration d'utilité publique n'est pas tenue de confier la procédure d'expropriation à une personne publique unique, mais que chaque maître d'ouvrage peut mener les procédures propres au projet dont il est chargé.

I. Le droit en vigueur

L'expropriation, limitation radicale au droit de propriété garanti constitutionnellement, ne peut être justifiée que par l'existence d'un intérêt général avéré. Le code de l'expropriation, dans son article L. 1, postule ainsi que « l'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête ». Toute expropriation nécessaire à une opération d'aménagement d'intérêt général doit donc se fonder sur une déclaration d'utilité publique (DUP).

La procédure de DUP est initiée par le préfet, qui lance une enquête publique permettant de recueillir les positions de tous les intéressés. Le commissaire-enquêteur chargé de l'enquête publique rend ensuite ses conclusions.

Par la suite, un décret en Conseil d'État ou un arrêté ministériel ou préfectoral peut prononcer la déclaration d'utilité publique, qui ouvre la possibilité de procéder aux expropriations sur la base de l'arrêté de cessibilité des parcelles. L'article L. 122-7 du code précité prévoit que, lorsque plusieurs personnes publiques sont concernées par l'opération à réaliser, la DUP fixe celle d'entre elles qui sera chargée de conduire la procédure d'expropriation. Les moyens déployés pour conduire les procédures, une fois la DUP prononcée, sont donc concentrés et mutualisés auprès d'une personne publique unique.

Les expropriations sont ensuite prononcées par l'autorité judiciaire au bénéfice de la personne publique maître d'ouvrage désignée par la DUP, contre indemnisation juste et préalable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté en séance publique à l'Assemblée Nationale précise à l'article L. 122-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qu'il est possible que la déclaration d'utilité publique puisse prévoir que plusieurs personnes publiques soient chargées de mener la procédure d'expropriation. L'article, dans sa version en vigueur, ne permet qu'à une seule d'entre elles d'être responsable de cette procédure.

Les maîtres d'ouvrage de l'opération auront donc le choix entre confier l'expropriation à une personne publique unique au profit de tous les autres, ou la conduite individuelle des procédures.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette mesure, qui offre une flexibilité supplémentaire aux personnes publiques devant conduire une expropriation. Cet article n'appelle pas de commentaire particulier et n'a fait l'objet d'aucune modification lors de l'examen du texte par votre commission.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis (article L. 212-2 du code de l'urbanisme) - Modalités de renouvellement du droit de préemption en ZAD

Objet : cet article vise à préciser les modalités de renouvellement du droit de préemption en zone d'aménagement différé à l'expiration du délai initial.

I. Le droit en vigueur

L'outil de la zone d'aménagement différé (ZAD) permet aux collectivités ou à l'État de constituer des réserves foncières, y compris en zones agricoles et dans les communes dépourvues de PLU, dans le but de réaliser un projet d'intérêt général, et tout en gelant la valeur foncière.

L'article L. 212-1 du code de l'urbanisme prévoit deux modalités de création de ZAD :

· le préfet de département peut la créer par arrêté, sur proposition ou après avis de la commune ou EPCI concerné. En cas d'avis défavorable, elle ne peut être créée que par décret en Conseil d'État ;

· elle peut également être créée par l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'urbanisme et de droit de préemption urbain, sur avis des communes concernées. En cas d'avis défavorable des communes, seul un arrêté du préfet de département pourra créer la ZAD. Cette modalité a été ajoutée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR ».

Dans la ZAD s'applique un droit de préemption, permettant au titulaire désigné par l'acte de création d'acquérir prioritairement les immeubles en cours d'aliénation dans le périmètre de ZAD. L'article L. 212-2 fixe ainsi qu'est ouvert « dans les zones d'aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de six ans renouvelable à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone ». En effet, la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a remplacé la durée de droit de préemption de quatorze ans par une période de six ans renouvelable. Cependant, les modalités de renouvellement de cette période ne sont pas prévues par la loi.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du rapporteur, adopté par la commission saisie au fond.

Il prévoit que le renouvellement du droit de préemption se fasse selon la procédure prévue pour la création du périmètre de ZAD, c'est-à-dire soit à l'initiative de l'État par arrêté du préfet de département (avec avis conforme des communes et de l'EPCI compétent, que seul un décret en Conseil d'État peut outrepasser), soit à l'initiative de l'EPCI à fiscalité propre compétent (avec avis conforme des communes, que seul un arrêté du préfet de département peut outrepasser).

L'article du projet de loi prévoit un décret d'application.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette mesure, qui précise les dispositions législatives en vigueur et sécurise les renouvellements. Elle a adopté deux amendements :

· l'amendement COM-771 supprime la mention d'un renvoi à un décret en Conseil d'État. En effet, l'article L. 212-5 du même chapitre prévoit d'ores et déjà qu'un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du chapitre. Le troisième alinéa du présent projet de loi est dès lors superfétatoire ;

· l'amendement COM-770 précise l'intention de l'article, qui ne prescrit pas de parallélisme de procédure : l'acte de renouvellement du droit de préemption ne doit pas nécessairement être pris selon la même modalité que celle qui avait conduit à la prise de l'acte de création de la zone. Ainsi, si pour cause d'avis défavorable d'une commune ayant fait échec à la délibération de l'EPCI, la création de la ZAD avait été décidée par le biais d'un arrêté du préfet de département ; le renouvellement du droit de préemption pourra être décidé par délibération de l'EPCI si les communes rendent cette fois un avis favorable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 ter (article L. 300-3 du code de l'urbanisme) - Clarification relative aux missions pouvant être confiées dans le cadre d'un mandat d'aménagement

Objet : cet article a pour objet de préciser que les missions pouvant être confiées par un maître d'ouvrage public dans le cadre d'un mandat d'aménagement sont cumulatives, et non exclusives.

I. Le droit en vigueur

Les maîtres d'ouvrage publics peuvent confier la réalisation d'études, de travaux, d'actions foncières ou immobilières dans le cadre d'un mandat d'aménagement. Ce mandat, convention prévue par l'article 167 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR » à article L. 300-3 du code de l'urbanisme, permet à la collectivité mandante de se décharger de certaines des missions liées à la maîtrise d'ouvrage, tout en conservant le portage du risque économique.

Aux termes actuels de l'article L. 300-3 du code de l'urbanisme, le maître d'ouvrage public - c'est-à-dire l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics - peut confier au mandant :

« le soin de faire procéder en leur nom et pour leur compte :

1° Soit à la réalisation d'études, notamment d'études préalables nécessaires à une opération d'aménagement ;

2° Soit à la réalisation de travaux et à la construction d'ouvrages ou de bâtiments de toute nature, lorsque ces travaux ou constructions n'entrent pas dans le champ d'application de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée ;

3° Soit à l'achat et à la revente de biens fonciers ou immobiliers [...] »

Cette formulation est source de confusion, puisqu'elle peut laisser penser que seule une de ces trois missions peut être confiée, de manière exclusive, au mandataire. Les conduire de manière simultanée s'apparenterait alors à une gestion de fait. L'intention du législateur était pourtant d'offrir un cadre d'ensemble pour permettre l'exécution des missions non couvertes par la loi MOP, y compris de manière cumulative.6(*)

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du rapporteur, adopté par la Commission saisie au fond de l'Assemblée Nationale.

L'article 5 ter clarifie la formulation de l'article L. 300-3 du code de l'urbanisme, qui liste les missions pouvant être confiées dans le cadre d'une convention de mandat : la rédaction précise que les missions énumérées peuvent être confiées de manière cumulative (« une ou plusieurs des missions suivantes »), et non exclusive, au sein d'une même convention de mandat.

III. La position de votre commission

Votre commission a émis un avis tout à fait favorable à cette nouvelle rédaction de l'article L. 300-3 du code de l'urbanisme, qui sécurise juridiquement les conventions de mandat existantes, et apporte davantage de lisibilité au dispositif introduit par la loi ALUR.

Elle a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement COM-798 de coordination juridique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quater (article L. 321-39 du code de l'urbanisme) - Composition et missions du comité consultatif de l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay

Objet : cet article a pour objet de renvoyer à un décret en Conseil d'État la composition du comité consultatif de l'établissement public d'aménagement de Paris-Saclay, et de modifier les missions pouvant lui être confiées en appui au conseil d'administration.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a créé un établissement public à caractère industriel et commercial particulier, l'établissement public de Paris-Saclay, afin de mettre en oeuvre l'opération d'intérêt national créée par le décret du 3 mars 2009 inscrivant les opérations d'aménagement du Plateau de Saclay parmi les opérations d'intérêt national. Compétent sur un large périmètre couvrant 27 communes de l'Essonne et des Yvelines, il est chargé de contribuer au développement d'un pôle scientifique et technologique d'importance mondiale, et se voit confier aussi bien des missions d'aménagement, de maîtrise d'ouvrage immobilière, que de valorisation industrielle ou de soutien à l'innovation.

PÉRIMÈTRE DE L'EPA PARIS-SACLAY

Source : Cartographie de l'EPA Paris-Saclay, février 2016

Afin d'harmoniser son organisation et son fonctionnement avec celui des établissements publics d'aménagement (EPA) classiques, l'EP de Paris-Saclay a été transformé en « établissement public d'aménagement de Paris-Saclay » par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui l'a porté au chapitre du code l'urbanisme relatif aux EPA. Il est désormais régi par les dispositions des articles L. 321-37 à L. 321-40 de ce code.

Sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'urbanisme, de l'enseignement supérieur et de la recherche, il est piloté par un conseil d'administration (CA), auprès duquel est placé un comité consultatif.

GOUVERNANCE DE L'EPA PARIS-SACLAY

Source : Documentation de l'EPA Paris-Saclay

Aux termes de l'article L. 321-39 du code de l'urbanisme, le comité consultatif est saisi de manière obligatoire sur les projets les plus importants (la stratégie et les grandes opérations d'équipement et d'aménagement de l'établissement public, ses plans d'investissement les orientations envisagées pour agir en faveur de la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers), peut émettre de sa propre initiative des propositions sur tout sujet, et demander l'inscription de questions à l'ordre du jour des réunions du CA.

Ce comité s'est réuni à vingt-six reprises depuis sa création en 2010.

Sa composition est fixée par la loi à l'article L. 321-39 du code de l'urbanisme. Il comporte :

· des personnalités représentatives d'associations reconnues d'utilité publique, d'organisations professionnelles agricoles, de chambres consulaires, d'organisations professionnelles et syndicales, et d'associations agréées dans le domaine de l'environnement ;

· un député et un sénateur désignés par leur assemblée respective ;

· un représentant de la ville de Paris ;

· un représentant de chacun des départements de la région d'Ile-de-France qui ne sont pas représentés au conseil d'administration.

Le décret n° 2015-1927 du 31 décembre 2015 relatif à l'Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay a par ailleurs complété les dispositions relatives à la gouvernance de cet établissement.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du rapporteur, adopté par la Commission saisie au fond.

Il rédige l'article L. 321-39 du code de l'urbanisme, qui fixe la composition et les missions du comité consultatif de l'EPA Paris-Saclay.

La composition du comité, auparavant inscrite dans la loi, est renvoyée à un décret. Elle comprendrait obligatoirement « des personnalités qualifiées dans les domaines de l'environnement, des activités agricoles, de l'urbanisme et de la culture », ainsi qu'un député et un sénateur désignés par leur assemblée respective. Un amendement adopté en séance publique a précisé que le député et le sénateur siégeant au comité consultatif seront désignés par le Président de leur assemblée respective.

Par ailleurs, les missions du comité consultatif font également l'objet d'une rédaction. Le conseil d'administration saisit le comité « en tant que de besoin », de ses projets et orientations « pour agir en faveur du développement économique, de la culture, de la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des transports », ou de tout autre sujet. Le comité consultatif peut par ailleurs émettre des propositions.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'étonne que la composition et le rôle du comité consultatif de l'EPA de Paris-Saclay, créé sur l'initiative de l'Assemblée Nationale en 2010, et dont le principe avait fait l'objet d'un consensus entre les deux assemblées7(*), soient remis en question par ce projet de loi.

Votre rapporteur appelle donc à la vigilance sur la composition du comité qui sera déterminée par décret, en effet, le Sénat avait été à l'origine de l'élargissement de ce comité, la Commission saisie au fond notant : « Les différentes instances qui composent le comité consultatif, les associations, organisations professionnelles et syndicats doivent pouvoir être assurées de faire valoir leur point de vue sur les projets majeurs que décidera le conseil d'administration. » 8(*) La présence d'un sénateur et d'un député reste toutefois garantie législativement.

La commission saisie au fond a adopté un amendement déposé au nom du rapporteur pour avis de la Commission des Lois (COM-216 de M. DAUBRESSE au nom de la Commission), qui vise à coordonner la rédaction du présent article avec celle retenue par la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, texte en cours d'examen. Il prévoit qu'à défaut de mention contraire, les nominations de députés et de sénateurs dans des organismes extra-parlementaires relèveront de la compétence de nomination du Président de l'Assemblée. La mention adoptée à l'Assemblée nationale sera donc superfétatoire.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 quinquies (article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme) - Versement direct de la participation financière au coût des équipements publics à la personne publique maître d'ouvrage dans le cadre d'une convention de projet urbain partenarial

Objet : cet article autorise le versement direct de la participation financière au coût des équipements publics des propriétaires fonciers, aménageurs ou constructeurs à la personne publique maître d'ouvrage, lorsque celle-ci n'est pas la signataire de la convention de projet urbain partenarial (PUP).

I. Le droit en vigueur

Pour remplacer le programme d'aménagement d'ensemble (PAE), la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi MOLLE », a introduit un nouvel outil de financement des équipements publics nécessaires à une opération d'aménagement : le projet urbain partenarial (PUP).

Le PUP est une modalité de contractualisation du préfinancement des équipements publics nécessaires à une opération privée qui présente un intérêt communal. Les aménageurs, constructeurs ou propriétaires fonciers s'engagent par convention avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent, ou, dans le cadre des opérations d'intérêt national, avec le représentant de l'État, pour prévoir les modalités de participation à ces coûts. Ils peuvent prévoir un échelonnement particulier.

LE PROJET URBAIN PARTENARIAL

La contractualisation dans le cadre d'un PUP est une alternative au régime commun de fiscalité de l'aménagement : en effet, les constructions réalisées dans le périmètre d'une convention de PUP sont exclues du champ d'application de la taxe d'aménagement, pour une durée qui ne peut excéder dix ans, aux termes de l'article L. 332-11-4 du code de l'urbanisme. Il s'agit d'une modalité plus avantageuse, puisqu'elle permet de préfinancer les équipements concernés, tandis que la TA n'est exigible qu'après la délivrance de l'autorisation, et la convention de PUP peut par ailleurs prévoir des montants supérieurs.

Un PUP peut être conclu dans les zones U et AU des PLU, mais ne s'applique pas aux communes couvertes par une carte communale.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », a étendu la portée stratégique de l'outil de PUP, jusqu'ici purement contractuel, en donnant la possibilité à la collectivité de créer des « zones de PUP », prescrivant la conclusion de PUP en leur périmètre, afin de financer les besoins en équipements publics de plusieurs opérations successives.

Si la convention, aux termes de l'article L. 332-11-3, ne peut être conclue qu'avec la personne publique compétente, il arrive fréquemment que celle-ci ne soit pas maître d'ouvrage des équipements publics concernés. Par exemple, une commune peut diriger la construction d'une école, alors que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient est signataire de la convention de PUP. La contribution financière des propriétaires, aménageurs ou constructeurs transite alors par le budget de la personne publique signataire, avant d'être reversée au maître d'ouvrage effectif, engendrant des délais et des coûts de portage.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du rapporteur, adopté par la Commission saisie au fond. Il ajoute à l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme, qui fixe le régime de l'outil de PUP, la possibilité pour la contribution financière au coût des équipements publics d'être versée directement à la personne publique assurant la maîtrise d'ouvrage desdits équipements, si le maître d'ouvrage n'est pas la personne publique signataire de la convention. Ce versement direct sera prévu par la convention de PUP elle-même, et permettra à la personne publique signataire de ne pas avoir à réaliser de transferts financiers.

III. La position de votre commission

La mesure proposée par l'article 5 quinquies est de nature à faciliter la réalisation des opérations d'aménagement et de construction, et à réduire la complexité des transactions financières portées par les collectivités locales.

Votre rapporteur rappelle qu'un mécanisme similaire de versement direct de la participation financière au coût des équipements publics d'une opération d'aménagement est instauré, de manière parallèle, en zone d'aménagement concerté (ZAC), à l'article 5 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 sexies (article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain) - Substitution de SOLIDEO au maître d'ouvrage des opérations nécessaires aux Jeux Olympiques en cas de défaillance

Objet : cet article précise la procédure de substitution en cas de défaillance des maîtres d'ouvrage des aménagements et constructions nécessaires aux Jeux Olympiques 2024 : les modalités d'élaboration et transmission de la convention cadre et les manquements constitutifs d'une défaillance sont explicités, ainsi que la procédure de substitution et les modalités de remise de l'ouvrage à la fin de la substitution.

I. Le droit en vigueur

À l'occasion de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, il a été créé un établissement public national à caractère industriel et commercial, nommé « SOLIDEO » (Société de livraison des ouvrages olympiques), chargé d'assurer la réalisation des opérations d'aménagement et la livraison des constructions nécessaires aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris en 2024. Sont notamment prévus, par exemple, la création d'une nouvelle ligne de tramway, ou la construction d'un bassin olympique de natation : les ouvrages à réaliser seront fixés par convention avec le Comité d'organisation des Jeux. S'agissant d'un établissement public sui generis, sa création devait nécessairement se faire au niveau législatif. Suite à l'attribution des Jeux à la ville de Paris, le 13 septembre 2017, la première réunion du conseil d'administration de SOLIDEO s'est tenue le 30 mars 2018, marquant son entrée en activité.

Parmi les missions de SOLIDEO, l'article 53 de la loi précitée liste :

· Le financement total ou partiel des ouvrages et opérations visées ;

· La coordination et le contrôle des différents maîtres d'ouvrage et délégataires de maîtrise d'ouvrage des opérations visées, via des conventions en fixant le financement et le calendrier ;

· La maîtrise d'ouvrage ou maîtrise d'ouvrage déléguée de certaines opérations, pour lesquelles elle se voit confier les compétences des établissements publics d'aménagement (EPA) ;

Afin d'assurer la réalisation et la livraison de ces engagements, SOLIDEO peut, en cas de « défaillance grave [d'un maître d'ouvrage] de nature à conduire à un retard ou à l'interruption de la conception, de la réalisation, ou de la construction de tout ou partie d'ouvrages », se substituer à celui-ci, aux termes de l'article 53 précité. L'article 15 du décret n° 2017-1764 du 27 décembre 2017 relatif à l'établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques prévoit ainsi que : « les conventions conclues avec le Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques, les maîtres d'ouvrage et maîtres d'ouvrage délégués responsables déterminent en particulier [...] les conditions dans lesquelles la méconnaissance du calendrier de livraison ou de réalisation des ouvrages, le dépassement des budgets prévisionnels ou tout autre élément conduisant à un retard ou à une interruption des travaux, constitue une défaillance grave de nature à justifier une substitution de l'établissement au maître d'ouvrage. »

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté par la Commission saisie au fond. Il propose de rédiger l'article 53 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, en particulier les dispositions relatives à la substitution de SOLIDEO au maître d'ouvrage en cas de défaillance grave.

La rédaction retenue reprend la définition de « défaillance grave » formulée dans le décret n° 2017-1764 du 27 décembre 2017 relatif à l'établissement public Société de livraison des ouvrages olympiques. Elle peut être caractérisée par :

· la méconnaissance du calendrier de livraison ou de réalisation ;

· le dépassement des budgets prévisionnels ;

· tout autre élément conduisant à un retard ou à une interruption des travaux.

Il est aussi spécifié qu'il incombe au conseil d'administration de SOLIDEO de prononcer la défaillance grave, sur proposition de son directeur général ; compétence qui lui était déjà conférée par le décret. C'est également le conseil d'administration qui arrête et envoie les conventions passées avec les maîtres d'ouvrage, qui doivent impérativement être signées par ces derniers dans un délai de deux mois, sous peine de substitution d'office par SOLIDEO.

L'article précise que la substitution emporte transfert des droits et obligations de la société substituée, ainsi que de ses biens immeubles nécessaires à la réalisation des ouvrages et opérations, sans aucune contrepartie. Le maître d'ouvrage substitué doit également transférer sous un mois toutes les pièces relatives aux ouvrages et opérations, comme les contrats et études.

Sous un délai maximal de dix-huit mois après l'achèvement des Jeux, l'ouvrage achevé sera remis à la société substituée, ainsi que tous les droits et obligations afférents.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur note que l'article présente un lien distant avec la présente loi, qui traite principalement de logement et d'aménagement du territoire.

Toutefois, cette mesure précise utilement les dispositifs introduits par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, et permettra de sécuriser le régime juridique des ouvrages olympiques, si un maître d'ouvrage défaillant était substitué par SOLIDEO. L'organisation des jeux Olympiques et les aménagements requis nécessitent de telles garanties.

Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a adopté cinq amendements rédactionnels (COM-772, COM-773, COM-799, COM-774, COM-775).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 septies (article 17-1 [nouveau] de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024) - Recours aux marchés de conception-réalisation pour la réalisation des ouvrages nécessaires aux Jeux Olympiques de 2024

Objet : cet article vise à permettre aux maîtres d'ouvrage publics des ouvrages et aménagements nécessaires aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 de recourir à des marchés de conception-réalisation. Les études et les travaux pourront être confiés à un opérateur unique sans allotissement.

I. Le droit en vigueur

L'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics a opéré une réforme en profondeur de la réglementation des marchés publics. Si l'allotissement est réaffirmé à l'article 32 comme la règle de principe de passation des marchés publics, l'ordonnance a consacré trois types de marchés globaux, dont, à l'article 33, le marché public de conception-réalisation. Il permet aux acheteurs d'éviter la procédure d'allotissement, c'est-à-dire de fractionnement de la commande en prestations séparées, donnant lieu chacune à un marché distinct, mais plutôt de confier à un opérateur unique aussi bien la réalisation des études que l'exécution des travaux.

Le recours aux marchés de conception-réalisation est cependant encadré par l'article 33 de l'ordonnance précitée : les acheteurs soumis aux dispositions de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP », c'est-à-dire les maîtres d'ouvrage publics, ne peuvent en faire usage que pour des impératifs techniques ou contractuels, et doivent alors confier le marché à un groupement d'opérateurs. Les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux sont cependant dispensés de ces restrictions pour les marchés relatifs à la construction de logement social.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté en séance publique par l'Assemblée Nationale est issu d'un amendement déposé par le Gouvernement.

Il dispense les maîtres d'ouvrage publics soumis à la loi MOP des restrictions du recours aux marchés publics de conception-réalisation, pour la réalisation des ouvrages et aménagements nécessaires aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

L'article du présent projet de loi introduit en ce sens un nouvel article 17-1 au sein de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.

III. La position de votre commission

Le recours aux marchés publics de conception-réalisation permet des économies de coûts et de temps incontestables. L'organisation des jeux Olympiques et les aménagements requis, qui font l'objet de contraintes calendaires et budgétaires importantes, justifient de cette dispense.

À titre d'exemple, le Conseil Général de l'Environnement et du Développement Durable estimait en 2013 que le non-recours à la conception-réalisation (en ce qui concerne le logement) engendrerait un renchérissement des coûts de 5 à 8 % et une augmentation des délais de six à douze mois.9(*)

Votre commission a donc adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 octies (nouveau) (article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Harmonisation du champ des compétences obligatoires d'aménagement des communautés d'agglomération avec les autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Objet : cet article a pour objet d'harmoniser le champ des compétences obligatoires des communautés d'agglomération avec celui des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre en matière d'aménagement.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que les communautés d'agglomération exercent de plein droit la compétence d'aménagement lorsque l'opération d'intérêt communautaire concernée est conduite dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC).

Cependant, la restriction aux seules ZAC d'intérêt communautaire n'existe pas pour les communautés urbaines (article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) ou les métropoles (article L. 5217-2 du même code) à fiscalité propre. Ces dernières sont compétentes pour tous types d'opérations d'aménagement déclarées d'intérêt communautaire, y compris lorsqu'elles sont conduites dans le cadre d'autres procédures, comme le lotissement.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement COM-837, qui vise à donner aux communautés d'agglomération la compétence de « définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme », par parallélisme avec la formule utilisée pour les métropoles à l'article L. 5217-2 susmentionné.

Cette mesure permet d'harmoniser les possibilités d'action en matière d'aménagement des différents types d'établissements publics de coopération intercommunale. Elle est de nature à simplifier le droit existant et à dynamiser les opérations intercommunales d'aménagement.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre II - Favoriser la libération du foncier
Article 6 A (article L. 101-2 du code de l'urbanisme) - Promotion du principe de conception universelle et de l'élimination des obstacles à l'accessibilité

Objet : cet article vise à porter au code de l'urbanisme, parmi les objectifs de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, la promotion du principe de conception universelle et l'élimination des obstacles à l'accessibilité, tels que prescrits par la convention relative aux droits des personnes handicapées, dite « Convention de New York ».

I. Le droit en vigueur

A. Objectifs généraux du droit de l'urbanisme

Les principes généraux du droit de l'urbanisme sont énoncés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, sous forme d' « objectifs » de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Ils sont :

· le principe d'équilibre entre les populations urbaines et rurales ; le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; la sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; et les besoins en matière de mobilité ;

· la qualité urbaine, architecturale et paysagère ;

· la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prenant en compte tous les types d'activités, et dans un objectif de répartition géographique équilibrée, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'automobile ;

· la sécurité et la salubrité publiques ;

· la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;

· la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;

· la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.

Ces objectifs s'imposent aux documents d'urbanisme locaux dans un rapport de compatibilité, le juge pouvant être amené à les confronter au projet d'aménagement et de développement durables par exemple.10(*)

B. Accessibilité et conception universelle

La notion d'accessibilité est peu présente au sein de la partie législative du code de l'urbanisme. Les articles y faisant référence sont :

· l'article L. 152-4, qui prévoit que les autorisations d'urbanisme peuvent accorder des dérogations aux règles des plans locaux d'urbanisme pour des travaux nécessaires à l'accessibilité des personnes handicapées à un logement existant ;

· l'article L. 461-1, qui prévoit un droit de visite des autorités sur les constructions en cours, afin d'effectuer des constats et de se faire communiquer des pièces relatives, entre autres, à l'accessibilité aux personnes handicapées ;

Aucun principe général d'accessibilité n'est énoncé de manière globale au code de l'urbanisme, alors que d'autres codes posent de larges exigences d'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite (voir, à titre d'exemple, l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation, qui dispose que « les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, [...] des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées [...]).

La France a signé le 30 mars 2007, aux côtés de 82 autres pays, la convention relative aux droits des personnes handicapées, dite « Convention de New-York », qu'elle a ratifiée le 18 février 2010. La convention érige l'accessibilité au rang de principe, et introduit la notion de conception universelle ; objectifs que les États parties se sont engagés à traduire en normes et en actions.

CONVENTION RELATIVE AUX DROITS DES PERSONNES HANDICAPÉES

Adoptée le 13 décembre 2006, depuis signée par 161 pays (et 92 pays pour le Protocole facultatif), elle affichait l'ambition de défendre les droits et libertés fondamentaux des personnes handicapées.

Entre autres dispositions, la Convention comporte des articles visant à :

- Ériger l'accessibilité au rang de principe : son article 9 prévoit que les parties « prennent des mesures appropriées pour assurer [aux personnes handicapées] l'accès à l'environnement physique, aux transports, [...] et aux autres équipements et services ouverts ou fournis au public, tant dans les zones urbaines que rurales. » Parmi ces mesures figurent « l'identification et l'élimination des obstacles et barrières à l'accessibilité », notamment en matière de bâtiment, de voirie, de transport, et « autres équipements intérieurs ou extérieurs, y compris les écoles, les logements, les installations médicales et les lieux de travail ». Les parties s'engagent ainsi, entre autres, à prendre des mesures appropriées pour « élaborer et promulguer des normes nationales minimales et des directives relatives à l'accessibilité des installations et services ouverts ou fournis au public et contrôler l'application de ces normes et directives », et à « adopter toutes mesures appropriées d'ordre législatif, administratif ou autre pour mettre en oeuvre les droits reconnus dans la présente Convention » (article 4) ;

- Promouvoir la notion de conception universelle : elle la définit à l'article 2 comme « la conception de produits, d'équipements, de programmes et de services qui puissent être utilisés par tous, dans toute la mesure possible, sans nécessiter ni adaptation ni conception spéciale. La « conception universelle » n'exclut pas les appareils et accessoires fonctionnels pour des catégories particulières de personnes handicapées là où ils sont nécessaires ». Les parties se sont également engagées, à l'article 4, à « entreprendre ou encourager la recherche et le développement de biens, services, équipements et installations de conception universelle, [...] qui devraient nécessiter le minimum possible d'adaptation et de frais pour répondre aux besoins spécifiques des personnes handicapées, encourager l'offre et l'utilisation de ces biens, services, équipements et installations et encourager l'incorporation de la conception universelle dans le développement des normes et directives ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu de quatre amendements identiques, sous-amendés par le rapporteur et adoptés par la Commission saisie au fond.

L'article 6A propose ainsi d'inscrire à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, qui liste les objectifs visés par l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, « la promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ».

III. La position de votre commission

Votre commission s'est prononcée en faveur de l'insertion au sein du code de l'urbanisme d'objectifs de promotion de l'accessibilité et de conception universelle, qui répondent à un engagement international de la France et font l'objet d'un consensus.

Elle a en conséquence adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (articles L. 3211-6 et L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques) - Cession du domaine privé de l'État au bénéfice des opérations de PPA Élargissement des critères d'application de la décote sur le logement social

Objet : cet article a pour objet d'étendre le bénéfice de la cession du domaine privé de l'État aux opérations d'aménagement prévues par un projet partenarial d'aménagement (PPA), cette cession se faisant alors obligatoirement à l'amiable. Par ailleurs, il clarifie et assouplit les critères d'application de la décote sur la cession du domaine privé de l'État.

I. Le droit en vigueur

A. Modalités de cession du domaine privé de l'État

Aux termes de l'article R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques, la cession d'immeubles du domaine privé de l'État doit obéir à des règles de publicité et de mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit à l'amiable.

Les modalités de cession à l'amiable sont fixées à l'article L. 3211-6 du même code. Elle peut être conclue en vue de :

- la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction ;

- les opérations comptant plus de 50 % de logement social. La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a introduit cette possibilité, en prévoyant que lesdites opérations puissent alors bénéficier d'une décote spécifique, prévue par l'article L. 3211-7.

Par exception, dans certains cas énumérés de manière limitative, l'article R. 3211-7 du même code prévoit que la cession à l'amiable puisse se faire sans mise en concurrence. Parmi ces cas, on trouve les opérations immobilières dont plus de 70 % de la surface de plancher est affectée aux logements sociaux.

B. Décote applicable à la cession du domaine privé de l'État

L'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit l'application d'une décote sur la vente de terrains destinés à « la réalisation de programmes comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social ». Le seuil de logement ouvrant droit à décote est fixé par décret à 75 %, aux articles R. 3211-14 et R. 3211-32-2 dudit code.

Elle permet d'aliéner le domaine privé de l'État en faveur de collectivités, d'EPCI, de certains établissements publics, d'opérateurs de concession d'aménagement ou de société d'économie mixte ; la cession se faisant alors à un prix inférieur à la valeur vénale de ces terrains. Les terrains destinés à être cédés sont arrêtés par le préfet de région, la décote leur étant alors ouverte de droit. Cette liste peut être complétée sur demande en vue d'un projet particulier. Le cadre juridique de la cession avec décote est déterminé par une convention conclue entre le représentant de l'État dans la région et l'acquéreur. Si de manière générale, les projets doivent s'achever sous cinq ans pour en bénéficier, les projets de plus de cinq hectares peuvent, par convention avec l'État, prolonger cette durée.

Son montant varie selon la catégorie des logements réalisés, le contexte local, et les circonstances particulières de l'opération. Il peut atteindre 100 % de la valeur vénale, mais se limite à 50 % pour les logements financés en prêt locatif social ou en accession à la propriété (les fourchettes sont fixées par décret à l'article R. 3211-15 du même code). La décote doit être répercutée sur le prix des logements locatifs sociaux construits : l'enjeu est de mettre à disposition le foncier de l'État afin de réduire l'impact du coût foncier sur le prix du logement, et d'inciter à l'accroissement de l'offre.

MISE EN PLACE D'UNE DÉCOTE SUR LA CESSION DU DOMAINE PRIVÉ DE L'ETAT

Afin d'encourager la construction de logement social et d'atténuer le coût du foncier, un dispositif de décote sur la cession du domaine privé a été mis en place en plusieurs temps :

- la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a introduit un mécanisme de décote applicable à la cession d'immeubles du domaine privé de l'État, dès lors qu'elle porte sur des terrains destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des

- logements, dont une partie au moins de logement social ;

- la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social est venue préciser les seuils de décote relatifs aux différents types de logement visés, et différentes règles procédurales concernant son application. Enfin, les logements considérés comme « logements sociaux » sont énumérés de manière limitative ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a introduit un dispositif permettant aux opérations d'aménagement de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme portant sur un périmètre de plus de cinq hectares de réaliser l'opération par tranches échelonnées sur plus de cinq ans, par convention entre le préfet de région et l'acquéreur. L'accord des ministres chargés du logement et du domaine est nécessaire.

II. Le projet de loi initial

A. Cession du domaine privé de l'État au bénéfice des opérations d'aménagement prévues par un projet partenarial d'aménagement

Le projet de loi propose d'étendre le bénéfice de la cession du domaine privé de l'État aux opérations d'aménagement prévues par un projet partenarial d'aménagement (PPA), introduit à l'article 1er dudit projet.

Ainsi, l'article L. 3211-6 du code général de la propriété des personnes publiques est complété d'un alinéa prévoyant que les terrains concernés puissent être cédés à la collectivité ou l'établissement public à l'initiative de l'opération, voire à l'opérateur mentionné dans le PPA. Cette cession se fait alors obligatoirement à l'amiable.

B. Décote applicable à la cession du domaine privé de l'État

Le projet de loi propose d'apporter plusieurs modifications à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, afin de clarifier et d'assouplir les critères d'application de la décote sur la cession du domaine privé de l'État :

· En lieu et place d'un critère de « réalisation de programmes comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social », le projet prévoit qu'il s'agisse de programmes comportant « majoritairement » du logement. Cette disposition devra être complétée par une modification des dispositions réglementaires concernant la décote. Elle devrait ouvrir le bénéfice de la décote aux projets de construction mixtes.

· La condition d'achèvement de l'opération d'aménagement sous cinq ans est supprimée : jusqu'ici, seuls les projets d'un périmètre dépassant cinq hectares pouvaient dépasser ce délai. En revanche, le projet de loi inscrit l'exigence de réalisation de la première tranche du projet dans un délai maximal de cinq ans, sous peine de ne pas pouvoir bénéficier de la décote.

· Par ailleurs, le projet de loi intègre au dispositif de décote les logements faisant l'objet d'un contrat de bail réel solidaire. Ce contrat créé à la suite de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques dite « loi Macron » vise à faciliter l'accession des ménages aux revenus modestes au logement en dissociant la jouissance du bâti et du foncier. Les logements faisant l'objet d'un contrat de bail réel solidaire sont ainsi ajoutés à la liste des structures et logements pris en compte pour le calcul de la décote. Comme lorsqu'elle vise logements financés en prêts locatifs sociaux et en accession à la propriété, cette décote est alors limitée à 50 %.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels à cet article, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

IV. La position de votre commission

Votre commission s'est prononcée en faveur de cet article, qui permet de mobiliser le foncier de l'État au bénéfice des collectivités. La cession de terrain à l'amiable devrait encourager les opérations d'aménagement et la construction de logements, ce qui va dans le sens du choc d'offre souhaité.

L'assouplissement des critères de la décote est de nature à encourager le développement de projets mixtes, qui mettent en oeuvre la mixité d'usage et offrent une meilleure qualité de vie aux habitants. Il soutient aussi les nouveaux outils de logement solidaire, sans pour autant remettre en question le ciblage du dispositif de décote.

Votre commission a donc adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 (article L. 3211-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; article L. 342-2 du code de la construction et de l'habitation, article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006) - Activités de la Foncière Publique solidaire

Objet : cet article a pour objet de préciser les conditions d'exercice du droit de priorité octroyé à la Foncière Publique Solidaire (FPS) dans l'achat d'actifs de l'État destinés à la construction de logements sociaux, et d'élargir les conditions de transfert de foncier de l'État à la FPS. Il donne également compétence à l'Agence nationale pour le contrôle du logement social pour contrôler et évaluer les activités de la FPS.

I. Le droit en vigueur

· La Foncière Publique Solidaire

L'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a introduit la possibilité pour l'État de céder ses actifs immobiliers à une société détenue par lui et la Caisse des Dépôts en vue de leur valorisation, la SOVAFIM. L'article 50 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a amplement élargi la possibilité de cession des actifs immobiliers de l'État, en autorisant le transfert de propriété à une société détenue par l'État et la Caisse des dépôts et consignations afin d'y réaliser des programmes de logements majoritairement sociaux.

La Foncière Publique Solidaire (FPS) ainsi créée en remplacement de la SOVAFIM peut conduire des opérations d'acquisition et de mise à disposition de terrains pour encourager la construction de logements sociaux et d'alléger les charges foncières des constructeurs. Elle acquiert ce foncier auprès de tiers, à prix de marché, ou auprès de l'État, selon des modalités dérogatoires favorables, assure le portage, puis le met à disposition des organismes de logement social ou le revend à des tiers, sous la contrainte que les projets visés comportent au moins 50 % de logements sociaux.

Parmi les compétences octroyées à la FPS figure la possibilité de bénéficier de la décote sur la cession du domaine public de l'État, prévue à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques ; ou encore l'usage d'un droit de priorité sur les projets de cession d'actifs immobiliers de plus de 5 000 mètres carrés appartenant à l'État, et destinés majoritairement à la réalisation de logements sociaux (à l'article L. 3211-7-1 du même code).

ACTIVITÉS DE LA FONCIÈRE PUBLIQUE SOLIDAIRE

· Contrôle des activités de la Foncière Publique Solidaire

Le droit européen encadre les activités des gestionnaires de Service d'intérêt économique général (SIEG), tels que la Foncière Publique Solidaire. Si une compensation financière peut leur être octroyée en contrepartie des obligations de service public mises à leur charge, la Commission européenne veille à ce que ces compensations soient justifiées et proportionnées, sous peine d'être constitutives d'aides d'État incompatibles avec le marché intérieur.

Dans sa décision n° 2012-21-UE du 20 décembre 2011, la Commission Européenne a imposé aux États membres de prévoir des modalités de contrôle des activités des gestionnaires de SIEG, effectués au moins tous les trois ans. En l'état, un tel contrôle de la FPS n'est pas prévu par la législation française.

Décision de la Commission Européenne du 20 décembre 2011, relative à l'application de l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général (2012/21/UE) :

Article 3 - Compatibilité et exemption de notification

« Les aides d'État sous forme de compensations de service public qui remplissent les conditions énoncées dans la présente décision sont compatibles avec le marché intérieur [...] »

Article 6 - Contrôle de la surcompensation

« Les États membres veillent à ce que la compensation octroyée pour la prestation du service d'intérêt économique général remplisse les conditions énoncées dans la présente décision et, notamment, que l'entreprise ne bénéficie pas d'une compensation excédant le montant déterminé conformément à l'article 5. Ils fournissent des éléments de preuve à la Commission, sur demande de celle-ci. Ils procèdent, ou font procéder, à des contrôles réguliers, au minimum tous les trois ans pendant la durée du mandat et au terme de celui-ci. »

Créée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), établissement public administratif de l'État, a pour mission de contrôler et d'évaluer les acteurs du secteur du logement social, notamment les organismes HLM et les SEM de logement social. Cependant, le champ de compétence de l'ANCOLS ne s'étend pas à l'action de la nouvelle Foncière Publique Solidaire.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi vise à soumettre la Foncière Publique Solidaire au champ de contrôle et d'évaluation complète de l'Agence nationale pour le contrôle du logement social. Un alinéa est ainsi ajouté à l'article L. 342-2 du code de la construction et de l'habitation, qui définit le périmètre de compétence et les missions de l'ANCOLS.

Par ailleurs, le projet de loi clarifie les conditions d'exercice du droit de priorité de la FPS : il s'applique aux « cessions de terrains bâtis ou non bâtis d'une superficie cadastrale de plus de 5 000 mètres carrés, appartenant à l'État et destinés majoritairement à la réalisation de programmes de logements sociaux ». La formulation antérieure, qui mentionnait la « cession d'actifs immobiliers d'une superficie de plus de 5 000 mètres carrés » et « la réalisation de logements sociaux » est précisée.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée Nationale

La Commission des Affaires Économiques de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur visant à assouplir le critère permettant à l'État et ses établissements publics de transférer leurs actifs à la Foncière Publique Solidaire. Il suffira désormais qu' « une partie » et non plus « la majorité » du programme visé soit destinée à du logement social. L'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 est modifié en conséquence.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que le Sénat avait rejeté la création de la Foncière solidaire proposée par le gouvernement lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, et ne s'est pas prononcé sur la création de la FPS par la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, ce texte ayant été rejeté par l'adoption d'une question préalable.

Si la rédaction originelle de l'article 7 du projet de loi n'appelle pas d'objections sur le fond, votre rapporteur relève que l'amendement adopté en Commission à l'Assemblée Nationale élargit de nouveau le champ d'intervention de la Foncière Publique Solidaire. Cela détourne la FPS de son ciblage sur le logement social. Il est difficilement justifiable de faire bénéficier des programmes mixtes des compétences dérogatoires de la FPS, alors que des établissements publics fonciers déjà implantés pourraient remplir ce rôle.

Par ailleurs, la perte de ce ciblage et du critère de majorité de logements sociaux risque de fragiliser la reconnaissance par la Commission Européenne de la FPS en tant que service d'intérêt économique général, pouvant bénéficier de compensations d'obligations de service public.11(*)

En conséquence, votre commission a adopté trois amendements similaires (COM-838 du rapporteur, COM-392 de Mme. GUILLEMOT et plusieurs de ses collègues, COM-612 de Mme CUKIERMAN et plusieurs de ses collègues), visant à supprimer l'amendement apporté par l'Assemblée Nationale relatif à la part de logement social ouvrant droit au transfert.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel et de coordination du rapporteur (COM-800).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (articles L. 210-1, L. 211-1, L. 211-2, L. 212-1, L. 240-1, L. 321-4, L. 324-1 du code de l'urbanisme) - Dispositions diverses relatives aux acquisitions foncières et aux droits de préemption, de priorité et de délaissement

Objet : cet article a pour objet de compléter et d'harmoniser diverses dispositions relatives aux acquisitions foncières et aux droits de préemption, de priorité et de délaissement : il harmonise les compétences des EPF, EPFA et des EPFL ; il restaure le droit de préemption du préfet en commune carencée en cas de caducité du POS ; il étend la possibilité de création d'une zone d'aménagement différé aux établissements publics territoriaux du Grand Paris ; et il permet la subdélégation du droit de priorité dans le cadre d'une cession avec décote.

I. Le droit en vigueur

A. Encadrement de l'acquisition de logements sociaux

La vente de logements sociaux est encadrée par le code de la construction et de l'habitation dans son article L. 443-11. Elle se fait en priorité à destination de leurs locataires, ou des collectivités territoriales qui s'engagent alors à le laisser à disposition de personnes défavorisées. À titre subsidiaire, ils peuvent être vendus aux organismes d'habitation à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte, aux organismes de foncier solidaire ou à toute autre personne physique. L'usage et la mise à disposition desdits logements sont alors également encadrés. L'article prévoit également que ces logements puissent être cédés à des établissements publics d'aménagement (EPA) ou établissements publics locaux de rénovation urbaine (EPLRU), en vue de leur démolition dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain.

Les établissements publics fonciers (EPF), dont le cadre juridique est fixé à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, ont pour mission législative de « mettre en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier, [...] contribuant à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux. » Ils sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques. Cependant, l'article L. 443-11 du code de la construction et l'habitation ne leur donne pas la compétence d'acquérir des logements sociaux pour leur démolition dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain.

Cela résulte de la réécriture dudit article par l'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 : l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme concernait auparavant les EPF, mais aussi les EPA, que l'ordonnance a depuis transféré à l'article L. 321-14. La rédaction actuelle de l'article L. 443-11 du code de la construction et de l'habitation permet donc l'acquisition de logements sociaux en vue de leur démolition par les EPA et les EPLRU, mais plus par les EPF d'État de l'article L. 321-1, ni par les établissements publics fonciers et d'aménagement en outre-mer, crées par la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer à l'article L. 321-36-1 du code de l'urbanisme. L'acquisition de logements sociaux préalable à leur démolition est pourtant un outil important de stratégie foncière.

B. Droit de préemption du préfet en commune carencée

Une commune n'ayant pas rempli ses obligations de logements sociaux résultant de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains peut être déclarée en carence par arrêté motivé du préfet de département, selon la procédure prévue à l'article L. 302-9-1 du code de l'urbanisme. Celui-ci peut alors exercer un droit de préemption sur les immeubles et les logements sociaux de la commune (article L. 210-1 du même code), afin de réaliser des opérations d'aménagement ou de construction permettant de remplir les objectifs de logement social. De surcroît, ce droit de préemption peut être délégué par le préfet de département à un EPCI, à un établissement public foncier, à une métropole, à toute société d'économie mixte, à un organisme HLM ou à un organisme agréé de maîtrise d'ouvrage.

Au titre de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption urbain ne peut être exercé que dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols (POS), d'une carte communale ou d'un plan local d'urbanisme (PLU). Cette condition s'applique également au cas des communes des carencées, où le préfet est titulaire du droit de préemption. Cependant, suite à la caducité des POS résultant des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR », de nombreuses communes ne sont plus couvertes par un POS, et n'ont pas encore élaboré de PLU : le droit de préemption urbain de la commune ou du préfet ne peut par conséquent plus y être exercé. Cette restriction a un effet bloquant sur la capacité à remplir les objectifs de logement sociaux dans les communes carencées, où la construction de logement social est pourtant la plus pressante. Par exemple, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur, 27 communes carencées sont revenues au règlement national d'urbanisme, empêchant de fait l'exercice par le préfet de son droit de préemption.

C. Création de zones d'aménagement différé

L'article L. 212-1 du code de l'urbanisme prévoit deux modalités de création de zone d'aménagement différé (ZAD), zone ou s'appliquera un droit de préemption permettant à la collectivité d'acquérir prioritairement les immeubles en cours d'aliénation :

· le préfet de département peut la créer par arrêté, sur proposition ou après avis de la commune ou EPCI concerné. En cas d'avis défavorable, elle ne peut être créée que par décret en Conseil d'État ;

· elle peut également être créée par l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'urbanisme et de droit de préemption urbain, sur avis des communes concernées. En cas d'avis défavorable, seul un arrêté du préfet de département pourra créer la ZAD. Cette modalité a été ajoutée par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « ALUR ».

En l'état, le cadre fixé par l'article L. 212-1 ne permet pas aux établissements publics territoriaux (EPT) du Grand Paris d'instituer une ZAD, bien qu'ayant la compétence en matière de PLU et de droit de préemption urbain, puisqu'ils sont soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes et non à celles relatives aux EPCI à fiscalité propre.

D. Délégation et subdélégation du droit de priorité

La possibilité pour une commune ou EPCI titulaire du droit de préemption urbain de déléguer son droit de priorité sur la cession d'immeubles est encadrée par l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme. Elle est autorisée dans deux cas :

· en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt général (telles que définies à l'article L. 300-1 du même code). La délégation peut se faire aux organismes d'habitat à loyer modéré, aux organismes agréés de maîtrise d'ouvrage, aux sociétés d'économie mixte agréées, ou à la FPS ;

· dans le cadre d'une cession avec décote à fin de construire des logements sociaux. La délégation peut se faire aux organismes d'habitat à loyer modéré, aux organismes agréés de maîtrise d'ouvrage, aux sociétés d'économie mixte agréées, ou aux établissements publics fonciers d'État ou locaux.

Dans le premier cas de figure, l'article L. 211-2 ouvre la possibilité pour les organismes à compétence déléguée de subdéléguer l'exercice du droit de priorité à leurs autorités exécutives (la procédure est précisée à l'article 1 du décret n° 2016-384 du 30 mars 2016 fixant les conditions de délégation du droit de préemption urbain par les organes délibérants des organismes mentionnés à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme). En revanche, cette possibilité de subdélégation n'a pas été prévue en ce qui concerne les cessions avec décote pour la construction de logements sociaux. Le droit en vigueur est résumé dans le schéma ci-dessous.

E. Compétence des établissements publics fonciers

Lorsqu'un bien immobilier est soumis à des prescriptions d'urbanisme qui limitent la jouissance du propriétaire, ce dernier peut mettre le bénéficiaire de la servitude en demeure d'acquérir ce bien : c'est la procédure du droit de délaissement. Elle s'applique notamment dans le cadre des zones d'aménagement concerté ou dans les emplacements réservés du plan local d'urbanisme.

L'article L. 230-3 du code de l'urbanisme prévoit que la collectivité ou le service public ayant fait l'objet de la mise en demeure (c'est-à-dire le bénéficiaire de l'emplacement réservé) puisse laisser réaliser l'acquisition dudit terrain par une autre personne publique ou titulaire d'une concession d'aménagement. Les établissements publics fonciers (EPF), organismes chargés de mobiliser le foncier et de développer l'offre de logements sociaux, peuvent ainsi se voir confier la gestion des procédures de délaissement.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a complété l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme relatif aux établissements publics fonciers locaux. D'une part, leur intervention en matière d'emplacements réservés est consacrée. D'autre part, ils sont soumis à l'obligation de prendre en charge les procédures de délaissement en emplacement réservé.

Si le régime applicable aux EPF locaux et d'État est généralement comparable, la loi ALUR n'a néanmoins pas prévu de dispositions équivalentes en ce qui concerne les établissements publics fonciers d'État. Au titre de l'article L. 230-3, ils peuvent se voir confier la gestion des procédures de délaissement, mais il s'agit d'une faculté, non d'une obligation ; et elle ne peut être exercée que sur demande de la collectivité concernée. Dans les faits, ceci exige une clause spécifique dans les conventions d'action foncière conclue entre les collectivités et les EPF ; mais ce procédé n'est pas prescrit par des dispositions législatives.

II. Le projet de loi initial

A. Compétence des EPA et des EPFA d'Outre-mer pour acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition

Le projet de loi propose de porter les EPA, d'une part, et les EPFA d'Outre-mer, de l'autre, à l'article L. 443-11 du code de la construction et de l'habitation, afin de leur ouvrir la possibilité d'acquérir des logements sociaux en vue de leur démolition dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain. Y est donc insérée la mention des articles L. 321-1 et L. 321-36-1 du même code.

B. Droit de préemption du préfet en commune carencée

L'article 8 du présent projet propose également de préciser les dispositions relatives à la délégation par le préfet de département de son droit de préemption en commune carencée. Parmi les sociétés d'économie mixtes, il pourrait désormais uniquement le déléguer aux sociétés d'économie mixtes agréées à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les sociétés ayant pour objet de construire et gérer les logements sociaux, faisant l'objet d'un agrément du ministre chargé du logement. Les sociétés d'économie mixte à objet social distinct ne pourraient plus bénéficier de cette délégation.

En revanche, la division III de l'article 8 propose de maintenir le droit de préemption du préfet dans les zones urbanisées des communes en carence de logement social, même en cas de caducité du POS. Il complète en ce sens le troisième alinéa de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme.

C. Création de zones d'aménagement différé

Ce même article vise à étendre la compétence de création de ZAD aux EPT du Grand Paris. Il ajoute ainsi à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme deux alinéas fixant la procédure spécifique de création de ZAD par ces établissements, sous condition qu'elle n'empiète pas sur le périmètre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain, et après avis des communes incluses dans la zone. En cas d'avis défavorable d'une d'elles, seul un arrêté du préfet de département pourra la créer.

Le projet de loi introduit également au même article une précision procédurale : dans le cas d'avis défavorable d'une commune lors de la création d'une ZAD par un EPT ou un EPCI compétent, et si la ZAD envisagée couvre plusieurs départements, l'arrêté créant la ZAD devra être un arrêté conjoint des préfets de département concernés.

D. Harmonisation des compétences des établissements publics fonciers d'État et locaux en matière de droit de délaissement

Enfin, le projet de loi prévoit de préciser les compétences des établissements publics fonciers de l'État. D'une part, il leur permet d'agir dans le cadre des emplacements réservés des règlements de PLU, harmonisant ainsi le régime applicable aux EPF locaux et d'État. De l'autre, il instaure une obligation de gestion des procédures de délaissement, sur demande des collectivités avec lesquelles ils sont conventionnés.

E. Subdélégation du droit de priorité des communes et EPCI en matière de cession avec décote

La division V modifie l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme pour y prévoir la possibilité de subdélégation du droit de priorité visant les cessions avec décote. Un décret en Conseil d'État définira les modalités de délégation par l'organe délibérant organismes titulaires du droit délégué. Le dispositif proposé est résumé par le schéma ci-dessous.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs modifications rédactionnelles, l'Assemblée Nationale a apporté plusieurs amendements visant à préciser et compléter les dispositifs de l'article 8 du projet de loi :

· elle a supprimé le premier alinéa de l'article, qui dote les établissements publics fonciers de la capacité d'acquérir du logement pour leur démolition, compétence que le projet de loi propose déjà de leur conférer à l'article 29 ;

· la commission a modifié la rédaction de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, en supprimant la condition fixant que le droit de préemption ne peut être délégué par son titulaire que dans le cas où le bien aliéné est affecté au logement. Elle a considéré que ce critère est trop restrictif, puisqu'il ne permet pas l'acquisition dans le cadre d'un changement de destination vers du logement, par exemple par les organismes HLM.

· enfin, un amendement a inséré à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme un dispositif permettant l'usage du droit de préemption dans le cadre de relocations nécessaires à la réalisation d'une opération d'aménagement. Il est actuellement limité à la réalisation d'opérations d'aménagement elles-mêmes (aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme).

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur regrette le caractère quelque peu « fourre-tout » de cet article du projet de loi, qui nuit à sa lisibilité. Cependant, sur le fond, les mesures proposées sont de nature à simplifier et à flexibiliser la stratégie foncière des collectivités et des établissements publics.

L'article 8 vient judicieusement compléter les outils à disposition des établissements publics actifs en matière d'aménagement et de construction (EPF, EPFL), et continue le travail d'harmonisation et de rationalisation des dispositions qui leur sont applicables. Cela devrait renforcer leur rôle d'accompagnement des collectivités dans la conduite de leur politique d'urbanisme.

La création de ZAD par les EPT représente aussi une avancée. Leur action en matière d'aménagement et de construction, en particulier dans les zones soumises à forte pression foncière, se trouve freinée par l'impossibilité d'utiliser l'outil de ZAD.

Le maintien du droit de préemption du préfet dans les communes carencées en cas de caducité du POS est cohérent avec l'esprit de la loi ALUR, et devrait permettre d'éviter les situations de blocage.

Les amendements adoptés par la Commission de l'Assemblée Nationale précisent et complètent utilement l'article 8, et n'appellent pas de commentaire particulier.

La commission a adopté sur proposition de son rapporteur un amendement de coordination juridique (COM-776), ainsi que trois amendements identiques qui poursuivent l'effort d'harmonisation des compétences des EPF d'État et EPFL (COM-777 du rapporteur, COM-573 de M. MENONVILLE, COM-553 de M. CHAIZE). Ces amendements permettent aux EPFL de réaliser des travaux de proto-aménagement visant à faciliter l'aménagement ultérieur des biens qu'ils ont acquis, préalablement à leur cession. Cela peut concerner, par exemple, des opérations de dépollution ou de démolition préalable, particulièrement dans les centres anciens des villes. Les EPF d'État possèdent déjà cette compétence.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 bis (nouveau) (article L. 322-3-2, L. 322-6-1 du code de l'urbanisme) - Autorité compétente pour approuver la constitution ou le plan de remembrement d'une association foncière urbaine

Objet : cet article a pour objet de préciser que la constitution ou le plan de remembrement d'une association foncière urbaine située dans le périmètre d'un plan local d'urbanisme intercommunal est approuvée par l'établissement public de coopération intercommunal compétent pour l'élaboration de ce plan.

I. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, les associations foncières urbaines (AFU) autorisées ou de projet ne peuvent être créées que si elles recueillent l'accord du conseil municipal compétent pour l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU). Cet accord est prévu lors du dossier de création par l'article L. 322-3-2 du code de l'urbanisme, et au stade du dossier de réalisation (c'est-à-dire de l'approbation du plan de remembrement) par l'article L. 322-6-1 du même code.

Il est nécessaire d'actualiser cette exigence en prenant en compte le transfert de compétence en matière de PLU prévu par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR ». Nombre de PLU sont désormais élaborés à l'échelon intercommunal sous forme de PLUi, approuvés par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

II. La position de votre commission

La Commission a adopté l'amendement COM-4 déposé par M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui prévoit aux articles L. 322-3-2 et L. 322-6-1 du code de l'urbanisme que, pour les AFU du périmètre d'un PLUi, l'autorité chargée de l'approbation de la constitution de l'association ou de son plan de remembrement soit l'EPCI ayant élaboré ce PLUi.

Il s'agit d'une coordination judicieuse avec le transfert de la compétence PLU, organisé par la loi ALUR.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre III - Favoriser la transformation de bureaux en logements
Article 9 (article L. 152-6 du code de l'urbanisme, article L. 145-4 du code de commerce) - Extension des dérogations d'urbanisme pour la transformation de bâtiments existants en logements en zone tendue

Objet : cet article a pour objet d'étendre les modalités de dérogation aux servitudes d'urbanisme relatives aux projets visant la transformation d'immeubles existants en logement au sein des zones tendues : il permet notamment, dans le cadre des opérations de reconstruction, rénovation ou réhabilitation, d'assouplir les exigences de logement social par secteur du règlement du plan local d'urbanisme, et d'accorder un bonus de gabarit.

I. Le droit en vigueur

La vacance de bureaux est un phénomène d'ampleur, particulièrement en Ile-de-France, où le stock de bureaux non utilisés était évalué à près de 3,5 millions de mètres carrés en 2017. Le constat est partagé à la fois par l'administration et par les professionnels du secteur : le 28 mars 2018, les promoteurs immobiliers ont pris des engagements visant à faire de la transformation de bureaux en logement une partie intégrante de leur stratégie de gestion patrimoniale, en se fixant l'objectif de 500 000 mètres transformés d'ici 2022. Un rapport de l'Inspection Générale des Finances sur la mobilisation des logements et des bureaux vacants, datant de janvier 2016, proposait déjà des pistes d'incitation à la transformation et relevait que « les principaux leviers de la puissance publique permettant de faciliter ces opérations relèvent de l'assouplissement des règles locales d'urbanisme ».12(*)

À la suite d'une loi d'habilitation n° 2013-569 du 1er juillet 2013, l'ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement avait déjà donné la possibilité à certains projets de solliciter des dérogations aux servitudes d'urbanisme. L'article L. 152-6 du code de l'urbanisme limite cette opportunité :

· aux communes ciblées par la taxe annuelle sur les logements vacants (communes des zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants, et où existe un déficit d'offre de logement, selon une liste fixée par décret) ;

· aux communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur une liste arrêtée par les EPCI concernés (prévue à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation).

Le 3° de l'article précité vise plus spécifiquement les opérations de transformation de bâtiments existants en logements. Il permet de déroger aux règles relatives à la densité et aux obligations en matière de création d'aires de stationnement, dans la limite du gabarit existant. Par ailleurs, il y est rappelé que l'objectif de mixité sociale et les obligations issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite « loi SRU » s'imposent aux projets de manière inchangée.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi propose d'apporter des modifications significatives au 3° de l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme :

· il ouvre une nouvelle possibilité de dérogation : les opérations de transformation d'immeubles existants en logements pourront non seulement déroger aux obligations en matière de densité et d'aires de stationnement ; mais aussi, si la commune n'est pas visée par un constat de carence, aux obligations de mixité sociale s'appliquant au programme, prévues par le règlement du PLU (article L. 151-15 du code de l'urbanisme). Cela ne remet pas en question les obligations de mixité sociale au niveau de la commune ;

· ces dérogations viseront désormais non seulement les opérations respectant le gabarit de l'immeuble existant, mais aussi les projets accroissant le gabarit du bâtiment, dans une limite de 10 % d'augmentation. Le projet de loi donne donc un bonus de constructibilité aux opérations de transformation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté un amendement visant à augmenter le bonus de constructibilité proposé par le projet de loi dans la transformation de bureaux en logement de 10 % à 30 %, à l'article L. 152-6 précité.

Par ailleurs, un amendement visant l'article L. 145-4 du code de commerce a donné la possibilité aux bailleurs souhaitant effectuer la transformation de bureaux en logement de donner congé à leurs locataires à l'échéance triennale.

IV. La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable à la mise en place de mécanismes incitatifs pour encourager les opérations de transformation de bureaux en logement. Le bonus de 10 % initialement prévu semblait de portée limitée, la modification le portant à 30 % est donc à saluer, et devrait constituer une véritable incitation pour les constructeurs.

La possibilité de donner congé aux locataires lorsque le bien loué fera l'objet d'une opération de transformation va également dans le bon sens. Elle s'inscrit dans un dispositif déjà existant, l'échéance triennale, et n'appelle aucune objection. Votre rapporteur note que cet amendement correspond à une proposition avancée par l'Inspection Générale des Finances dans son rapport sur la mobilisation des logements et des bureaux vacants de janvier 2016.13(*)

La possibilité de déroger aux servitudes de mixité sociale est également un facteur de flexibilisation et d'attractivité des projets, les obligations de logement social au niveau de la commune restant par ailleurs inchangées. Il s'agit donc d'une modulation au niveau du projet ne remettant pas en cause l'esprit de la loi SRU, et qui permettra une plus grande cohérence interne et faisabilité économique des projets de réalisation de logements.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'articulation de cette dérogation avec les incitations fiscales visant la construction de logement social. Si la dispense de respect des servitudes de mixité sociale au niveau du programme réduit l'accès aux dispositifs fiscaux avantageux, l'effet incitatif de la mesure pourrait être plus faible, puisqu'il résulterait en un manque à gagner pour les constructeurs et promoteurs.

Votre commission n'a pas adopté d'amendements à cet article du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 bis A (nouveau) (article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation, article L. 111-24 du code de l'urbanisme) - Dérogation aux servitudes de mixité sociale applicables aux programmes pour la réalisation de logements collectifs

Objet : cet article a pour objet de permettre aux opérations de construction de logements collectifs de taille limitée de déroger aux servitudes de mixité sociale qui s'appliquent bâtiment par bâtiment. Leurs obligations de construction de logement social sont reportées sur leurs opérations voisines.

I. Le droit en vigueur

L'objectif de mixité sociale et les obligations issues de l'article 55 de la loi n 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », s'appliquent aussi bien à l'échelle des communes qu'à l'échelle des programmes de construction de logement. Localement, les programmes locaux de l'habitat (PLH) peuvent imposer en sus des servitudes de mixité sociale. Ces obligations sont par ailleurs majorées dans les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence, au titre de l'article L. 302-9-1-2 du code de la construction et de l'habitation, et des dispositions miroir de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme.

Pour les petits programmes de construction, ces exigences peuvent représenter des contraintes importantes, aussi bien en termes financiers qu'opérationnels, la conception des bâtiments devant prendre en compte les différents types de logements créés. En conséquence, la loi a limité l'obligation prévue à l'article L. 302-9-1-2 aux opérations de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher.

Cependant, des programmes de taille moyenne sont eux aussi mis en difficulté par ces prescriptions. Les constructeurs peuvent peiner à trouver des débouchés commerciaux et des bailleurs sociaux intéressés par des acquisitions morcelées de logements disséminés au sein de plusieurs programmes. La gestion du parc social s'en voit compliquée et renchérie, par des coûts de gardiennage, la perte des gains d'échelle, et les litiges suscités au sein des copropriétés.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-205 de M. Grand, qui autorise les opérations de construction de logements collectifs d'une surface inférieure à 2 200 mètres carrés à reporter la construction de leurs obligations de logement social dans tout autre bâtiment dans un rayon de 500 mètres, dans la même commune. Les articles L 322-3-2 et L. 322-6-1 sont modifiés en ce sens.

Cette mesure est de nature à inciter à la construction de logements collectifs, en réduisant les coûts et les contraintes de conception liées à la coexistence de plusieurs types de logement au sein d'un même bâtiment. En outre, le critère de proximité géographique conserve la mixité sociale à l'échelle du quartier, et les obligations de construction de logement social seront inchangées à l'échelle de la commune.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 9 bis - Occupation temporaire de locaux vacants en vue d'en assurer la protection et la préservation

Objet : cet article vise à prolonger et à préciser le dispositif d'occupation temporaire de locaux vacants par des organismes publics ou associations agréées par l'État, en vue d'en assurer la protection et la préservation.

I. Le droit en vigueur

La vacance de locaux entraîne souvent, en l'absence d'entretien, une dégradation progressive des bâtiments pouvant mener jusqu'à l'insalubrité. Elle engendre aussi des coûts de gardiennage pour leurs propriétaires. En confier la charge à des occupants temporaires peut permettre de les conserver dans un état habitable. Par ailleurs, les exigences de mobilité et la diversification des parcours résidentiels ont contribué à élever la demande de logement temporaire.

Face à ces constats, la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi MOLLE », a introduit à l'article 101, à titre expérimental, la possibilité de confier par convention à des organismes agréés l'occupation temporaire de locaux vacants, afin d'assurer leur protection et leur préservation.

Ce dispositif permet à des organismes publics ou privés agréés par l'État et conventionnés avec le propriétaire de bénéficier de la mise à disposition de locaux vacants, en échange de quoi ils s'engagent à les entretenir et à les rendre au propriétaire à l'échéance prévue. Ces organismes peuvent eux-mêmes loger des résidents temporaires dans les locaux ainsi mis à disposition, par la signature d'un contrat de résidence temporaire, et contre le versement d'une redevance. L'agrément de l'État peut d'ailleurs prévoir l'accueil de publics spécifiques. La loi prévoyait par ailleurs un suivi et une évaluation par les services de l'État, devant déboucher sur la remise d'un rapport annuel au Parlement.

L'article 51 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a prolongé le dispositif de la loi MOLLE jusqu'au 31 décembre 2018, alors que celui-ci expirait le 31 décembre 2013. Elle a aussi autorisé l'occupant temporaire à y mener des travaux d'aménagements, et a limité les conventions d'occupation à une période de trois ans prorogeable par périodes d'un an.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement adopté par la Commission saisie au fond, modifié par l'Assemblée en séance publique. Alors que la Commission au fond proposait de codifier au sein du code de la construction et de l'habitation le dispositif expérimental d'occupation temporaire de locaux vacants introduit par la loi MOLLE, l'Assemblée Nationale a voté en séance publique en faveur de l'instauration d'un nouveau dispositif expérimental jusqu'au 31 décembre 2022.

La commission avait également prévu d'apporter des ajouts au dispositif issu de la loi MOLLE, par exemple en permettant aux locaux mis à disposition d'accueillir du public, en autorisant la mise en oeuvre d'un règlement intérieur, ou encore en modifiant les durées maximales des contrats. Le vote en séance publique est revenu sur toutes ces modalités.

En revanche, la rédaction issue de la séance publique apporte plusieurs modifications significatives :

· Les finalités du dispositif instauré sont définies comme « des fins d'hébergement, d'insertion et d'accompagnement social », formule absente du dispositif de la loi MOLLE.

· Il est prévu que l'agrément de l'État soit subordonné à des « engagements » de l'organisme ou de l'association quant « aux caractéristiques des résidents temporaires, et notamment en faveur des personnes mentionnées au premier alinéa de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles », c'est-à-dire les publics en situation de détresse médicale, psychique ou sociale pouvant bénéficier des dispositifs d'hébergement d'urgence.

· Enfin, il est prévu qu'un décret puisse déterminer la liste des collectivités territoriales concernées par ce dispositif expérimental, alors que le dispositif de la loi MOLLE était applicable sur tout le territoire.

Le nouveau dispositif est donc fortement réorienté, puisque d'une occupation temporaire à fin de logement temporaire de publics plutôt mobiles et actifs couvrant le territoire national, il devient un outil d'hébergement d'urgence et d'insertion sociale de publics précaires, l'agrément étant conditionné à ces engagements, et le logement ayant disparu des objectifs, ciblé sur certaines collectivités uniquement.

III. La position de votre commission

Le dispositif d'occupation temporaire de locaux vacants en vue d'en assurer la protection et la préservation a déjà fait l'objet d'une prolongation par la loi ALUR en 2014, le rapport du Sénat indiquant à l'époque que : « bien que certaines critiques se soient manifestées à l'égard de ce mécanisme de préservation et d'occupation temporaire, le pragmatisme incite à prolonger cette expérimentation tout en procédant à des ajustements juridiques. » Alors qu'il devait arriver à échéance à la fin de l'année 2018, le projet de loi propose de le prolonger à nouveau.

Votre Commission est d'avis que le dispositif, inspiré de la loi MOLLE, qui repose sur une contractualisation entre les trois acteurs, est de nature à apporter des solutions locales et flexibles à la fois à la vacance et au manque de logement temporaire. Il gagnerait à être prolongé.

À ce titre, votre Commission a adopté l'amendement du rapporteur COM-842, qui allonge la durée d'expérimentation de ce dispositif d'un an. Il arrivera à expiration au 31 décembre 2023. Cet amendement rationalise également les modalités d'évaluation du dispositif : un unique rapport d'évaluation sera transmis au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation.

Toutefois, votre rapporteur s'est étonné de la profonde réorientation opérée en séance publique à l'Assemblée Nationale, qui s'écarte de l'esprit du dispositif existant, et a été adoptée sans véritable évaluation préalable.

· L'objectif de logement ne figure plus dans les finalités du dispositif, alors que c'en est pourtant le fondement. Cela est de nature à fragiliser la base juridique de l'activité existante de mise à disposition de places de logement temporaire. Plus d'un millier de résidents temporaires ont été logés à ce jour.

La Commission a adopté l'amendement COM-839 du rapporteur, qui inscrit le logement parmi les finalités du dispositif.

· Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État fixe la liste des collectivités territoriales où peut être mis en oeuvre ce dispositif. Rien ne justifie de limiter son bénéfice à certaines zones géographiques, a fortiori puisqu'il s'agit d'un dispositif contractuel, non contraignant, basé sur le volontariat des propriétaires et des organismes. L'augmentation de l'offre de logement temporaire et d'hébergement est un enjeu partagé par tous les territoires.

Votre Commission a adopté l'amendement COM-841 de votre rapporteur, qui supprime la restriction géographique à la mise en oeuvre du dispositif et affirme sa portée nationale.

· Il n'est pas judicieux de soumettre de manière systématique des associations ou organismes, y compris certains de petite taille, à des « engagements » qui représenteraient pour eux une extension forcée de leur activité, et entraînerait des contraintes budgétaires ou opérationnelles fortes. Le logement temporaire de jeunes actifs, par exemple, ne fait pas appel aux mêmes compétences que l'accompagnement social de publics précaires. Par ailleurs, la fixation par l'agrément de telles contraintes peut contribuer à limiter l'attractivité du dispositif pour les propriétaires.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-840 de votre rapporteur, qui laisse à l'appréciation des services de l'État chargés de l'agrément l'opportunité de soumettre les organismes et associations à des engagements en faveur de publics ciblés, plutôt que d'en faire une obligation. On peut d'ailleurs s'attendre à ce que certaines associations se dédient spontanément à l'hébergement de publics particuliers, selon leur objet. D'autre part, cet amendement précise que les éventuels engagements prescrits par l'agrément ne pourront porter que sur l'ensemble des places mises à disposition par l'organisme, et ne pourront être applicables à l'échelle d'un seul bâtiment, afin de ne pas engendrer des contraintes disproportionnées.

Votre rapporteur s'est interrogé sur l'articulation entre le dispositif contractuel de mise à disposition temporaire, prévu par le présent article, et la réquisition avec attributaire, étendue par l'article 11 du présent projet de loi à l'hébergement d'urgence. Il conviendrait peut-être de préciser qu'un bâtiment mis à disposition par son propriétaire ne peut être considéré comme vacant et donc faire l'objet d'une réquisition.

Enfin, votre commission a harmonisé la nature des mesures réglementaires d'application prévues par l'article, en précisant que les modalités d'application du dispositif ainsi introduit seront fixées par décret en Conseil d'État (COM-781 du rapporteur). Elle a adopté les amendements rédactionnels COM-801, COM-778, COM-779 et COM-780 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (chapitre II du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation, articles L. 122-1 et L. 122-2 du code de la construction et de l'habitation) - Création de la catégorie d'immeuble de moyenne hauteur

Objet : cet article a pour objet de créer la catégorie d'immeuble de moyenne hauteur, afin de permettre la définition d'un régime réglementaire spécifique à ces bâtiments et de favoriser la réversibilité des immeubles.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre II du titre II du livre Ier du code de la construction et de l'habitation réglemente les travaux de création, d'aménagement, de modification ou de changement de destination des bâtiments appartenant à la catégorie des immeubles de grande hauteur. Ainsi, les articles L. 122-1 et L. 122-2 de ce code mettent en oeuvre une police particulière d'autorisation, selon les règles de sécurité fixées par décret en Conseil d'État. L'autorité chargée de cette police est le préfet (art. R. 122-11-1 dudit code).

Les dispositions réglementaires de l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation prévoient que soient considérés immeubles de grande hauteur tous les bâtiments donc le dernier niveau dépasse les 50 mètres, s'il s'agit d'un immeuble d'habitation, ou les 28 mètres, pour tous les autres bâtiments. Ainsi, les immeubles d'habitation mesurant entre 28 et 50 mètres ne rentrent pas dans cette catégorie. Ces régimes différents et les exigences de sécurité correspondantes peuvent représenter un obstacle à la réversibilité des bureaux en logements. En effet, un bâtiment conforme au titre des normes de sécurité applicables aux bureaux peut ne pas l'être au titre de celles applicables aux immeubles d'habitation.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi propose de créer au sein du code de la construction et de l'habitation la catégorie d'immeuble de moyenne hauteur, soumise à des règles spécifiques, distinctes du régime applicable aux immeubles de grande hauteur. Le chapitre II du titre II du livre Ier est par conséquent renommé « Immeubles de moyenne et de grande hauteur ». L'article L. 122-2 est supprimé, et l'article L. 122-1 rédigé pour prévoir le régime applicable aux immeubles de grande et de moyenne hauteur, selon des règles de sécurité fixées par décret en Conseil d'État (la rédaction du nouvel article reprenant largement les termes de l'article jusqu'ici en vigueur).

L'objectif est d'harmoniser les règles applicables aux immeubles d'habitation et aux autres bâtiments grâce à une catégorie réglementaire intermédiaire, afin de faciliter et de rendre moins coûteux les travaux de changement de destination et de réhabilitation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En sus d'un amendement de précision juridique, l'Assemblée Nationale a adopté un amendement visant à soumettre les travaux de changement de destination aux règles de sécurité fixées par décret en Conseil d'État, tout comme le sont déjà les travaux de création, d'aménagement ou de modification des immeubles de moyenne ou de grande hauteur. L'article L. 122-1 du code de la construction et de l'habitation est modifié en ce sens.

IV. La position de votre commission

La Commission est tout à fait favorable à la mesure proposée par cet article du projet de loi, qui est rationalisé les normes de sécurité applicables aux différents gabarits, et devrait faciliter les changements de destination et les opérations de réhabilitation.

Elle remarque toutefois que cette mesure appelle une traduction réglementaire extensive, ainsi qu'un travail d'identification des normes harmonisables. L'étape de concertation et de rédaction des normes, puis la prise des mesures d'application demandera donc un engagement suivi de la part du gouvernement. Par ailleurs, elle rappelle qu'une harmonisation des règles s'appliquant aux immeubles d'habitation et d'usage autre ne saurait aller dans le sens d'une moindre exigence de sécurité, notamment en matière de normes anti-incendie.

Votre commission a adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 bis - Validation législative des constructions réalisées selon des normes réglementaires relatives aux immeubles de grande hauteur postérieurement annulées par le juge administratif

Objet : cet article vise à sécuriser juridiquement les autorisations de construire qui ont été délivrées sur la base de normes réglementaires par la suite annulées par le juge administratif. En l'espèce, il s'agit d'un arrêté relatif aux critères de classement comme immeuble de grande hauteur.

I. Le droit en vigueur

Les immeubles dits « immeubles de grande hauteur » (IGH) font l'objet d'une réglementation particulière. En particulier, ils doivent respecter des normes de sécurité spécifiques fixées par décret en Conseil d'État, comme le prévoient les articles L. 122-1 et L. 122-2 du code de la construction et de l'habitation (voir le commentaire de l'article 10).

Afin de déterminer les critères permettant la classification de projets de construction ou de bâtiments existants comme IGH, un arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation prévoyait que la hauteur des bâtiments soit mesurée jusqu'au plancher bas des logements du dernier étage. Cependant, une décision n° 405-839 du Conseil d'État, datant du 6 décembre 2017, a écarté ces dispositions réglementaires en fixant plutôt que, en interprétant l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation, le niveau de plancher à retenir est la partie supérieure du logement. Un arrêté du 19 juin 2015 modifiant l'arrêté du 31 janvier 1986 modifié relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation et qui prévoyait que, à compter de cette date, « pour le classement des bâtiments, seul le niveau bas des duplex ou des triplex [...] situés à l'étage le plus élevé est pris en compte [...] », a donc également été invalidé.

Le régime juridique applicable aux logements construits sur la base d'un permis antérieur à l'invalidation de l'arrêté 31 janvier 1986 est incertain : dans le cadre du litige, le rapporteur public a indiqué qu'il reviendra au pouvoir réglementaire de le déterminer. Dans l'intervalle, les bâtiments édifiés ou en cours de construction sur la base des dispositions de l'arrêté écarté par le Conseil d'État se trouvent dans une situation de forte insécurité juridique. En effet, les autorisations d'urbanisme ayant permis leur édification pourraient être remises en cause au motif que le calcul de la hauteur des bâtiments s'est fait selon des modalités erronées.

JURISPRUDENCE DU CONSEIL D'ÉTAT RELATIVE AUX IGH

Dans une décision n° 405-839 en date du 6 décembre 2017, le Conseil d'État a été amené à se prononcer sur la validité de la référence utilisée pour le calcul de la hauteur des immeubles, en vue de leur classification comme immeuble de grande hauteur.

Au titre de l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation :

« Constitue un immeuble de grande hauteur, pour l'application du présent chapitre, tout corps de bâtiment dont le plancher bas du dernier niveau est situé, par rapport au niveau du sol le plus haut utilisable pour les engins des services publics de secours et de lutte contre l'incendie :

- à plus de 50 mètres pour les immeubles à usage d'habitation [...] ;

- à plus de 28 mètres pour tous les autres immeubles. »

L'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation dispose, dans son article 1er :

« Les règles particulières concernant les immeubles d'habitation dont le plancher bas du logement le plus haut est situé à plus de 50 mètres au-dessus du sol font l'objet des articles R. 122-1 à R. 122-29 du code de la construction et de l'habitation [...]. »

Au vu de ces dispositions, le Conseil d'État a estimé que :

« 7. Il résulte des dispositions de l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation que la hauteur d'un immeuble se mesure, pour l'application de la réglementation relative aux immeubles de grande hauteur, entre le niveau du sol [...] et le plancher bas du dernier niveau, qui désigne le plancher qui sépare celui-ci du niveau immédiatement inférieur. Ces dispositions doivent être comprises comme visant le dernier niveau de l'immeuble quand bien même celui-ci correspond à la partie supérieure d'un duplex ou d'un triplex, sans qu'y fasse obstacle le parti que les auteurs de l'arrêté du 31 janvier 1986 précité ont cru pouvoir retenir en se référant, à son article 1er, au " plancher bas du logement le plus haut ", et en précisant, au 5° de son article 3, le régime des duplex et triplex, au demeurant par des dispositions postérieures au permis de construire en litige.

8. [...] les deux derniers étages de la construction autorisée par le permis de construire litigieux sont occupés par des appartements en duplex, dont le "plancher bas" du niveau le plus élevé, constituant le 19e étage de l'immeuble, se situe à plus de cinquante mètres au-dessus du niveau du sol le plus haut utilisable pour les engins des services publics de secours et de lutte contre l'incendie. Ainsi, en jugeant que cette construction constituait un immeuble de grande hauteur au sens de l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation et que, par suite, tant les dispositions des articles R. 122-1 et suivants de ce code que l'article R. 431-29 du code de l'urbanisme lui étaient applicables, le tribunal administratif de Bordeaux n'a pas commis d'erreur [...] »14(*)

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté en séance publique par l'Assemblée Nationale vise à valider législativement et rétroactivement les immeubles construits conformément à des autorisations délivrées sur la base de dispositions réglementaires par la suite écartées par le juge administratif.

Il vise uniquement les autorisations qui seraient contestées au motif spécifique « que, lorsque le dernier étage de ces bâtiments est un ou plusieurs duplex ou triplex, le niveau de plancher à retenir pour apprécier s'ils constituent ou non un immeuble de grande hauteur au sens de l'article R. 122-2 du code de la construction et de l'habitation, est la partie supérieure du ou des duplex ou triplex, et non le plancher bas du ou des logements, comme le prévoir le 5° de l'article 3 de l'arrêté du 31 janvier 1986 » : il tire ainsi les conséquences de la jurisprudence du Conseil d'État précitée. L'article indique par ailleurs expressément que les bâtiments concernés « ne constituent pas des immeubles de grande hauteur ».

Sont visées toutes les autorisations de construire délivrées avant la publication de la présente loi, et jusqu'à la publication de nouvelles dispositions les concernant, dans la limite de trois mois après la publication de la loi.

III. La position de votre commission

Votre commission a estimé que cette mesure sécurise juridiquement les constructions réalisées de bonne foi sur la base d'une autorisation d'urbanisme conforme, que la jurisprudence n'a que récemment invalidée. Elle évite que les immeubles construits ne s'exposent à des recours contentieux, ou soient contraints d'effectuer des travaux de mise aux normes d'une ampleur considérable. L'article vise des cas particuliers, bien délimités, ce qui correspond aux exigences du Conseil Constitutionnel en matière de validation législative.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-782.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (articles L. 642-1, L. 642-3, L. 642-4, L. 642-5, L. 642-15, L. 642-23 du code de la construction et de l'habitation) - Extension de la procédure de réquisition avec attributaire à l'hébergement d'urgence de personnes sans abri et dispositions diverses relatives à la réquisition avec attributaire

Objet : cet article a pour objet d'étendre la procédure existante de réquisition de logements vacants avec attributaire à l'hébergement d'urgence de personnes sans abri en zone tendue. Par ailleurs, il modifie certaines dispositions relatives aux travaux conduits par l'attributaire et au mode de calcul de l'indemnisation versée au titulaire du droit d'usage.

I. Le droit en vigueur

Le cadre législatif de la réquisition de locaux vacants avec attributaire est fixé au chapitre II du titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation.

Dans les communes de zone tendue, le préfet de département peut réquisitionner les locaux appartenant à une personne morale et vacants depuis plus de douze mois, pour en conférer la jouissance à un attributaire, qui donnera ensuite à bail les logements ainsi mis à disposition. Le propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour faire connaître sa position, notamment son éventuelle intention de mettre fin à la vacance sous trois mois. En cas de réquisition effective, il perçoit une indemnité fixée en fonction du loyer des locaux. Les bénéficiaires de cette procédure sont les personnes mal logées à faibles ressources, selon un seuil fixé par décret. La durée de la réquisition est encadrée : elle doit durer un an au moins, et six ans au plus, voire jusqu'à douze ans si l'ampleur des travaux de mise aux normes de confort et d'habitabilité le justifie.

Ce dispositif vise la mise à disposition de locaux vacants afin d'augmenter l'offre de logements en location. Néanmoins, il ne peut être utilisé pour l'hébergement d'urgence. En pratique, en l'absence de dispositif législatif spécifique, seul le pouvoir de police générale du préfet prévu à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales peut être utilisé pour la réquisition de locaux en cas d'urgence. Les locaux vacants, qui représentent par exemple plus de 3,5 millions de mètres carrés en seule Ile-de-France, ne peuvent être mis à profit de manière satisfaisante. Les alternatives sont coûteuses, l'hébergement d'urgence se faisant souvent par recours aux nuitées d'hôtel.

Le rapport d'information de la Commission des finances du Sénat sur les dispositifs d'hébergement d'urgence, publié le 7 décembre 2016 faisait ainsi le constat d'un secteur de l'hébergement d'urgence « toujours sous tension et au bord de l'asphyxie », et appelait à ne pas « sacrifier des solutions plus qualitatives ».15(*)

II. Le projet de loi initial

A. Réquisition à fin d'hébergement d'urgence de personnes sans abri

Le projet de loi donne la possibilité à l'attributaire d'utiliser les locaux réquisitionnés non seulement en vue de les donner à bail aux personnes mal logées et à faibles ressources, mais aussi pour assurer l'hébergement d'urgence de personnes sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale dans les communes de zone tendue. Ainsi le projet de loi élargit-il à l'article L. 642-1 et à l'article L. 642-5 du code de la construction et de l'habitation le champ des bénéficiaires des locaux réquisitionnés.

Il ajoute en conséquence au même article une modalité spécifique d'encadrement de la durée de réquisition, lorsqu'elle vise l'hébergement d'urgence de personnes sans abri :

· comme précédemment, la durée de réquisition de locaux vacants à fin de garantir le droit au logement doit être comprise entre un et six ans, au maximum douze ans en cas de travaux conséquents ;

· lorsqu'elle vise à permettre l'hébergement d'urgence de personnes sans abri, la réquisition ne doit pas durer plus de deux ans, au maximum quatre ans en cas de travaux conséquents.

D'autres articles du chapitre relatif à la réquisition sont modifiés afin de tenir compte des deux types de réquisition désormais portées à l'article L. 642-1 dudit code :

· À l'article L. 642-3 sont d'abord listées à l'identique les entités pouvant être désignées attributaires dans le cas d'une réquisition en vue d'assurer le droit au logement de personnes à faibles ressources et mal logées ; est créé un nouvel alinéa disposant que la réquisition visant à assurer l'hébergement d'urgence de personnes sans abri doit se faire par le biais d'un « organisme conventionné par l'État pour assurer des missions d'hébergement d'urgence ».

· À l'article L. 642-15, qui fixe les modalités d'indemnisation du titulaire du droit d'usage des locaux réquisitionnés par l'attributaire est d'abord définie à l'identique l'indemnité payée dans le cas d'une mise à disposition par bail au bénéfice de personnes mal logées et à faibles ressources ; est créé un nouvel alinéa fixant l'indemnité payée dans le cadre d'une réquisition pour assurer un hébergement d'urgence de personnes sans-abri. Elle est égale au loyer déterminé selon la procédure de l'article L. 642-23, déduction faire de l'amortissement des travaux nécessaires (dans la limite dudit loyer). L'indemnité est donc calculée de la même manière, si ce n'est que les frais de gestion des locaux n'en sont pas déduits dans le second cas.

B. Modifications des dispositions relatives à la réquisition avec attributaire

Diverses dispositions relatives à la réquisition avec attributaire sont par ailleurs précisées ou modifiées par le projet de loi.

· La formulation relative aux travaux pouvant être conduits par l'attributaire en vue de la mise à disposition des locaux pour du logement est modifiée à l'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation : celui-ci peut réaliser tous travaux de mise aux normes minimales « requises en fonction de l'usage prévu pour les locaux », et non plus seulement de « confort et d'habitabilité ». Cela vise à ne pas soumettre les locaux d'hébergement d'urgence aux mêmes exigences que les locaux dédiés durablement au logement, les coûts impliqués pouvant faire obstacle à la création de places d'hébergement.

· À l'article L. 642-23, la modification apportée par le projet de loi vise à baser le calcul du loyer des locaux réquisitionnés sur le prix de base au mètre carré de surface, et non plus de surface habitable.

· L'intitulé de la section IV du Chapitre II du Titre IV du livre VI du code de la construction et de l'habitation est par ailleurs modifié pour préciser son champ d'application : elle ne concerne que les relations entre l'attributaire et le bénéficiaire du bail dans le cadre d'une réquisition pour assurer le droit au logement de personnes mal logées et à faibles ressources ; pas les bénéficiaires de l'hébergement d'urgence.

· Enfin, l'article 11 du projet de loi réalise quelques modifications mineures de rédaction à l'article L. 642-1, L. 642-4, L. 642-15 et L. 642-23, à fins de clarification et de mise en cohérence.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement visant à soumettre la réquisition de locaux vacants à l'accord du maire de la commune d'implantation des locaux, lorsque ceux-ci sont situés dans un quartier prioritaire de la ville, afin de ne pas concentrer les dispositifs d'hébergement d'urgence dans certaines localités. L'article L. 642-1 du code de la construction et de l'habitation est modifié en ce sens.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de la prise en compte des enjeux de l'hébergement d'urgence par le gouvernement, comme préconisé par le rapport d'information de la Commission des finances du Sénat sur les dispositifs d'hébergement d'urgence, publié le 7 décembre 2016.

Si le présent article s'inspire de la procédure de réquisition existante, il étend néanmoins son champ, puisque les locaux pourront désormais être réquisitionnés en vue de l'hébergement d'urgence. La réquisition représente une limitation forte au droit de propriété et doit, à ce titre, être particulièrement encadrée par la loi. De plus, si l'hébergement d'urgence est un véritable enjeu, la priorité est de créer des solutions durables de logement. À ce titre, votre rapporteur a proposé à la Commission d'encadrer plus fortement les modalités de réquisition lorsque celle-ci vise l'hébergement d'urgence, afin de limiter les effets adverses sur son usage au bénéfice des personnes mal logées.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-844 du rapporteur, qui prévoit que les locaux réquisitionnés à fin d'hébergement d'urgence ne pourront être des bâtiments à usage principal d'habitation. Il réduit aussi la durée maximale de réquisition de deux à un an, et de quatre à deux en cas de travaux conséquents.

L'amendement COM-921 du rapporteur, adopté par votre Commission, prévoit l'information obligatoire du maire par le préfet, lorsque ce dernier a l'intention de réquisitionner des locaux vacants du périmètre de sa commune. Il doit également l'informer des conditions d'accueil et du public visé.

Enfin, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-783 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 bis (nouveau) (article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation) - Réquisition des logements en déshérence

Objet : cet article a pour objet d'autoriser la réquisition des immeubles à usage d'habitation vacants tombés en déshérence ou dont les propriétaires ne sont plus identifiables.

I. Le droit en vigueur

Dans les centres-villes et centres-bourgs en perte de dynamisme économique ou vieillissants, de nombreux biens immobiliers sont tombés en déshérence, suite à des décès, des successions inachevées ou des propriétaires non identifiables. Ces immeubles restent souvent vacants en l'absence d'usage par un propriétaire, ce qui restreint l'offre de logement et conduit souvent à l'insalubrité.

La procédure de réquisition prévue à l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation ne vise que les locaux d'habitation vacants, inoccupés ou insuffisamment occupés. Le sort à réserver aux immeubles en déshérence reste ainsi souvent incertain.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement COM-121 de M. Levrier et plusieurs de ses collègues, qui permet la réquisition de logements tombés en déshérence ou dont les propriétaires ne sont plus identifiables, afin de les utiliser pour du logement ou de l'hébergement.

Cette mesure, qui ne porte pas d'atteinte disproportionnée au droit de propriété, peut permettre d'augmenter la capacité d'accueil. Elle sécurise juridiquement la possibilité pour le préfet d'utiliser des habitations vacantes sans propriétaires apparents à fins de logements.

Votre rapporteur note toutefois que l'autorité décidant de la réquisition devra s'assurer de l'habitabilité de ces bâtiments, dont certains ont parfois été laissés à l'abandon pendant plusieurs années.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d'urbanisme
Article 12 (article L. 174-6 du code de l'urbanisme) - Encadrement de la remise en vigueur transitoire du plan d'occupation des sols à la suite de l'annulation ou déclaration d'illégalité du document d'urbanisme ultérieur

Objet : cet article a pour objet de limiter à un an la remise en vigueur des plans d'occupation des sols à la suite de l'annulation ou de la déclaration d'illégalité du document d'urbanisme ultérieur. La modification de ce POS est par ailleurs interdite durant ce délai.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a posé le principe de caducité au 1er janvier 2016 des plans d'occupation des sols (POS) non transformés en plan local d'urbanisme (PLU) avant le 31 décembre 2015 ; et des POS dont la transformation en PLU a été prescrite avant le 1er janvier 2016, mais non encore transformés au 27 mars 2017. Les communes qui appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale ayant commencé l'élaboration d'un PLU intercommunal avant le 1er janvier 2016 disposent d'un délai plus long, les POS ne devenant caducs qu'au 1er janvier 2020. Les communes d'outre-mer ayant commencé la transformation du POS en PLU avant le 1er janvier verront leur POS devenir caducs au 26 septembre 2018.

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt instaure à l'article L. 174-6 du code de l'urbanisme une exception au principe de caducité des POS fixé par la loi ALUR : si un PLU ou une carte communale est déclaré nul ou illégal après l'échéance de la caducité des POS, le POS immédiatement antérieur au document invalidé peut être remis en vigueur, afin d'éviter l'absence de tout document local de planification. Le POS ainsi remis en vigueur peut alors faire l'objet d'évolutions et de mises en compatibilité.

À l'inverse des PLU, les POS ayant ainsi été remis en vigueur de manière exceptionnelle ne sont pas soumis aux obligations relatives à l'intégration des enjeux environnementaux et de densité urbaine, telle que prescrites par les lois n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite « Grenelle II » et ALUR (relatives aux schémas régionaux de cohérence écologique ou aux plans climat-énergie territoriaux par exemple).

Au vu des objectifs de couverture par un PLU ou PLUi, la remise en vigueur des POS caducs, faculté offerte par la loi du 13 octobre 2014, ne doit pas encourager les communes à retarder l'élaboration d'un PLU plus récent. En particulier, le fait que le POS puisse être modifié après sa remise en vigueur semble avoir un effet désincitatif sur l'élaboration de nouveaux documents d'urbanisme.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi prévoit de restreindre la remise en vigueur du POS antérieur au document annulé à une durée de validité d'un an, et d'interdire toute évolution du POS pendant ce délai. L'année écoulée, le POS sera déclaré caduc, et le règlement national d'urbanisme s'appliquera par défaut à la commune concernée. Le caractère transitoire de la remise en vigueur du POS prévue à l'article L. 174-6 du code de l'urbanisme est ainsi renforcé, en incitant les communes concernées à élaborer rapidement un nouveau document local de planification conforme.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement visant à prolonger le délai maximal de remise en vigueur du POS en cas d'annulation du PLU à dix-huit mois, afin de donner davantage de temps aux communes et EPCI pour élaborer un document de qualité. L'article L.174-6 du code de l'urbanisme est modifié en ce sens.

IV. La position de votre commission

Si la Commission est favorable à cet article sur le principe, elle craint néanmoins que la durée de dix-huit mois soit trop faible pour laisser le temps aux communes de produire un nouveau document régularisé et de qualité, en particulier pour les communes couvertes par un PLU intercommunal ou celles de grande taille. En allant dans le même sens que les députés, elle a donc adopté l'amendement COM-217 (déposé par M. Daubresse au nom de la commission des lois) qui porte la durée maximale de remise en vigueur du POS à deux ans.

Votre commission a également adopté un amendement de précision du rapporteur (COM-784).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis AA (nouveau) - Délai d'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites

Objet : cet article vise à encadrer sous trois mois le délai dans lequel la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) rend son avis sur l'extension de l'urbanisation prévue par les documents d'urbanisme locaux.

I. Le droit en vigueur

Lorsqu'un document d'urbanisme local prévoit de déroger à la règle de constructibilité en continuité d'une urbanisation existante, un dossier spécifique doit être soumis pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), en application de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme.

Or, contrairement à ce qui est prévu concernant d'autres commissions, comme la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) à l'article L. 111-1-2 du même code, le délai dans lequel la CDNPS se prononce n'est pas encadré.

En l'absence d'un tel délai, l'entrée en vigueur des documents d'urbanisme locaux peut être significativement retardée, exerçant de fait un effet bloquant sur certains projets de construction.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-81 de Mme Morhet-Richaud et plusieurs de ses collègues, qui prévoit que la CDNPS se prononce dans un délai limite de trois mois sur l'étude justifiant de l'extension de l'urbanisation opérée par le plan local d'urbanisme ou le schéma de cohérence territoriale.

Cette mesure est de nature à accélérer l'évolution des documents d'urbanisme locaux et à permettre aux porteurs de projet d'être informés plus rapidement des changements d'environnement juridique et des règles s'appliquant à leurs opérations.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 bis AB (nouveau) (article L. 153-12 du code de l'urbanisme) - Délai limite pour la tenue du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement de développement durables (PADD) des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi)

Objet : cet article vise à encadrer les délais dans lesquels les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent pour l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal se prononcent sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

I. Le droit en vigueur

Le chapitre Ier du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme rassemble les dispositions relatives au rôle et au contenu du plan local d'urbanisme (PLU). Principal document d'urbanisme local, élaboré par les communes ou par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétent, le PLU détermine les règles relatives à l'utilisation des sols, à l'urbanisation, à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et plus généralement à la politique d'aménagement, d'habitat, et de transport.

L'élaboration de ce document, qui fonde la politique d'urbanisme et d'aménagement des communes et EPCI, fait l'objet d'une procédure particulière. Une fois le PLU prescrit, dans le cas où celui-ci est élaboré par l'EPCI compétent, un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est organisé à la fois dans les communes membres et au sein de l'organe délibérant de l'EPCI, puis le projet de PLU est arrêté par ce dernier. Il est ensuite soumis pour avis aux personnes associées, ainsi qu'à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers lorsqu'il a pour conséquence de réduire ces espaces. Il est ensuite soumis à enquête publique. Après modification éventuelle, il est approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Cette procédure très encadrée est source de coûts et de délais importants pour les collectivités.

Le débat autour du PADD doit, au titre de l'article L. 153-12, se tenir au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Néanmoins, cela conduit à des débats très tardifs, en particulier pour les PLUi élaborés par l'EPCI.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-295 de M. Daubresse et plusieurs de ses collègues, qui encadre les délais dans lesquels les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent pour l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal se prononcent sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

Cet amendement prévoit à l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme que les débats dans les communes et les EPCI autour du PADD se tiennent au moins cinq mois avant l'examen du projet. Lorsqu'il s'agit d'un PLUi élaboré par un EPCI, les débats organisés dans les conseils municipaux des communes devront se tenir au maximum quatre mois après le débat organisé au sein de l'organe délibérant de l'EPCI, sous peine d'être réputé tenu. Les communes qui le souhaitent pourront se prononcer, mais la tenue de ce débat ne sera pas obligatoire pour toutes les communes membres.

Il s'agit de clarifier et de simplifier la procédure d'élaboration des PLUi, afin de rendre plus efficace la procédure de débat autour du PADD et de limiter les effets bloquants des débats tardifs.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 bis A (article L. 141-3 du code de l'urbanisme) - Période couverte par le bilan de consommation d'espace du schéma de cohérence territoriale

Objet : cet article vise à modifier l'échéance de réalisation du bilan de consommation d'espace du schéma de cohérence territoriale (SCoT). Il doit aujourd'hui couvrir aujourd'hui une période de dix ans jusqu'à l'approbation du SCoT. L'article propose de le faire courir jusqu'à l'arrêt du projet de document.

I. Le droit en vigueur

A. Bilan de consommation d'espace

Les enjeux de lutte contre l'étalement urbain et de gestion économe de l'espace ont été intégrés de façon croissante aux documents de planification en matière d'urbanisme.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », qui a rénové l'outil de schéma de cohérence territoriale (SCoT), a ainsi prévu que ceux-ci comportent, au sein de leur rapport de présentation, une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et fixent des objectifs de limitation de cette consommation. À ce titre, aux termes de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, ils doivent inclure un bilan de consommation d'espace portant sur les dix années précédant l'approbation du document. Ce bilan est établi sur la base des données d'urbanisme, par exemple les informations cadastrales de la base MAJIC ou des photographies satellites.

Suite à ce bilan, le SCoT fixe, par le biais du document d'orientation et d'objectifs (DOO), des objectifs chiffrés de limitation de la consommation de l'espace ventilés par secteur géographique, comme prévu à l'article L. 141-6 du même code. Cela facilite ainsi leur déclinaison au sein des plans locaux d'urbanisme, qui doivent lui être compatibles.

B. Élaboration des SCoT et durée couverte par le diagnostic

La procédure d'élaboration des SCoT se fait en plusieurs étapes. Une fois prise la délibération prescrivant le lancement de la procédure, le diagnostic territorial est réalisé, puis traduit en projet d'aménagement et de développement durable (PADD), et en document d'orientation et d'objectifs (DOO). Le projet de SCoT est ensuite arrêté. Dans un second temps, durant la phase d'instruction, il est soumis à enquête publique, puis approuvé par l'organe délibérant de l'établissement public compétent et, une fois transmis au préfet, devient exécutoire.

La rédaction actuelle de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, prévoit que la période de dix ans couverte par le bilan de consommation d'espace courre jusqu'à la date d'approbation du SCoT.

En décembre 2016, une étude du Cerema et de la préfecture de la Région Occitanie relative aux SCoT, intitulée « Gestion économe de l'espace, quelles traductions dans les SCoT ? » notait néanmoins :

« Un état des lieux de la consommation d'espace a pu être identifié au sein de chacun des SCoT analysés. Néanmoins la profondeur et la qualité du diagnostic relatif à cette consommation d'espace est extrêmement variable [...] Cette grande variabilité de l'analyse de la consommation d'espace porte sur les éléments suivants.

L'analyse de la consommation au cours des « 10 années précédant l'approbation du schéma » : obligatoire pour les SCoT « Grenelle II », les SCoT analysés n'ont pas respecté strictement cette obligation. Les différences observées concernent la durée de l'analyse, parfois extrapolée à partir de tendances connues sur d'autres périodes ou de périodes plus courtes, et la date à laquelle l'analyse a été établie, qui correspond généralement à la date d'établissement du diagnostic du SCoT, soit 2 ou 3 ans avant son approbation. »16(*)

La même étude précise que le Ministère du Logement, de l'Égalité des territoires et de la Ruralité indiquait déjà en 2015 :

« Ce qui est important, c'est la durée des dix ans, période minimale sur laquelle l'analyse doit porter. En revanche, l'expression « précédant l'approbation » laisse une forme de souplesse et on peut considérer qu'une analyse portant sur une période d'au moins dix ans précédant l'arrêt est suffisante. »

Comme le souligne l'étude précitée, dans la pratique, beaucoup d'établissements publics réalisent un diagnostic qui se conclut au moment où le projet de SCoT est arrêté. Il en résulte une insécurité juridique qui pourrait fragiliser ces documents d'urbanisme.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté par l'Assemblée Nationale en séance publique vise à modifier l'échéance de la période de dix ans couverte par le bilan de consommation d'espace des SCoT. Au lieu de courir jusqu'à l'approbation du SCoT, celle-ci se terminera au moment de l'arrêt du projet de document.

Les modalités d'application dans le temps de cette disposition sont prévues au II de l'article : elle ne s'applique pas aux SCoT dont l'élaboration ou la révision a été prescrite avant la publication de la présente loi ; mais elle s'appliquera aux prochaines révisions ou élaborations des SCoT.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à la mesure prévue par cet article du projet de loi, qui reflète davantage la pratique des établissements publics de coopération intercommunale dans l'élaboration de leurs SCoT. Elle offre une plus grande flexibilité lors de la réalisation du diagnostic, et sécurise les documents.

Cet article du projet de loi répond ainsi à des interrogations partagées par les élus, comme en témoigne la question écrite n° 1836 de M. MORISSET au Ministère de la Cohésion des Territoires, qui signalait que : « la non-prise en compte de cette période courant de l'arrêt à l'approbation, comme le font la plupart des territoires porteurs de schémas de cohérence territoriale (SCoT) et de PLU, soit par défaut de lecture, soit par défaut de méthodologie adaptée à mettre en oeuvre, soit par refus d'entrer dans une démarche jugée absurde, fait peser un risque contentieux évident, non nécessaire au regard de l'ensemble des risques existants sur les documents d'urbanisme. »

Deux amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés par la Commission (COM-785 et COM-786).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis B (article L. 151-4 du code de l'urbanisme) - Période couverte par le bilan de consommation d'espace du plan local d'urbanisme

Objet : cet article vise à modifier l'échéance de réalisation du bilan de consommation d'espace du plan local d'urbanisme (PLU). Il doit aujourd'hui couvrir aujourd'hui une période de dix ans jusqu'à l'approbation du PLU. L'article propose de le faire courir jusqu'à l'arrêt du projet de document.

I. Le droit en vigueur

A. Bilan de consommation d'espace

Les enjeux de lutte contre l'étalement urbain et de gestion économe de l'espace ont été intégrés de façon croissante aux documents de planification en matière d'urbanisme.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », qui a rénové l'outil de plan local d'urbanisme (PLU), a ainsi prévu que ceux-ci comportent, au sein de leur rapport de présentation, une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et fixent des objectifs de limitation de cette consommation. À ce titre, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, ils doivent inclure un bilan de consommation d'espace portant sur les dix années précédant l'approbation du document ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme.

Suite à ce bilan, le PLU fixe, par le biais du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain établis au regard des objectifs prévus au SCoT (article L. 151-5 du même code).

B. Élaboration des PLU et durée couverte par le diagnostic

La procédure d'élaboration des PLU se fait en plusieurs étapes. Une fois prise la délibération de l'EPCI ou de la commune prescrivant le lancement de la procédure, et les avis recueillis, le projet de PLU est ensuite arrêté. Dans un second temps, durant la phase d'instruction, il est soumis à enquête publique, puis approuvé par l'organe délibérant de l'établissement public ou de la commune et devient exécutoire.

La rédaction actuelle de l'article L. 141-3 du code de l'urbanisme, prévoit que la période de dix ans couverte par le bilan de consommation d'espace courre jusqu'à la date d'approbation du document.

Or, l'article 12 bis A du présent projet de loi propose, en ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale (SCoT), de modifier l'échéance de la période de dix ans du bilan de consommation d'espace, pour la fixer à la date d'arrêt du projet de document, et non à celle de son approbation. En effet, dans la pratique, de nombreux EPCI concluent leur diagnostic territorial au moment de l'arrêt du projet de SCoT (voir le commentaire de l'article 12 bis A). Le bilan de consommation d'espace du SCoT participant de la fixation des objectifs chiffrés déclinés géographiquement, ensuite déclinés aux PLU, il convient d'harmoniser ces dispositions.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté par l'Assemblée Nationale en séance publique vise à modifier l'échéance de la période de dix ans couverte par le bilan de consommation d'espace des PLU. Au lieu de courir jusqu'à l'approbation du PLU, celle-ci se terminera au moment de l'arrêt du projet de document.

Les modalités d'application dans le temps de cette disposition sont prévues au II de l'article : elle ne s'applique pas aux PLU dont l'élaboration ou la révision a été prescrite avant la publication de la présente loi ; mais elle s'appliquera aux prochaines révisions ou élaborations des PLU.

III. La position de votre commission

Votre Commission est favorable à la mesure prévue par cet article du projet de loi, qui reflète davantage la pratique, et réalise une coordination judicieuse avec les dispositions de l'article 12 bis A du projet de loi. Elle offre une plus grande flexibilité et sécurise les documents.

Deux amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés par la Commission (COM-787 et COM-788).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 bis (supprimé) (articles L. 101-2 et L. 151-7 du code de l'urbanisme) - Objectifs de densification et de lutte contre l'étalement urbain

Objet : cet article vise à porter au code de l'urbanisme, parmi les objectifs de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, la lutte contre l'étalement urbain. Il prévoit également que les actions et opérations visant à favoriser la densification puissent être prévues aux orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

A. Densification et lutte contre l'étalement urbain

Les objectifs de densification et de lutte contre l'étalement urbain sont reconnus par le code de l'urbanisme. Cette prise en compte est le résultat d'évolutions législatives récentes, qui ont fait de l'économie d'espace une priorité, dans l'optique de préserver les espaces naturels et d'encourager l'usage optimal des équipements urbains.

L'article 1er de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU » avait ainsi introduit les notions d'« équilibre entre développement urbain maîtrisé et « préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages », ou encore d'« utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux ».

Les documents d'urbanisme doivent tenir compte de ces objectifs. Ainsi, selon le code de l'urbanisme, ces derniers figurent notamment :

· Parmi les objectifs chiffrés du document d'orientation et d'objectifs du SCoT (L. 141-6) et au rapport de présentation du SCoT (L. 141-3). L'autorité administrative peut demander des modifications du SCoT si elle estime que celui-ci ne prévoit pas la densification de certains secteurs ou autorise une consommation excessive de l'espace (L. 143-25) ; à l'inverse elle peut prescrire la création ou modification d'un SCoT pour y remédier (L. 143-7) ;

· Parmi les objectifs chiffrés du diagnostic figurant au rapport de présentation du PLU (L. 151-4) et parmi les objectifs chiffrés du PADD (L. 122-1-3, L. 151-5). L'autorité administrative peut demander des modifications du PLU si elle estime que celui-ci ne prévoit pas la densification de certains secteurs ou autorise une consommation excessive de l'espace (L. 153-25) ;

· Parmi les objectifs des stratégies foncières des EPF et EPFL (L. 321-1, L. 324-1).

B. Objectifs généraux du droit de l'urbanisme

Les principes généraux du droit de l'urbanisme sont énoncés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, sous forme d' « objectifs » de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme. Ils sont :

· le principe d'équilibre entre les populations urbaines et rurales ; le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; la sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; et les besoins en matière de mobilité ;

· la qualité urbaine, architecturale et paysagère ;

· la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prenant en compte tous les types d'activités, et dans un objectif de répartition géographique équilibrée, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'automobile ;

· la sécurité et la salubrité publiques ;

· la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;

· la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;

· la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.

C. Orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme

Les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) sont l'une des pièces obligatoires portées au plan local d'urbanisme (PLU). Elles exposent les lignes directrices du projet de la collectivité en matière de mise en valeur, de réhabilitation, de restructuration ou d'aménagement de son territoire. Il s'agit d'un instrument souple de planification de projet, complémentaire à la logique de normes du règlement de PLU. Cependant, elles sont opposables (en termes de compatibilité) aux autorisations d'occupation du sol et aux opérations d'aménagement.

LES ORIENTATIONS D'AMÉNAGEMENT ET DE PROGRAMMATION

Créées par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », puis réformées par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi ENE », les OAP sont devenues l'un des principaux instruments de planification d'urbanisme à la disposition des collectivités et de leurs groupements.

L'une des pièces obligatoires portées au plan local d'urbanisme (PLU), au titre de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, elles exposent les lignes directrices du projet de la collectivité en matière de mise en valeur, de réhabilitation, de restructuration ou d'aménagement de son territoire. Il s'agit d'un instrument souple de planification de projet, complémentaire à la logique de normes du règlement de PLU.

Les OAP doivent respecter le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Ainsi, elles contiennent, en cohérence avec le PADD, « des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ». En l'absence de SCoT, et dans le cadre d'un PLUi, elles comprennent « les dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal » du document d'orientation et d'objectifs du SCoT.

Dans le cas d'un PLU intercommunal, les OAP tiennent également compte du programme local de l'habitat (PLH) et du plan du déplacement urbain (PDU, uniquement si l'EPCI est l'autorité organisatrice de transports urbains). Elles sont opposables (en termes de compatibilité) aux autorisations d'occupation du sol et aux opérations d'aménagement.

Les OAP ne couvrent pas nécessairement tout le périmètre du PLU, mais peuvent se concentrer sur certains secteurs d'importance particulière, comme les extensions urbaines, les zones agricoles ou les quartiers de renouvellement urbain.

Le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme a conforté leur rôle central dans la politique d'aménagement des collectivités, en permettant notamment aux OAP de s'appliquer seules, sans règlement, dans certaines zones définies.

Leur contenu est défini aux articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme. Parmi les dispositions pouvant figurer aux OAP, on trouve :

· Les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ;

· Les actions favorisant la mixité fonctionnelle, prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ;

· Un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;

· L'identification de quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ;

· Des schémas d'aménagement et des dispositions précisant les principales caractéristiques des voies et espaces publics ;

· L'adaptation de la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports ;

· En zone de montagne, la localisation, la nature et la capacité globale d'accueil et d'équipement des unités touristiques nouvelles locales.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté par la Commission saisie au fond propose d'inscrire la lutte contre l'étalement urbain parmi les objectifs généraux du code de l'urbanisme, listés à l'article L. 101-2 dudit code.

Par ailleurs, il prévoit à l'article L. 151-7 du même code que les OAP du PLU puissent définir les opérations et actions nécessaires à l'objectif de densification.

III. La position de votre commission

Votre Commission considère que les objectifs de lutte contre l'étalement urbain ont déjà trouvé une ample déclinaison dans les dispositions législatives du code de l'urbanisme. Il n'est pas utile de multiplier les références au sein des textes, sous peine de réduire la normativité du code et de rendre la loi « bavarde ».

Par ailleurs, elle rappelle que les objectifs généraux ne représentent pas des contraintes absolues, mais doivent nécessairement trouver une déclinaison locale, tenant compte des contraintes particulières d'espace et d'habitat du territoire concerné.

Par conséquent, votre commission a adopté deux amendements identiques de suppression du présent article (COM-206 de M. Grand et COM-218 de M. Daubresse au nom de la commission des lois).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 12 ter (article L. 161-4, L. 111-4, L. 151-12 du code de l'urbanisme) - Dérogations à l'inconstructibilité des zones non urbanisées

Objet : cet article du projet de loi élargit les dérogations à l'inconstructibilité des zones non urbanisées.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 161-4 du code de l'urbanisme définit le contenu de la carte communale : celle-ci peut délimiter les secteurs constructibles des secteurs non constructibles. Cependant, à l'intérieur de secteurs non constructibles, certains travaux peuvent être autorisés.

La rédaction actuelle de cet article est issue de la codification de l'ancien article L. 124-2 du même code par l'ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme. Cependant, la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dans son article 51, a modifié la rédaction de cet article L. 124-2. L'insertion ainsi réalisée est source d'insécurité juridique, puisque la rédaction résultante ne semble malencontreusement plus autoriser les constructions et installations nécessaires d'une part à l'exploitation agricole ou forestière, de l'autre la mise en valeur des ressources naturelles (voir tableau ci-dessous).

Formulation de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme antérieure à la loi n° 2010-874

Formulation de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme résultant de la loi n° 2010-874

« Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. »

« Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. »

Lecture de l'article

Lecture de l'article

Sont admises en secteurs non constructibles :

· L'adaptation, changement de destination, réfection, extension des constructions existantes

· Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs

· Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière

· Les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles

Sont admises en secteurs non constructibles :

· L'adaptation, changement de destination, réfection, extension des constructions existantes

· Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ; dès lors (1) qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées (2) qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles

Cela ne correspond nullement à l'intention du législateur, qui entendait simplement introduire une restriction à la constructibilité ouverte aux équipements collectifs. Ainsi, le rapport du Sénat sur le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche mentionne que « l'article [51] prévoit ainsi que : dans les communes dotées d'une carte communale, l'installation d'équipements collectifs dans un secteur classé « non constructible » n'est autorisée qu'à condition que ces équipements soient compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière, et qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 12 ter proposé, issu d'un amendement du rapporteur, vise à clarifier la rédaction de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, telle que résultant de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Il précise ainsi que, par exception, sont autorisées en zone non urbanisée des communes dotées d'une carte communale :

· les travaux d'adaptation, de changement de destination, de réfection des constructions déjà existantes ;

· les constructions et installations nécessaires soit (1) à des équipements collectifs, si elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; soit (2) à l'exploitation agricole ou forestière ; soit (3) à la mise en valeur des ressources naturelles.

Est ainsi rétablie la possibilité de construire des équipements nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.

III. La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable à cet article, qui met en cohérence la rédaction de l'article L. 161-4 avec l'intention du législateur. Les dérogations limitées au principe d'inconstructibilité des zones non urbanisées sont essentielles pour le développement des communes, en particulier pour l'implantation d'équipements collectifs et l'exploitation agricole.

D'ailleurs, elle a souhaité aller plus loin dans cette direction, en introduisant de nouvelles modalités dérogatoires encadrées. Votre Commission a ainsi adopté l'amendement COM-46 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui reprend une mesure issue de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, adoptée par le Sénat le 1er juin 2016. Le sous-amendement COM-916 du rapporteur en a précisé la rédaction. Cette mesure modifie les articles L. 111-4, L. 151-12 et L. 161-4 du code de l'urbanisme, afin de faciliter la construction d'annexes et de bâtiments liés à l'activité agricole et à sa valorisation :

· dans les communes soumises au règlement national d'urbanisme (RNU), l'édification d'annexes à proximité d'un bâtiment existant peut être autorisée, y compris en zone non urbanisée (art. L. 111-4) ;

· dans les communes disposant d'un plan local d'urbanisme (PLU), il est précisé que les annexes pouvant être autorisées en zones naturelles, agricoles ou forestières doivent se situer à proximité de bâtiments existants, mais la fixation de règles précises quant à leur implantation, gabarit ou emprise par le règlement du PLU est supprimée (art. L. 151-12) ;

· dans les communes disposant d'une carte communale, la dérogation déjà permise au bénéfice des constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière hors zone urbanisée est élargie aux constructions ou installations utilisées en vue de « la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, ou aux activités situées sur l'exploitation ou dans les locaux de celle-ci et destinées à une activité d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, comprenant mais non limitée à l'hébergement touristique et restauration. » La valorisation de l'activité agricole et son ouverture au public sont ainsi facilitées, en permettant par exemple la création de gîtes ou de sites d'agrotourisme. Il est précisé que ces constructions ne peuvent être incompatibles avec l'activité agricole, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Elles seront soumises à l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Par ailleurs, la Commission a adopté l'amendement COM-172 de MM. Morisset et Mouiller, afin de permettre, dans les communes disposant d'une carte communale, l'implantation en zone non constructible de bâtiments des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA). En effet, la proximité du matériel agricole des CUMA est un enjeu pour l'exploitation agricole. Afin de préciser le champ de cette dérogation à l'article L. 161-4, votre Commission a adopté le sous-amendement COM-915 de votre rapporteur précisant que seuls les bâtiments nécessaires au stockage ou à l'entretien de matériel agricole des CUMA pourront être édifiés, et non des bâtiments de bureaux par exemple.

Votre commission est d'avis que ces nouvelles dérogations, limitées et encadrées, encourageront la diversité des fonctions des zones rurales, participeront à leur développement économique et touristique, et faciliteront l'activité agricole.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quater A (nouveau) (article L. 151-13 du code de l'urbanisme) - Détermination du caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d'accueil limités (STECAL)

Objet : cet article a pour objet de préciser législativement les critères permettant d'apprécier le caractère exceptionnel des STECAL délimités par les plans locaux d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Afin de permettre aux communes de densifier certains hameaux ou petits groupements de bâtiments non constitutifs d'urbanisation, situés en zone agricole, naturelle ou forestière, l'article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a consacré la possibilité pour le plan local d'urbanisme de délimiter des secteurs de taille et de capacité limitée (STECAL). Ce dispositif, désormais codifié à l'article L. 151-13, permet au maire d'autoriser certaines constructions, aires d'accueil de gens du voyage ou résidences démontables, sous conditions de gabarit, de densité d'implantation et d'insertion dans le paysage.

Toutefois, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a apporté une restriction significative au dispositif des STECAL, en indiquant qu'il s'agit d'une modalité acceptée « à titre exceptionnel ».

Le rapport d'information de l'Assemblée nationale du 25 mai 2016 sur la mise en application des titres III et IV de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 a relevé que : 

« L'application [du caractère exceptionnel de la délimitation des STECAL] ne pose pas de problème dans la plupart des territoires à l'exception de la Bretagne et de la Normandie. Dans ces deux régions, l'habitat est, en effet, traditionnellement dispersé, si bien que de nombreux hameaux sont situés au coeur de zones agricoles ou naturelles. Par ailleurs, la loi Littoral s'y applique fréquemment et empêche l'extension des hameaux existants. [...] Les services déconcentrés de l'État auraient indiqué aux collectivités territoriales que le caractère désormais « exceptionnel » des STECAL signifiait que leur nombre devait être limité à un ou deux par PLU. »

L'affirmation du caractère exceptionnel des STECAL n'est donc pas de nature à prendre en compte la diversité des territoires et à permettre, comme il était entendu par le législateur, un comblement encadré des « dents creuses ».

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement COM-558 de M. Le Nay et plusieurs de ses collègues, qui précise les critères permettant d'apprécier le caractère exceptionnel des STECAL dans un territoire donné, afin de sécuriser juridiquement la détermination réalisée par les collectivités territoriales lors de l'élaboration de leurs plans locaux d'urbanisme.

Les critères retenus, à savoir le type d'urbanisation, la densité de construction et la desserte en équipements collectifs, sont judicieux. Ils devraient donner aux communes la possibilité de décliner ces outils de manière plus adaptée à la réalité de leur territoire, tout en assurant leur utilisation cohérente à l'échelle du pays.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 quater B (nouveau) (article L. 111-4, L. 151-11 du code de l'urbanisme) - Dérogations à l'inconstructibilité des zones agricoles, naturelles et forestières des communes

Objet : cet article a pour objet d'élargir les dérogations à inconstructibilité des zones agricoles, naturelles et forestières des communes, au bénéfice des bâtiments de transformation et commercialisation des produits agricoles, et d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, dans les communes couvertes par un plan local d'urbanisme ou soumises au règlement national d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le code de l'urbanisme pose, de manière générale, un principe de constructibilité limitée aux espaces urbanisés, prévu à l'article L. 111-3.

Celui-ci s'applique notamment lorsqu'une commune est soumise au règlement national d'urbanisme, c'est-à-dire si elle ne dispose pas de plan local d'urbanisme (PLU), de carte communale ou de tout document tenant lieu de PLU. Néanmoins, l'article L. 111-4 énonce certaines exceptions à ce principe. Peuvent ainsi être autorisés :

· les travaux touchant aux constructions existantes, ou situés dans le périmètre d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;

· les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs (dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées), à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ;

· les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ;

· les constructions ou installations faisant l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère qu'elles sont d'intérêt communal (notamment démographique), sous certaines contraintes.

L'article L. 151-11 du code de l'urbanisme transpose ce dispositif pour les communes couvertes par un plan local d'urbanisme. Peuvent y être autorisées, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières :

· les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs (dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages) ;

· des changements de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-45 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui élargit les dérogations à inconstructibilité des zones agricoles, naturelles et forestières des communes, au bénéfice des bâtiments de transformation et commercialisation des produits agricoles, et d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole.

Cette mesure est issue de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, adoptée par le Sénat le 1er juin 2016. Votre rapporteur note qu'il s'agit d'une coordination avec l'amendement COM-46 du même auteur, adopté à l'article 12 ter du présent projet de loi, en ce qui concerne les communes couvertes par une carte communale.

Les articles L. 111-4 et 151-11 précités sont ainsi modifiés pour préciser que peuvent être autorisées les constructions ou installations utilisées en vue de « la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production, ou aux activités situées sur l'exploitation ou dans les locaux de celle-ci et destinées à une activité d'accueil touristique complémentaire de l'activité agricole, comprenant mais non limitée à l'hébergement touristique et restauration. »

Il est précisé que ces constructions ne peuvent être incompatibles avec l'activité agricole, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Elles seront soumises à l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Des garde-fous sont ainsi mis en place.

La valorisation de l'activité agricole et son ouverture au public sont ainsi facilitées, en permettant par exemple la création de gîtes ou de sites d'agrotourisme. Les constructions ainsi autorisées contribuent à la dynamisation de l'activité économique et à l'attractivité des territoires ruraux. Elles sont nécessaires au développement des régions.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 quater (article L. 142-4, L. 111-5, L. 151-11 du code de l'urbanisme) - Consultation de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers

Objet : cet article vise à rationaliser la procédure de consultation de la commission départementale de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers en matière de dérogations à l'interdiction de construire hors des parties urbanisées des communes. Il transforme également dans deux cas précis l'avis conforme de la CDPENAF en avis simple.

I. Le droit en vigueur

A. Principe de constructibilité limitée aux espaces urbanisés en l'absence de document d'urbanisme local

Le code de l'urbanisme pose, de manière générale, un principe de constructibilité limitée aux espaces urbanisés, prévu à l'article L. 111-3. Celui-ci s'applique notamment lorsqu'une commune est soumise au règlement national d'urbanisme, c'est-à-dire si elle ne dispose pas de plan local d'urbanisme (PLU), de carte communale ou de tout document tenant lieu de PLU.

Néanmoins, l'article L. 111-4 énonce certaines exceptions à ce principe. Peuvent ainsi être autorisés :

· les travaux touchant aux constructions existantes, ou situés dans le périmètre d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;

· les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs (dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées), à la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ;

· les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ;

· les constructions ou installations faisant l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère qu'elles sont d'intérêt communal (notamment démographique), sous certaines contraintes.

En vertu de l'article L. 111-5 du même code, lorsque ces dérogations ont pour conséquence de réduire les surfaces à vocation agricole des zones non urbanisées, elles doivent être soumises par l'autorité administrative pour avis à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

B. Urbanisation limitée dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale

Afin de renforcer le principe d'urbanisation limitée, et d'inciter les collectivités et leurs groupements à se doter de documents de planification d'urbanisme, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR » a restreint la portée des dérogations susmentionnées.

Ainsi, au titre de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme, certaines constructions et installations permises par l'article L. 111-4 dans les communes ne disposant pas de PLU ou de carte communale ne sauraient être autorisées si ladite commune n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale (SCoT) : les secteurs situés en dehors des parties urbanisées ne peuvent pas être ouverts à l'urbanisation pour autoriser les projets incompatibles avec le voisinage des zones habitées ou leur extension mesurée, ni les constructions ou installations ayant fait l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal.

Toutefois, le code de l'urbanisme prévoit également une dérogation à cette interdiction : l'article L. 142-5 dudit code permet de lever l'interdiction, si la construction visée recueille l'accord de l'autorité administrative et l'avis favorable de la CDPENAF.

C. Deux procédures d'autorisation, non articulées entre elles

Les deux procédures dérogatoires imposées par le code de l'urbanisme et exigeant l'avis de la CDPENAF (articles L. 111-5 et L. 142-5), qui répondent aux deux interdictions distinctes (articles L. 111-4 et L. 142-4) ne sont cependant pas articulées entre elles. Il en résulte un doublon procédural : dans une commune couverte ni par un PLU, ni par un SCoT, une construction ayant fait l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal (en vertu du 4° de l'article L. 111-4) ne pourra être autorisée que si elle recueille d'abord l'avis conforme de la CDPENAF au titre de l'article L. 111-5, puis l'accord du préfet et l'avis de la CDPENAF au titre de l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme.

Il en résulte des coûts et des délais injustifiés, le même projet étant soumis deux fois à la même commission. Une seule de ces deux procédures suffirait par ailleurs à prévenir tout projet entraînant une artificialisation excessive des sols hors zone urbanisée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte proposé est issu d'un amendement du rapporteur, adopté par la Commission saisie au fond.

Il propose de rationaliser la procédure d'autorisation dérogatoire à l'interdiction de construire hors des parties urbanisées dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale ou un document local d'urbanisme. La double consultation de la CDPENAF assortie de l'accord du préfet est ainsi remplacée par une consultation unique de la CDPENAF :

· l'interdiction de l'article L. 142-4, visant, en commune ne disposant pas d'un SCoT, les constructions incompatibles avec le voisinage des zones habitées et leur extension, ainsi que les constructions faisant l'objet d'une délibération motivée du conseil municipal, est supprimée ;

· par coordination, ces constructions ne sont plus soumises à la procédure d'autorisation dérogatoire de l'article L. 142-5, qui exige de recueillir l'accord du représentant de l'État et l'avis simple de la CDPENAF ;

· cependant, le principe de constructibilité limitée s'appliquera toujours dans les communes non couvertes par un document local d'urbanisme, en vertu de l'article L. 111-3. Les travaux susmentionnés pourront donc bénéficier d'autorisations dérogatoires en vertu de l'article L. 111-5, sur avis unique de la CDPENAF.

III. La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable à cette disposition, qui est de nature simplificatrice. Elle ne représente pas un allégement des exigences relatives à l'artificialisation des sols, puisque les constructions visées resteront soumises à avis de la CDPENAF. Cependant, elle permettra de décroître le nombre de dossiers soumis à la CDPENAF, et de limiter les coûts et délais liés à ce double examen.

Pour aller plus loin dans la rationalisation des procédures de consultation de la CDPENAF, votre Commission a adopté l'amendement COM-47 de M. GENEST et plusieurs de ses collègues, qui reprend une mesure issue de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, adoptée par le Sénat le 1er juin 2016.

Cette mesure assouplit la portée contraignante de l'avis de la CDPENAF dans deux cas particuliers : le changement de destination d'un bâtiment en zone agricole d'une commune disposant d'un PLU, et les constructions ou installations d'intérêt communal hors zone urbanisée d'une commune soumise au règlement national d'urbanisme (RNU). L'avis conforme de la CDPENAF est transformé en avis simple dans ces deux cas, aux articles L. 111-5 et L. 151-11 du code de l'urbanisme.

Cela donne davantage de flexibilité aux maires pour autoriser des projets importants pour le développement de leur commune, ou pour faire évoluer les constructions en zone agricole dans un objectif de diversité des fonctions.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 quinquies A (nouveau) (article L. 153-31, L. 153-41 du code de l'urbanisme) - Modification du plan local d'urbanisme pour la construction d'équipements collectifs à consommation d'espace limitée

Objet : cet article a pour objet de dispenser la commune de recourir à la procédure de révision du plan local d'urbanisme, lorsque les modifications envisagées visent une réduction d'ampleur très limitée des espaces agricoles, naturels ou forestiers, indispensable à l'implantation d'équipements collectifs.

I. Le droit en vigueur

A. Plan local d'urbanisme et zonage

Le chapitre Ier du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme rassemble les dispositions relatives au rôle et au contenu du plan local d'urbanisme (PLU). Principal document d'urbanisme local, élaboré par les communes ou par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétent, le PLU détermine les règles relatives à l'utilisation des sols, à l'urbanisation, à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et plus généralement à la politique d'aménagement, d'habitat, et de transport.

C'est le règlement du PLU qui est chargé, en application de l'article L. 151-8 dudit code, de fixer les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols. En particulier, il réalise le zonage du périmètre de la commune ou de l'EPCI. Le territoire est ainsi réparti entre zones urbaines, zones à urbaniser, zones naturelles, agricoles ou forestières. En fonction de ce zonage, il détermine des règles d'affectation des sols et de constructibilité.

Par exemple, l'article L. 151-11 du même code prévoit que le règlement peut autoriser, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, les constructions ou installations nécessaires à certains équipements collectifs, si ceux-ci sont compatibles avec l'usage des sols et ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Les dispositions du règlement sont opposables à toutes les autorisations d'urbanisme, conformément à l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme.

B. Élaboration, révision et modification du plan local d'urbanisme

L'élaboration de ce document, qui fonde la politique d'urbanisme et d'aménagement des communes et EPCI, fait l'objet d'une procédure particulière. Une fois le PLU prescrit, un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est organisé, puis le projet de PLU est arrêté par l'autorité compétente. Il est ensuite soumis pour avis aux personnes associées, ainsi qu'à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers lorsqu'il a pour conséquence de réduire ces espaces. Il est ensuite soumis à enquête publique. Après modification éventuelle, il est approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI ou de la commune.

Cette procédure très encadrée est source de coûts et de délais importants pour les collectivités. Il en résulte une certaine inertie des documents, leur adaptation étant réservée à des changements importants.

Face à ce constat, le législateur a prévu des modalités de modification simplifiée des plans locaux d'urbanisme.

· La révision (L. 153-31)

La procédure de révision générale est utilisée en cas de modification significative d'un PLU existant. Elle est obligatoire lorsque les changements touchent aux projets d'aménagement et de développement durables (PADD) ; réduisent un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; réduisent une protection contre les nuisances, créent une nuisance, ou réduisent la protection des sites, paysages et milieux naturels ; ou dans certains cas d'ouverture à l'urbanisation de zones à urbaniser. La révision se fait selon les mêmes modalités que l'élaboration du PLU.

· La révision allégée (L. 153-31)

Si la révision est mineure, et ne porte pas atteinte aux orientations du PADD, la révision se fait selon une procédure plus simple, avec examen conjoint du projet de révision par l'État, les personnes associées, et l'autorité compétente pour le PLU, puis soumission à enquête publique.

· La modification de droit commun (L. 153-41)

Cette modalité de modification est possible lorsque le PLU majore de plus de 20 % la constructibilité d'une zone, diminue la constructibilité, ou réduit les zones urbaines ou à urbaniser. À l'initiative du maire ou du président d'EPCI, le PLU peut être modifié, sans débat autour du PADD. Le projet de modification sera simplement soumis pour avis aux personnes publiques, avant d'être soumis à enquête publique.

· La modification simplifiée (L. 153-45)

Pour les modifications ne déclenchant pas une révision ou une modification simple, le PLU peut faire l'objet d'une modification simplifiée. À l'initiative du maire ou du président d'EPCI, le PLU peut être modifié, sans débat autour du PADD. Le projet de modification sera simplement soumis pour avis aux personnes publiques, et sera dispensé d'enquête publique. Il sera simplement mis à la disposition du public.

Toutefois, malgré cette flexibilisation, les communes sont toujours confrontées à la rigidité des documents d'urbanisme, en particulier en ce qui concerne la constructibilité des zones agricoles, naturelles ou forestières. Ainsi, à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, toute réduction d'espaces boisés classés, de zone agricoles, naturelles ou forestières emporte révision du PLU. Même si la modification se fait alors par la procédure de révision allégée, cela représente tout de même une forte contrainte, à la fois pour les petites communes au budget limitée, et pour les grands EPCI pour lesquels un projet d'ampleur limité et localisée emporte modification du PLUi entier. En l'absence d'un seuil de réduction des zones agricoles, naturelles ou forestières, l'implantation d'un équipement collectif de petite taille en zone agricole, par exemple, emporterait automatiquement révision du PLU.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement COM-50 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui précise à l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme qu'une réduction des espaces agricoles, naturels ou forestiers, lorsqu'elle est indispensable à l'implantation d'équipements collectifs, n'emporte pas nécessairement révision du PLU.

Il est précisé, conformément à ce que prévoit l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, que ces équipements autorisés ne peuvent être incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages.

Par cohérence, il est indiqué à l'article L. 153-41, que, dans le cas visé ci-dessus, le PLU devra être modifié par la procédure de modification de droit commun.

Cette mesure est issue de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, adoptée par le Sénat le 1er juin 2016.

Votre commission est d'avis qu'il est nécessaire d'offrir des modalités simplifiées d'évolution des documents d'urbanisme, afin de ne pas soumettre les communes à des coûts et délais rédhibitoires, et de permettre d'accompagner la mutation des territoires ruraux, sans décourager leur évolution démographique et leur développement économique. Cette mesure, limitée dans son champ d'application, offre une simplification procédurale judicieuse.

Sur proposition du rapporteur, votre commission a sous-amendé cette disposition (COM-917) afin de préciser que la commune ou l'EPCI sera dispensée de révision uniquement lorsque la consommation d'espace naturel, forestier ou agricole envisagée est d'une ampleur très limitée. On ne saurait en effet permettre un changement radical de zonage par une simple modification.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 quinquies (articles L. 121-3 et L. 121-8 du code de l'urbanisme) - Constructibilité en zone littorale et rôle du SCoT dans la détermination des modalités d'application de la loi Littoral

Objet : cet article a pour objet de remplacer la notion de « hameau nouveau intégré à l'environnement » par la notion de « secteur déjà urbanisé », et de préciser le rôle du SCoT dans la détermination des modalités d'application de la loi dite « loi Littoral ».

I. Le droit en vigueur

A. La loi Littoral

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral », fonde les règles d'urbanisme des communes situées en bordure d'étendues d'eau, d'estuaires et deltas, ou participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux (définies à l'article L.121-1 du code de l'urbanisme). Elle vise la recherche d'un équilibre entre développement et urbanisation d'une part, préservation et protection des espaces et des milieux littoraux et marins de l'autre. L'article L. 121-3 du code de l'urbanisme définit son champ d'application.17(*)

En matière d'urbanisme, la loi Littoral pose plusieurs grands principes déterminant la constructibilité des sols, entre autres :

· L'urbanisation se fait uniquement en continuité des zones déjà urbanisées (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) ;

· La protection est renforcée dans la bande littorale des cent mètres, et dans les espaces proches du rivage (article L. 121-16 du code de l'urbanisme) ;

· L'aménagement est restreint à l'aménagement léger, visant à organiser à l'accès et l'accueil du public ou à mettre en valeur les sites (L. 121-7 et L. 121-24 du code de l'urbanisme).

B. Des critiques ciblant des imprécisions juridiques et un manque de territorialisation de l'application de la loi Littoral

Bien qu'unanimement saluée pour sa contribution à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine littoral français, la loi Littoral a fait l'objet de critiques : le rapport d'information du Sénat déposé en 2014 au nom de la Commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire estimait que « les collectivités locales ayant une façade littorale rencontrent ainsi des difficultés pour aménager leur territoire. Les élus locaux [...] sont confrontés à une application abstraite, instable et hétérogène des dispositions de la loi. »18(*) La loi Littoral est ainsi confrontée à deux problématiques :

· D'une part, l'imprécision juridique de certaines de ses dispositions, qui en l'absence d'interprétation centralisée, conduit à une application disparate selon les territoires, et donne un grand pouvoir d'appréciation au juge en cas de contentieux.

· D'autre part, la relative indécision quant à l'échelon responsable de la détermination des modalités de son application : doivent-elles être déterminées de manière centralisée (comme à travers des directives territoriales d'aménagement créées sous l'impulsion de l'État), ou de manière territorialisée, par exemple à travers des documents locaux d'urbanisme ? 19(*)

En effet, si la loi fixe de grands principes, les réalités du terrain diffèrent largement d'une région à l'autre. Les spécificités des structures urbaines locales peuvent ainsi résulter en une application relativement inéquitable, problématique pour le développement et la démographie des communes littorales à l'urbanisation diffuse.

C. Articulation de la loi Littoral avec les documents d'urbanisme

Les dispositions de la loi Littoral sont directement opposables aux autorisations d'occupation du sol, dans un rapport de conformité. Dans une décision du 31 mars 2017, le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé le caractère systématique de cette opposabilité directe.20(*)

L'article L. 131-1 du code de l'urbanisme prévoit que les dispositions particulières de la loi Littoral s'imposent au SCoT dans un rapport de compatibilité. Dans le cas où les modalités d'application de ladite loi ont été précisées pour le territoire concerné par une directive territoriale d'aménagement, le SCoT doit également lui être compatible. Les plans d'urbanisme locaux sont tenus, en l'absence de SCoT, d'être compatibles avec les dispositions de la loi Littoral. Si les communes sont couvertes par un SCoT, la compatibilité des PLU et des SCoT emporte donc application de la loi Littoral.

Élaborées sous l'impulsion de l'État et avec l'association des collectivités territoriales, les directives territoriales d'aménagement (DTA) avaient vocation à devenir l'outil privilégié d'application et de déclinaison territoriale de la loi Littorale, en ce qu'elles pouvaient, au titre de l'ancien article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme « préciser les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral adaptées aux particularités géographiques locales », et étaient opposables aux documents locaux d'urbanisme. Néanmoins, seules six DTA ont été élaborées sur les vingt-deux envisagées, probablement au vu de la lenteur, de la complexité et de la rigidité de la procédure. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », a finalement transformé les DTA en DTADD, qui ont perdu ces particularités.

À l'inverse, la déclinaison territoriale par l'intermédiaire du SCoT semble être encouragée. Ainsi, l'instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme dispose que :

« Le schéma de cohérence territoriale reste l'outil à privilégier pour décliner les principes de la loi Littoral. En effet, son échelle permet de concevoir une urbanisation associant interface terre-mer, zone côtière et espaces rétro-littoraux, en dépassant une logique strictement communale.

[...] De plus, vous veillerez à ce que les SCoT définissent les critères de qualification des agglomérations, villages et hameaux au regard des spécificités locales et précisent les secteurs qui, dans les espaces proches du rivage, peuvent faire l'objet d'une extension limitée de l'urbanisation.

Cette traduction des notions de la loi Littoral à l'échelle des SCoT, qui sera ensuite précisée à l'échelle des PLU, est une garantie majeure pour la sécurité juridique des documents d'urbanisme et des autorisations de construire. C'est pourquoi, je vous demande de renforcer l'association des services de l'État à l'élaboration et la révision de ces documents.

Alors que l'insertion des dispositions de la loi Grenelle II offre l'opportunité d'intégrer les dispositions particulières de la loi Littoral dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU), je souhaite appeler votre attention sur la nécessité pour les services d'accompagner les communes et intercommunalités dans cette démarche. »

LE SCHÉMA DE COHÉRENCE TERRITORIALE

Créé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », le schéma de cohérence territoriale (SCoT), vise à décliner de manière décentralisée les politiques d'occupation de l'espace. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », l'a transformé en « SCoT intégrateur », opposable dans un rapport de compatibilité aux plans locaux d'urbanisme et aux cartes communales, dont ils sont l'unique document d'encadrement.

Source : Infographie « La planification stratégique étendue », Ministère de la Cohésion des territoires

Toutefois, le rapport du Sénat précité notait que « la tendance actuelle consiste à miser sur l'efficacité du SCoT intégrateur, dont le maillage territorial est en voie d'achèvement. Vos rapporteurs prennent acte de cette stratégie, qui permettra sans doute de résoudre un certain nombre de difficultés. Cependant, ni l'échelle ni la portée juridique des SCoT n'offrent la possibilité d'une réelle déclinaison locale des principes de la loi Littoral. »

Il recommandait donc de rendre obligatoire, dans les SCoT littoraux, la traduction de l'ensemble des dispositions particulières au littoral, ce qui n'est pas imposé par le principe de compatibilité. Cette proposition consiste à décentraliser l'interprétation de la loi Littoral au profit des documents de planification locale.

DYNAMIQUE DE L'AVANCEMENT DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE AU 31 DÉCEMBRE 2017

D. Continuité de l'urbanisation

L'article L. 121-8 du code de l'urbanisme pose l'un des grands principes de la loi Littoral : « L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. »

Héritée de la formulation originale de la loi Littorale, cette disposition vise à éviter le mitage des zones non urbanisées du littoral, en figeant les structures urbaines existantes et en concentrant l'urbanisation nouvelle. Toute construction ou installation nouvelle doit ainsi se faire en continuité des zones urbanisées préexistantes.

Cependant, cette disposition fait l'objet de critiques :

· d'une part, l'imprécision juridique de ses termes, notamment celui d'« hameau nouveau intégré à l'environnement », hérité de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi Montagne ». Cette formulation vague aurait découragé l'utilisation de cette faculté et favorisé l'émergence d'une jurisprudence restrictive ;

· d'autre part, la formule générale visant les « agglomérations et villages », qui ne prend pas en compte de manière différenciée les formes urbaines disparates existant sur le territoire, et qui, à l'inverse, ne fait pas l'objet d'une définition précise ;

· plus généralement, il ne permet pas une prise en compte fine des territoires à urbanisation diffuse.

En conséquence, le rapport du Sénat précité recommandait, entre autres, que « les hameaux concernés doivent avoir été préalablement définis par un document d'aménagement avec force prescriptive ; [...] les hameaux doivent être identifiés et délimités comme tels par les documents de rang inférieur (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme) ».

Par ailleurs, les élus font régulièrement état du problème dit des « dents creuses », c'est-à-dire des parcelles inconstructibles situées entre des parcelles bâties, leur inconstructibilité résultant de l'instauration de la bande littorale des cent mètres ou de la sanctuarisation de zones situées entre des hameaux. Dans les territoires à urbanisation diffuse, il peut par conséquent être difficile de densifier les zones de forme urbaines intermédiaires.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A. Secteurs déjà urbanisés

L'article adopté par la Commission saisie au fond modifie la rédaction de l'article L. 121-8, qui fonde le principe de continuité de l'urbanisation.

La notion de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » est supprimée. La nouvelle rédaction y substitue les secteurs déjà urbanisés : hors agglomérations et villages, dans des secteurs déjà urbanisés, des constructions et installations limitées, c'est-à-dire qui n'étendent pas le bâti existant ni ne modifient de manière significative ses caractéristiques, peuvent être autorisées. Les secteurs déjà urbanisés seront définis par le SCoT (voir ci-dessous).

La distinction entre espaces d'urbanisation diffuse et secteurs déjà urbanisés est néanmoins maintenue ; les seconds se caractérisant par leur densité et leur caractère structuré. Dans les secteurs déjà urbanisés, il deviendra donc possible de combler les « dents creuses », sans que ces constructions puissent s'apparenter à une extension de l'urbanisation.

Deux amendements adoptés en séance publique ont fortement restreint la portée de cette dérogation :

· d'une part, seules les constructions et installations visant l'amélioration de l'offre de logement ou l'implantation de services publics pourront être autorisées ;

· d'autre part, elles ne pourront pas être autorisées à l'intérieur de la bande littorale des cent mètres (en cohérence avec les dispositions de l'article L. 121-16 du même code) ou des espaces proches du rivage et des rives de plans d'eau.

À ce titre, les possibilités de comblement des « dents creuses » en secteurs déjà urbanisés, ouvertes par la rédaction issue de la Commission saisie au fond, sont sensiblement restreintes.

Par ailleurs, il a été précisé que l'autorisation visant ces constructions ou installations doit être refusée lorsque celles-ci sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.

B. Rôle du SCoT et du PLU dans l'application de la loi Littoral

À l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, qui détermine le champ d'application de la loi Littoral, le projet de loi propose de prévoir que le SCoT précise obligatoirement les modalités d'application des dispositions relatives au littoral, dans une logique d'adaptation locale et territoriale. En particulier, il pourra définir les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés, notions utilisées par l'article L. 121-8 pour déterminer l'application du critère d'urbanisation continue. Une fois ces secteurs identifiés par le SCoT, le PLU en délimitera précisément le périmètre.

Il s'agit de permettre au SCoT de jouer un rôle de déclinaison des dispositions générales de la loi Littoral en fonction des réalités locales, en particulier selon les spécificités des structures urbaines existantes. Ce document intégrateur, qui s'imposera aux PLU dans un rapport de compatibilité, participera ainsi de la territorialisation de la loi Littoral, tout en garantissant une cohérence régionale à son application.

Un amendement en séance publique a par ailleurs précisé que, dans le cas de la Corse, et en l'absence de SCoT, le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) peut se substituer au SCoT afin d'identifier les secteurs déjà urbanisés. En effet, à ce jour, seule une intercommunalité en Corse dispose d'un schéma de cohérence territoriale. Le PADDUC de Corse, à l'inverse, couvre tout le territoire de la Corse.

C. Entrée en vigueur différée et modalités transitoires

L'entrée en vigueur des dispositions relatives aux documents d'urbanisme était initialement différée au 1er janvier 2020, afin de laisser un délai pour réaliser l'intégration des nouvelles prescriptions aux SCoT. Cependant, un amendement adopté en séance publique a supprimé ce délai.

Des dispositions transitoires sont aussi prévues jusqu'au 31 décembre 2019 pour faciliter l'entrée en constructibilité des terrains ciblés avant les modifications des SCoT. Dans l'attente de l'actualisation des documents d'urbanisme, un amendement adopté en Commission saisie au fond prévoit que soient appréciées, au cas par cas, les constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Elles peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

III. La position de votre commission

La volonté de densification des « dents creuses » en zone littoral est une préoccupation partagée de longue date par les élus locaux. La proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux, adoptée le 30 janvier 2018, reprenant nombre de dispositions de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique, traitait d'ailleurs dans ses articles 9 à 10 de la constructibilité des zones littorales et du rôle des documents d'urbanisme dans son adaptation. En particulier :

· Elle proposait d'autoriser :

(1) La densification limitée des hameaux, dans le respect de la hauteur et du volume du bâti existant ;

(2) Les constructions ou installations nécessaires aux cultures marines et à leur valorisation locale, par extension de la dérogation accordée aux activités agricoles et forestières ;

(3) L'édification d'annexes de taille limitée à proximité d'un bâtiment existant ;

(4) Ces dérogations ne s'appliquant néanmoins pas dans les espaces proches du rivage ni dans la bande littorale, à l'exception de celle visant les cultures marines ; et les (2) et (3) ne pouvant ultérieurement faire l'objet d'un changement de destination.

· Par ailleurs, elle chargeait les SCoT d'identifier les hameaux et le PLU de les délimiter, donnant un véritable rôle aux documents d'urbanisme locaux dans la déclinaison territoriale de l'application de la loi Littoral. Pour cela, ces documents pouvaient être adaptés selon la procédure de modification simplifiée déjà prévue pour chacun d'eux au code de l'urbanisme.

Le présent projet de loi, dans sa version issue des travaux de l'Assemblée, reprend ainsi nombre des propositions avancées par le Sénat, bien que la notion de « hameaux » disparaisse au profit de celle de « secteur déjà urbanisé ». Par ailleurs, des garde-fous sont mis en place pour éviter les abus et encadrer les dérogations : le zonage exclut les zones proches du rivage et la bande littorale, le gabarit est encadré et l'environnement et les paysages sont protégés. La Commission salue donc cette avancée, qui donne aux collectivités territoriales de nouveaux outils pour résoudre le problème des « dents creuses » et définir les modalités d'application locale de la loi Littoral.

Toutefois, elle a adopté plusieurs amendements :

· Procédure de modification simplifiée des ScoT et PLU

L'obligation faite au SCoT d'intégrer des prescriptions relatives à l'identification des secteurs déjà urbanisés, ainsi que celle faite au PLU de les délimiter, nécessitera une modification de ces documents d'urbanisme. Bien que la Commission salue les modalités transitoires prévues à cet article, qui permettent de ne pas bloquer les constructions dans l'attente de ces modifications, le problème de la révision des documents persiste. Si ces modifications sont apportées par la procédure de droit commun, cela engendre d'importants coûts et délais pour les collectivités territoriales, en particulier celles dont les documents sont déjà en cours d'élaboration ou qui viennent de les adopter.

À ce titre, votre Commission a adopté les amendements identiques COM-84 de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues, COM-106 de M. Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et COM-219 de M. Daubresse au nom de la commission des lois. Ils ont pour objet, comme l'avait prévu la proposition de loi précitée, d'indiquer que les modifications des SCoT et des PLU rendues nécessaires par la présente disposition se feront par les procédures de modification simplifiée prévues aux articles L. 143-37 à L. 143-39 et L. 153-45 à L. 153-48. Par ailleurs, ils prolongent la période transitoire jusqu'à 2021, afin de laisser davantage de temps à l'élaboration des documents d'urbanisme, tout en permettant au préfet de résoudre les blocages dans l'intervalle.

· Critères de définition de l'urbanisation diffuse

Dans un souci de plus grande sécurité juridique, votre commission a adopté un amendement visant à préciser législativement les critères utilisés pour distinguer les secteurs déjà urbanisés de l'urbanisation diffuse. L'amendement COM-328 de Mme Bruguière et plusieurs de ses collègues, précisé par le sous-amendement COM-918 de votre rapporteur, énonce que :

« Ces secteurs se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. »

· Procédure d'autorisation des constructions en secteur déjà urbanisé

Par parallélisme avec les différentes procédures d'autorisation des dérogations à l'inconstructibilité prévues par la loi Littoral, votre commission a adopté un amendement COM-355 de M. Decool et plusieurs de ses collègues précisant que les autorisations d'urbanismes délivrées en secteur déjà urbanisé sont soumises à l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS).

Votre commission a également adopté les amendements rédactionnels et de coordination COM-789, COM-790 et COM-791 du rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 sexies (article L. 121-10 du code de l'urbanisme) - Dérogation à l'exigence de continuité de l'urbanisation visant les activités agricoles, forestières, et les cultures marines du littoral

Objet : cet article précise les dispositions relatives à la constructibilité des espaces littoraux en discontinuité de l'urbanisation : elle devient possible en espaces proches du rivage au bénéfice des cultures marines, le critère d'incompatibilité avec le voisinage des zones habitées est supprimé, et la procédure d'autorisation est renforcée.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 121-8 du code de l'urbanisme fixe l'un des grands principes de la loi Littoral : « L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. » Cette disposition vise à éviter le mitage des zones non urbanisées du littoral, en concentrant l'urbanisation nouvelle autour des zones déjà urbanisées.

Néanmoins, sous l'impulsion du Sénat, une dérogation a été introduite par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole au bénéfice de certaines constructions, sous les contraintes précisées à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme :

· elles doivent être liées à des activités agricoles ou forestières et incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Il s'agit d'une condition cumulative ;

· elles ne peuvent pas porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ;

· elles ne peuvent être autorisées dans les espaces proches du rivage ;

· elles doivent recueillir l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, après avis de la CDNPS.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article du projet de loi, adopté par la commission saisie au fond et amendé en séance publique, propose de modifier l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme :

· Il permet aux constructions liées aux activités agricoles ou forestières de faire l'objet de dérogations à l'inconstructibilité des zones non situées dans des espaces urbanisées même lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec le voisinage de zones habitées. Il s'agit d'assouplir à la marge la double contrainte posée par l'article.

· Il précise que les constructions et installations construites en vertu de telles dérogations ne pourront faire l'objet d'un changement de destination. Il s'agit d'éviter, par exemple, qu'un permis de construire soit délivré pour un atelier de conchyliculture, qui soit peu de temps après transformé en résidence secondaire.

· À l'accord du préfet et l'avis de la CDNPS, le présent article ajoute l'avis de la CDPENAF, afin d'examiner l'impact de la construction sur les espaces naturels.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à l'assouplissement des contraintes pesant sur les bâtiments liés aux activités agricoles ou forestières. Ces restrictions ne permettent pas, par exemple, à des exploitants conchylicoles de s'implanter dans les espaces proches du rivage en dehors des zones urbanisées. Elles ont un effet désincitatif sur les exploitants des cultures marines et sur les métiers traditionnels du littoral français.

Votre commission note par ailleurs que des garde-fous ont été mis en place pour éviter les abus, la procédure d'autorisation étant renforcée par l'avis de la CDPENAF et l'interdiction de tout changement de destination.

Votre commission a poursuivi la réflexion amorcée à l'Assemblée Nationale, et a adopté trois amendements identiques COM-85 de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues, COM-107 de M. Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du Développement Durable et COM-220 de M. Daubresse au nom de la commission des lois. Ils autorisent, de manière limitée et encadrée, à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, l'implantation en espace proche du rivage hors continuité de l'urbanisation des constructions ou installations nécessaires aux cultures marines et à leur valorisation locale. En effet, la nature même de ces activités nécessite la proximité du rivage. Cette proposition est issue de la proposition de loi relative au développement durable des territoires littoraux, adoptée par le Sénat le 30 janvier 2018.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 septies A (nouveau) (article L. 121-10-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Dérogation à l'inconstructibilité des zones non urbanisées du littoral au bénéfice des installations de traitement des déchets d'outre-mer

Objet : Cet article a pour objet d'élargir les possibilités de dérogation à l'inconstructibilité des zones non urbanisées du littoral, au bénéfice des installations de stockage, traitement ou de valorisation des déchets situées en Outre-mer, en dehors des espaces proches du rivage et incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral », fonde les règles d'urbanisme des communes situées en bordure d'étendues d'eau, d'estuaires et deltas, ou participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux (définies à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme). Elle vise la recherche d'un équilibre entre développement et urbanisation d'une part, préservation et protection des espaces et des milieux littoraux et marins de l'autre. L'article L. 121-3 du code de l'urbanisme définit son champ d'application.21(*)

En matière d'urbanisme, la loi Littoral pose plusieurs grands principes déterminant la constructibilité des sols, entre autres :

· l'urbanisation se fait uniquement en continuité des zones déjà urbanisées (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) ;

· la protection est renforcée dans la bande littorale des cent mètres, et dans les espaces proches du rivage (article L. 121-16 du code de l'urbanisme) ;

· l'aménagement est restreint à l'aménagement léger, visant à organiser à l'accès et l'accueil du public ou à mettre en valeur les sites (L. 121-7 et L. 121-24 du code de l'urbanisme).

Bien qu'unanimement saluée pour sa contribution à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine littoral français, la loi Littoral a fait l'objet de critiques : le rapport d'information du Sénat déposé en 2014 au nom de la Commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire estimait que « les collectivités locales ayant une façade littorale rencontrent ainsi des difficultés pour aménager leur territoire. Les élus locaux [...] sont confrontés à une application abstraite, instable et hétérogène des dispositions de la loi. »22(*)

En particulier, les réalités des territoires diffèrent largement d'une région à l'autre. Les prescriptions de la loi Littoral sont particulièrement contraignantes pour les collectivités d'Outre-mer, la totalité de leur territoire pouvant être en zone littorale. La question se pose particulièrement en matière d'équipements collectifs, certains étant incompatibles avec le voisinage des zones habitées, comme les installations de traitement des déchets. La règle de continuité de l'urbanisation de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en restreint fortement les possibilités d'implantation.

La Guyane, par exemple, est soumise en grande partie aux dispositions de la loi Littoral : sur les 22 communes guyanaises, 14 font partie de son champ d'application, dont l'une en raison de l'existence d'un plan d'eau intérieur de plus de 1 000 hectares. Certaines de ces communes ont la superficie d'un département de France métropolitaine, ce qui étend de fait l'application de la loi Littoral loin dans l'intérieur des terres. Pourtant, les besoins d'assainissement imposent la construction de nouvelles installations de traitement des déchets et de valorisation énergétique.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement COM-471 de M. PATIENT, qui crée un nouvel article L. 121-10-1 au code de l'urbanisme. Cet article élargit les possibilités de dérogation à l'inconstructibilité des zones non urbanisées du littoral, au bénéfice des installations de stockage, traitement ou de valorisation des déchets situées en Outre-mer, en dehors des espaces proches du rivage et incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Ces installations seront soumises à l'accord du préfet et à l'avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites.

Votre rapporteur note que cette dérogation reprend, par parallélisme, la formulation de la dérogation ouverte par l'article L. 121-10 au bénéfice des activités agricoles ou forestières, et de celle de l'article L. 121-12 au bénéfice des éoliennes. Elle est plus circonscrite que la rédaction adoptée puis supprimée à l'Assemblée nationale, qui concernait tous les « équipements collectifs », sous condition de « nécessité technique ». Elle énumère également les territoires concernés.

Afin de compléter l'encadrement de cette mesure, la Commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un sous-amendement (COM-919) visant à préciser que tout changement de destination des installations ainsi autorisées sera interdit. Il s'agit d'éviter les stratégies de contournement.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 12 nonies (article L. 121-24 du code de l'urbanisme) - Modification du régime d'autorisation de l'implantation d'aménagements légers dans les espaces remarquables du littoral

Objet : cet article vise à durcir les modalités d'autorisation des aménagements légers implantés dans les espaces remarquables du littoral : ceux-ci seront listés par décret en Conseil d'État, ne pas porter préjudice au caractère remarquable du site et recevoir l'avis favorable de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral », fonde les règles d'urbanisme des communes situées en bordure d'étendues d'eau, d'estuaires et deltas, en sites et paysages remarquables ou participant aux équilibres économiques et écologiques littoraux (définies à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme). Elle vise la recherche d'un équilibre entre développement et urbanisation d'une part, préservation et protection des espaces et des milieux littoraux et marins de l'autre. Ses dispositions sont codifiées au chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme.

En particulier, la loi Littoral fixe les règles relatives à la préservation des espaces remarquables désignés à l'article L. 121-23 du code précité comme « les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. » Le décret fixant la liste de ces espaces est codifié à l'article R. 121- du même code.

Au titre de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme, dans ces espaces, seuls peuvent être implantés des aménagements légers s'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur, notamment économique, ou à leur ouverture au public. L'article prévoit qu'un décret définisse la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements : l'article R. 121-5 du même code autorise ainsi l'implantation, entre autres, des chemins piétons, cyclables et équestres, les panneaux d'informations, les sanitaires, les postes de secours, les aires de stationnement indispensables et non-bitumées, la réfection ou l'extension limitée des bâtiments d'activité économique, agricoles, pastorales et forestières ou encore les constructions de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l'eau. Autant que possible, ils doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l'état naturel.

Par ailleurs, les lois n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », puis loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », ont soumis ces projets d'aménagement à enquête publique (lorsqu'ils relèvent des cas listés à l'article L. 123-2 du code de l'environnement) ou à participation du public, préalablement à leur autorisation par l'autorité administrative compétente.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 12 nonies, adopté par l'Assemblée Nationale en séance publique, rédige les dispositions de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme relatives à l'implantation d'aménagements légers.

Alors que la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements sont, en l'état actuel du droit, fixées par un décret simple, le présent article propose de les faire relever d'un décret en Conseil d'État, qui listera les aménagements légers autorisés de manière limitative et précisera leurs caractéristiques.

La nouvelle rédaction apporte cependant une nouvelle modalité restrictive à l'implantation d'aménagements légers : il faut que ceux-ci « participent directement au caractère remarquable du site ».

Enfin, en sus des modalités de participation du public et de l'autorisation de l'autorité administrative, l'article adopté par l'Assemblée Nationale soumet l'installation des aménagements légers à l'avis de la Commission départementale de la nature, des sites et des paysages (CDNSP).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogé sur les raisons qui nécessitent une modification du droit existant, qui encadre déjà les modalités d'implantation d'aménagements légers dans les zones littorales. Il apparaît que le Conseil d'État a récemment autorisé, dans les espaces remarquables littoraux, des aménagements légers qui ne figurent pas dans la liste établie à l'article R. 121-5. Votre Commission admet donc qu'il puisse être nécessaire de fixer législativement le caractère limitatif de cette liste. Elle note toutefois le caractère extrêmement restrictif de la procédure d'autorisation, renforcé par le présent projet de loi.

D'autre part, votre commission a modifié la rédaction de l'article en adoptant l'amendement COM-819 de son rapporteur. La formulation issue de l'Assemblée nationale, qui semble obliger les aménagements légers à « participer directement au caractère remarquable du site », porte à confusion. Votre Commission prévoit plutôt que les aménagements autorisés ne puissent « porter atteinte au caractère remarquable du site ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 - Habilitation à simplifier par ordonnance la hiérarchie des normes des documents d'urbanisme

Objet : cet article a pour objet d'habiliter le gouvernement à simplifier par ordonnance la hiérarchie des normes des documents d'urbanisme, en particulier en modernisant le schéma de cohérence territoriale, en réduisant le nombre de documents opposables aux documents locaux de planification et en supprimant dans certains cas le lien de prise en compte au profit d'un lien de compatibilité.

I. Le droit en vigueur

Les normes d'urbanisme sont nombreuses, élaborées à différents niveaux, et leur portée diffère. L'articulation complexe entre ces différents documents est régie par le code de l'urbanisme, notamment le chapitre Ier du titre III du livre Ier, relatif aux obligations de compatibilité et de prise en compte. Actuellement, elle peut se faire selon trois modalités :

· le rapport de conformité, qui exige la retranscription à l'identique de la règle et le respect de toutes ses prescriptions, sans adaptation. Il s'établit par exemple entre les autorisations d'urbanisme et le règlement national d'urbanisme (RNU) ou plan local d'urbanisme (PLU) ;

· le rapport de compatibilité, qui suppose de ne pas faire obstacle aux orientations ou aux principes fondamentaux de la règle et de contribuer à leur réalisation. À ce titre, l'identité parfaite entre deux documents n'est pas exigée. Ce lien existe par exemple entre le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le PLU ;

· la prise en compte, qui équivaut à un principe de non remise en cause, c'est-à-dire qui consiste à ne pas s'écarter des orientations fondamentales, sauf lorsque l'intérêt de l'opération le justifie, et sous le contrôle du juge (comme la définit la jurisprudence, notamment l'arrêt n°256511 du 28 juillet 2004 du Conseil d'État). C'est le niveau le moins contraignant d'opposabilité. Il s'établit par exemple ente le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le SCoT.

La multiplication des documents d'urbanisme opposables emporte trois enjeux. D'abord, elle complexifie l'appréhension globale de la totalité des normes s'imposant à un projet et réduit la lisibilité des documents. Ensuite, les nombreuses exigences combinées s'appliquant à un document le rendent instable et vulnérable au contentieux. Enfin, cela exige des procédures de mise en conformité ou compatibilité des documents les uns vis-à-vis des autres, leur élaboration n'étant souvent pas simultanée ou du fait des mêmes autorités.

LES RAPPORTS ENTRE LES DOCUMENTS D'URBANISME

Source : Étude d'impact du projet de loi ELAN

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi propose d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, diverses mesures relatives à la simplification de la hiérarchie des normes d'urbanisme. En particulier, l'article cite deux axes de réforme :

· la réduction du nombre de documents opposables aux SCoT, PLU et cartes communales ;

· la simplification des modes d'opposabilité, en particulier la suppression du lien de prise en compte, ne conservant que le seul lien de compatibilité. Au vu de ce changement, l'ordonnance devra mettre en cohérence les dispositions existantes et prévoir les mesures de coordination nécessaires.

Un délai de dix-huit mois est prévu pour la prise de cette ordonnance, puis le dépôt d'un projet de loi de ratification dans les trois mois suivants.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement du Gouvernement demandant habilitation à prendre une ordonnance de réforme du SCoT, notamment en modifiant son échelle pour en faire un maillon renforcé entre les nouveaux schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et les PLU intercommunaux.

IV. La position de votre commission

La simplification et la rationalisation des documents d'urbanisme et de leur articulation sont une demande partagée de tous les acteurs locaux, privés comme publics. La multiplicité des liens d'opposabilité et le nombre des documents, à plusieurs niveaux de compétence, est source de lenteurs, de coûts et d'instabilité. Du point de vue juridique, le Conseil d'État relève d'ailleurs dans l'étude d'impact du projet de loi ELAN que les mesures « ayant pour objet [...] de limiter et simplifier les obligations de compatibilité et de prise en compte faites aux documents d'urbanisme locaux [...] répondent à des nécessités exprimées ces dernières années par les formations consultatives du Conseil d'État. Leur définition répond tant à la nécessité de remédier aux difficultés et insuffisances résultant des dispositions actuelles relevées par ces formations qu'aux exigences constitutionnelles de précision s'agissant de la finalité des mesures et de leur domaine d'intervention. »

À ce titre, votre commission est favorable à une réflexion de fond sur l'articulation et le contenu des documents d'urbanisme. Il s'agit d'un sujet prégnant pour les élus locaux et les collectivités, qui ont un impact profond sur leur conduite de la politique d'urbanisme. La technicité des modifications juridiques nécessaires et l'organisation de concertations peuvent justifier les deux demandes d'habilitation, qui gagneraient par ailleurs à être traitées de façon coordonnée, mais votre rapporteur souligne que le Sénat sera très vigilant sur ces enjeux cruciaux pour les élus locaux, et devra être associé tout au long de l'élaboration des ordonnances.

Votre commission a adopté un amendement COM-845 de son rapporteur, visant à préciser que les obligations de prise en compte pourront être supprimées dans certains cas, au profit d'une obligation de compatibilité, mais que cette suppression ne sera pas appliquée de manière uniforme et indiscriminée. Une telle modification en bloc, qui imposerait massivement un rapport de compatibilité aux documents d'urbanisme locaux, n'est pas souhaitable, et serait source d'instabilité juridique et de contraintes opérationnelles très fortes pour les collectivités.

Par ailleurs, elle a retenu un amendement déposé par M. Daubresse au nom de la commission des lois (COM-221), qui précise l'habilitation donnée au Gouvernement. Il prévoit que les ordonnances fixeront les modalités selon lesquelles seules certaines pièces des documents d'urbanisme locaux (SCoT et PLU) devront être compatibles avec certaines autres, en différenciant les rapports d'opposabilité s'imposant aux différents documents qui composent le SCoT et le PLU.

· Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (DOO) s'imposera dans un rapport de compatibilité au projet d`aménagement et de développement durables (PADD) du PLU et aux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) couvrant tout le périmètre du PLU.

· Le PADD du PLU et les OAP précitées s'imposeront dans un rapport de compatibilité aux autres documents du PLU. Ces derniers n'auront aucune autre obligation de compatibilité.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur (COM-792).

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (supprimé) - Habilitation à modifier par ordonnance le régime juridique des schémas d'aménagement régional

Objet : cet article a pour objet d'habiliter le gouvernement à actualiser, clarifier, simplifier et compléter par ordonnance le régime juridique des schémas d'aménagement régional prévus par les articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales.

I. Le droit en vigueur

La planification régionale en matière d'urbanisme a fait l'objet de plusieurs évolutions récentes :

· la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », a refondu le cadre législatif et réglementaire des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), de développement durable et d'égalité des territoires, ainsi que le schéma directeur de la région Ile-de-France ;

· la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 relative au plan d'aménagement et de développement durable de Corse a clarifié les règles qui lui sont applicables.

Un tel travail de clarification et d'actualisation des dispositions législatives et réglementaires relatives aux schémas d'aménagement régional (SAR), documents de planification spécifiques aux territoires d'Outre-mer, n'a pas encore été entrepris.

Le SAR, dont le régime juridique est fixé aux articles L. 4433-7 à L. 4433-11 du code général des collectivités territoriales, est un document d'aménagement adopté par les conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de la Réunion, qui fixe les orientations fondamentales à moyen-terme en matière entre autres de développement durable, d'économie d'énergie, d'infrastructures et transport, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Il vaut également schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ; schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ainsi que schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) précisant son application aux zones littorales.

SCHÉMA DE L'ARTICULATION DE SAR AVEC LES AUTRES NORMES ET RÈGLES

Source : Rapport sur le SAR de la Collectivité Territoriale de Guyane

Le projet de SAR est approuvé par décret en Conseil d'État. Son élaboration, à l'initiative de la Région, fait l'objet d'une évaluation publique environnementale, et de l'association de l'État, du département, des communes et des EPCI. Les chambres d'agriculture, de commerce, d'industrie et de métiers, les organisations professionnelles et les associations agréées de protection de l'environnement peuvent aussi y être associées. Au plus tard tous les dix ans, le conseil régional doit délibérer sur le maintien en vigueur du SAR ou son éventuelle révision, sous peine de caducité. Toute modification du SAR doit également faire l'objet d'une enquête publique, être approuvée par un décret en Conseil d'État, et ne peut porter atteinte à son économie générale.

Ces dispositions ont fait l'objet de nombreuses évolutions depuis la création des SAR par la loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, notamment en 2000, en 2004, en 2010 et en 2015. Les exigences procédurales juxtaposées font de l'élaboration ou de la modification des SAR un processus long et complexe. Ainsi, le rapport de la Collectivité territoriale de Guyane sur l'élaboration de son SAR, initiée en 2004 et aboutie en 2016, fait le constat que « les difficultés rencontrées dans l'application des orientations [du SAR] tiennent essentiellement [...] au décalage permanent entre ce document et les évolutions rapides de la société guyanaise du moment. »23(*) La Martinique et Mayotte ont de leur côté engagé une révision de leur document régional en 2011, sans que le nouveau SAR n'ait encore été approuvé. Pourtant, leur importance est grande pour la politique d'aménagement des collectivités d'outre-mer, puisque les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales doivent leur être compatibles.

Le Conseil d'État lui-même a relevé dans son avis sur le présent projet de loi qu' « actualiser, clarifier, simplifier et compléter le régime juridique des schémas d'aménagement régional prévus par les articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales répondent à des nécessités exprimées ces dernières années par les formations consultatives du Conseil d'État. Leur définition répond tant à la nécessité de remédier aux difficultés et insuffisances résultant des dispositions actuelles relevées par ces formations qu'aux exigences constitutionnelles de précision s'agissant de la finalité des mesures et de leur domaine d'intervention. »24(*)

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi propose d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, diverses mesures visant à actualiser, clarifier, simplifier et compléter le régime juridique des schémas d'aménagement régional prévus aux articles L. 4433-7 et suivants du code général des collectivités territoriales. L'article d'habilitation cite plusieurs axes de réforme :

· un travail de rédaction visant à simplifier et rendre plus intelligible le régime juridique actuel ;

· une actualisation des dispositions, notamment pour prendre compte des différents types de collectivités visées et supprimant ;

· une révision du contenu du SAR et de ses effets juridiques (notamment liés au fait qu'il puisse tenir lieu d'autres schémas régionaux) ;

· une meilleure définition de l'articulation du SAR avec d'autres documents de planification et d'urbanisme ;

· une simplification des procédures d'élaboration et d'évolution du SAR.

Ce projet d'ordonnance devra être présenté dans les douze mois suivant la publication de la loi d'habilitation, et le projet de loi de ratification déposé dans un délai de trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

L'étude d'impact précise que le gouvernement entend mener une concertation formelle en vue de l'élaboration de l'ordonnance, et qu'un décret en Conseil d'État sera également pris pour procéder aux coordinations nécessaires des modifications réglementaires s'appliquant aux SAR.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels à cet article du projet de loi, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

Lors du débat en Commission, le gouvernement s'est par ailleurs engagé à ce qu'une concertation ait lieu avec les élus locaux au cours de l'élaboration de l'ordonnance.

En séance publique, l'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement visant à expliciter que la réforme par ordonnance du régime juridique des SAR puisse également modifier ses modalités d'approbation.

IV. La position de votre commission

Votre commission a estimé qu'une réforme d'une telle importance pour les collectivités d'Outre-Mer, qui touche à un outil utile et complet, ne saurait se faire par voie d'ordonnance. Il est crucial qu'un débat parlementaire se tienne sur ce sujet, afin que les élus locaux et leurs représentants puissent participer pleinement à cette réflexion.

En conséquence, elle a adopté l'amendement de suppression COM-396 déposé par Mme Conconne et plusieurs de ses collègues.

La commission a supprimé cet article.

Article 14 bis A (article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, article 113 de la loi n° 2017-36 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté) - Transfert différé de la compétence de politique de l'habitat à la métropole du Grand Paris

Objet : cet article vise à différer le transfert de la compétence en matière de politique de l'habitat à la métropole du Grand Paris, en liant la date de ce transfert à la date à laquelle le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH), en cours d'élaboration, sera rendu exécutoire. Le caractère exécutoire des programmes locaux de l'habitat préexistants au transfert des compétences est aussi prolongé à titre transitoire jusqu'à l'entrée en vigueur du PMHH.

I. Le droit en vigueur

A. La métropole du Grand Paris : statut et compétences

La création de la métropole du Grand Paris, intercommunalité particulière d'Ile-de-France s'est déroulée en plusieurs étapes :

· les lois n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », ont prévu à l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales la création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 ;

· les 130 communes du périmètre de la métropole ont été intégrées au 1er janvier 2016 au sein de 11 établissements publics territoriaux, EPCI sans fiscalité propre à régime juridique spécifique créés par la loi NOTRe et définis par plusieurs décrets, qui ont remplacé les intercommunalités à fiscalité propre préexistantes ;

· la Ville de Paris, collectivité unique à statut particulier créée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, qui exercera les compétences de la commune et du département de Paris à compter du 1er janvier 2019, subsistera en tant qu'entité particulière.

La métropole est administrée par un conseil de la métropole, constitué de représentants élus par les conseils municipaux des communes membres. Une assemblée des maires de la métropole se réunit également au moins une fois par an.

PÉRIMÈTRE DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS ET DES ONZE ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX

Source : Métropole du Grand Paris

La métropole du Grand Paris exerce diverses compétences, déléguées par les communes de son périmètre, par les collectivités, et par l'État. L'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales organise le transfert des compétences attribuées de droit à la métropole :

· Politique d'aménagement de l'espace métropolitain ;

· Politique locale de l'habitat ;

· Développement et aménagement économique, social et culturel ;

· Protection et de mise en valeur de l'environnement et cadre de vie.

L'intérêt métropolitain des projets sera déterminé par délibération du conseil de la métropole. À défaut d'intérêt métropolitain, ils seront réalisés par les établissements publics territoriaux.

B. Compétences de la métropole du Grand Paris en matière de politique du logement et d'élaboration du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH)

Le II de l'article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue des lois successives précitées, dispose que la métropole du Grand Paris exerce de plein droit, en lieu et place de ses communes membres, à compter du 1er janvier 2017, diverses compétences de politique locale de l'habitat.

· Élaboration du PMHH

La métropole du Grand Paris est entre autres compétente pour l'élaboration du plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement (PMHH), document unique à la métropole du Grand Paris tenant lieu de PLH, offrant une stratégie de programmation de politique du logement.

Le V de l'article L. 5219-1 prévoit donc les modalités d'élaboration et d'approbation du PMHH. Après la prescription de lancement de la procédure d'élaboration par délibération du conseil de la métropole, et un porter à connaissance du préfet de région, le conseil arrête le projet de plan. Après de nouvelles délibérations tenant compte de l'avis des communes du périmètre et des EPT, et de l'avis résultant de la soumission du projet par le préfet au comité régional de l'habitat et de l'hébergement, le PMHH est approuvé par le conseil de la métropole. Il devient exécutoire deux mois après sa transmission au représentant de l'État, si celui-ci ne formule pas de demande de modification.

· Transfert des compétences de politique de l'habitat

L'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a prévu que le transfert des compétences de logement intervienne à la date d'adoption du premier plan PHMM, et au plus tard le 31 décembre 2017, date repoussée par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté au 31 décembre 2018. Dans l'intervalle, les établissements publics territoriaux ou les communes exercent les compétences qui relevaient auparavant des EPCI préexistants, y compris la politique locale de l'habitat, dans les conditions prévues au V de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales. Afin d'organiser la période transitoire précédant l'adoption du PMHH, la loi précitée a également prévu dans son article 113 qu'à compter du transfert des compétences d'habitat, la métropole soit considérée comme dotée d'un PLH exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action des PLH exécutoires préexistants.

Cependant, il n'est pas certain que le PMHH actuellement en cours d'élaboration puisse être approuvé et rendu exécutoire dans les délais fixés par la loi pour le transfert de compétences, c'est-à-dire au 31 décembre 2018.

En l'état actuel du droit, la compétence en matière d'habitat serait donc transférée à la métropole du Grand Paris sans que celle-ci ait pu produire le document de planification permettant de fonder sa politique métropolitaine de logement et d'hébergement. Seules les orientations et le programme d'action des PLH préexistants seraient considérés comme exécutoires, ce qui poserait sans doute des problèmes de cohérence et de faisabilité. Il paraît donc nécessaire de différer le transfert de compétence, pour le rendre concomitant à l'entrée en vigueur du PMHH de la métropole, afin de garantir la continuité de la mise en oeuvre des politiques de l'habitat.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement visant à différer le transfert à la métropole du Grand Paris de la compétence en matière de politique du logement, en fixant la date du transfert à la date à laquelle le PMHH sera rendu exécutoire. Il est aussi clarifié à cet article que les compétences qui seront alors transférées restent pour l'instant exercées par les EPT ou les communes dans les conditions déjà prévues par l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales. Le XII de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est rédigé en ce sens.

L'article adopté modifie également l'article 113 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, afin de prolonger le caractère exécutoire des PLH préexistants au transfert des compétences : cette mesure transitoire s'appliquera jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau PHMM, et non plus dans une limite maximale de deux ans à compter de la date du transfert.

III. La position de votre commission

Votre Commission émet un avis favorable sur cette disposition. Elle rappelle à ce titre que lors des débats sur la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté précitée, le Sénat avait estimé qu'un délai supplémentaire était nécessaire pour l'élaboration d'un PMHH dans de bonnes conditions. La présente mesure rejoint donc la position qui avait été celle du Sénat à l'époque.

Un délai plus long sera gage d'une meilleure qualité pour le PMHH, document qui fondera la politique de l'habitat de la métropole. Ce différé n'est pas source de complexités supplémentaires, puisque les modalités transitoires qui avaient été prévues sont prolongées. LES EPT et les communes conserveront pour l'instant l'exercice de cette compétence, jusqu'à l'entrée en vigueur du PMHH.

Votre Commission a adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 bis (article L. 581-14-1 du code de l'environnement) - Applicabilité aux règlements locaux de publicité des dispositions de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté apportant des aménagements à l'élaboration, la révision et la caducité des plans locaux d'urbanisme

Objet : cet article vise à rendre applicable aux règlements locaux de publicité (RLP) les aménagements apportés à l'élaboration, la révision, la modification et la caducité des PLU par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

I. Le droit en vigueur

A. Le règlement local de publicité, un document de planification calqué sur le plan local d'urbanisme

Le règlement local de publicité (RLP) est un outil de planification de l'affichage publicitaire hérité de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes. Face au constat du relatif dessaisissement des maires dans le développement de règles locales encadrant la publicité affichée dans les communes, ladite loi avait ainsi autorisé l'élaboration, en association avec le préfet, le conseil municipal et la commission départementale des sites, d'un règlement communal.

Ce règlement a pour objet d'adapter au niveau local les dispositions du code de l'environnement relatives à la publicité. Il peut notamment définir une zone ou s'applique une réglementation plus restrictive que celle du règlement national. Le transfert du préfet au maire du pouvoir de police en matière de publicité est également conditionné à l'élaboration d'un RLP.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », a opéré à l'initiative du Sénat une refonte de l'outil de RLP. Elle a notamment pris acte du renforcement de l'échelon intercommunal, en prévoyant que l'établissement public de coopération intercommunal compétent en matière de PLU puisse élaborer le RLP sur tout son périmètre. Par ailleurs, elle a réaffirmé le parallélisme entre ces deux documents d'urbanisme, notamment en liant ces deux compétences et en rapprochant les procédures d'élaboration.

Au titre des articles L. 581-14 à L. 581-14-3 du code de l'environnement, le projet de RLP est élaboré à l'initiative du président de l'EPCI ou du maire, puis est soumis à concertation publique et à l'avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites (CDNPS). Son approbation se fait selon les procédures applicables au PLU, les deux documents pouvant même faire l'objet d'une procédure unique. Une fois approuvé, il lui est annexé.

B. Les ajustements relatifs au transfert de la compétence PLU à l'intercommunalité n'ont pas été étendus à l'élaboration des RLP

Le transfert automatique de la compétence de PLU aux intercommunalités, organisé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a appelé plusieurs ajustements relatifs à l'élaboration et la modification des PLU, qu'a effectués la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

DISPOSITIONS DE LA LOI RELATIVE À L'ÉGALITE ET LA CITOYENNETÉ CONCERNANT L'ÉLABORATION DES PLANS LOCAUX D'URBANISME

Suite au transfert automatique de la compétence de PLU aux intercommunalités, organisé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a effectué plusieurs ajustements relatifs à la révision, l'élaboration, et la caducité des PLU. Parmi ces mesures :

- Un EPCI issu d'une fusion entre plusieurs EPCI, certains disposant de la compétence de PLU, d'autres non, pourra réviser les PLU existants sans devoir engager l'élaboration d'un PLU couvrant tout son périmètre (2° du V de l'article 131 de la loi susmentionnée)

- Si un EPCI est créé (y compris par fusion) ou se voit transférer la compétence de PLU, il peut mener à terme les procédures d'élaboration de PLU initiées avant cette création ou ce transfert (du 4°e du V de l'article précité)

- Les EPCI de grande taille, comptant au moins 100 communes, peuvent être autorisés par le préfet à élaborer des PLU dits infra-communautaires, ne couvrant pas la totalité de leur périmètre (5° du V du même article)

- Lors de la création d'un EPCI (y compris par fusion), ou lors du transfert à un EPCI de la compétence de PLU, et si l'EPCI engage une procédure de révision ou d'élaboration de PLUi, les PLU exécutoires au moment de cette création ou ce transfert restent applicables et bénéficient d'un délai supplémentaire avant de devenir caducs (article 131 de la loi susmentionnée).

Néanmoins, les aménagements prévus au bénéfice des PLU par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté n'ont pas été explicitement étendus au RLP, dont il n'est pas fait mention dans le texte.

Il en résulte une certaine insécurité juridique : plusieurs EPCI ont ainsi fait usage des modalités d'élaboration aménagées offertes au PLU, afin, par exemple, d'initier l'élaboration de RLP infra-communautaires, ou de mener à terme l'élaboration de RLP débutées avant la modification de leur périmètre. Ces procédures ne sont, en réalité, pas expressément prévues par la loi précitée.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article du projet de loi, issu d'un amendement adopté en Commission, prévoit d'étendre au bénéfice des RLP les diverses mesures d'aménagement relatives à l'élaboration, la révision, la modification et la caducité des PLU introduites par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Il ajoute en ce sens un alinéa à l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement, qui rend les dispositions correspondantes du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme applicables aux RLP.

Il vise aussi à sécuriser juridiquement les RLP élaborés depuis la promulgation de la loi précitée par les EPCI créés ou ayant bénéficié du transfert de la compétence de PLU, sur la base des nouvelles règles applicables aux PLU. Il prévoit donc que les aménagements de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté aient effet rétroactif sur toutes les procédures initiées avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

Par ailleurs, il donne à la métropole d'Aix-Marseille-Provence la compétence d'élaborer un ou plusieurs RLP sur le périmètre de ses PLUi intercommunaux.

III. La position de votre commission

Votre Commission rappelle que les aménagements apportés par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté précitée avaient été en partie adoptés sous l'impulsion du Sénat. Elle émet donc naturellement un avis favorable à leur application aux règlements locaux de publicité. Ces mesures seront un facteur de flexibilité et d'adaptation aux réalités locales.

En sus d'un amendement de précision juridique (COM-794, proposé par le rapporteur), la Commission a adopté un amendement COM-793, qui vise à réparer un oubli du texte issu de l'Assemblée Nationale. Alors que le premier alinéa prévoit bien l'applicabilité des dispositions de l'article L. 134-12 du code de l'urbanisme aux RLP de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le second alinéa ne fait mention que de la rétroactivité des dispositions du titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, et non de l'article L. 134-12, qui se trouve au sein du titre III. Cet amendement étend donc la rétroactivité prévue à ladite mesure.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 ter (article L. 581-14-3 du code de l'environnement) - Aménagement de l'échéance de caducité des RLP communaux en cas de transfert de la compétence d'urbanisme à l'EPCI

Objet : cet article prévoit que l'échéance de caducité des règlements locaux de publicité (RLP) soit repoussée de deux ans, dans le cas où a été prescrit un RLP intercommunal par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent ayant depuis acquis la compétence en matière d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le règlement local de publicité (RLP) est un outil communal et intercommunal de planification de l'affichage publicitaire. Il a pour objet d'adapter au niveau local les dispositions du code de l'environnement relatives à la publicité. Il peut notamment définit une zone ou s'applique une réglementation plus restrictive que celle du règlement national. Le transfert du préfet au maire du pouvoir de police en matière de publicité est également conditionné à l'élaboration d'un RLP (voir le commentaire de l'article 14 bis).

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II », a opéré à l'initiative du Sénat une refonte de l'outil de RLP. Elle a notamment pris acte du renforcement de l'échelon intercommunal, en prévoyant que l'établissement public de coopération intercommunal compétent en matière de plan local d'urbanisme (PLU) devienne compétent de plein droit en matière de RLP sur son périmètre. Par ailleurs, elle a réaffirmé le parallélisme entre ces deux documents, notamment en liant les compétences et en rapprochant les procédures d'élaboration. Son approbation se fait désormais selon les procédures applicables au PLU, les deux documents pouvant même faire l'objet d'une procédure unique. Une fois approuvé, le RLP lui est annexé.

Par ailleurs, la loi précitée a organisé les modalités d'extinction des RLP préexistants, élaborés selon l'ancienne procédure, et souvent à l'échelon communal. Elle prévoit ainsi, à l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement, que : « les réglementations spéciales qui sont en vigueur à la date de publication de [la loi Grenelle II] restent valables jusqu'à leur révision et pour une durée maximale de dix ans à compter de cette date. » Elles seront révisées selon les nouvelles modalités procédurales prévues à l'article L. 581-14-1 dudit code. En l'état, cette échéance de caducité est fixée au 14 juillet 2020.

Cependant, aucune modalité spécifique n'est prévue dans le cas où est envisagée une élaboration de RLP au niveau intercommunal. Pourtant, les EPCI ayant nouvellement acquis la compétence de RLP (à la suite du transfert de la compétence de PLU aux intercommunalités, organisé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR ») font face à des coûts et à un degré de complexité particuliers, qui semblent exiger de plus longs délais. La couverture du territoire par des RLP risquerait en effet d'être compromise par la soudaine caducité des anciens RLP communaux, sans qu'un RLP intercommunal n'ait pu être élaboré dans les temps.

De plus, une telle prolongation n'est pas sans précédent, puisque la caducité des plans locaux d'urbanisme des communes du périmètre d'un EPCI nouvellement compétent, prévue par la loi Grenelle II, a fait l'objet d'aménagements dans les cas où est prescrite l'élaboration d'un PLUi intercommunal : la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives, dans son article 13, a ainsi repoussé l'échéance de caducité au 31 décembre 2019.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article du projet de loi, issu d'un amendement adopté en Commission, propose d'accorder un délai supplémentaire à l'élaboration des RLP intercommunaux des EPCI ayant engagé une procédure en ce sens. L'échéance de caducité des réglementations spéciales préexistantes, prévue à l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement, serait, dans leur cas, repoussée au 14 juillet 2022 (c'est-à-dire de deux ans). Cette possibilité est également offerte à la métropole de Lyon.

III. La position de votre commission

Votre Commission est favorable à tout aménagement de nature à faciliter l'élaboration de documents d'urbanisme et à encourager l'adoption d'outils intercommunaux. Cette disposition va par ailleurs dans le sens des mesures prévues à l'article 14 bis.

Elle a adopté cet article sans l'amender.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 14 quater (article 102 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté) - Entrée en vigueur différée des obligations relatives à l'intégration d'éléments de stratégie foncière au sein des PLUi-H

Objet : cet article propose de dispenser les plans locaux d'urbanisme tenant lieu de programmes locaux de l'habitat (PLUi-H) élaborés avant le 31 mars 2018 d'intégrer les éléments relatifs à la stratégie et à l'analyse foncière, aux observatoires fonciers et à la mutabilité des terrains prescrits par l'article 102 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Un délai de deux ans (trois ans en cas de révision du PLUi-H) est par ailleurs laissé aux EPCI pour mettre en compatibilité leur document.

I. Le droit en vigueur

A. Programme local de l'habitat et plan local d'urbanisme intercommunal

Les communautés de communes et d'agglomération sont tenues, depuis le 27 mars 2017, au titre du transfert obligatoire de la compétence en matière de plan local d'urbanisme prévue par la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », d'élaborer un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Ce document d'urbanisme et de planification, couvrant le périmètre d'un EPCI, vise à présenter le projet territorial d'urbanisme et d'aménagement, et à déterminer les règles d'utilisation du sol applicables sur son territoire.

En parallèle, le programme local de l'habitat (PLH) a vu sa portée renforcée : obligatoire pour la plupart des EPCI, il est devenu un véritable document stratégique de programmation, prospectif, opérationnel, outil de mixité sociale, de planification foncière et de l'offre de logement. Il s'inscrit désormais pleinement dans l'ordonnancement juridique des documents d'urbanisme.

Depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, dite « loi Molle », le PLUi peut également tenir lieu de PLH. Il est alors élaboré par une procédure fusionnée, sous forme de PLUi-H : les composantes du PLH sont ventilées dans les différentes parties du PLUi (décret du 29 février 2012) et s'expriment dans le programme d'orientations et d'actions (POA). Il fait également l'objet d'une évaluation environnementale. Le PLUi-H, non borné dans le temps, est alors opposable dans son ensemble aux autorisations d'urbanisme. Il contient le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), les orientations d'aménagement et de programmation (OAP), le programme d'orientations et d'actions (POA), le règlement et le zonage, ainsi que les annexes.

B. Le volet foncier du programme local de l'habitat

La loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, à l'article 102, a instauré de nouvelles obligations relatives au contenu du PLH. Elle a ainsi porté à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation :

· l'obligation pour le diagnostic du PLH de comporter une analyse des marchés fonciers, de l'offre foncière et de son utilisation, de la mutabilité des terrains et de leur capacité à accueillir des logements ;

· l'obligation de définir les conditions de mise en place de dispositifs d'observation de l'habitat et du foncier sur son territoire ;

· l'obligation de préciser les actions à mener en matière de politique foncière permettant la réalisation du programme.

Ce volet foncier doit également être inclus dans les PLUi-H, dès l'entrée en vigueur de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, celle-ci n'ayant pas prévu de modalités transitoires.

L'insertion de contenu relatif au foncier est néanmoins une obligation lourde, puisqu'elle exige des EPCI la réalisation d'un diagnostic précis et le recensement des gisements fonciers, particulièrement complexes sur les périmètres étendus. La procédure d'élaboration des PLUi-H, en particulier, est significativement retardée. Ainsi, certains EPCI, dont les PLUi-H étaient d'ores et déjà en cours d'élaboration ou de révision, n'ont pu insérer le volet foncier nouvellement exigible au sein du document.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article du projet de loi, issu d'un amendement déposé par le Gouvernement et adopté par la Commission, vise à sécuriser juridiquement les PLUi-H ayant été adoptés peu de temps après l'entrée en vigueur de la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté et n'ayant pas intégré les nouvelles exigences relatives au volet foncier du PLH. Les PLUi-H arrêtés ou approuvés avant le 31 mars 2018 sont rétroactivement dispensés de ces obligations, et ne pourront donc pas faire l'objet de recours contentieux à ce titre.

D'autre part, l'article accorde un délai supplémentaire pour la mise en conformité de ces documents : si l'intégration des exigences relatives au volet foncier nécessite une révision du PLUi, il est de trois ans ; dans le cas contraire, il est de deux ans à compter de leur entrée en vigueur.

Une insertion en ce sens est donc proposée à l'article 102 de la loi n°2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, afin de préciser la portée des obligations que l'article avait introduit.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à tout aménagement de nature à faciliter l'élaboration de documents d'urbanisme et à encourager l'adoption d'outils intercommunaux. Cette mesure permettra de sécuriser juridiquement les PLUi récents, approuvés sans avoir pu intégrer les dernières exigences applicables aux PLH.

Elle a par ailleurs adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur (COM-846).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 quinquies (nouveau) (article L. 324-2 et L. 324-2-1 A du code de l'urbanisme) - Assouplissement des conditions d'adhésion à un établissement public foncier local

Objet : cet article vise à élargir les conditions d'adhésion à un établissement public foncier local, en supprimant la clause de compétence des établissements publics de coopération intercommunale en matière de programme local de l'habitat, en permettant aux communes d'y adhérer en leur qualité propre, et en encadrant les délais d'extension de périmètre.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, qui fixe les modalités de création des établissements publics fonciers locaux (EPFL), dispose que :

« L'établissement public foncier est créé par le représentant de l'État dans la région au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale, dotés de la compétence en matière de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non-membres de l'un de ces établissements. »

Il prévoit ainsi que puissent adhérer à un EPFL, des communes d'une part, et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière de programme local de l'habitat (PLH), de l'autre.

En application de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30 000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, ainsi que les communautés d'agglomération, les métropoles et les communautés urbaines sont tenues d'élaborer un programme local de l'habitat pour l'ensemble de leurs communes membres. Leur PLH comprend, entre autres, « une analyse des marchés fonciers, de l'offre foncière et de son utilisation, de la mutabilité des terrains et de leur capacité à accueillir des logements » et « les actions à mener en matière de politique foncière permettant la réalisation du programme ».

L'article L. 324-2 restreint de fait l'adhésion à un EPFL aux seuls EPCI compétents en matière de PLH. Cependant, cela exclut les EPCI de petite taille de recourir à ces établissements, qui sont pourtant un excellent outil d'acquisition foncière ou immobilière. Leur action ne se limite pas à des actions liées au logement ou à l'habitat, puisqu'en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, ils sont compétents pour « réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières [...] ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 », et participent à la protection d'espaces agricoles et naturels périurbains. Ils contribuent donc à la politique d'urbanisme et d'aménagement des collectivités et de leurs groupements. Les EPCI non dotés de la compétence en matière d'habitat, mais compétents de droits en matière de PLU et d'aménagement, par exemple, ne peuvent toutefois adhérer à un EPFL, ce qui les place dans une position plus défavorable qu'une commune non membre d'un EPCI.

Cette disposition est aussi de nature à restreindre la couverture du territoire par des EPFL, en excluant certains groupements de collectivités territoriales de leur champ.

On retrouve la même restriction en ce qui concerne l'extension du périmètre d'un EPFL à de nouveaux EPCI et à de nouvelles communes, à l'article L. 324-2-1 A du code de l'urbanisme.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-519 de M. Chaize, qui supprime la clause de compétence en matière de PLH pour l'adhésion d'une EPCI à un EPFL. La mention de cette compétence est ainsi retirée des articles L. 324-2 et 324-2-1 A du code de l'urbanisme. Il permet aussi aux communes membres d'EPCI d'adhérer à un EPFL en leur qualité propre.

Enfin, cet amendement encadre dans le temps la procédure d'extension du périmètre d'un EPFL, en prévoyant que le préfet de région dispose d'un délai de trois mois pour acter cette extension par arrêté, à compter de la transmission des délibérations concordantes des EPCI et des communes. Le préfet de région ne pourra pas s'opposer à cette extension. L'article L. 324-2-1 A est modifié en ce sens.

Cette mesure est de nature à faciliter la création et l'extension de la couverture territoriale des EPFL, qui sont des outils pertinents à la disposition des collectivités et de leur groupement en matière de stratégie foncière et d'aménagement. La liberté d'adhérer ou non à ces établissements doit être laissée à l'appréciation des acteurs publics locaux.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 (articles L. 621-31, L. 621-32, L. 632-2, L. 632-2-1 [nouveau], L. 632-3 du code du patrimoine) - Modification des dispositions relatives à l'avis des Architectes des Bâtiments de France et aux modalités de recours à son encontre

Objet : cet article a pour objet de modifier les dispositions relatives à l'avis des Architectes des Bâtiments de France (ABF) et aux modalités de recours à son encontre. Il transforme notamment l'avis conforme des ABF en avis simple en matière d'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile, et dans la lutte contre l'habitat indigne, insalubre, ou en ruine. Il instaure aussi un mécanisme de dialogue préalable entre ABF et maire.

I. Le droit en vigueur

A. Avis conforme de l'ABF pour les projets situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou aux abords des monuments historiques

Dans les sites patrimoniaux remarquables, les monuments historiques ou à leurs abords, tout projet d'urbanisme est soumis à autorisation préalable, aux termes des articles L. 621-32, L. 632-1 et L. 632-2 du code du patrimoine. Depuis la réforme portée par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, de l'architecture et du patrimoine, dite « loi LCAP », cette autorisation doit recueillir l'avis conforme des Architectes des Bâtiments de France (ABF), qui peut être assorti de prescriptions particulières. En cas de silence de l'ABF, son accord est réputé donné. L'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme - c'est-à-dire, en zone de droit commun, le maire ou le président d'EPCI - est alors liée par cet avis conforme.

LES ARCHITECTES DES BÂTIMENTS DE FRANCE - MODALITÉS D'AVIS

Les Architectes des Bâtiments de France (ABF) sont des fonctionnaires appartenant au corps des architectes et urbanistes de l'État. Ils dépendent du Ministère de la Culture, et sont placés sous l'autorité du préfet de département, au sein des unités départementales de l'architecture et du patrimoine (UDAP).

Ils ont pour mission de service public la gestion, la conservation et l'entretien des monuments, des espaces protégés et du patrimoine culturel ; et assurent un rôle de conseil auprès des collectivités et des particuliers, notamment en délivrant des avis sur certaines demandes d'urbanisme et en participant à l'élaboration des documents locaux d'urbanisme.

Les modalités d'avis des ABF sur les décisions d'urbanisme avaient été réorganisées et clarifiées par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP ». Les modalités d'avis des ABF sont désormais les suivantes, selon les dispositions législatives et réglementaires en vigueur :

- L'avis est conforme pour les projets relatifs aux sites patrimoniaux remarquables et aux abords des monuments historiques, ainsi que pour les projets de démolition de bâtiments de sites inscrits au titre de l'article L. 341-1 du code de l'environnement ;

- L'avis est simple pour les projets de construction relatifs aux bâtiments de sites inscrits au titre de l'article L. 341-1 du code de l'environnement et relatifs aux sites classés ou en instance de classement soumis à déclaration préalable ;

- Les ABF peuvent rendre un avis consultatif sur les projets visant les sites classés ou en instance de classement soumis à permis de construire ou de démolir, et pour tout autre projet situé hors espace protégé.

L'avis des ABF est formé selon deux critères, listés à l'article L. 632-2 du code du patrimoine : d'une part, le respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant ; d'autre part, le respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan local d'urbanisme. En cas de silence, l'accord est réputé donné. Par ailleurs, l'ABF peut assortir son avis de prescriptions motivées.

B. Recours de l'autorité de délivrance d'autorisation contre l'avis de l'ABF

Si l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme souhaite contester l'avis de l'ABF, elle peut adresser sous un délai de 7 jours un recours au préfet de région. Dans les deux mois, celui-ci consulte la Commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA) puis rend sa décision en validant ou rejetant le projet d'autorisation, comme le prévoit l'article L. 632-2 du code du patrimoine.

LA COMMISSION RÉGIONALE DU PATRIMOINE ET DE L'ARCHITECTURE

La Commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA), introduite par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », et dont la composition est fixée par le décret n° 2017-456 du 29 mars 2017 relatif au patrimoine mondial, aux monuments historiques et aux sites patrimoniaux remarquables, est issue de la fusion des anciennes commissions régionale du patrimoine et des sites et commission départementale des objets mobiliers. Elle est placée dans chaque région auprès du préfet.

La CRPA joue un rôle consultatif auprès du représentant de l'État en matière de protection juridique et de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine immobilier, ainsi que sur tous projets architecturaux, études et travaux sur immeubles. Elle peut aussi proposer toute mesure de protection, de conservation ou de mise en valeur.

Ses membres incluent neuf représentants de l'État (dont obligatoirement le préfet de région, le DRAC, un ABF entre autres), six élus locaux ou nationaux (dont le Président de la CRPA), six représentants d'associations ou de fondations liées à la protection, conservation et mise en valeur du patrimoine, et six personnalités qualifiées.

Aux termes du décret n° 2011-1903 du 19 décembre 2011 relatif aux aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine, en l'absence de décision expresse du préfet de région à l'issue du délai de deux mois, le recours était réputé admis. La loi LCAP et le décret n° 2017-456 du 29 mars 2017 relatif au patrimoine mondial, aux monuments historiques et aux sites patrimoniaux remarquables ont inversé cette disposition à l'article R* 423-68, en fixant que le projet de décision transmis par l'autorité compétente dans le cadre d'un recours contre l'avis de l'ABF est réputé rejeté en cas de silence gardé pendant deux mois.

II. Le projet de loi initial

A. Avis simple de l'ABF pour l'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile et les opérations de traitement de l'habitat indigne, insalubre ou en ruine

Le projet de loi propose, dans deux cas spécifiques, de transformer l'avis conforme de l'ABF sur tout projet situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques en avis simple, qui ne lie plus l'autorité de délivrance. Les opérations concernées sont :

· l'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile et des locaux nécessaires à leur fonctionnement ;

· les opérations relatives à l'habitat dans des installations insalubres ou impropres (art. L. 522-1 du code de la construction et de l'habitation), aux immeubles déclarés insalubres à titre irrémédiable (art. L. 1331-28 du code de la santé publique) et aux immeubles menaçant ruine ayant fait l'objet d'un arrêté de péril et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter (art. L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation).

Un nouvel article L. 632-2-1 est ainsi créé au code du patrimoine, prévoyant ces deux exceptions à l'avis conforme de l'ABF. Similairement, l'avis simple est réputé donné en cas de silence de l'ABF.

Des modifications rédactionnelles et de coordination sont par ailleurs apportées aux articles L. 621-32, L. 632-2 et L. 632-3 du même code.

B. Recours réputé admis en cas de silence du préfet

Le projet de loi prévoit par ailleurs d'inverser le sens des dispositions relatives à la réponse du préfet au recours de l'autorité de délivrance de l'autorisation. Aux termes de son article 15, le silence du préfet vaudrait désormais approbation du projet de décision. On revient ainsi à la situation qui prévalait avant la loi du 7 juillet 2016 : le préfet devra obligatoirement se prononcer s'il entend s'opposer à la décision du maire ou du président d'EPCI.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a apporté plusieurs modifications significatives au texte initial du projet de loi.

A. Portée de l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France

La Commission saisie au fond a inclus les antennes hertziennes dites « THD radio » et leurs locaux parmi les installations bénéficiant d'une dispense d'avis conforme des ABF, au même titre que les antennes radiotéléphoniques. L'article L. 632-2-1 inséré par le projet de loi au code du patrimoine est modifié en ce sens.

D'autre part, il avait été prévu en Commission que l'avis de l'ABF comporte nécessairement un volet de faisabilité économique, lorsqu'il concerne les projets faisant l'objet d'un arrêté de péril ou mettant en danger la vie d'autrui. Le porteur de projet, dans le cadre de la procédure d'avis, devrait alors joindre à sa demande d'autorisation de travaux une estimation financière précise des travaux projetés, sur laquelle l'ABF puisse s'appuyer pour étayer le volet économique de son avis. Cependant, sur proposition du Gouvernement, cette disposition a été supprimée en séance publique.

B. Dialogue entre les ABF et l'autorité de délivrance des autorisations

Un amendement adopté en Commission saisie au fond, vise à autoriser les collectivités à prendre l'initiative de la création d'un périmètre délimité des abords des monuments historiques, après avis des ABF, afin d'accélérer leur déploiement. La création d'un périmètre délimité relève, selon le droit en vigueur, de l'autorité administrative sur proposition de l'ABF et avec l'accord de la collectivité compétente en matière de PLU. L'article L. 621-31 du code du patrimoine est modifié en ce sens.

LES PÉRIMÈTRES DÉLIMITÉS DES ABORDS DES MONUMENTS HISTORIQUES

La loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine, dite « loi LCAP », a remplacé l'ancien dispositif de périmètre d'abord de monuments historiques par un nouveau périmètre dit « intelligent ».

Selon les anciennes modalités, le périmètre était défini par un rayon de 500 mètres autour des monuments historiques classés ou inscrits, et par un critère de covisibilité.

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU » avait une première fois assoupli cette règle en permettant à l'ABF de proposer, dans le cadre de l'élaboration ou de la révision d'un plan local d'urbanisme, une délimitation plus ajustée via un périmètre de protection modifié (PPM).

L'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés a ensuite introduit une procédure d'instauration de périmètre de protection adapté (PPA) sur proposition de l'ABF et par arrêté du préfet de département, à l'occasion de l'inscription ou du classement du monument. Ces systèmes restent fondés sur le critère de la covisibilité.

La réforme d'ensemble effectuée par la loi LCAP prévoit qu'un périmètre « intelligent » puisse être fixé aux abords des monuments historiques en fonction des réalités territoriales. La règle de la covisibilité et des 500 mètres ne s'appliquera que si l'autorité administrative n'a pas fixé ce périmètre délimité. La procédure est la suivante : sur proposition des ABF, le préfet arrête le périmètre intelligent après consultation de la CRPA.

L'Assemblée Nationale, sur proposition de la commission des affaires Culturelles, a également cherché à améliorer le dialogue entre les ABF et l'autorité de délivrance des autorisations d'urbanisme, aussi bien en amont de la procédure d'avis formel, qu'en aval, dans l'éventualité où cet avis serait contesté.

· En séance publique, un amendement a été adopté afin de permettre à à l'autorité délivrant les permis de proposer un projet de décision à l'ABF, qui peut lui adresser en retour des suggestions ou demandes de modifications. La décision ainsi coinstruite sera ensuite soumise à avis formel de l'ABF.

· D'autre part, il est donné aux porteurs de projet à l'article L. 632-2 du même code la faculté de faire appel à un médiateur dans le cadre d'un recours contre l'avis des ABF. Le médiateur sera désigné parmi les élus membres de la CRPA, par son président, et rendra un avis préalable à la décision de l'autorité administrative. Il s'agit de faciliter le dialogue entre les acteurs dans les situations de blocage.

IV. La position de votre commission

Votre commission a été le lieu de débats nourris autour du rôle des architectes des Bâtiments de France et de l'opportunité d'assouplir la portée de leur avis. De manière générale, les élus, tout comme les intervenants que votre rapporteur a eu l'occasion de recevoir dans le cadre d'auditions, se montrent partagés entre d'une part, la volonté de préserver l'avis conforme, qui représente parfois un appui pour les maires contre des projets qui défigureraient le patrimoine ; et, de l'autre, la recherche d'une flexibilisation des procédures d'autorisation, au service du développement des zones rurales et des centre-bourgs, en faisant confiance aux maires dans leurs décisions relatives aux projets.

Finalement, votre commission a estimé que les deux dérogations proposées, qui se limitent à deux domaines bien identifiés et particulièrement pressants, sont assez encadrées pour être justifiées. Les objectifs de couverture numérique du territoire et de lutte contre l'habitat indigne et insalubre nécessitent de donner davantage de rapidité et de flexibilité aux maires.

Toutefois, elle a adopté plusieurs amendements :

· l'amendement COM-266, déposé par M. Leleux au nom de la commission de la culture, réintroduit l'accord de l'architecte des Bâtiments de France pour la création de tout périmètre délimité. Si son initiative exclusive est supprimée, son accord restera nécessaire pour que l'autorité administrative puisse créer un tel périmètre. Il s'agit d'une garantie de cohérence et de qualité, dans un souci d'intérêt général ;

· un amendement du rapporteur (COM-856) précise que la procédure de dialogue en amont, par laquelle le maire peut soumettre un projet de décision à l'ABF afin de recueillir ses observations, a une portée non contraignante. Il s'agit d'une procédure volontaire, facultative, avant la soumission formelle de la décision à l'ABF dans un second temps ;

· l'amendement COM-269, déposé par M. Leleux au nom de la commission de la culture, prévoit que l'avis des ABF comporte une mention informative à destination des maires, afin que ceux-ci sachent qu'une procédure de recours auprès du préfet est possible.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 (article L. 423-1 du code de l'urbanisme) - Encadrement des pièces exigibles dans le cadre d'une demande d'autorisation d'urbanisme

Objet : cet article a pour objet d'énumérer limitativement dans la loi les seules pièces au dossier pouvant être exigées par les autorités compétentes dans le cadre d'une demande de permis de construire, d'aménager ou de démolir.

I. Le droit en vigueur

Le cadre juridique des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, ainsi que des déclarations préalables est établi à l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme. Le demandeur transmet certaines pièces à l'autorité de délivrance des autorisations - c'est-à-dire, dans le droit commun, le maire ou le président d'EPCI - qui décide sur cette base d'autoriser ou non le projet.

La composition exacte du dossier de demande d'autorisation n'est pas fixée par la loi, mais est précisée par des dispositions réglementaires du code de l'urbanisme. Celles-ci prévoient que la demande comprenne :

· des informations obligatoires (art. R. 431-5 à R. 431-12) relatives, entre autres, au demandeur, à l'architecte, aux travaux, au terrain, à la destination des constructions, à la surface de plancher, ou aux éléments nécessaires à des calculs fiscaux ;

· des pièces complémentaires (art. R. 431-13 à R. 431-33-1) exigibles selon la situation ou la nature du projet, par exemple lorsqu'il concerne une dépendance du domaine public, un immeuble classé, un parc national, un emplacement réservé, des logements collectifs ou sociaux, une ZAC, une OIN ; ainsi que les études d'impact, concertations, dérogations, attestations, plans ou évaluations prescrites par la réglementation ;

· des informations relatives au nombre et aux caractéristiques des logements ou services collectifs concernés par le projet, à fin de collecte statistique (art. R. 431-34) ; ainsi que le plan intérieur desdits logements, sur demande du maire (art. R. 431-34-1).

L'article R. 431-4 du code de l'urbanisme prévoit que le dossier est réputé complet si toutes les pièces citées ci-dessus sont fournies. Cette rédaction résulte de la réforme des autorisations d'urbanisme introduite par l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme et du décret d'application n° 2007-18 du 5 janvier 2007 : il s'agissait déjà d'alléger les obligations relatives à la constitution du dossier de demande et de limiter le nombre de pièces exigibles. Le décret n° 2015-165 du 12 février a insisté sur ce caractère limitatif, en ajoutant au dit article qu' « aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente » pour l'instruction et de délivrance de l'autorisation.

Dans la pratique, néanmoins, les administrés et professionnels de la construction déplorent de se voir demander diverses pièces additionnelles qui ne sont pas explicitement prévues par le code de l'urbanisme.25(*) D'une part, cela peut contribuer à allonger les délais d'instruction et générer des coûts additionnels ; de l'autre, cela peut ne pas garantir l'égalité de traitement des demandeurs. Parmi les pièces ainsi demandées, on retrouve notamment des documents qui étaient exigibles avant la réforme de 2007, tels les plans intérieurs.

Par ailleurs, il apparaît que certaines des pièces additionnelles requises soient utilisées pour vérifier des données pourtant rendues déclaratives par ladite réforme, les plans intérieurs des constructions de logements collectifs servant par exemple à recalculer les surfaces déclarées. La possibilité de demander les plans intérieurs, rétablie par la loi ALUR, visait à permettre au maire de mieux appréhender le projet soumis, afin notamment de lutter contre l'habitat indigne.

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi propose d'inscrire à l'article L. 423-1 susmentionné la liste limitative des pièces pouvant être exigées par l'autorité en charge de la délivrance des autorisations d'urbanisme dans le cadre de la constitution du dossier de demande. Seraient ainsi exigibles :

· les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'UE ;

· les pièces nécessaires à la vérification du respect des règles relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et l'aménagement de leurs abords ;

· les pièces nécessaires à la vérification du respect des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation.

Ainsi, le caractère limitatif de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme prend valeur législative, ce qui encadre les éventuelles évolutions futures des dispositions réglementaires.

Par ailleurs, la possibilité offerte au maire d'exiger qu'un plan intérieur du projet soit joint au dossier de demande d'autorisation concernant la construction de logements collectifs est supprimée, par l'abrogation du troisième alinéa de l'article L. 423-1 du même code.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a rétabli en séance publique la possibilité pour les maires de demander les plans intérieurs des constructions de logement collectifs.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée Nationale ait rétabli en séance publique la faculté des maires de demander la communication d'un plan intérieur des logements projetés, qui avait été supprimée en Commission. Cette suppression avait d'ailleurs fait l'objet d'un avis défavorable de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée, qui avait estimé qu'il s'agissait d'une information utile aux maires. En effet, il permet une meilleure connaissance de la qualité des logements produits, par exemple dans la lutte contre l'habitat indigne.

Votre rapporteur note par ailleurs que la mesure proposée appelle des dispositions réglementaires d'application, à la fois afin de préciser les documents concrètement exigibles, et d'effectuer les coordinations nécessaires au sein de la partie réglementaire du code.

Votre commission a adopté un amendement COM-222 de M. Daubresse au nom de la commission des lois, visant à supprimer la mention particulière du droit de l'Union Européenne au sein de l'article. Elle est en effet superfétatoire, puisque les prescriptions du droit de l'UE sont d'ores et déjà couvertes par la mention des autres règles s'imposant aux projets.

D'autre part, l'amendement COM-12 de M. GENEST et plusieurs de ses collègues, adopté par votre Commission, vise à suspendre le délai d'instruction lorsque l'autorité de délivrance des autorisations demande une pièce non exigible. Ainsi, les délais supplémentaires engendrés ne sauraient faire échec à la délivrance d'un permis tacite au bénéfice du demandeur.

Cette mesure est de nature à accélérer les procédures d'urbanisme.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis AAA (nouveau) (article L. 424-5 du code de l'urbanisme) - Conditions de dépôt d'une demande d'autorisation d'urbanisme visant un terrain pour lequel une autorisation a déjà été accordée

Objet : cet article vise à clarifier qu'il est possible de déposer une demande d'autorisation d'urbanisme sur un terrain pour lequel une autorisation a déjà été accordée, sans qu'il soit nécessaire de retirer préalablement l'autorisation existante.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 423-1 du code de l'urbanisme encadre les modalités de dépôt et d'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme, qui incluent les permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables. Ni cet article, ni les articles réglementaires du code de l'urbanisme ne précisent toutefois les règles applicables au dépôt de plusieurs autorisations d'urbanisme visant le même terrain.

Un porteur de projet peut avoir déposé une première demande d'autorisation visant une parcelle particulière, qui a été accordée par l'autorité de délivrance. Toutefois, en raison d'un changement de circonstances ou d'une évolution du projet, celui-ci ou un autre tiers peut décider de solliciter une deuxième autorisation en vue d'un projet différent sur le même terrain.

En l'absence de disposition législative ou réglementaire précise en la matière, la jurisprudence dite « Vicqueneau » du Conseil d'État avait traditionnellement considéré que la délivrance d'une seconde autorisation visant un terrain pour lequel une autorisation avait déjà été délivrée au même titulaire emportait implicitement le retrait de la première.26(*) Il semblait que cela ne soit pas le cas, toutefois, des autorisations délivrées à des titulaires différents.27(*)

La rédaction de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, opérée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR » n'a pas clarifié cette situation. Il dispose que :

- les décisions de non-opposition à déclaration préalable ne peuvent faire l'objet d'aucun retrait ;

- les permis ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans un délai de trois mois après leur émission ;

- ils peuvent toutefois être retirés à tout moment sur demande explicite de leur bénéficiaire.

S'il est un temps apparu que cette nouvelle rédaction pourrait marquer la fin de la jurisprudence dite « Vicqueneau », le Conseil d'État a plus récemment maintenu que la délivrance d'un nouveau permis peut, implicitement mais nécessairement, avoir pour effet de rapporter le permis initial.28(*)

Face à cette incertitude juridique, les porteurs de projets déplorent que, dans la pratique, l'administration exige souvent que le titulaire initial d'une autorisation visant le terrain retire celle-ci, avant de délivrer une nouvelle autorisation, y compris lorsque celle-ci est sollicitée par un nouveau porteur. Cette situation est problématique à double titre :

· D'une part, elle n'est pas de nature à faciliter l'évolution des projets, puisque les tiers sont contraints de retirer la première autorisation acquise, alors même qu'ils ne disposent pas de garantie que la nouvelle demande soit acceptée.

· Par ailleurs, en cas d'annulation ou de déclaration d'illégalité de la seconde autorisation, le tiers ne pouvait se prévaloir de la première autorisation accordée. Si les documents d'urbanisme, de surcroît, avaient évolué depuis la date de délivrance de la première autorisation, le projet initialement prévu pouvait être bloqué.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement COM-14 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui vise à clarifier les conditions de dépôt d'une seconde autorisation d'urbanisme visant un terrain ayant déjà fait l'objet d'une autorisation. Il prévoit à l'article L. 424-5 que la nouvelle demande d'autorisation d'urbanisme, visant un terrain pour lequel une autorisation a déjà été délivrée, ne nécessite pas le retrait de la première autorisation.

Cette mesure est de nature à favoriser et à accélérer la construction, en permettant aux porteurs de projet d'envisager une autre destination pour leurs terrains sans risquer de perdre le bénéfice d'une autorisation acquise.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 16 bis AA (nouveau) (article L. 410-1 du code de l'urbanisme) - Obligation de motivation de l'opposabilité du sursis à statuer sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans le certificat d'urbanisme

Objet : cet article a pour objet d'instaurer une obligation pour le maire de motiver au sein du certificat d'urbanisme les raisons qui rendent possible le recours au sursis au statuer pour les projets visant le terrain concerné.

I. Le droit en vigueur

Afin de faciliter l'information des porteurs de projet relative à un terrain donné, le code de l'urbanisme prévoit de longue date la délivrance sur demande d'un certificat d'urbanisme. En application de l'article L. 410-1 dudit code, il indique l'état des règles applicables à ce terrain en matière de constructibilité, de limites au droit de propriété telles que le droit de préemption, de fiscalité, d'équipements publics, de destination ou de procédures d'autorisation particulières. Ce certificat est produit par l'autorité de délivrance des autorisations d'urbanisme, c'est-à-dire, dans le droit commun, le maire.

À ce titre, il informe notamment le demandeur lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une demande d'autorisation visant le terrain.

Le sursis à statuer, prévu à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, permet à l'autorité compétente pour la délivrance des autorisations d'urbanisme de suspendre sa décision, pour une durée maximale de deux ans, lorsque lesdits projets sont susceptibles de renchérir ou de mettre en péril des opérations d'aménagement déjà prévues par la collectivité, comme des provisions du plan local d'urbanisme, des opérations déclarées d'utilité publique ou des zones d'aménagement concerté. L'opposition du sursis à statuer ouvre la possibilité pour le propriétaire du terrain de faire usage du droit de délaissement.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-15 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui vise à instaurer une obligation pour le maire de motiver au sein du certificat d'urbanisme les raisons qui rendent possible le recours au sursis au statuer pour les projets visant le terrain concerné.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a sous-amendé cet amendement (COM-920) afin de corriger son imputation.

Cette mesure offre davantage de transparence sur la base juridique de l'opposabilité du sursis à statuer. Elle permettra aux porteurs de projets de mieux appréhender l'environnement juridique applicable aux terrains visés, et de mieux en anticiper les contraintes.

Votre rapporteur précise que la mention de la possibilité de recourir à ce sursis ne préjuge en rien de la décision de l'autorité de délivrance des autorisations au moment de se prononcer sur la demande de permis.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 16 bis A (article L. 425-14 du code de l'urbanisme) - Rectification relative au champ d'application du différé de travaux

Objet : cet article a pour objet de corriger une erreur de référence issue de la rédaction de l'article L. 145-14 du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale. Cette erreur rend sans objet une disposition relative au différé de travaux.

I. Le droit en vigueur

A. L'autorisation environnementale unique

Dans un objectif de simplification des procédures de demande d'autorisation pour les porteurs de projet, l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale a créé une procédure unique d'autorisation environnementale.

Elle permet ainsi aux pétitionnaires de solliciter une autorisation unique au titre de différentes législations. Par exemple, le code de l'urbanisme prévoit un régime d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), ainsi qu'une autorisation visant les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) ayant un impact sur le milieu aquatique, marin ou générant des prélèvements ou rejets en eau.

L'autorisation environnementale, dont le régime est fixé par l'article L. 181-1 du code de l'environnement, est applicable aux opérations « IOTA », encadrées par la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement ; aux ICPE ; et aux projets soumis soit à évaluation environnementale relevant d'un régime déclaratif de la compétence du préfet, soit à autorisation préfectorale. Les pétitionnaires, qui s'adressent à un interlocuteur unique, voient leur projet autorisé par arrêté préfectoral.

B. Articulation avec les autorisations d'urbanisme

Un même projet peut nécessiter deux autorisations au titre de législations distinctes. Par exemple, un projet nécessitant une autorisation environnementale, délivrée par le préfet, peut également solliciter un permis de construire, qui relève dans le droit commun de la compétence du maire.

L'ordonnance n° 2016-354 du 25 mars 2016 relative à l'articulation des procédures d'autorisation d'urbanisme avec diverses procédures relevant du code de l'environnement avait, avant même la création de l'autorisation environnementale unique, opéré une articulation entre les exigences d'autorisation respectives propres au code de l'urbanisme et au code de l'environnement en introduisant un mécanisme de différé de travaux.

L'article L. 425-14 du code de l'urbanisme prévoit ainsi que les autorisations relatives aux projets soumis à autorisation ou déclaration en application de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement doivent être différées, dans l'attente de la délivrance de l'autorisation au titre du code de l'environnement. Les autorisations visées sont ainsi :

· au a), L'autorisation environnementale, prévue à l'article L. 181-1 du code de l'environnement ;

· au b), « La décision d'acceptation, pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à déclaration au titre du II du même article. »

Toutefois, l'article L. 181-1 du code de l'environnement ne comporte pas de II : en l'état, le b) de l'article L. 425-14 du code de l'urbanisme n'est pas applicable.

Il s'agit d'une erreur issue de la rédaction de l'article L. 425-14 par l'ordonnance du 26 janvier 2017 précitée. En effet, elle a remplacé le a), qui visait « l'autorisation mentionnée au I de l'article L. 214-3 du code de l'environnement », c'est-à-dire alors l'autorisation au titre du régime « IOTA », par « l'autorisation environnementale prévue par l'article L. 181-1 du code de l'environnement », c'est-à-dire l'autorisation unique.

La coordination avec le b) n'a cependant pas été effectuée : alors qu'il visait la décision d'acceptation du régime déclaratif « IOTA », prévue au II « du même article », c'est-à-dire de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, sa rédaction inchangée renvoie désormais au II de l'article L. 181-1 du même code, qui n'a pas d'objet.

Bien qu'un différé de travaux soit prévu par l'article L. 181-30 du code de l'environnement, disposition miroir à l'article L. 425-14 du code de l'urbanisme, la disposition inapplicable du b) nuit à la lisibilité et à la qualité de la législation.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Afin de corriger la disposition inapplicable, l'article 14 bis A, adopté par l'Assemblée Nationale en séance publique, rédige l'article L. 425-14 du code de l'urbanisme.

Il précise que le différé de travaux s'applique aussi bien dans l'attente des autorisations prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l'environnement, c'est-à-dire l'autorisation environnementale, que par celles prévues par la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II du même code, c'est-à-dire au titre du régime « IOTA ». Ces modalités sont explicitées dans un a) et un b), qui renvoient respectivement à l'article L. 181-1 et au II de l'article L. 214-3 du code de l'environnement (le régime déclaratif « IOTA » n'étant pas inclus dans le champ de l'autorisation environnementale unique).

Dans un souci de clarté, il est précisé que ces dispositions s'appliquent sans préjudice des modalités de différé de travaux prévues à l'article L. 181-30 du code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette mesure, qui corrige une disposition inapplicable du code de l'urbanisme. Elle participe de la clarté et de l'intelligibilité de la loi.

Sur proposition du rapporteur, votre commission a adopté un amendement de précision juridique (COM-820).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 bis (article 15 de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024) - Dérogations aux règles d'urbanisme et travaux de mise en état définitif dans le cadre d'un permis « à double état » pour les projets relatifs aux Jeux Olympiques

Objet : cet article a pour objet de précise que, dans le cadre d'un permis dit « à double état », délivré aux projets relatifs aux Jeux Olympiques, il peut être dérogé à certaines règles d'urbanisme pour la réalisation de l'état provisoire de la construction ou de l'aménagement. Il fixe aussi les modalités de contrôle de la réalisation de l'état définitif de l'opération, et les sanctions associées.

I. Le droit en vigueur

Dans le cadre de l'accueil par la France de la compétition olympique de 2024, la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 a instauré un permis dit « à double état », permettant aux constructions et aménagements nécessaires aux Jeux Olympiques de faire l'objet d'une autorisation visant à la fois un état provisoire et un état définitif de réalisation. Cette mesure partait du constat que les ouvrages réalisés pour les Jeux Olympiques, circonstance exceptionnelle et à exigences particulières, doivent pouvoir être utilisés après la fin de la compétition, y compris dans un état définitif différent.

L'article 15 de la loi précitée permet donc à ces projets de solliciter un permis à double état, autorisant à la fois un état provisoire « correspondant aux seules nécessités de la préparation, de l'organisation ou du déroulement » des Jeux, et un état définitif « propre à ses affectations ou destinations postérieures au déroulement » des Jeux. Il prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article, qui n'a pour l'instant pas été pris par le Gouvernement.

Ce permis vise à pouvoir préparer dès le stade de la demande d'autorisation d'urbanisme l'héritage des ouvrages construits pour les Jeux. À titre d'exemple, il est prévu qu'à l'issue de la compétition, le village olympique et paralympique soit reconverti en 2 200 appartements familiaux, 900 chambres de résidence étudiante, 100 000 m2 de bureaux et 20 000 m2 de commerces et autres activités économiques. Le village des médias devrait être reconverti en 1 500 logements, dont 20 % de logements sociaux, et en un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). La prise en compte de ces exigences techniques et de réversibilité par l'autorisation initiale devrait permettre de réduire les coûts et les délais ultérieurs.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 16 bis du présent projet de loi, adopté par la Commission sur proposition du Gouvernement, propose que les permis à double état puissent autoriser les opérations concernées à déroger aux règles d'urbanisme s'appliquant au projet, telles que décrites à l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme :

· les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ;

· la compatibilité avec une déclaration d'utilité publique ;

· les prescriptions spéciales de protection ou de mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti, du patrimoine archéologique, des quartiers, des monuments et des sites.

L'article pose en revanche deux contraintes à cette possibilité :

· les opérations ne pourront déroger aux règles de sécurité et de salubrité publiques ;

· seul l'état provisoire de la construction pourra déroger aux normes précisées. L'état définitif devra en revanche les respecter.

À titre d'illustration, le Ministre de la cohésion des territoires a expliqué que « les prescriptions en matière de nombre de places de stationnement applicables normalement aux hébergements pourront être écartées parce que les athlètes ne disposeront pas en général de véhicule personnel. En revanche, elles devront être respectées par l'état définitif du projet. »29(*)

Par ailleurs, le présent article précise les modalités de contrôle de la réalisation de l'état définitif de l'opération : celui-ci devra être atteint dans un délai de deux ans à compter de la clôture des Jeux. À défaut, le bénéficiaire du permis à double état s'exposera à une mise en demeure de remettre le terrain en état sous un an, voire à des sanctions pénales.

En séance publique, l'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un amendement qui étend le bénéfice du permis « à double état » aux ouvrages réalisés dans l'optique des Championnats de monde de ski alpin, qui se tiendront en 2023 à Courchevel et Méribel.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à ce type particulier d'autorisation d'urbanisme, qui prend en compte les exigences particulières applicables aux ouvrages olympiques, et les enjeux liés à l'héritage architectural des jeux. La possibilité de déroger à certaines règles d'urbanisme pour la réalisation de l'état provisoire est encadrée et proportionnée, et les sanctions en cas de non-réalisation de l'état définitif sont dissuasives.

Elle a adopté plusieurs amendements proposés par son rapporteur :

· l'amendement COM-914 corrige l'insertion réalisée à l'Assemblée relative à l'applicabilité du permis à double état dans le cadre des championnats du monde de ski alpin en 2023. Telle qu'effectuée, elle ne renvoyait qu'à la seconde phrase de l'alinéa portant sur les prescriptions et la motivation de la dérogation, et non à l'ensemble de l'article. D'autre part, il était inopportun d'insérer une référence relative aux championnats du monde de ski alpin dans un texte dédié exclusivement aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. En conséquence, l'amendement proposé inscrit cette mesure au sein de la présente loi, en renvoyant à l'article 15 précité ;

· l'amendement COM-848 étend de deux à cinq ans le délai laissé au titulaire du permis à double état pour réaliser l'état définitif de l'ouvrage. En effet, il s'agit de constructions de taille conséquente, qui nécessiteront des travaux de réversion d'ampleur ;

· l'amendement COM-847 clarifie qu'il pourra uniquement être dérogé aux seules règles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme (relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords), et non aux règles de protection du patrimoine.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (articles L. 423-2 [nouveau], L. 423-3 [nouveau], et L. 426-1 du code de l'urbanisme) - Mise à disposition de l'administration des données relatives aux autorisations d'urbanisme et dématérialisation des démarches d'autorisation d'urbanisme

Objet : cet article a pour objet de faciliter la transmission des données relatives aux autorisations d'urbanisme à l'administration, et de mettre en oeuvre la dématérialisation des démarches relatives à ces autorisations.

I. Le droit en vigueur

A. Collecte et transmission des documents obtenus dans le cadre des demandes d'autorisation d'urbanisme

Les données administratives obtenues lors des procédures d'instruction des autorisations d'urbanisme, des déclarations d'ouverture de chantier et des déclarations attestant l'achèvement et la conformité des travaux sont collectées au sein de l'outil informatique SITADEL (système d'informations et de traitement automatisé des données élémentaires sur les logements et les locaux). SITADEL permet ainsi de rassembler auprès des collectivités locales les informations relatives aux projets d'urbanisme, de suivre leur avancée et d'obtenir des statistiques sur l'ensemble du territoire.

De façon croissante, les données ainsi obtenues sont utilisées par l'administration pour des objets autres que la production de statistiques : elles permettent par exemple aux services de l'État tels que la DGFiP, la DHUP ou les DDT(M) d'établir le cadastre, de contrôler les projets, ou de faciliter la liquidation des taxes d'urbanisme.30(*) Cependant, cette transmission interne à l'administration n'a pas de base légale.

B. Mise en oeuvre de la dématérialisation du dépôt et du traitement des demandes d'autorisation d'urbanisme

L'ordonnance n° 2014-1330 du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique a posé à l'article L. 112-8 du code des relations entre le public et l'administration le principe selon lequel tout usager identifié auprès d'une autorité administrative peut lui adresser une demande, déclaration, document, information ou réponse par voie électronique, ce qui nécessite la mise en place par elle de téléservices, de formulaire de contact ou d'une adresse électronique dédiée. Le décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 relatif aux exceptions à l'application du droit des usagers de saisir l'administration par voie électronique concernant les démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale, a fixé au 8 novembre 2018 l'entrée en vigueur de cette obligation de dématérialisation des dépôts de demandes d'autorisations d'urbanisme pour les collectivités.

Cette procédure de saisine par voie électronique (SVE) ne concerne cependant que le dépôt de la demande et les communications entre l'administration et le demandeur, et non la procédure d'instruction de la demande tout au long de sa durée et au sein des différents services.

II. Le projet de loi initial

A. Extension du champ de la collecte et transmission des documents obtenus dans le cadre des demandes d'autorisation d'urbanisme

Le projet de loi vise à élargir le champ des données relatives à l'instruction des autorisations d'urbanisme devant être transmises par les collectivités locales à l'administration. Un nouvel article L. 423-2 est inséré dans le chapitre du code de l'urbanisme relatif au dépôt et à l'instruction des demandes de permis et des déclarations d'urbanisme. Il prévoit que les pièces des dossiers visés soient mises à la disposition de l'administration et donne une base légale à l'utilisation de ces données à des fins autres que statistiques. Les missions justifiant cette transmission sont :

· les missions de contrôle ;

· le traitement des taxes d'urbanisme ;

· le suivi des changements touchant l'assiette de la fiscalité directe locale ;

· l'établissement de statistiques sur la construction utiles à la mise en oeuvre des politiques publiques.

Aux termes du projet de loi, l'article L. 423-2 prévoit par ailleurs que les modalités de cette transmission par l'autorité de délivrance soient fixées par le décret prévu à l'article L. 426-1. Par souci de cohérence, la seconde phrase de l'article L. 426-1, qui chargeait déjà ledit décret de préciser les modalités de transmission, est supprimée.

B. Mise en place d'une téléprocédure pour le dépôt et l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme

Le projet de loi créé l'article L. 423-3 du code de l'urbanisme, qui soumet les communes de taille supérieure à un nombre d'habitants fixé par décret à l'obligation de mettre en place une téléprocédure spécifique de réception et d'instruction dématérialisée des demandes d'autorisation d'urbanisme. Celle-ci devra être effective au plus tard le 1er janvier 2022, et les modalités de sa mise en oeuvre seront fixées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme.

La saisine de l'administration par voie électronique (SVE) sera ainsi complétée d'une dématérialisation de l'instruction et d'un canal de transmission dématérialisé entre les autorités de délivrance, les services instructeurs et les services sollicités pour avis.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels à cet article du projet de loi, qui n'appellent pas de commentaire particulier.

IV. La position de votre commission

Votre commission a estimé que le seuil instauré par le projet de loi pour soumettre les communes à l'obligation de dématérialisation de la procédure d'instruction des autorisations d'urbanisme doit être fixé par la loi, car il soumet les communes rurales à faible nombre d'habitants face à des contraintes techniques et budgétaires importantes, en particulier au vu des courts délais laissés pour élaborer cette procédure dématérialisée.

Comme l'a rappelé le rapport d'information de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : « La loi ALUR a mis fin, au 1er juillet 2015, à la mise à disposition gratuite des services de l'État à toutes les communes compétentes en matière d'urbanisme, dès lors qu'elles appartiennent à une communauté de 10 000 habitants et plus. La loi NOTRe a encore réduit le nombre de ces communes en portant la taille minimale des EPCI à 15 000 habitants, sauf dérogation. [...] La dématérialisation des procédures a été un des enjeux de la création de [...] services communs mutualisés. Mais si ce processus apparaît bien avancé en zone urbaine, il l'est à l'évidence moins dans certaines zones rurales, et c'est dans ces communes que l'impact risque d'être le plus important. » 

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement COM-849 fixant ce seuil à 3 500 habitants, directement au sein de l'article du projet de loi. Ce seuil est cohérent avec celui retenu, par exemple, dans la réglementation sur l'open data, et exonère les petites communes d'une telle obligation. L'inscription du seuil dans la loi faisait d'ailleurs partie des propositions émises par la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée Nationale.

D'autre part, il serait cohérent de repousser la date d'entrée en vigueur de l'obligation de mettre en place une saisine par voie électronique au 1er janvier 2022 également, afin d'encourager la mise en place d'une procédure d'ensemble et de laisser un délai plus raisonnable aux communes, en particulier de faible taille et ressources, pour développer un outil efficace. Les présidents de l'association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) et de l'assemblée des communautés de France (AdCF) ont d'ailleurs fait parvenir au ministre de la cohésion des territoires un courrier daté du 26 janvier 2018, afin de dénoncer les contraintes placées sur les collectivités par l'échéance de mise en oeuvre de SVE au 8 novembre 2018, à la fois en termes de prévisibilité des dépenses, de faisabilité technique et d'insécurité juridique.

Votre rapporteur relève que, lors du débat de la commission des affaires économiques de l'Assemblée Nationale, le ministre chargé du logement s'est engagé à prendre un décret prolongeant le délai laissé aux communes pour la mise en oeuvre du SVE, raison pour laquelle il a émis un avis défavorable à un amendement portant cette échéance à 2022, amendement qui a par conséquent été retiré de la discussion. La Commission des Affaires Économiques du Sénat sera également vigilante sur la tenue de cet engagement, qui étalerait dans le temps l'effort demandé aux communes.

Dans le même souci de faciliter la mise en place de ce dispositif et d'en réduire les coûts pour les collectivités, la commission a adopté un amendement COM-224 déposé par M. Daubresse, au nom de la commission des lois. Il prévoit explicitement que les communes puissent mutualiser la téléprocédure rendue obligatoire par le présent projet de loi au sein de leur établissement public de coopération intercommunale.

Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-11 déposé par M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui autorise les collectivités à recourir à un prestataire de droit privé pour effectuer les missions liées à l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme, mais non constitutives de l'instruction elle-même. Cela devrait notamment faciliter la sous-traitance de l'élaboration et de la gestion des téléprocédures.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 bis (supprimé) (article L. 321-5 [nouveau] du code des relations entre le public et l'administration) - Mise à disposition des données de la base MAJIC relatives aux parcelles et à leur bâti en tant que données de référence

Objet : cet article fait des informations relatives aux parcelles et à leur bâti, contenues dans la base de mise à jour des informations cadastrales (MAJIC), des données de référence, pouvant être mises à disposition du public, sous exigence d'anonymisation.

I. Le droit en vigueur

A. Les fichiers fonciers de la base MAJIC

La base de mise à jour des informations cadastrales (MAJIC) de la Direction Générale des finances publiques rassemble des informations relatives aux parcelles foncières, au bâti et à leurs propriétaires, sur tout le territoire français : sont renseignées, par exemple, l'année d'acquisition, la surface, les locaux et leur destination, ou encore la division des lots. Ces données, extraites une fois par an et réparties en 6 fichiers, sont anonymisées et ne permettent pas d'identifier les propriétaires privés. Elles sont utilisées à des fins d'envoi des avis d'imposition et de calcul de la taxe foncière, bien que l'alimentation de la base soit majoritairement déclarative. Si les fichiers fonciers sont propriété de l'État, la base est, depuis 2009, gérée au niveau départemental.

Selon les modalités prévues par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), les données peuvent être mises à disposition :

· des services de l'État et des services déconcentrés, des établissements publics de l'État, collectivités territoriales, agences d'urbanisme et établissements publics fonciers de l'État ;

· dans le cadre d'une infrastructure infranationale de données géographiques, comme les systèmes d'information géographique (SIG) régionaux ;

· à des organismes conventionnés, comme des organismes de recherche, ou à des prestataires contractualisés avec la DGALN.

Ces entités doivent s'engagent à circonscrire leur utilisation aux finalités de traitement déclarées à la CNIL, et à leur périmètre territorial.

DONNÉES RENSEIGNÉES DANS LES FICHIERS FONCIERS DE MAJIC

Source : Portail interministériel Géoinformations (2014)

MODALITÉS D'ACCÈS AUX DONNÉES DE LA BASE MAJIC

Source : Portail interministériel Géoinformations (2015)

B. Les données de référence

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dans son article 14, a introduit au code des relations entre le public et l'administration (CRPA) un article L. 321-4, qui vise à mettre en place un service public de mise à disposition des données de référence. Il s'agit de rassembler des données administratives déjà produites par les services de l'État ou les collectivités territoriales, mais dont l'importance et la multiplicité des usages justifient de les mettre à disposition publique. L'enjeu est aussi de garantir la qualité et l'actualisation de ces données, ainsi que d'harmoniser les différentes méthodologies utilisées.

Les données de référence sont ainsi définies par trois critères :

· elles servent de référence commune pour identifier des objets ;

· elles sont fréquemment réutilisées en dehors de l'administration ;

· elles doivent être mises à disposition avec un haut niveau de qualité.

Le décret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise à disposition des données de référence a ensuite précisé les modalités de mise en oeuvre de cette disposition, en prévoyant une liste des bases de données intégrées au service public des données de référence, comme le plan cadastral informatisé (PCI) ou le registre parcellaire graphique. Elle est codifiée à l'article R. 321-5 du CRPA.

DONNÉES DE RÉFÉRENCE

Source : Protail data.gouv en juin 2018

En juin 2018, le service public des données de référence rassemble ainsi 9 bases de données, dont le contenu est organisé en plus de 32 206 jeux. Plus de 27 274 utilisateurs ont mis à profit ces informations.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a créé un nouvel article L. 321-5 au code des relations entre le public et l'administration. Il prévoit que les informations relatives aux caractéristiques des parcelles et à leur bâti soient catégorisées comme des données de référence. À ce titre, elles seront mises à disposition dans un format ouvert, afin d'être facilement réutilisables et exploitables. L'article rappelle les exigences de secrétisation et d'anonymisation des données, qui découlent de la réglementation européenne.

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État détermine les mesures à prendre pour l'exécution de cette disposition.

III. La position de votre commission

Si la circulation de l'information entre les administrations est un véritable enjeu d'efficacité (voir le commentaire de l'article 17), la mise à disposition du public doit répondre à des exigences particulières de secrétisation et d'anonymisation des données, qui découlent de la réglementation européenne. Certaines touchent en effet à la vie privée ou à des informations couvertes par le secret fiscal. Le présent article n'offre aucune précision sur les garanties offertes en la matière.

Il n'est pas non plus précisé dans quelle mesure cette mise à disposition des données pourrait contribuer à construire mieux ou plus vite.

Enfin, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale annoncée par le gouvernement, de profonds travaux de refonte de la base MAJIC vont être entrepris, selon les services de l'administration. Il n'est donc pas opportun de prévoir aujourd'hui la mise à disposition du public de cette base de données.

En conséquence, votre commission a adopté trois amendements identiques de suppression du présent article (COM-850 de son rapporteur, COM-225 de M. Daubresse au nom de la commission des lois, et COM-567 de M. Menonville).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 17 ter (supprimé) - Création d'un guichet unique de la publicité foncière

Objet : cet article a pour objet de créer un guichet unique, centralisé et national, de la publicité foncière, accueillant toutes les demandes dématérialisées de renseignements sur la situation juridique de biens immobiliers ou de transmission de documents relatifs à un immeuble.

I. Le droit en vigueur

Le principe de publicité foncière est l'un des plus anciens du droit moderne français. Considéré par le Conseil d'État comme un principe général du droit31(*), consacré législativement à l'article L. 107A du livre des procédures fiscales, il énonce que « toute personne peut obtenir communication ponctuelle [...] d'informations relatives aux immeubles [...] sur lesquels une personne désignée dans la demande dispose d'un droit réel immobilier » ou « à un immeuble déterminé ». La publicité de ces informations vise à garantir l'opposabilité aux tiers des mutations immobilières, et est nécessaire à l'exercice de nombreuses professions (notaires, architectes, géomètres experts...).

Au titre de l'article L. 107A précité, les informations pouvant être communiquées à toute personne en faisant la demande sont donc « les références cadastrales, l'adresse ou, le cas échéant, les autres éléments d'identification cadastrale des immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative cadastrale des immeubles, ainsi que les noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles. »

Par ailleurs, l'article 2449 du code civil confie aux services chargés de la publicité foncière la délivrance des copies ou extraits des documents requis. Créés en 2013 en remplacement des conservations des hypothèques, les services chargés de publicité foncière (SCPF) sont au nombre de 354 sur le territoire français, et dépendent de la Direction Générale des Finances Publiques. Ils centralisent les actes notariés de leur périmètre, les conservent, et répondent aux demandes de transmission.

Un effort de simplification et de dématérialisation a été fait pour faciliter la mise en oeuvre de la publicité foncière. En 2008, le Gouvernement a lancé un site internet permettant d'accéder aux données cadastrales. Par ailleurs, la transmission par voie électronique des actes notariés aux services chargés de la publicité foncière est obligatoire depuis le décret n° 2017-770 du 4 mai 2017.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article, issu d'un amendement adopté en Commission, créée un guichet unique, centralisé et national de la publicité foncière. Toutes les demandes de renseignements ou de transmission de documents relatifs aux biens immobiliers lui seront adressées, et son périmètre couvrira tout le territoire national. La demande est dématérialisée, et le paiement est effectué en ligne.

III. La position de votre commission

Le présent article suscite plusieurs interrogations. D'abord, en termes de protection de la vie privée et des données sensibles, il serait problématique que le grand public puisse effectuer des recherches portant sur la France entière. Cela permettrait de connaître très précisément le patrimoine immobilier d'une personne. Il est donc nécessaire de préciser les modalités de cette publicité au niveau national.

D'autre part, il n'est pas certain que cette mesure relève du domaine de la loi. Cela touche à l'organisation des services de l'administration. En outre, la Direction générale des finances publiques travaille d'ores et déjà sur la mise en oeuvre d'un guichet unique à destination des notaires, qui représentent plus de 90 % des demandes enregistrées. Dans un premier temps, le regroupement des SCPF au niveau départemental est prévu progressivement entre 2019 ou 2020.

En conséquence, votre commission a adopté trois amendements identiques de suppression du présent article (COM-851 de son rapporteur, COM-226 de M. Daubresse au nom de la commission des lois, et COM-569 de M. Menonville).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 17 quater (nouveau) (article L. 151-5 du code de l'urbanisme) - Prise en compte de la taille des parcelles dans la fixation des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables

Objet : cet article a pour objet de préciser que les objectifs chiffrés du projet d'aménagement et de développement durables des plans locaux d'urbanisme tiennent compte de la taille des parcelles dans les communes de montagne ou de faible densité démographique.

I. Le droit en vigueur

Les objectifs de densification et de lutte contre l'étalement urbain sont reconnus par le code de l'urbanisme. Cette prise en compte est le résultat d'évolutions législatives récentes, qui ont fait de l'économie d'espace une priorité, dans l'optique de préserver les espaces naturels et d'encourager l'usage optimal des équipements urbains. Les documents d'urbanisme doivent traduire ces objectifs, notamment, en ce qui concerne le plan local d'urbanisme (PLU), parmi les objectifs chiffrés du diagnostic figurant au rapport de présentation (article L. 151-4 du code de l'urbanisme) et parmi les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de la lutte contre l'étalement urbain du projet d'aménagement et de développement durables (PADD, en application des articles L. 122-1-3 et L. 151-5 du même code). L'autorité administrative peut demander des modifications du PLU si elle estime que celui-ci ne prévoit pas la densification de certains secteurs ou autorise une consommation excessive de l'espace, comme le prévoit l'article L. 153-25 dudit code.

Toutefois, ces objectifs ne sauraient trouver une application uniforme sur tout le territoire. Les caractéristiques architecturales et urbaines locales, en particulier la taille des parcelles, le rythme de construction, et l'évolution démographique, diffèrent très largement selon les régions.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-49 de M. Genest et plusieurs de ses collègues, qui précise à l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme que les objectifs chiffrés du PADD tiennent compte des réalités locales, en particulier la taille des parcelles des communes de montagne ou de faible densité démographique. Cet amendement reprend les dispositions de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, adoptée par le Sénat en juin 2016.

Cette mesure permettra la déclinaison locale des objectifs de lutte contre l'étalement urbain en fonction des réalités du territoire, en offrant une flexibilité aux communes faisant face à des problématiques démographiques ou urbanistiques particulières.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Chapitre V - Simplifier l'acte de construire
Article 18 A (supprimé) (article L. 431-3 du code de l'urbanisme ; article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Extension de la dispense du recours à un architecte pour les constructions de faible surface des coopératives d'utilisation de matériel agricole

Objet : cet article vise à dispenser les coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) du recours à un architecte pour les constructions de faible surface.

I. Le droit en vigueur

L'article 3 de la loi n°77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture avait posé le principe selon lequel « quiconque désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de construire doit faire appel à un architecte pour établir le projet architectural faisant l'objet de la demande de permis de construire ». Son article 4 avait néanmoins prévu une dérogation pour les constructions de faible importance réalisées par des personnes physiques pour leur propre usage, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'État.

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, puis la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ont étendu cette dérogation au bénéfice des exploitations agricoles lorsqu'elles réalisent pour elles-mêmes des constructions de faible importance. L'article R. 431-2 du code de l'urbanisme précise que cette dérogation ne s'applique que lorsque la surface de plancher et l'emprise au sol n'excèdent pas huit cents mètres carrés.

Le dispositif de cette dérogation au recours à l'architecte est repris, à l'identique, à l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme.

Les coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA), au nombre de 12 260 en France, permettent à des agriculteurs de mutualiser des moyens et des constructions nécessaires à leur activité. Elles ont la forme de sociétés coopératives agricoles, auxquelles peuvent adhérer les personnes physiques ou morales de leur périmètre.

Cependant, ne rentrant pas dans la catégorie juridique d'exploitation agricole, c'est-à-dire d'entreprise de production agricole, ni de personne physique, comme le sont leurs membres, les CUMA ne peuvent bénéficier de la dérogation mentionnée ci-dessus.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article est issu d'un amendement adopté en commission, qui prévoit d'effectuer deux insertions, à l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme et à l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture : les coopératives d'utilisation de matériel agricole pourront bénéficier de la dérogation au recours à l'architecte pour les constructions de faible surface.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur rappelle que le champ de cette dérogation a connu une extension continue depuis son instauration. D'abord limitée aux particuliers, elle pourrait désormais, aux termes du présent article, s'appliquer à des ouvrages importants des CUMA. Cette nouvelle extension appelle plusieurs réflexions :

· D'une part, si des dérogations limitées sont justifiées au bénéfice des exploitants agricoles, afin de ne pas poser de contraintes trop fortes à leur activité, les CUMA ne sont pas des exploitations agricoles. Il ne paraît pas judicieux d'étendre davantage le champ de ces exceptions. Votre rapporteur note également que les CUMA ont récemment été autorisées à construire en zones agricoles et naturelles dans les communes couvertes par un plan local d'urbanisme.

· D'autre part, l'impact de cette dérogation est en réalité très large, puisqu'il permettrait aux CUMA de construire sans architecte des bâtiments dont la surface de plancher et l'emprise au sol peuvent aller jusqu'à huit cents mètres carrés, sans garantir l'intégration de la construction au paysage. L'insertion de cet amendement au stade de la Commission à l'Assemblée nationale ne permet pas d'étudier de manière approfondie les conséquences qu'aurait une telle dérogation sur la qualité architecturale dans les zones rurales et de montagne. Dans ces territoires à fort patrimoine visuel et paysager, où le tourisme se développe, il est essentiel d'assurer l'intégration du bâti à son environnement.

· Enfin, votre rapporteur note que le lien avec le texte est pour le moins distant, puisqu'il ne s'agit ni de logement, ni d'aménagement.

En conséquence, votre commission a adopté deux amendements identiques de suppression du présent article (COM-852 de son rapporteur et COM-271 de M. Leleux au nom de la commission de la culture).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 18 (articles L. 111-7-1, L. 111-8-3-2 et L. 441, L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Assouplissement des normes d'accessibilité

Objet : cet article propose d'assouplir les normes d'accessibilité en exigeant seulement pour les immeubles d'habitation collectifs que 30 % des logements soient accessibles, les autres devant pouvoir être « évolutifs ».

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 111-7 et suivants sont relatifs aux règles applicables en matière d'accessibilité des bâtiments. Ainsi, les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation et des établissements recevant du public doivent permettre en application de l'article L. 111-7 l'accessibilité de ces locaux à tous, et notamment aux personnes handicapées.

L'article L. 111-7-1 renvoie à des décrets le soin de préciser les normes que les bâtiments neufs doivent respecter en matière d'accessibilité. Ces décrets déterminent aussi :

- les modalités particulières applicables à la construction de maisons individuelles ;

- les modalités particulières applicables aux logements vendus en l'état futur d'achèvement et faisant l'objet de travaux modificatifs de l'acquéreur ;

- les modalités particulières applicables aux logements sociaux et les modalités selon lesquelles ces organismes HLM garantissent la mise en accessibilité de ces logements et notamment les modalités techniques de réalisation des travaux de réversibilité à la charge financière des bailleurs et leur délai d'exécution qui doit être raisonnable ;

- pour les logements destinés à l'occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l'entretien sont organisés et assurés de façon permanente et les exigences relatives aux prestations que ces logements doivent fournir aux personnes en situation de handicap, après avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées. Ces mesures de mise en accessibilité sont soumises à l'accord du préfet après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité

Les mesures de mise en accessibilité des logements devaient être évaluées dans un délai de trois ans à compter de la publication de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances.

L'article 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 autorise le locataire en situation de handicap ou de perte d'autonomie à réaliser des travaux d'adaptation du logement à ses frais, sous réserve de l'accord du propriétaire ou en cas de silence gardé par ce dernier pendant un délai de quatre mois à compter de la date de réception de la demande. Le bailleur ne peut pas exiger la remise des lieux en l'état au départ du locataire.

II. Le projet de loi initial

Outre qu'il procède à une réécriture pour une plus grande clarté et lisibilité, le présent article modifie l'article L. 111-7-1 afin de :

- préciser que l'ensemble des décrets devront être pris après avis du conseil national consultatif des personnes handicapées ;

- prévoir qu'un décret devra préciser les modalités particulières applicables à la construction de bâtiments d'habitation collectifs et les conditions dans lesquelles, en fonction des caractéristiques des bâtiments, « un dixième des logements et a minima un logement » est accessible tandis que les autres logements sont « évolutifs » et peuvent être rendus accessibles à l'issue de travaux simples ;

- supprimer les dispositions relatives à l'évaluation des mesures de mise en accessibilité devenues obsolètes.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté outre deux amendements rédactionnels un amendement du rapporteur M. Logier prévoyant la remise d'un rapport dans un délai de 5 ans de l'application des mesures nouvelles introduites par cet article.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté deux amendements du Gouvernement.

Le premier tend à préciser le concept de « logements évolutifs ». Ainsi, la conception des logements évolutifs devra permettre de redistribuer des volumes pour garantir l'accessibilité et faciliter une éventuelle adaptation de « l'unité de vie » ultérieurement à l'issue de travaux simples.

Le logement évolutif doit présenter les caractéristiques suivantes :

- la personne en situation de handicap devra pouvoir « accéder au logement, se rendre par un cheminement accessible dans le séjour et le cabinet d'aisance, dont les aménagements et les équipements doivent être accessibles, et en ressortir » ;

- la mise en accessibilité en partie ou en totalité du logement devra être réalisable ultérieurement par des travaux simples.

Le second amendement raccourcit à deux mois le délai à l'issue duquel le silence du propriétaire vaut autorisation pour le locataire en situation de handicap ou de perte d'autonomie de réaliser des travaux d'adaptation du logement.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur a constaté que les dispositions du présent article avaient fait l'objet de nombreuses critiques de la part des organisations représentatives des personnes en situation de handicap et de lutte contre l'exclusion et du conseil national consultatif des personnes handicapées.

Votre rapporteur a cherché un compromis permettant de concilier l'objectif de faciliter la construction de nouveaux logements et l'objectif d'accessibilité des logements. Elle a proposé que 30 % des logements dans les nouveaux bâtiments d'habitation collectifs et au moins deux logements quand le bâtiment comprend moins de dix logements soient accessibles. Votre commission a adopté en conséquence l'amendement COM-661 de son rapporteur.

Outre l'amendement de coordination COM-814 de votre rapporteur, votre commission a également adopté l'amendement COM-114 rectifié bis de M. Mouiller et plusieurs de ses collègues qui, d'une part, précise que l'attribution de logements sociaux doit faciliter l'accès des personnes handicapées à des logements adaptés et, d'autre part, donne la possibilité aux personnes handicapées qui n'ont pas de logement adapté de saisir la commission de médiation dans le cadre du DALO sans condition de délai.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 - Adaptation, par ordonnance, du régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées

Objet : cet article habilite pendant six mois le Gouvernement à adapter, par ordonnance, le régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées.

I. Le droit en vigueur

Le contrat de construction d'une maison individuelle (CCMI) est conclu par le maître d'ouvrage à qui appartient le terrain sur lequel la maison sera construite. Il peut être conclu pour la construction d'une maison individuelle ou d'un immeuble ne comportant pas plus de deux logements destinés au même maître d'ouvrage. La maison individuelle ou l'immeuble en question peut être à usage d'habitation ou à usage mixte (habitation et professionnel). Tout constructeur qui se charge des travaux de mise hors d'eau (couverture et étanchéité) et hors d'air (baies extérieures pleines ou vitrées) doit conclure un tel contrat, dont le régime est d'ordre public.

Deux types de contrats de CCMI peuvent être conclus et sont encadrés par des régimes différents. On distingue ainsi le CCMI :

- avec fourniture de plan : le constructeur propose ou fait proposer au maître d'ouvrage un plan ;

- sans fourniture de plan : le constructeur se charge alors uniquement de l'exécution des travaux de gros oeuvre, de mise hors d'eau et hors d'air.

LES DIFFÉRENTS CONTRATS DE CONSTRUCTION D'UNE MAISON INDIVIDUELLE

Il est possible de recourir à d'autres types de contrats en cas de construction d'une maison individuelle, qui se distinguent par les obligations que supporte la contrepartie du maître d'ouvrage :

- le contrat de vente d'immeuble à construire, généralement désigné par les termes d' « achat sur plan », comporte, en plus de la fourniture des plans et de la réalisation des travaux, la fourniture directe du terrain par le vendeur ;

- le contrat de promotion immobilière, par lequel le promoteur s'oblige à faire procéder, pour un prix convenu, à la réalisation d'un programme de construction ainsi qu'à tout ou partie des opérations juridiques, administratives et financières ;

- le contrat d'entreprise (ou marché de travaux), si aucun des entrepreneurs concernés ne se charge de la fourniture de plan et si aucun entrepreneur ne se charge de la totalité des travaux de gros oeuvre, de mise hors d'eau et hors d'air ;

- le contrat d'architecte (ou de maîtrise d'oeuvre) est conclu avec un maître d'oeuvre qui conçoit le projet en contrepartie d'honoraires : il établit les plans, élabore les documents techniques, coordonne les travaux et assiste le maître d'ouvrage dans ses relations avec les entreprises. Mais il ne se charge pas de la construction.

Source : https://www.economie.gouv.fr/dgccrf/contrat-construction-maison-individuelle-ccmi

Les règles applicables au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan figurent aujourd'hui au chapitre Ier du titre III du livre II de la partie législative du code de la construction et de l'habitation, en partie issues de la loi dite « Spinetta » n°78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance dans le domaine de la construction.

Parmi les mesures protectrices du maître d'ouvrage figurant dans ce régime d'ordre public, le contrat doit comporter un certain nombre de mentions obligatoires. Deux mentions sont plus particulièrement intéressantes pour l'examen de l'article 19 du projet de loi.

A. Les modalités de règlement en fonction de l'état d'avancement des travaux

Le contrat doit énoncer les modalités de règlement en fonction de l'état d'avancement des travaux32(*).

Ces modalités de règlement sont encadrées par d'autres dispositions du code. Tout dépôt de garantie avant le début des travaux est strictement encadré par l'article L. 231-4 II et III. Son montant ne peut être supérieur à 3% du prix de la construction projetée.

Tout paiement au constructeur avant la date d'ouverture du chantier n'est possible que si leur remboursement est garanti : c'est la garantie de remboursement, qui doit être obligatoirement souscrite par le constructeur. Elle permet de rembourser les sommes versées par l'acquéreur lorsque le contrat ne prend pas effet suite à la non-réalisation des conditions suspensives, la rétractation de l'acquéreur dans le délai légal ou la non-ouverture du chantier à la date convenue au contrat.

Par ailleurs, l'article L. 242-2 alinéa 3 du code de la construction et de l'habitation renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer le pourcentage maximum du prix total exigible aux différents stades de la construction d'après le pourcentage de dépenses normalement faites à chacun d'entre eux. Un solde de garantie qui ne peut excéder 5% du prix total doit néanmoins être préservé jusqu'à l'entrée dans les lieux du maître d'ouvrage, sous réserve de la faculté pour celui-ci de consigner tout ou partie de ce solde de garantie en cas de litige.

L'article R. 231-7 du même code, issu du décret n°91-1201 du 27 novembre 1991 portant application de la loi n° 90-1129 du 19 décembre 1990 relative au contrat de construction d'une maison individuelle, détermine en conséquence un échéancier de paiement : 15% à l'ouverture du chantier, pourcentage incluant éventuellement celui du dépôt de garantie, 25% à l'achèvement des fondations, 40% à l'achèvement des murs, 60% à la mise hors d'eau, 75% à l'achèvement des cloisons et à la mise hors d'air, 95% à l'achèvement des travaux d'équipement, de plomberie, de menuiserie et de chauffage. Le solde du prix doit ensuite être versé selon des modalités qui divergent selon que le maître d'ouvrage s'est fait assister par un architecte ou un contrôleur technique et selon que des réserves ou non ont été formulées à la réception des travaux.

Cet échéancier de paiement a été conçu pour la filière traditionnelle de la construction, dite « humide » - qui construit progressivement sur le chantier (pose de parpaings ou de briques, mise hors d'eau, mise hors d'air, réalisation des façades...). Il n'est donc pas adapté à la filière de construction préfabriquée car :

- lorsque celle-ci s'effectue en atelier, aucun versement ne peut être effectué avant le début des travaux sur chantier, ce qui pèse sur la trésorerie des constructeurs de maison préfabriquées ;

- l'étude d'impact souligne, à titre d'exemple, que la construction d'une maison préfabriquée fait passer en une ou deux semaines de l'achèvement des fondations à la mise hors d'air, c'est-à-dire à l'appel de 25% à 75% des fonds selon l'échéancier de paiement en vigueur, ce qui rend difficile le paiement par le maître d'ouvrage.

B. Les justifications des garanties de livraison et de règlement

Selon l'article L. 231-2 k) du code de la construction et de l'habitation, le contrat doit comporter les justifications des garanties de remboursement et de livraison apportées par le constructeur, les attestations de ces garanties étant établies par le garant et annexées au contrat.

La garantie de livraison est régie par l'article L. 231-6 du code. Elle doit être souscrite par le constructeur et couvre le maître d'ouvrage, à compter de la date d'ouverture du chantier, contre les risques d'inexécution ou de mauvaise exécution des travaux prévus au contrat, à prix et délais convenus. Lorsque les travaux ne sont pas réalisés à temps, le garant doit mettre en demeure le constructeur de les réaliser et, après quinze jours d'inaction, désigner sous sa responsabilité la personne qui terminera les travaux.

Cette garantie de livraison - tout comme la garantie de remboursement - est également adaptée à la filière humide, dans la mesure où elle débute avec les travaux.

Ces deux mesures protectrices n'étant pas adaptées à la préfabrication, le constructeur d'une maison préfabriquée peut vouloir s'en extraire, ce qui est, in fine, préjudiciable au particulier, qui se retrouve moins couvert face à un défaut financier du constructeur et donc plus exposé à une insécurité juridique et économique.

II. Le projet de loi initial

L'article 19 du projet de loi initial demande au Parlement d'habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance toute mesure visant à adapter le régime applicable au CCMI avec fourniture de plan à la préfabrication, c'est-à-dire « lorsque le constructeur assure la fabrication, la pose et l'assemblage sur le chantier d'éléments préfabriqués sur un site de production distinct, et réalise l'ouvrage ».

Le délai d'habilitation est de six mois. Un projet de loi de ratification devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Par cette ordonnance, le Gouvernement entend adapter les dispositions législatives pertinentes pour permettre la création d'un second échéancier de paiement, spécifique à la préfabrication, dans la partie réglementaire du code de la construction et de l'habitation.

En particulier, le Gouvernement estime, que celle-ci devra préciser :

- la définition d'une maison individuelle préfabriquée, ce qui permettra de délimiter le champ d'application de l'échéancier de paiement dédié, car la détermination d'un niveau minimal de préfabrication à partir duquel un constructeur pourra en bénéficier est nécessaire pour éviter que les ouvrages trop faiblement « préfabriqués » puissent en bénéficier. Le Gouvernement entend s'appuyer sur la définition générale insérée à l'Assemblée nationale à l'article 19 bis ;

- le contenu du contrat qui lie le maître d'ouvrage et le constructeur-préfabricant, notamment au sujet des éléments à apporter par le constructeur pour prouver l'achèvement des « murs » en atelier avant qu'ils ne soient posés sur le chantier, et ainsi déclencher, d'une part, le début du paiement, d'autre part, les garanties protégeant le maître d'ouvrage. Dans son étude d'impact, le Gouvernement précise également que l'ordonnance pourrait prévoir les modalités de transfert de propriété du mur préfabriqué en atelier.

L'étude d'impact précise que les consultations menées jusqu'ici ont permis de s'assurer que seuls les constructeurs-préfabricants seront concernés, afin d'éviter les conséquences néfastes d'une défaillance économique d'un sous-traitant.

Enfin, le Gouvernement estime que le présent article, qui favoriserait le développement de la filière bois, est conforme aux stratégies nationales en matière de logement, de bas carbone et d'économie circulaire. Contrairement aux filières de construction en béton et en acier, la filière bois est en effet largement prédominée par la préfabrication, qui représente environ 80% du total du marché de la filière.

Il convient de noter que cette mesure était déjà citée dans le dossier de presse du 9 mars 2017 accompagnant le lancement de l'Alliance nationale bois construction rénovation33(*).

L'OBJECTIF DE DÉVELOPPEMENT DE LA FILIÈRE BOIS

Selon l'étude d'impact, la construction de maisons individuelles préfabriquées ne représente actuellement que 8 à 9% du marché en France, contre plus de 10% en 2014. Or, l'objectif du contrat stratégique de filières forêt-bois est fixé à 15%. Elle estime le tissu productif de la filière bois sur le segment de la maison individuelle à 2 000 PME pour 27 000 salariés, et que l'atteinte de l'objectif pourrait permettre de créer 20 000 emplois.

De plus, le Gouvernement estime que la préfabrication est un « mode constructif reconnu pour des avantages de nature environnementale et sociétale ». Sur le volet environnemental, l'étude d'impact souligne que celle-ci intègre l'économie circulaire dans le processus de fabrication, l'économie de ressources minérales ou encore la séquestration du carbone... Sur le volet sociétal, l'étude d'impact fait état de ce que la préfabrication en bois permet l'adaptation de la construction aux besoins individualisés du maître d'ouvrage, du fait de son caractère adaptable et évolutif, réduit les délais de livraison et les désagréments de chantier, est corrélée à une baisse de la sinistralité et à une baisse des coûts...

Source : étude d'impact

Il convient également de souligner que la filière bois n'est pas la seule présente sur le marché de la construction en préfabrication et que, selon les informations recueillies par votre rapporteur, chaque filière - bois, béton, métal - dispose d'un poids équivalent sur ce marché.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'étude d'impact du Gouvernement démontre qu'un seul type de préfabrication était initialement envisagé : la préfabrication en atelier.

En séance publique, les députés ont adopté sans débat et après avis favorable de la commission et du Gouvernement un amendement de M. Nogal et de ses collègues du groupe La République en Marche précisant que seront concernés à la fois les éléments préfabriqués en atelier et ceux préfabriqués sur le chantier : il est en effet parfois plus rentable d'un point de vue économique ou environnemental que les éléments préfabriqués soient réalisés au plus proche du chantier.

IV. La position de votre commission

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement évoque la mise en place d'un groupe de travail en vue de rédiger l'ordonnance. Y sont associés les représentants institutionnels des filières de matériaux de la préfabrication (bois, béton et acier), des constructeurs de maisons individuelles (notamment LCA-FFB), des notaires, des assureurs (garants), ainsi que les ministères de la justice et de l'économie et des finances.

Une première consultation a déjà été entreprise en 2017 pour partager un diagnostic et identifier l'échéancier qui serait cohérent avec le financement des travaux en filière de préfabrication. Le Gouvernement justifie le recours à l'ordonnance par la nécessité d'organiser une consultation supplémentaire en vue de préciser les modifications à apporter.

Il est regrettable que le Gouvernement ait préféré demander au Parlement de l'habiliter à légiférer par voie d'ordonnance plutôt que de prendre le temps de la concertation en amont en vue de soumettre des dispositions abouties dans le présent projet de loi ou dans un véhicule législatif ultérieur.

Néanmoins, il s'agit de mesures d'ordre technique attendues par les professionnels du secteur. Votre rapporteur y est donc favorable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis A (article L. 243-1-1 du code des assurances) - Clarification de la portée de l'assurance construction

Objet : cet article clarifie la portée de l'assurance obligatoire en matière de construction.

I. Le droit en vigueur

Le titre IV du livre II du code des assurances est consacré à l'assurance des travaux de construction. Il traite de deux assurances spécifiques aux travaux de construction : l'assurance de responsabilité et l'assurance de dommages.

Ces assurances sont obligatoires, au même titre que l'assurance de sa voiture personnelle, de son habitation, ou encore de l'assurance de responsabilité civile médicale.

L'assurance de dommage couvre le propriétaire de l'ouvrage pour le paiement de la totalité des travaux de réparation des dommages dont peuvent être responsables les constructeurs.

L'assurance de responsabilité « décennale » couvre la responsabilité de plein droit du constructeur régie par les articles 1792 et suivants du code civil au titre des dommages qui compromettent la solidité de l'ouvrage ou qui, l'affectant dans l'un de ses éléments constitutifs ou l'un de ses éléments d'équipement, le rendent impropre à sa destination. Cette responsabilité peut être recherchée pendant dix ans par le maître d'ouvrage ou par les acquéreurs ultérieurs du bien. Elle s'étend également aux « dommages qui affectent la solidité des éléments d'équipement d'un ouvrage, mais seulement lorsque ceux-ci font indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d'ossature, de clos ou de couvert » (article 1792-2). Les autres éléments d'équipement de l'ouvrage font l'objet d'une garantie de bon fonctionnement d'une durée minimale de deux ans à compter de sa réception (article 1792-3).

L'article L. 243-1-1 du code des assurances détermine le champ d'application de ces assurances. Le II de l'article dispose qu'elles « ne sont pas applicables aux ouvrages existants avant l'ouverture du chantier ». Une exception est néanmoins prévue, lorsque les ouvrages existants avant l'ouverture du chantier sont totalement incorporés dans l'ouvrage neuf et, en conséquence, en deviennent techniquement indivisibles. C'est donc le régime assurantiel de droit commun qui s'applique aux dommages aux ouvrages existants avant l'ouverture du chantier et causés par les travaux. Ce II résulte du texte issu de l'ordonnance n° 2005-658 du 8 juin 2005 portant modification de diverses dispositions relatives à l'obligation d'assurance dans le domaine de la construction et aux géomètres experts. Il avait pour objet de corriger les effets de l'arrêt dit « Chirinian »34(*), dans lequel la Cour de cassation avait décidé que l'incendie d'un ouvrage préexistant causé par la pose d'un insert de cheminée relevait des garanties d'assurance construction obligatoires au même titre que la réparation du vice affectant l'installation de l'insert.

Quand bien même l'article L. 243-1-1 n'évoque que le champ d'application de l'obligation de s'assurer et non l'étendue de la garantie35(*), il a toujours été considéré que le premier emporte la seconde. De même, il était jusqu'alors admis que la non application de l'assurance aux travaux causant des dommages aux ouvrages existants avant leur ouverture comprenaient - sauf l'exception mentionnée par le texte - tous types de travaux, y compris l'installation d'un élément d'équipement.

Dans un arrêt du 26 octobre 201736(*), la Cour de cassation a considéré que l'article L. 243-1-1 du code des assurances ne s'applique pas à « un élément d'équipement installé sur existant » - le texte de l'article n'évoque en effet que les « ouvrages » et non les éléments d'équipement - et que, par conséquent, l'assureur du constructeur d'une cheminée à l'origine de l'incendie ayant détruit une maison avait été valablement appelé en garantie. Cette jurisprudence s'inscrit dans le sillage d'une série d'arrêts relatifs à la responsabilité et à l'assurance de travaux réalisés sur existants37(*).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du rapporteur visant à clarifier le droit applicable. Il complète l'article L. 243-1-1 du code des assurances par un III précisant que les assurances obligatoires ne couvre pas les dommages aux existants, à l'exception de ceux qui, « totalement incorporés dans l'ouvrage neuf, en deviennent techniquement indivisibles ».

III. La position de votre commission

Cet article paraît clarifier le droit en vigueur en réaffirmant l'intention des rédacteurs de l'ordonnance de 2005. Le marché se répartit depuis cette date entre assurance obligatoire et assurance facultative. A ce stade, il n'apparaît pas pertinent de revenir sur ce dispositif. Votre commission est donc favorable à cette disposition.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis (article L. 111-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Définition de la préfabrication

Objet : cet article insère une définition générale de la construction préfabriquée au sein du code de la construction et de l'habitation.

I. Le droit en vigueur

La section 1 du chapitre 1er du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation porte sur les dispositions applicables à tous les bâtiments. Il comporte des dispositions d'ordre divers qui rappellent celles d'autres codes, comme l'article L. 111-1, qui reprend les termes du code de l'urbanisme sur l'exigence d'un permis de construire pour toutes les constructions et pour certains travaux, et d'autres dispositions propres au code, telles que l'article L. 111-3-2 sur la cotraitance.

À ce jour, il n'existe aucune définition légale de la préfabrication. Pourtant, la construction en préfabrication est une réalité et se développe en raison de certains avantages dont elle dispose par rapport à la filière humide comme, par exemple, des coûts moins élevés. La préfabrication représente aujourd'hui 3 à 4 % des parts de marché du secteur de la construction. Trois filières se partagent ce marché, dans des parts équivalentes : le bois, le béton, et le métal.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement du groupe La République en Marche insérant, dans un nouvel article L. 111-1-1 du code de la construction et de l'habitation, une définition légale générale de la préfabrication.

En séance, les députés ont adopté un autre amendement du groupe La République en Marche en vue de prendre en compte la préfabrication sur chantier, en cohérence avec la modification apportée à l'article 19.

Une première définition générale de la préfabrication figurait dans l'avant-projet de loi publié dans le cadre de la conférence de consensus. Le Gouvernement envisageait, alors, de faciliter le recours à la préfabrication en adaptant le droit des marchés publics et en s'appuyant sur cette définition. L'adaptation du droit des marchés publics a, suite au passage du projet de loi en Conseil d'État, été supprimée, et il s'est avéré que la définition nécessitait un travail d'instruction supplémentaire entre le Gouvernement et les représentants des professionnels concernés (filières des matériaux, fédération française du bâtiment, assureurs garants...).

En conséquence, la préfabrication consisterait à concevoir et réaliser un ouvrage à partir d'éléments préfabriqués, soit sur un site de production distinct du chantier sur lequel ils sont assemblés, installés et mis en oeuvre, soit sur le chantier. La notion de « mise en oeuvre » sur le chantier renvoie à des interventions liées à l'assemblage sur le chantier, de type collage ou boulonnage.

Les éléments préfabriqués sont définis par le deuxième alinéa. Ceux-ci :

- doivent faire « indissociablement corps avec les ouvrages de viabilité, de fondation, d'ossature, de clos et de couvert de la construction » ;

- et « peuvent intégrer l'isolation et les réserves pour les réseaux divers ».

En conséquence, la définition proposée au présent article reprend presque in extenso celle de l'avant-projet de loi, à trois points prêts :

- elle intègre la préfabrication sur le chantier ;

- elle intègre les éléments préfabriqués qui sont non seulement assemblés, installés, mais aussi « mis en oeuvre » sur le chantier ;

- les éléments préfabriqués peuvent intégrer l'isolation et les réserves pour les réseaux divers, quand une telle intégration était nécessaire dans la définition précédemment envisagée.

III. La position de votre commission

Le Gouvernement souhaite insérer, dans le code de la construction et de l'habitation, une définition de la préfabrication afin, d'une part, de reconnaître cette filière au sein d'un code élaboré pour la filière humide et, d'autre part, de permettre à des mesures législatives et réglementaires ultérieures de prendre appui sur cette définition.

Votre rapporteur estime que ces motifs sont relativement peu convaincants, dans la mesure où aucune modification normative concrète qui y serait liée n'apparaît actuellement envisagée. Néanmoins, il s'agit d'une demande des professionnels du secteur (filières des matériaux, fédération française du bâtiment, assureurs-garants...) et la définition a été élaborée en concertation avec eux.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 ter (article L. 271-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Étude géotechnique préalable à la vente d'un terrain constructible et à la construction d'un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux

Objet : cet article oblige le propriétaire à réaliser une étude géotechnique avant de vendre un terrain constructible ou de construire un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux.

I. Le droit en vigueur

A. Une forte sinistralité liée au retrait-gonflement des argiles

Les sinistres liés à la sécheresse, déjà importants, devraient continuer à croître avec l'évolution du climat. Ils représenteraient aujourd'hui 38 % des coûts du dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles et le premier poste d'indemnisation au titre de l'assurance dommage-ouvrage, pour les sinistres touchant les maisons individuelles. L'étude climat réalisée par la fédération française de l'assurance fin 2015 estime que le coût cumulé du péril sécheresse devrait presque tripler, passant de 8 milliards d'euros pour la période 1988-2013 à 21 milliards d'euros pour la période 2014-2039.

Ils sont causés par le phénomène de retrait-gonflement des sols argileux, qui affecte l'intégrité des bâtiments, suite à des épisodes de sécheresse suivis d'épisodes pluvieux. Ce problème touche plus particulièrement les maisons individuelles, qui disposent souvent de fondations plus légères que les bâtiments collectifs, et dont les maîtres d'ouvrages sont souvent des particuliers et non des professionnels de la construction.

Selon la fédération française de l'assurance, 20 000 à 30 000 maisons individuelles sont construites chaque année sur des zones argileuses sans fondations adaptées. Or, en 2015, seuls 9 % des dossiers (188 dossiers sur 1987) relatifs à la sécheresse ont pu bénéficier d'une reconnaissance catastrophe naturelle. En conséquence, de nombreux sinistres ne sont pas indemnisés, alors que les travaux de réparation peuvent être très complexes et coûteux : le commissariat général du développement durable estime que les coûts moyens d'indemnisation d'un sinistre retrait-gonflement sont de l'ordre de 13 000 € par maison, mais dans de nombreux cas, il est nécessaire de procéder à des reprises en sous-oeuvre, ce qui entraîne des coûts d'intervention qui atteignent plusieurs dizaines de milliers d'euros.38(*).

Depuis la fin des années 1990, le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a la charge de cartographier ce risque.

CARTE DU TERRITOIRE MÉTROPOLITAIN CONCERNÉ PAR L'ALÉA DE RETRAIT-GONFLEMENT

Source : BRGM

SUPERFICIE DU TERRITOIRE MÉTROPOLITAIN CONCERNÉE PAR CET ALÉA

Superficie totale

Aléa faible

Aléa moyen

Aléa fort

Total aléa

543 965 km²

230 097 km²

89 754 km²

9 247 km²

329 099 km²

 

42,3 %

16,5 %

1,7 %

60,5 %

Source : Direction générale de la prévention des risques

B. Ce risque est pris en compte dans le cadre des dispositions relatives à la prévention des risques naturels

En 2009, le Conseil national de la consommation relatif à la construction de maisons individuelles recommandait « de légiférer pour rendre obligatoire au moment de la promesse de vente d'un terrain à bâtir ou de la signature de l'acte authentique de vente, la fourniture par le vendeur d'une (...) étude géotechnique préliminaire »39(*).

Si une telle étude n'est, à ce jour, pas exigée, le code de la construction et de l'habitation, le code de l'environnement et le code de la santé publique obligent le vendeur - ou le bailleur - d'un bien immobilier à mettre à disposition de l'acquéreur un certain nombre de diagnostics techniques préalablement à la vente, en vue d'informer l'acquéreur et, ainsi, de mieux prévenir les risques. Il s'agit notamment du diagnostic de performance énergétique40(*), de l'état des lieux des installations électriques et gazières41(*), du constat d'exposition au plomb42(*), de l'état mentionnant la présence d'amiante43(*) ou encore de l'état des risques naturels et technologiques44(*).

À ce jour, la question du retrait-gonflement des argiles peut être traitée dans l'état des risques naturels. Par ailleurs, les vendeurs sont tenus d'informer les acquéreurs lorsqu'ils ont bénéficié d'un remboursement de sinistre au titre de la déclaration de catastrophe naturelle de leur commune.

L'information préventive sur les risques prend également la forme du dossier départemental des risques majeurs et du document d'information communal sur les risques majeurs, librement consultables en mairie.

Sur la base des informations disponibles, les collectivités territoriales élaborent des plans de prévention des risques naturels qui réglementent l'occupation des sols dans des zones à risque et imposent des règles de construction plus strictes. De nombreux plans recommandent ou imposent la réalisation d'une étude géotechnique spécifique, en particulier en préalable à tout projet.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement de M. Descoeur et de plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains imposant, en cas de vente d'un terrain constructible, notamment dans une zone à risque argile ou sismique, la fourniture, par le vendeur, d'une fiche d'information mentionnant les caractéristiques géotechniques du terrain. Cette fiche devait comprendre une étude géotechnique et un plan de bornage. L'étude était valable pendant 10 ans, et son absence lors de la signature de l'acte authentique de vente devait entraîner la mise en cause de la responsabilité du vendeur au titre de la garantie des vices cachés, la résolution du contrat et, sur décision du juge, une diminution du prix.

Cette disposition a été totalement réécrite en séance publique, à l'initiative du rapporteur Lioger.

L'article 19 ter crée une sous-section 2 au sein de la section 10 du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code de la construction et de l'habitation, intitulée « prévention des risques de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols ».

A) Un champ d'application géographique potentiellement vaste

Cette nouvelle sous-section s'appliquerait dans les zones exposées au phénomène de retrait-gonflement des argiles définies par arrêté des ministres chargés de la construction et de la prévention des risques majeurs (nouvel article L. 112-20 du code de la construction et de l'habitation) et déterminées selon des modalités de définition déterminées par décret en Conseil d'État (nouvel article L. 112-25 du même code). Selon le Gouvernement, le décret précisera ainsi les critères méthodologiques sur lesquels sera effectué l'arrêté, et celui-ci établira une cartographie. A priori cette cartographie correspondra aux zones d'aléa moyen et fort, même si, comme il l'a indiqué à votre rapporteure, le Gouvernement entend mener sur ce point une concertation avec les acteurs. Si une telle solution était retenue, le dispositif proposé par l'article 19 ter s'appliquerait donc sur environ 18 % de la superficie du territoire métropolitain. Il convient néanmoins de noter que les zones concernées sont assez diffuses : beaucoup de communes seront concernées, mais seulement sur une faible partie de leur territoire. Seule une dizaine de communes sont entièrement couvertes par un aléa moyen ou fort.

Contrairement à la disposition adoptée en commission, le dispositif créé par l'article 19 ter s'appliquera aussi bien aux ventes qu'aux opérations de construction.

B) Le cas de la vente d'un terrain non bâti constructible

Dans ce cas, une étude géotechnique préalable devra être fournie par le vendeur. Cette étude serait annexée à la promesse de vente ou, à défaut, à l'acte authentique et, en cas de vente publique, au cahier des charges. Cela permettra à l'acheteur d'être informé des surcoûts constructifs lié à cet aléa.

Afin de ne pas contraindre à la réalisation d'études trop fréquentes, le nouvel article L. 112-24 du code disposerait que l'étude géotechnique est annexée au titre de propriété du terrain et suit les mutations successives de celui-ci. La durée de validité de l'étude sera déterminée par le décret prévu au nouvel article L. 112-25.

C) En cas de construction d'immeubles à usage d'habitation

En cas de construction neuve à usage d'habitation ou à usage mixte ne comportant pas plus de deux logements, le maître d'ouvrage doit transmettre, avant la conclusion du contrat, l'étude géotechnique annexée au titre de propriété au constructeur. En l'absence d'une telle étude, il reviendrait au maître d'ouvrage de fournir une étude préalable équivalente ou une étude prenant en compte l'implantation et les caractéristiques du bâtiment. Cette étude doit également, une fois réalisée, être annexée au titre de propriété du terrain.

Le contrat de construction ou de maîtrise d'oeuvre doit préciser que les constructeurs ont reçu un exemplaire de l'étude et, le cas échéant, que les travaux qu'ils s'engagent à réaliser ou pour lesquels ils s'engagent à assurer la maîtrise d'oeuvre intègrent les mesures rendues nécessaires par le risque de retrait-gonflement des argiles.

La fourniture d'une étude au constructeur permet à ce dernier de faire une offre adaptée et intégrant les bonnes dispositions constructives.

Le constructeur de l'ouvrage est alors tenu, sauf lorsque l'étude conclut à une absence de risque :

- soit de suivre les recommandations de l'étude fournie par le maître d'ouvrage ou d'une étude plus détaillée qu'il ferait lui-même réaliser, notamment pour optimiser le coût des fondations ;

- soit de respecter des techniques particulières de construction définies par voie réglementaire.

Un décret en Conseil d'État devra notamment préciser, outre les deux aspects déjà évoqués, les contrats qui, en raison de la nature45(*) ou de l'ampleur limitée du projet, ne feront pas l'objet d'une étude géotechnique et ne comporteront pas d'obligations particulières pour le constructeur.

Par ailleurs, le II de l'article 19 ter modifie en conséquence l'article L. 231-2 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux mentions devant obligatoirement figurer dans un contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan. Il ajoute à ces mentions celle des travaux rendus nécessaires par l'étude géotechnique, dont une copie est annexée au contrat.

Enfin, contrairement à la solution retenue en commission, l'amendement adopté en séance ne retient pas l'obligation de fournir une étude géotechnique en zone sismique lors de la vente d'un terrain car ce risque « est déjà encadré par une réglementation très précise, l'étude géotechnique (permettant) uniquement d'optimiser les fondations et le dimensionnement de la structure, et principalement dans le cas des plus gros bâtiments ». L'exposé sommaire de l'amendement considère que cela « engendrerait donc un surcoût qui serait inutile dans la grande majorité des cas » et qu' « il convient de laisser le maître d'ouvrage libre d'effectuer les études géotechniques qu'il juge économiquement nécessaire ».

Le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que l'étude géotechnique préalable obligatoire, de type G1 dans la nomenclature NFP 94-500, ne coûte pas plus de 500 euros. Le maître d'ouvrage et le constructeur pourront réaliser une étude plus approfondie et plus coûteuse (de type G2, de 1000 euros pour un avant-projet et de 3000 euros au stade du projet) s'ils le souhaitent mais n'y seront en rien obligés. Il s'agit donc de coûts raisonnables au regard de celui des sinistres aujourd'hui observés, tant pour les assureurs que pour les particuliers.

Par ailleurs, le Gouvernement estime que ce nouvel outil sera d'autant plus utile du fait des limites des plans de prévention des risques, qui ne couvrent que très peu de territoire et n'encadrent pas les contrats de construction.

Enfin, s'il s'agit avant tout de protéger le « consommateur », cette mesure permettra également de lutter contre la concurrence déloyale des constructeurs indélicats qui ne prévoient pas les fondations ad hoc.

III. La position de votre commission

Consultés par votre rapporteure, les représentants des professionnels - constructeurs, assureurs - comme le Gouvernement considèrent qu'il est nécessaire de prévenir ces risques, à travers la réalisation de fondations adaptées dès la construction du bien.

Cette nouvelle obligation paraît proportionnée à l'importance des dommages générés par le phénomène retrait-gonflement.

Votre commission s'en est donc tenue à l'adoption d'un amendement de précision rédactionnelle (COM-827).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (article 33 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 ; article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales ; article L. 433-1 du code de la construction et de l'habitation) - Recours à la conception-réalisation pour les organismes de logement social - Compétence des commissions d'appel d'offres

Objet : cet article élargit les conditions du recours à la conception-réalisation pour les organismes de logement social et clarifie la compétence des commissions d'appel d'offres.

I. Le droit en vigueur

A. Le recours aux marchés de « conception-réalisation » pour les organismes d'habitation à loyers modérés.

L'article 33 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics autorise le recours à des marchés publics de conception-réalisation, tout en l'encadrant strictement, pour les acheteurs soumis à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée dite « MOP ».

Les marchés publics de conception-réalisation sont des marchés publics de travaux qui permettent à l'acheteur public de confier à un opérateur économique une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux.

Les acheteurs soumis aux dispositions de la loi « MOP » (c'est-à-dire l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics d'aménagement de ville nouvelle46(*), leurs groupements ainsi que les syndicats mixtes47(*), les organismes privés organismes de droit privé assurant la gestion d'un régime légalement obligatoire d'assurance48(*) ainsi que leurs unions ou fédérations, les organismes privés d'habitations à loyer modéré49(*) ainsi que les sociétés d'économie mixte, pour les logements à usage locatifs aidés par l'État et réalisés par ces organismes et sociétés) ne peuvent recourir à un marché public de conception-réalisation, quel qu'en soit le montant, que si des motifs d'ordre technique ou un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage. Un tel marché public est alors confié à un groupement d'opérateurs économiques. Il peut toutefois être confié à un seul opérateur économique pour les ouvrages d'infrastructures.

Néanmoins, ces limites ne sont pas applicables, depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, aux marchés publics de conception-réalisation conclus par les organismes d'habitations à loyer modéré, relatifs à la réalisation de logements locatifs aidés par l'État financés avec le concours d'aides publiques à l'investissement en faveur du logement locatif, à la construction neuve de logements, à l'acquisition avec amélioration de logements existants et aux opérations de restructuration urbaine.50(*) Cette mesure d'exception décidée en 2009 visait à satisfaire plus facilement aux objectifs de production de logements fixés par le plan de cohésion sociale et aux demandes d'attribution générées par la mise en oeuvre du droit opposable au logement.

Cette dérogation n'a toutefois qu'un caractère temporaire, et expire le 31 décembre 2018.

B. Intervention de la commission d'appel d'offres

En application de l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales, pour les marchés publics dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens mentionnés à l'article 42 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, à l'exception des marchés publics passés, d'une part, par les offices publics de l'habitat, pour lesquels la composition, les modalités de fonctionnement et les pouvoirs de la commission d'appel d'offres sont fixés par décret en Conseil d'État et, d'autre part, par les établissements publics sociaux ou médico-sociaux, le titulaire est choisi par une commission d'appel d'offres. Toutefois, en cas d'urgence impérieuse, le marché public peut être attribué sans réunion préalable de la commission d'appel d'offres.

La notion de « seuils européens », évoquée par cette disposition, fait l'objet de difficultés d'interprétation. Selon l'interprétation prévalant jusqu'alors, ces seuils européens s'assimilent aux procédures formalisées mentionnées à l'article 42 de l'ordonnance51(*). Il en résulte que le champ d'intervention de la commission est circonscrit aux marchés publics passés en application des procédures formalisées en raison de la valeur estimée du besoin auquel ils répondent.

Cependant, cette interprétation a été remise en cause par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 5 juillet 2017, qui a estimé que la notion de seuils européens renvoyait aux marchés publics dont la valeur estimée hors taxe est égale ou supérieure aux seuils européens, sans distinction de la procédure de passation retenue. Cette position conduit à un élargissement notable des compétences de la commission d'appel d'offres, qui n'était pas souhaitée en 2015, en s'appliquant notamment aux marchés de maîtrise d'oeuvre passés après concours ou aux marchés publics de services sociaux et autres services spécifiques, alors que ces marchés publics ne sont actuellement pas attribués par la commission.

II. Le projet de loi initial

Le I de cet article prévoyait de prolonger jusqu'au 31 décembre 2021 la dérogation en faveur des organismes HLM pour la réalisation de logements locatifs aidés par l'État financés avec le concours d'aides publiques à l'investissement en faveur du logement locatif, à la construction neuve de logements, à l'acquisition avec amélioration de logements existants et aux opérations de restructuration urbaine.

Le II de l'article prévoyait de modifier l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales afin :

- de faire prévaloir une interprétation de cette disposition permettant de circonscrire l'intervention des commissions d'appel d'offres aux seuls marchés publics passés en application des procédures formalisées ;

- de prévoir que la commission d'appel d'offres compétente pour les marchés publics passés par les offices publics de l'habitat est régie par les règles du code de la construction et de l'habitation applicables aux commissions d'appel d'offres des organismes privés d'habitations à loyer modéré.

Le III de cet article précise que cette dernière modification serait applicable aux marchés publics passés par les offices publics de l'habitat pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d'appel à la concurrence est envoyé à la publication postérieurement à la publication de la présente loi.

Le IV assure une coordination.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, outre deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur de la commission des affaires économiques, les députés ont :

- supprimé le caractère transitoire de la dérogation prévue au II de l'article 33 de l'ordonnance du 23 juillet 2015, en la pérennisant à compter de la publication de la présente loi. Les organismes HLM pourront ainsi bénéficier de cet accès simplifié aux marchés de conception-réalisation sans condition de durée ;

- précisé que le recours à la conception-réalisation était possible pour un engagement contractuel portant sur un niveau de performance énergétique, et non plus sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique, le rend nécessaire. Cette modification a pour effet de rendre ce dispositif applicable, sans ambiguïté, non plus seulement dans le cadre de la réhabilitation des bâtiments, mais également pour la construction de logements neufs.

En séance, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de Mme Brugnera et plusieurs de ses collègues, précisé que, pour déterminer la valeur des marchés publics qui donnent lieu à l'intervention de la commission d'appel d'offres, il y a lieu de prendre en compte le montant du marché individuellement et indépendamment de toute notion de satisfaction d'un même besoin auquel répond un ou plusieurs marchés.

IV. La position de votre commission

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, 15 % des opérations de construction de logements sociaux sont actuellement réalisées dans le cadre de la dérogation ouverte en 2009. Selon une étude du Conseil général de l'écologie et du développement durable (CGEDD) de 2013, l'absence de prolongation du dispositif provoquerait un renchérissement des coûts de 5 à 8 % et une augmentation des délais de 6 à 12 mois, dans la mesure où la conception-réalisation permet une meilleure coordination entre la maîtrise d'oeuvre et les entreprises chargées des travaux.

Le dispositif transitoire adopté en 2009 a donc montré son efficacité. Votre commission estime donc que sa pérennisation au-delà de 2018 permettra de favoriser l'essor de la construction de logements sociaux. Elle a en conséquence maintenu l'apport de l'Assemblée nationale sur ce point.

À l'initiative de votre rapporteure, la commission a également étendu cette possibilité aux contrats conclus jusqu'au 31 décembre 2021 par les centres régionaux des oeuvres universitaires qui sont relatifs à la construction de logements étudiants qui s'assimilent à des logements locatifs aidés par l'État financés avec le concours d'aides publiques mentionnées au 1° de l'article L. 301-2 du code de la construction et de l'habitation. Cette mesure est de nature à faciliter l'achèvement du programme de construction de 20 000 logements étudiants et la mise en oeuvre du programme de construction de 60 000 nouveaux logements au cours des cinq prochaines années (amendement COM-901).

Votre commission a également adopté plusieurs amendements identiques présentés par le rapporteur de la commission de la Culture, ainsi qu'Alain Houpert, Cédric Perrin, Jean-Pierre Decool, Pascale Bories et Marc Daunis et plusieurs de nos collègues, supprimant l'extension du recours aux marchés de conception-réalisation pour satisfaire à des engagements en matière de performance énergétique (amendements COM-273, COM-263, COM-249, COM-358, COM-164 et COM-399). Elle a en effet estimé que les effets potentiels de cette ouverture, notamment en termes d'éviction des PME des marchés publics portant sur des logements neufs, conduisaient à remettre en cause l'élargissement souhaité par les députés.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 bis (article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation) - Rôle de la politique d'aide au logement en matière énergétique

Objet : cet article précise que la politique d'aide au logement a notamment pour objet d'améliorer l'habitat existant notamment sur le plan énergétique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 301-1 définit la politique d'aide au logement comme la politique ayant pour objet « de favoriser la satisfaction des besoins de logements, de promouvoir la décence du logement, la qualité de l'habitat, l'habitat durable et l'accessibilité aux personnes handicapées, d'améliorer l'habitat existant et de prendre en charge une partie des dépenses de logement en tenant compte de la situation de famille et des ressources des occupants ».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du texte en commission, les députés ont adopté un amendement de M. Nogal et les membres du groupe la République En Marche tendant à préciser que la politique d'aide au logement a notamment pour objet « d'améliorer l'habitat existant notamment énergétiquement ».

III. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de remarque particulière de la part de votre rapporteur. Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-662 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 (article L. 241-9 du code de l'énergie) - Simplifier les règles en matière d'individualisation des frais de chauffage

Objet : cet article prévoit de simplifier les règles en matière d'individualisation des frais de chauffage. Le Gouvernement souhaite « corriger une sur-transposition » de la directive européenne en restreignant l'application de l'obligation d'individualisation aux seuls bâtiments à usage résidentiel (et non plus à tout immeuble collectif) et en appliquant la mesure aux seuls bâtiments pour lesquels le dispositif est le plus pertinent, c'est-à-dire les plus énergivores. En outre, il est proposé d'introduire l'obligation d'individualisation pour le froid prévue par la directive.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 9 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, des compteurs individuels de consommation doivent être installés dans les immeubles d'habitation et les immeubles mixtes « équipés d'une installation centrale de chaleur/ froid ou alimentés par un réseau de chaleur ou une installation centrale desservant plusieurs bâtiments », avant le 31 décembre 2016, « lorsque cela est techniquement possible et rentable ». Lorsque ce n'est ni possible ni rentable, des répartiteurs des frais de chauffage individuels doivent être utilisés pour mesurer la consommation de chaleur à chaque radiateur, sauf si une telle installation n'est pas rentable.

Ces dispositions ont été transposées à l'article L. 241-9 du code de l'énergie. Cet article précise ainsi que « tout immeuble collectif pourvu d'un chauffage commun doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. Le propriétaire de l'immeuble ou, en cas de copropriété, le syndicat des copropriétaires représenté par le syndic s'assure que l'immeuble comporte une installation répondant à cette obligation. » Ainsi, le dispositif tel qu'il a été transposé en droit français s'applique à l'ensemble des immeubles y compris aux bâtiments tertiaires alors même que la directive ne vise que les immeubles d'habitation et les immeubles mixtes. En revanche, les dispositions relatives au froid n'ont pas été transposées dans le droit français.

Un décret fixe les conditions dans lesquels il peut être dérogé à l'obligation précitée en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif résultant de la nécessité de modifier l'ensemble de l'installation de chauffage.

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a limité la dérogation relative au coût excessif en la restreignant au seul cas de la nécessité de modifier l'ensemble de l'installation de chauffage, alors que précédemment il était possible de déroger à l'obligation en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif.

L'article R. 241-10 du code de l'énergie précise que l'obligation précitée doit être mise en oeuvre au plus tard le 31 mars 2017. Néanmoins, des dérogations sont prévues :

- si la consommation en chauffage de l'immeuble est comprise entre 120 kWh/m2.an et 150 kWh/ m2.an, la date de mise en service doit avoir lieu au plus tard le 31 décembre 2017 ;

- si la consommation en chauffage de l'immeuble est inférieure à 120 kWh/m2.an, la date de mise en service doit avoir lieu au plus tard le 31 décembre 2019.

II. Le projet de loi initial

Le Gouvernement souhaite « corriger une sur-transposition » de la directive européenne. Il est ainsi proposé :

- de restreindre l'application de l'obligation d'individualisation aux seuls bâtiments à usage résidentiel comme le prévoit la directive. L'exclusion des bâtiments tertiaires qui sont soumis à des obligations d'économie d'énergie spécifique permettrait d'éviter un surcoût de 7,6 millions d'euros selon l'étude d'impact ;

- de permettre des dérogations en cas de coûts excessifs au regard des économies attendues afin d'appliquer la mesure aux seuls bâtiments pour lesquels le dispositif est le plus pertinent, c'est-à-dire les plus énergivores.

Le Gouvernement souhaite également introduire l'obligation d'individualisation des frais résultant de la fourniture de froid, comme le prévoit la directive. Selon l'étude d'impact, les installations collectives de froid sont rares, les 22 réseaux de froids existants desservant en majorité des bâtiments tertiaires.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements rédactionnels de Mme Marsaud, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Questel et de Mme Fajgeles précisant que lorsqu'il n'est pas rentable ou techniquement possible d'utiliser des compteurs individuels pour déterminer la quantité de chaleur, des répartiteurs des frais de chauffage individuels doivent être utilisés pour déterminer la quantité de chaleur à chaque radiateur, à moins que leur installation ne soit elle-même pas « rentable ou techniquement impossible ». Alors, d'autres méthodes devront être envisagées. Les auteurs de l'amendement reprennent ainsi textuellement la directive précitée.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le Gouvernement revient au texte de la directive ce qui devrait satisfaire une grande majorité de professionnels qui avaient, au moment de l'élaboration des décrets d'application de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, critiqué les dispositions de cet article.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-663 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis A (article L. 134-4, L. 134-4-2 [abrogé] et L. 134-8 à L. 134-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation, articles L. 1334-14 [abrogé] et L. 1334-17 du code de la santé publique) - Création d'un observatoire des diagnostics immobiliers

Objet : cet article crée un observatoire des diagnostics immobiliers.

I. Le droit en vigueur

Les propriétaires doivent réaliser différents contrôles dans leur logement ou leur immeuble parmi lesquels figurent :

- contrôle technique périodique de l'ascenseur (article L. 125-2-3) ;

- un état relatif à la présence de termites (article L. 133-6) ;

- un diagnostic de performance énergétique (article L. 134-1) ;

- un état de l'installation intérieure de gaz (article L. 134-6) ;

- un état de l'installation intérieure d'électricité (article L. 134-7) ;

- le document établi à l'issue du contrôle des installations d'assainissement non collectif (article L. 1331-11-1 code de la santé publique) ;

- un état mentionnant la présence ou l'absence d'amiante (article L. 1334-13 code de la santé publique).

L'article L. 1334-14 précise que les organismes réalisant les repérages et contrôle de la présence d'amiante doivent transmettre au ministère concerné leurs observations sur l'état du parc.

Le maître d'ouvrage d'un bâtiment fait établir un diagnostic de performance énergétique qu'il remet au propriétaire (article L. 134-2)

Dans certaines catégories de bâtiment, le propriétaire ou le gestionnaire doit afficher à l'intention du public le diagnostic de performance énergétique.

Un DPE doit être réalisé dans les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement avant le 1er janvier 2018. Les bâtiments de 50 lots et plus antérieur à 2001 en sont exemptés. Dans ces bâtiments un audit énergétique doit être réalisé (article L. 134-4-1).

Les personnes qui établissent les diagnostics de performance énergétique doivent les transmettre en application de l'article L. 134-4-2 à des fins d'études statistiques, d'évaluation et d'amélioration méthodologique à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de Mme Pitollat et plusieurs de ses collègues sous-amendé par M. Lioger, rapporteur, tendant à instaurer un observatoire des diagnostics immobiliers « afin d'améliorer la connaissance des pouvoirs publics sur l'état des bâtiments, de faciliter l'accès des personnes aux diagnostics immobiliers et de superviser l'activité des diagnostiqueurs immobiliers ». La personne qui réalise les diagnostics de constat de risque d'exposition au plomb, l'état mentionnant la présence ou l'absence d'amiante, l'état relatif à la présence de termites, l'état de l'installation intérieure de gaz, le diagnostic de performance énergétique, l'état de l'installation intérieure d'électricité et le document établi à l'issue du contrôle des installations d'assainissement non collectif, devra transmettre ces données à l'observatoire. L'observatoire publie ceux des diagnostics qui doivent être mis à disposition du public. À la demande d'un propriétaire ou d'un gestionnaire, il pourra également mettre à disposition ces diagnostics à un tiers désigné.

Le centre scientifique et technique du bâtiment sera chargé de gérer l'observatoire.

Si le diagnostic, ou le contrôle, précité n'est pas transmis à l'observatoire, il sera nul.

L'ADEME devra transmettre l'ensemble des données collectées au titre de l'article L. 134-4-1 avant le 31 décembre 2018.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que la création d'un observatoire des diagnostics immobiliers qui permettra à l'État de connaître l'état des bâtiments était une idée intéressante. Elle a néanmoins proposé plusieurs amendements pour améliorer le dispositif.

Elle a ainsi proposé d'imputer ces dispositions à la suite des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux diagnostics.

Elle a constaté que le présent article obligeait la personne qui procède aux contrôles et diagnostics immobiliers à les transmettre à l'Observatoire des diagnostics immobiliers, mais sanctionnait le vendeur du logement ou le propriétaire bailleur par la nullité des contrôles et diagnostics qui n'auraient pas été transmis. Elle a en conséquence proposé de supprimer cette sanction du vendeur qu'elle a jugée disproportionnée.

Elle a proposé de supprimer la mention selon laquelle le centre scientifique et technique du bâtiment assurerait la gestion de l'observatoire, cette disposition n'étant pas de nature législative, ainsi que la mention relative à la publicité des données, cette mention étant inutile, la loi sur l'accès aux données publiques s'appliquant en l'espèce sans qu'il soit besoin de le préciser.

Enfin, elle a proposé de supprimer la possibilité pour un propriétaire de demander à l'observatoire de mettre ses diagnostics à la disposition d'un tiers qu'il aura désigné. En effet, cette disposition vient de fait concurrencer le carnet numérique d'information, d'entretien et de suivi du logement qui doit comporter ces mêmes diagnostics. Confier une telle mission à l'observatoire viderait d'une partie de sa substance le carnet numérique, ce qui ne lui a pas paru opportun.

Les dispositions du présent article entreront en vigueur dès la publication de la loi. Il est en outre prévu que l'ADEME transmette avant le 31 décembre 2018 à l'Observatoire des diagnostics immobiliers les données relatives aux diagnostics de performance énergétique qu'elle aura précédemment collectées. Ces échéances semblant prématurées, votre rapporteur a proposé de retarder l'entrée en vigueur au 1er janvier 2020.

En conséquence, votre commission a adopté les amendements COM-664, COM-665 rect., COM-666 et COM-667 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis B (articles L. 142-1 et L. 142-1-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Compétences du centre scientifique et technique du bâtiment

Objet : cet article étend les compétences du centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB).

I. Le droit en vigueur

Le centre scientifique et technique du bâtiment est un établissement public de caractère industriel et commercial

Il est chargé en application de l'article L. 142-1 du code de la construction et de l'habitation :

- de réaliser des recherches scientifiques et techniques directement liées à la préparation ou à la mise en oeuvre des politiques publiques en matière de construction et d'habitat ;

- d'apporter son concours aux ministères dans leurs activités de définition, mise en oeuvre et évaluation des politiques publiques en matière de construction et d'habitat.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Fugit et plusieurs de ses collègues tendant à élargir les missions du CSTB aux questions concernant la ville durable, en précisant qu'il devra également apporter son concours aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics ainsi qu'à l'ensemble de la filière du bâtiment et de la ville durable dans la mise en oeuvre des transitions environnementales et numériques, notamment par la mise à disposition d'outil numérique et de base de données.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-668 de votre rapporteur visant à rassembler les compétences du CSTB dans un nouvel article L. 142-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis C (supprimé) (article L. 271-5 du code de la construction et de l'habitation, article L. 1331-11-1 du code de la santé publique) - Durée de validité de l'attestation certifiant la conformité des installations d'assainissement non collectif en cas de vente d'immeuble d'habitation

Objet : cet article a pour objet de modifier la durée de validité de l'attestation certifiant la conformité des installations d'assainissement non collectif, qui doit être jointe au dossier de diagnostic technique dans le cadre de la vente d'un immeuble d'habitation. Il fixe que ce document doit être daté de moins de dix ans, et non plus de moins de trois ans.

I. Le droit en vigueur

Le code de la santé publique fixe les modalités de raccordement des immeubles à usage d'habitation au réseau public de collecte des eaux usées. L'article L. 1331-1-1 prévoit l'obligation pour les immeubles non raccordés au réseau public de disposer de leur propre installation d'assainissement non collectif, à la charge du propriétaire.

La commune est responsable du contrôle de ces installations non collectives. Au titre de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, elle établit un document qui évalue la conformité de l'installation d'assainissement non collectif au regard des réglementations, et peut prescrire des travaux à réaliser sous quatre ans. Un contrôle doit être effectué selon une périodicité qui ne peut pas excéder dix ans.

En cas de vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation disposant de sa propre installation d'assainissement non collectif, le 8° de l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le vendeur fournisse une attestation de contrôle de l'installation. Si l'installation est non-conforme, l'acquéreur a l'obligation de faire procéder aux travaux de mise en conformité dans un délai d'un an suivant l'acte de vente.

Bien que l'article L. 271-5 du code de la construction et de l'habitation prévoie qu'un décret fixe la durée de validité des documents à joindre au dossier de vente, l'article R. 271-5 ne mentionne pas de limite de validité de l'attestation relative à l'installation d'assainissement non collective. En revanche, l'article L. 1331-11-1 du code général des collectivités territoriales fixe que ce document doit être daté de moins de trois ans, charge au vendeur de faire procéder le cas échéant à ce contrôle.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée Nationale a adopté en séance publique un article visant à modifier la durée de validité de l'attestation certifiant la conformité des installations d'assainissement non collectif, qui doit être jointe au dossier de diagnostic technique dans le cadre de la vente d'un immeuble d'habitation. L'article L. 1331-11-1 du code de la santé publique est ainsi modifié pour fixer que ce document doit être daté de moins de dix ans, et non plus de moins de trois ans. La durée de dix ans correspond à celle fixée par le code général des collectivités territoriales pour la périodicité maximale du contrôle des installations par la commune.

Par ailleurs, cette durée étant fixée législativement au code de la santé publique, l'article supprime le renvoi à un décret prévu à l'article L.271-5 du code de la construction et de l'habitation.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogé sur les motifs de cette modification du droit en vigueur. D'une part, la période de dix ans paraît excessive. Les dispositifs d'assainissement non collectif sont susceptibles de se dégrader de manière non négligeable durant ce délai, et il est nécessaire d'assurer l'information de l'acquéreur sur l'état du matériel qu'il s'apprête à acheter. Un tel allongement de la durée de validité est de nature à transférer la responsabilité de la mise en conformité des installations d'assainissement non collectif vers l'acheteur, en dispensant le vendeur de fournir la preuve d'un contrôle récent attestant de la qualité de l'installation.

Par ailleurs, le lien de cette disposition avec le texte du présent projet de loi est pour le moins distant.

En conséquence, votre commission a adopté trois amendements identiques de suppression du présent article (COM-853 de son rapporteur, COM-90 de M. Chaize au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et COM-514 de M. Laurent et plusieurs de ses collègues).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 21 bis D (articles L. 221-7 et L. 221-9 du code de l'environnement) - Consécration législative de l'Observatoire de la qualité de l'air intérieur

Objet : cet article consacre au niveau législatif l'existence et les missions de l'Observatoire de la qualité de l'air intérieur.

I. Le droit en vigueur

L'Observatoire de la qualité de l'air intérieur (OQAI) a été créé en juillet 2001, et s'insère parmi les multiples actions menées dans le cadre du Plan national santé environnement (PNSE).

L'Observatoire organise des campagnes de mesures pour apporter des solutions adaptées à la prévention et au contrôle de la qualité de l'air intérieur par des actions de sensibilisation des professionnels et d'information du grand public. Il apporte des éclairages sur les orientations à prendre en matière de réglementation sur les matériaux, les équipements, la maintenance et les pratiques constructives ainsi que sur l'étiquetage des produits de consommation courante.

Doté d'un conseil de surveillance, qui définit et coordonne ses actions, ainsi que d'un conseil scientifique, chargé de s'assurer de la qualité et de la pertinence scientifique de ses travaux, l'OQAI assure ses fonctions en lien avec l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) et est représenté au Conseil national de l'air.

Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) assure des fonctions d'opérateur pour la mise en oeuvre des actions de l'OQAI.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Claire Pitollat et plusieurs de ses collègues députés, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, réécrivant l'article L. 221-9 du code de l'environnement, afin de consacrer au niveau législatif l'existence et les missions de l'OQAI.

Aux termes du texte adopté, l'OQAI exercerait cinq missions :

- la réalisation d'enquêtes nationales ou locales d'analyse de la qualité de l'air intérieur de bâtiments ;

- la centralisation et la mise à disposition du public des évaluations relatives à la qualité de l'air intérieur ;

- l'attestation pour les propriétaires et les exploitants tenus d'assurer une surveillance de la qualité de l'air intérieur de la transmission des données à l'observatoire ;

- la détermination des méthodes de mesure et des performances minimales des instruments de mesure utilisés pour les évaluations susmentionnées ;

- une mission d'études, de conseil et d'expertise auprès des établissements recevant du public et des collectivités territoriales qui en feraient la demande.

Selon ce texte, le secrétariat de l'OQAI serait assuré par le CSTB.

Ces dispositions entreraient en vigueur le 1er janvier 2020, c'est-à-dire à compter du renouvellement de la convention pluriannuelle relative à l'OQAI.

III. La position de votre commission

Votre commission constate que l'OQAI occupe une place importante dans la politique de surveillance de la qualité de l'air, et que l'absence d'une base juridique législative ne l'a pas empêché d'acquérir une légitimité réelle dans son domaine d'action.

Elle prend néanmoins acte de la volonté des députés d'inscrire cet organisme et ses missions dans la loi, ce qui permettra de mieux articuler son intervention avec d'autres intervenants de la politique de santé et d'environnement.

Votre commission a néanmoins adopté un amendement de votre rapporteure afin de prévoir une insertion plus adéquate dans le code de l'environnement et de modifier les dispositions relatives au rôle du CSTB, qui constitue l'opérateur de l'OQAI, et qui n'a, à ce titre, pas à être chargé du secrétariat de cet organisme (amendement COM-879).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 bis E (article L. 222-6 du code de l'environnement) - Interdiction de l'utilisation d'appareils de chauffage dans le cadre des plans de protection de l'atmosphère

Objet : cet article prévoit que, dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère, le représentant de l'État peut interdire l'utilisation d'appareils de chauffage polluants.

I. Le droit en vigueur

Afin de mieux lutter contre la pollution atmosphérique, les articles L. 222-4 et suivants du code de l'environnement prévoient des dispositifs de planification qui prennent notamment la forme de plans de protection de l'atmosphère.

Aux termes de l'article L. 222-5 du même code, ces plans ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur d'une zone déterminée la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air. Dans ce cadre, dans les périmètres dans lesquelles les valeurs maximales relatives aux particules fines sont dépassées, le représentant de l'État dans le département peut arrêter, en concertation avec les collectivités territoriales concernées, des mesures favorisant le recours aux énergies et aux technologies les moins émettrices de particules fines et facilitant le raccordement aux infrastructures gazières publiques ou aux réseaux de chaleur existants.

En outre, l'article L. 222-6 de ce code précise que, pour atteindre les objectifs définis par le plan de protection de l'atmosphère, les autorités compétentes en matière de police peuvent arrêter les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique.

Ces mesures sont prises sur le fondement des dispositions du code de l'environnement relatives aux autorisations administratives ou au régime des installations classées pour la protection de l'environnement, lorsque l'établissement à l'origine de la pollution relève de ces dispositions. Dans les autres cas, les autorités compétentes en matière de police peuvent prononcer la restriction ou la suspension des activités polluantes et prescrire des limitations à la circulation des véhicules, y compris la réduction des vitesses maximales autorisées.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Introduit à la suite d'un amendement du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission, le texte adopté par l'Assemblée nationale modifie l'article L. 222-6 du code de l'environnement afin de préciser que, dans le cadre d'un plan de protection de l'atmosphère, le représentant de l'État dans le département peut interdire l'utilisation des appareils de chauffage contribuant fortement aux émissions de polluants atmosphériques.

Il s'agit de mieux lutter contre l'utilisation de systèmes de chauffage à bois, qui crée des situations de pollution atmosphériques particulièrement préoccupantes, comme c'est le cas notamment dans la vallée de l'Arve, en Haute-Savoie. Comme le relève le Gouvernement, au niveau national, l'utilisation du chauffage au bois représente près de la moitié des émissions de particules fines (PM2.5) issues principalement d'appareils de chauffage peu performants. Plusieurs études montrent que les foyers ouverts émettent, pour une même quantité d'énergie produite, entre 13 et 30 fois plus de particules fines qu'un foyer fermé, selon leurs performances.

III. La position de votre commission

Cet article donne expressément compétence au préfet, dans les zones couvertes par un plan de protection de l'atmosphère, pour interdire l'usage d'appareils de chauffage polluants et en particulier les foyers ouverts et potentiellement les appareils de chauffage au charbon.

Votre commission souligne néanmoins que les dispositions actuelles de l'article L. 222-6 - qui donnent la possibilité à l'autorité compétente de prendre les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique - pouvaient déjà conférer une base juridique suffisante à la prise de telles mesures.

La mesure proposée lèvera néanmoins toute ambiguïté sur ce point.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 bis F (supprimé) (article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales) - Périodicité décennale des contrôles communaux visant les installations d'assainissement non collectif

Objet : cet article a pour objet de limiter strictement la périodicité des contrôles effectués par la commune sur les installations d'assainissement non collectif à dix ans.

I. Le droit en vigueur

Le code de la santé publique fixe les modalités de raccordement des immeubles à usage d'habitation au réseau public de collecte des eaux usées. L'article L. 1331-1-1 prévoit l'obligation pour les immeubles non raccordés au réseau public de disposer de leur propre installation d'assainissement non collectif, à la charge du propriétaire.

La commune est responsable du contrôle de ces installations non collectives. Au titre de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, elle établit un document qui évalue la conformité de l'installation d'assainissement non collectif au regard des réglementations, et peut prescrire des travaux à réaliser sous quatre ans. Un contrôle doit être effectué selon une périodicité qui ne peut pas excéder dix ans, par les services publics d'assainissement non collectif (SPANC).

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article adopté par l'Assemblée nationale en séance publique vise à limiter les contrôles de vérification de la conformité des installations d'assainissement non collectif à une périodicité strictement décennale, alors que la rédaction actuelle de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales permet aux SPANC de réaliser ces contrôles de façon discrétionnaire, au moins une fois tous les dix ans.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur s'est interrogé sur les motifs de cette modification du droit en vigueur. La période de dix ans paraît excessive, les installations d'assainissement collectif pouvant fortement se dégrader ou n'être pas mises aux normes durant cette période. Il est nécessaire de laisser aux SPANC la faculté d'organiser la surveillance des installations qu'ils jugent particulièrement sensibles. Les communes doivent pouvoir exercer leur mission de contrôle de la qualité et de la conformité de ces installations, qui jouent un rôle crucial pour la salubrité et la santé publique.

En outre, il ne semble pas qu'il soit fait un usage abusif de cette prérogative communale.

Enfin, le lien de cette disposition avec le texte du présent projet de loi est pour le moins distant.

En conséquence, votre commission a adopté deux amendements identiques de suppression du présent article (COM-854 de son rapporteur et COM-91 de M. CHAIZE au nom de la Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 21 bis (supprimé) (article L. 442-3 du code de la construction et de l'habitation) - Répartition des charges liées à une installation d'autoconsommation collective entre locataires de logements sociaux

Objet : cet article qui précise la répartition des charges liées à une installation d'autoconsommation collective entre locataires de logements sociaux a été supprimé.

I. Le droit en vigueur

L'opération d'autoconsommation est collective en application de l'article L. 315-2 du code de l'énergie « lorsque la fourniture d'électricité est effectuée entre un ou plusieurs producteurs et un ou plusieurs consommateurs finals liés entre eux au sein d'une personne morale et dont les points de soutirage et d'injection sont situés en aval d'un même poste public de transformation d'électricité de moyenne en basse tension.».

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de M. Cordier et plusieurs de ses collègues autorisant le propriétaire de l'immeuble ayant installé à ses frais des équipements d'une installation d'autoconsommation collective à demander à chaque usager acceptant de se raccorder à cet équipement, à titre de frais de branchement et d'utilisation, une part des dépenses d'installation, d'entretien et de remplacement.

Les modalités de remplacement d'un équipement d'une installation d'autoconsommation collective par un autre mode de fourniture d'énergie sont déterminées par un accord collectif conclu avec une ou plusieurs associations de locataires les locataires.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a estimé que cet article ne permettait en réalité de traiter qu'une partie des questions posées par la mise en oeuvre d'une telle opération d'autoconsommation et en laissait de côté un grand nombre, en particulier : comment s'assurera-t-on de l'accord des locataires lequel supposera sa participation à la personne morale qui devra être constituée pour organiser l'opération ? Ce consentement sera-t-il éclairé par une évaluation des économies attendues sur la facture rapportées aux charges qui lui seront demandées ? Imposera-t-on à des locataires qui ne le souhaiteraient pas d'y participer au motif que l'opération ne serait rentable qu'à l'échelle de l'immeuble ? À supposer même que tous les locataires soient d'accord à un instant t, que se passera-t-il en cas de changement de locataire ? Si les économies attendues sur la fourniture ne sont pas au rendez-vous, le locataire pourra-t-il sortir de l'opération, voire demander des comptes au bailleur ?

En outre, votre rapporteur a noté que seuls les bailleurs sociaux seraient concernés, ce qui laisse de côté le cas des bailleurs du parc privé pour lesquels les questions se posent de la même manière.

En raison de ces incertitudes et dans l'attente des réponses du Gouvernement sur ces questions, votre commission a adopté l'amendement COM-660 de suppression de votre rapporteur.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 22 (articles L. 261-10-1, L. 261-11, L. 261-15, L. 262-7 du code de la construction et de l'habitation) - Modification du régime de la vente en l'état futur d'achèvement

Objet : cet article clarifie le fonctionnement de la garantie financière d'achèvement et octroie à l'acquéreur une faculté de se réserver la réalisation de certains travaux dans le cadre d'une vente en l'état futur d'achèvement du secteur protégé.

I. Le droit en vigueur

La vente en l'état futur d'achèvement52(*), ou VEFA, également appelée « achat sur plan », est un contrat par lequel l'acheteur acquiert un bien immobilier en cours de construction que le vendeur s'engage à lui livrer une fois achevé. Son régime date de la loi n° 67-3 du 3 janvier 1967 relative aux ventes d'immeuble à construire ou en cours de construction. Selon l'étude d'impact, elle représenterait 47 % du volume total des ventes de logements neufs en 2016.

A. Une forme de vente d'immeuble à construire particulièrement encadrée

a) Un contrat à distinguer de la vente à terme et de la vente d'un immeuble à rénover

La vente d'immeuble à construire telle que définie par l'article 1601-1 du code civil est celle par laquelle le vendeur s'oblige à édifier un immeuble dans un délai déterminé par le contrat. Elle peut prendre deux formes : la VEFA et la vente à terme.

Ces deux formes se distinguent tant par le paiement du prix que par le transfert de propriété. Dans le cadre d'une VEFA, le vendeur transfère immédiatement à l'acquéreur les droits sur le sol et la propriété des constructions existantes ; en revanche, la propriété de l'ouvrage à venir est transférée à l'acquéreur au fur et à mesure de son exécution. A l'inverse, dans le cadre d'une vente à terme, le transfert de propriété n'intervient qu'à l'achèvement de l'immeuble53(*).

S'agissant du paiement du prix, l'acquéreur doit, dans le cadre d'une VEFA, payer à mesure de l'avancement des travaux. L'acquéreur d'un immeuble dans le cadre d'une vente à terme ne doit, en revanche, payer le prix qu'à l'achèvement de l'immeuble - seuls des dépôts de garantie à mesure de l'avancement des travaux peuvent être effectués, mais sur un compte spécial ouvert au nom de l'acquéreur par un organisme habilité à cet effet. Les fonds ainsi déposés ne sont pas cessibles ni saisissables et sont indisponibles dans la limite des sommes dues par l'acheteur, sauf pour le paiement du prix (L. 261-12 alinéa 2).

Le code de la construction et de l'habitation distingue également les ventes d'immeuble à construire des ventes d'immeuble à rénover. Ce qui distingue la VEFA de ce dernier type de vente, c'est que l'immeuble vendu dans ce dernier cadre est déjà bâti : il s'agit d'un contrat dans lequel le vendeur de l'immeuble s'engage également à réaliser des travaux sur cet immeuble et perçoit à ce titre des sommes d'argent de l'acquéreur avant la livraison des travaux. Si le transfert de propriété de l'immeuble est immédiat, celui des ouvrages à venir ne s'effectue qu'au fur et à mesure de leur exécution. Le contrat de vente d'immeuble à rénover, obligatoire lorsque les conditions posées à l'article L. 262-1 du code de la construction et de l'habitation sont réunies, est soumis au chapitre dédié dans ce même code.

b) Un contrat dont le contenu est strictement encadré lorsqu'il porte sur un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte

En application de l'article L. 261-10 du code de la construction et de l'habitation, un contrat de VEFA (comme un contrat de vente à terme) portant sur un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte (c'est-à-dire à usage professionnel et d'habitation) doit respecter les dispositions des articles L. 261-11 à L. 261-14 du code de la construction et de l'habitation, toute clause contraire à ces articles est réputée non écrite (article L. 261-16) : on parle de « secteur protégé », par opposition au secteur dit « libre », qui comprend les immeubles à usage commercial ou professionnel et qui ne relèvent que des dispositions du code civil.

Parmi ces dispositions, l'article L.261-11 impose que le contrat doit être conclu par acte authentique et précise, à peine de nullité, certaines informations, telles que la description de l'immeuble, son prix et les modalités de paiement et d'éventuelle révision de celui-ci, le délai de livraison ou encore, la justification de la garantie financière du vendeur portant sur l'achèvement de l'immeuble prévue à l'article L. 261-10-1.

Par ailleurs, l'article L. 261-15 permet aux cocontractants de conclure un contrat préliminaire, dit « contrat de réservation », par lequel le vendeur s'engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d'immeuble, contre un dépôt de garantie. Le contenu de ce contrat est encadré, et les fonds déposés en garantie sont indisponibles, incessibles et insaisissables jusqu'à la conclusion du contrat de vente.

B. Certains silences du droit positif posent des difficultés pratiques.

a) Une garantie financière d'achèvement aux conditions de mise en oeuvre trop imprécises

L'article L. 261-10-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que, avant la conclusion d'un contrat de vente d'un immeuble à construire à usage d'habitation ou à usage mixte, le vendeur doit souscrire une garantie financière d'achèvement de l'immeuble ou du remboursement des versements effectués en cas d'inachèvement de l'immeuble. En pratique, selon l'étude d'impact, toutes les VEFA font intervenir une garantie d'achèvement, dans la mesure où dès que les travaux avancent et que les versements sont plus importants, les vendeurs substituent une garantie d'achèvement à la garantie de remboursement.

La garantie financière d'achèvement prend la forme, soit d'une ouverture de crédit, soit d'un cautionnement. Cette garantie est octroyée par une banque, une compagnie d'assurance, un établissement financier habilité à faire des opérations de crédit immobilier, ou une société de caution mutuelle.

Elle prend fin à l'achèvement de l'immeuble, c'est-à-dire « lorsque sont exécutés les ouvrages et sont installés les éléments d'équipement qui sont indispensables à l'utilisation, conformément à sa destination, de l'immeuble faisant l'objet du contrat » (article R. 261-1). Cet achèvement doit être constaté soit par les parties par acte notarié, soit par une personne qualifiée lorsque l'acte de vente l'a prévu ou lorsqu'il n'y a pas d'accord entre les parties, soit par un organisme de contrôle indépendant, soit par « un homme de l'art ».

L'étude d'impact souligne que l'existence de cette garantie est justifiée par le fait que les litiges relatifs à l'achèvement d'un immeuble en VEFA représentent 5% du contentieux relatif à un contrat de réalisation de travaux de construction, soit 662 procédures engagées chaque année.

Néanmoins, cette garantie financière fait aujourd'hui l'objet de trois difficultés.

D'abord, contrairement à la garantie de remboursement, le déclenchement de la garantie n'est pas précisé par la loi. La jurisprudence et la doctrine considèrent que celle-ci peut être mise en oeuvre en cas de défaillance financière du vendeur, qui suppose que le promoteur ne dispose plus des « fonds nécessaires » pour financer l'achèvement54(*). Cette définition relativement large de la défaillance financière, qui n'examine pas les raisons pour lesquelles le vendeur ne dispose plus des fonds nécessaires à l'achèvement, vise à garantir un haut niveau de protection à l'acquéreur. Un arrêt de la Cour de cassation considère par ailleurs que le garant doit mettre en oeuvre la garantie d'achèvement dès qu'il a connaissance de la défaillance55(*).

Ensuite, le garant, qui ne garantit que le financement de l'achèvement et non l'achèvement de l'immeuble, ne semble pas pouvoir désigner un nouveau promoteur en cas de défaillance du premier alors même qu'il est tenu au versement des sommes nécessaires à l'achèvement de l'immeuble. En application de l'article L. 261-3 du code, seul le vendeur conserve les pouvoirs du maître d'ouvrage jusqu'à réception des travaux, malgré le fait que, en cas de défaillance, il n'est plus en mesure de les terminer. Or, l'article R. 261-7 du code définit ces pouvoirs comme étant ceux « ceux de choisir les architectes, entrepreneurs et autres techniciens, d'arrêter librement les conventions passées avec eux et d'effectuer la réception des travaux qu'ils ont faits ou dirigés ». Le garant ne peut donc, à la lecture de ces textes, désigner un nouveau promoteur. Au demeurant, la jurisprudence est, selon le Gouvernement, contradictoire à ce sujet.

Enfin, l'intervention du garant quant à la perception du solde du prix de vente suite à la mise en oeuvre de son engagement n'est pas définie par la loi et résulte, à ce jour, uniquement de la jurisprudence56(*).

Ces limites amènent les acquéreurs à recourir à une procédure judiciaire longue et coûteuse en cas de défaillance du constructeur.

Par ailleurs, une garantie d'achèvement est également prévue pour la vente d'un immeuble à rénover (article L. 262-7 du code). Ses modalités divergent néanmoins de celle prévue pour la vente d'un immeuble à construire : elle est constituée par une caution solidaire donnée par un établissement de crédit, une société de financement ou par une entreprise d'assurance agréée à cet effet. L'achèvement des travaux prévus au contrat est attesté par un « homme de l'art ».

b) L'insuffisante liberté de l'acquéreur de procéder à certains travaux lui-même

Comme évoqué supra, en droit positif, l'achèvement des travaux nécessite que « les éléments d'équipement qui sont indispensables à l'utilisation, conformément à sa destination » soient posés. Cela implique la présence d'un certain nombre d'équipements, tels qu'un évier ou, plus largement, une cuisine pour les immeubles à usage d'habitation ou mixtes.

Pour autant, comme le souligne l'étude d'impact, les promoteurs font face à un nombre croissant de demandes de la part de leurs clients, qui souhaitent disposer d'une plus grande liberté afin de réaliser eux-mêmes certains travaux, tels que l'installation des sanitaires ou des travaux de finition, comme des travaux de peinture.

Or, le régime du contrat de construction d'une maison individuelle (CCMI) avec fourniture de plan aménage la possibilité pour l'acquéreur de se réserver l'exécution de certains travaux (articles L. 231-2 d), L. 231-7, R. 231-4 et R.231-14 du code de la construction et de l'habitation).

II. Le projet de loi initial

A) Clarifier le fonctionnement de la garantie financière d'achèvement

Afin de mieux protéger les acquéreurs, ce qui est l'objectif du régime du secteur dit « protégé », le projet de loi clarifie les modalités de mise en oeuvre de la garantie financière d'achèvement.

Le modifie l'article L. 261-10-1 du code afin de clarifier le droit en vigueur. Ces dispositions s'inspirent du modèle type élaboré par le groupe de travail réunissant les professionnels du secteur sous l'égide de la fédération bancaire française57(*).

D'abord, la garantie pourra être mise en oeuvre par l'acquéreur en cas de défaillance financière du vendeur, celle-ci étant « caractérisée par une absence de disposition des fonds nécessaires à l'achèvement de l'immeuble ». Cette disposition n'a pas vocation à remettre en cause la jurisprudence selon laquelle le garant doit mettre en oeuvre la garantie d'achèvement dès qu'il a connaissance de la défaillance.

Ensuite, le garant financier peut faire désigner, par ordonnance sur requête58(*), un administrateur ad hoc, qui disposera des pouvoirs du maître de l'ouvrage et aura pour mission de faire réaliser les travaux nécessaires à l'achèvement de l'immeuble. Il pourra, à ce titre, « réaliser toutes les opérations qui y concourent et procéder à la réception de l'ouvrage »59(*). Il devra, de ce fait, disposer d'une assurance de responsabilité décennale, obligatoire pour les constructeurs. Il sera rémunéré par le garant. En pratique, selon l'importance des travaux à réaliser, il s'agira d'un architecte, d'un maître d'oeuvre ou d'un promoteur immobilier.

Enfin, l'article précise que, une fois sa garantie engagée, le garant financier est le seul fondé à exiger de l'acquéreur le paiement du solde du prix de vente, même si le vendeur fait l'objet d'une procédure collective.

Le prévoit que ces précisions sont également applicables aux ventes d'immeubles à rénover (VIR). Le Gouvernement estime en effet que les garanties financières d'achèvement en matière de VEFA et de VIR sont quasiment similaires et ont presque le même objet, ce qui justifie d'y appliquer les mêmes modalités de mise en oeuvre.

L'étude d'impact rappelle - même si cela découle de la lecture des textes en vigueur non modifiés par le présent article - que le champ d'application de ces nouvelles dispositions se limite au secteur protégé : ni le secteur libre, ni les VEFA dans lesquelles le vendeur est un organisme d'habitation à loyer modéré ne sont concernés60(*).

Le Gouvernement estime que cette mesure permettra à l'acquéreur d'économiser le coût d'une procédure contentieuse et d'obtenir une livraison plus rapide, soit une économie globale de près de 8,68 millions d'euros.

B) Octroyer plus de liberté à l'acquéreur dans le cadre d'une VEFA

Le 2° du présent article modifie l'article L. 261-11 du code de la construction et de l'habitation pour ajouter une mention obligatoire au contrat de VEFA. Lorsque la vente est précédée d'un contrat préliminaire comportant une clause de réservation de travaux, et dès lors que l'acquéreur n'a pas demandé au vendeur d'exécuter ou de faire exécuter les travaux dont il s'est réservé l'exécution, le contrat devra comporter la description des travaux dont l'acquéreur se réserve l'exécution.

Le b) du 2° consiste en une précision juridique.

Le 3° du présent article ajoute un paragraphe à l'article L. 261-15 du même code en vue de permettre au contrat préliminaire de prévoir que l'acquéreur se réserve l'exécution de certains travaux de finition61(*) ou d'installation d'équipements62(*) qu'il se procure par lui-même. Devra figurer en caractère très apparents sur le contrat une clause par laquelle l'acquéreur accepte la charge et le coût de ces travaux qu'il réalise après la livraison de l'immeuble.

Le contrat préliminaire devra également préciser :

- le prix du local réservé selon une décomposition propre : au prix de vente convenu s'ajouterait le coût des travaux concernés, décrits et chiffrés par le vendeur ainsi que le coût total de l'immeuble, correspondant à la somme du prix convenu et du coût des travaux ;

- le délai dans lequel l'acquéreur peut revenir sur sa décision de se réserver l'exécution de certains travaux.

Dans le cas où l'acquéreur userait de cette faculté de rétractation, le vendeur est tenu d'exécuter ou de faire exécuter ces travaux.

Enfin, un décret en Conseil d'État doit préciser les conditions d'application de ces dispositions et, notamment, la nature des travaux dont l'acquéreur peut se réserver l'exécution. L'étude d'impact précise également que la notion d'achèvement figurant à l'article R. 261-1 du code de la construction et de l'habitation pourrait faire l'objet d'un ajustement et que les modalités du droit de rétractation pourraient également être précisées dans ce décret. Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que la définition de l'achèvement figurant à l'article R. 261-1 du code de la construction et de l'habitation serait précisée63(*) et que ce décret sera également l'occasion de prévoir que le vendeur doit notifier au garant les travaux que l'acquéreur se réserve.

S'agissant de la nature des travaux figurant dans le décret, seront écartés les travaux qui pourraient avoir une influence sur le régime des responsabilités comme, par exemple, la pose de revêtement de sol, qui peut influer sur l'isolation phonique dont le vendeur est garant.

Le Gouvernement considère que cette disposition permettra aux acquéreurs de réaliser des économies, en évitant d'avoir à payer deux fois pour les mêmes travaux. Il estime que 10 % des contrats pourraient comporter une clause de réservation de travaux, pour un montant de travaux oscillant entre 1 000 et 15 000 euros, ce qui ferait un gain total pour les acquéreurs s'élevant entre 5,87 millions d'euros et 88,1 millions d'euros.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté deux amendements d'ordre rédactionnel du rapporteur et un amendement de Mme Lardet et certains de ses collègues du groupe LaReM en vue de préciser que le contrat préliminaire devra également stipuler que l'acquéreur accepte les responsabilités qui résultent des travaux qu'il se réserve.

Il convient de noter que l'acquéreur se réservant des travaux se trouvera dans la même situation qu'un propriétaire réalisant des travaux durant la période décennale de la garantie du vendeur.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cet article, qui permet de sécuriser le régime juridique de la VEFA et de répondre à un besoin croissant des maîtres d'ouvrage de réaliser soi-même certains travaux de finition ou d'installation d'éléments d'équipement.

Sur ce second point, les auditions menées par votre rapporteur ont montré une certaine inquiétude sur ses conditions d'application. Il conviendra donc que le Gouvernement procède à une concertation avec l'ensemble des parties prenantes en vue de rédiger le décret en Conseil d'État.

Votre rapporteur s'interroge néanmoins sur la pertinence du choix du contrat de réservation comme vecteur juridique de la nouvelle liberté conférée à l'acquéreur. Le Gouvernement le justifie par le fait que les acheteurs savent en général suffisamment en amont s'ils souhaitent réaliser tel ou tel travail eux-mêmes et que cela permettra aux promoteurs immobiliers de disposer d'une visibilité suffisante du point de vue financier.

Or, comme la doctrine a pu s'en faire l'écho, la nature de cet avant-contrat semble peu compatible avec le fait de décrire précisément les travaux dont le futur acquéreur entend conserver l'exécution et d'en fixer le coût : le contrat préliminaire de réservation est initialement un outil de prospection au service du promoteur, qui n'est d'ailleurs jamais tenu de construire l'immeuble projeté et, s'il décide de construire, il peut choisir, dans certaines conditions, de s'écarter des prévisions du contrat préliminaire.

On peut donc légitimement s'interroger sur l'efficacité du dispositif mis en oeuvre au présent article en vue de répondre à une demande pourtant bien identifiée, et s'il ne faudrait pas permettre au maître d'ouvrage de se réserver certains travaux à un stade ultérieur.

À la date du passage en commission, seul un amendement de précision a pu être déposé par votre rapporteur, qui entend malgré tout poursuivre ses réflexions sur ce point (COM-649).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis (articles L. 111-3-2 du code de la construction et de l'habitation) - Hausse du seuil de recours à la cotraitance

Objet : cet article fait passer le seuil limitant le champ d'application du régime des marchés privés en cotraitance de 100 000 à 300 000 euros.

I. Le droit en vigueur

La réalisation de travaux peut nécessiter de recourir à plusieurs prestataires. Deux régimes doivent être distingués : la cotraitance et la sous-traitance.

La sous-traitance, définie par l'article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, est « l'opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l'exécution de tout ou partie du contrat d'entreprise ou d'une partie du marché public conclu avec le maître de l'ouvrage ».

La cotraitance n'est pas spécifiquement définie par la loi. Selon le Professeur Georges Liet-Veaux, elle est caractérisée par « un lien direct de chaque entrepreneur avec le maître d'ouvrage »64(*).

À la différence des marchés privés, qui ne sont soumis à aucune règle spécifique, les règles applicables aux groupements d'opérateurs économiques répondant à une offre de marché public sont définies à l'article 45 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics.

Le groupement est dit conjoint lorsque chaque membre du groupement s'engage à exécuter « la ou les prestations susceptibles de lui être attribuées dans le marché ». Dans ce cas l'acte d'engagement indique la répartition détaillée et le montant des prestations que chaque membre devra exécuter.

Le groupement est en revanche dit solidaire lorsque chaque membre est « engagé financièrement pour la totalité du marché ». Dans ce cas, l'acte d'engagement précise le montant global du marché et l'ensemble des prestations que les membres s'engagent à « réaliser solidairement ».

L'article 18 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte crée un article L. 111-3-2 dans le code de la construction et de l'habitation, qui précise les mentions qui doivent figurer à peine de nullité dans les marchés privés de bâtiments portant sur des travaux et prestations de service réalisés en cotraitance dont le montant est inférieur à 100 000 euros hors taxes.

Ces marchés doivent mentionner :

- l'identité du client et des cotraitants ;

- la nature et le prix des travaux ou prestations de service devant être réalisés par chaque cotraitant ;

- la mention expresse de l'existence ou non de la solidarité juridique des cotraitants envers le maître d'ouvrage ;

- le nom et la mission du mandataire commun des cotraitants ; cette mission ne pouvant être étendue à des activités de maîtrise d'oeuvre.

L'objectif de cette disposition, issue d'un amendement parlementaire, était de faciliter la constitution de groupements d'entreprises momentanés entre artisans du bâtiment et de faciliter ainsi le développement d'une offre globale de rénovation par ces artisans.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont adopté un amendement porté par des membres du groupe Les Républicains ainsi que Sylvia Pinel et un membre du groupe LaReM portant le seuil d'application de l'article L. 111-3-2 à 300 000 euros.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable au relèvement du seuil, qui apparaît plus adapté à la réalité.

Il conviendra d'évaluer ce dispositif à terme car, actuellement, le Gouvernement ne dispose d'aucune information sur les modalités de sa mise en oeuvre sur le terrain.

Votre commission a adopté cet article ainsi sans modification.

Article 23 (titre VI du livre IV, articles L. 461-1, L. 461-2 [nouveau], L. 461-3 [nouveau], L. 461-4 [nouveau], L. 462-2, L. 480-12, L. 480-16, L. 480-17 [nouveau], L. 151-1, L. 151-2 [nouveau], L. 151-3 [nouveau], L. 152-4, L. 152-10, L. 152-12, L. 152-13 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Sécurisation juridique du contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et de la constatation des infractions aux dispositions applicables en matière d'urbanisme et de construction

Objet : cet article adapte les modalités de contrôle de la conformité des constructions, aménagements, installations et travaux et de constatation des infractions aux dispositions applicables en matière d'urbanisme et de construction, en vue d'en assurer la conformité aux exigences conventionnelles et constitutionnelles.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 461-1 du code de l'urbanisme et L. 151-1 du code de la construction et de l'habitation confèrent au préfet, à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme, de même qu'aux agents assermentés et commissionnés pour constater les infractions au code de l'urbanisme, un droit de visite des constructions et un droit de communication des documents techniques se rapportant à celles-ci. Ce droit leur permet d'accéder aux constructions en cours de réalisation pendant un délai de trois ans suivant leur achèvement afin de procéder, selon les termes de ces dispositions, « aux vérifications qu'ils jugent utiles ».

Les articles L. 480-12 du code de l'urbanisme et L. 152-10 du code de la construction et de l'habitation punissent le fait de faire obstacle au droit de visite d'une amende de 3 750 € et d'un mois d'emprisonnement.

Ces articles présentent une fragilité au regard des dispositions relatives au respect de la vie privée et du domicile de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. En effet, ces dispositions exigent que le domicile ne doit pas pouvoir être visité sans l'accord préalable de son occupant. Si l'article 432-8 du code pénal incrimine le fait, par des agents publics agissant dans l'exercice de leurs fonctions, de s'introduire dans le domicile d'autrui contre son gré, les dispositions du code de l'urbanisme et du code de la construction et de l'habitation ne mentionnent pas cette exigence. De plus, le domicile ne peut être visité à toute heure.

Par ailleurs, les dispositions en vigueur ne distinguent pas selon que le contrôle est de nature administrative ou pénale.

LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES NORMES D'URBANISME ET DE CONSTRUCTION

La mise en oeuvre des contrôles administratifs des normes d'urbanisme relève de la commune ou de l'établissement public de coopération communale compétent en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme. Il peut également, dans les cas désormais limités relevant de sa compétence, être effectué par les services de l'État.

Selon l'étude d'impact, les services de l'État ont connaissance d'une centaine de procès-verbaux d'infraction au code de l'urbanisme établis chaque année dans chaque département par eux-mêmes, par les maires, par les services de gendarmerie et par la police.

Selon l'étude d'impact, s'agissant des règles de construction, le CEREMA dispose de 67 contrôleurs et les services déconcentrés de l'État de 105 contrôleurs, qui ne sont pas tous à plein temps. En 2015, 512 opérations ont été contrôlées, soit 3,5 % des 14 483 opérations de logements neufs recensées cette année-là. Cela représente au total 18 164 logements. 402 opérations sur 505 ont été déclarées non conformes, soit environ 80% des opérations contrôlées. Ce fort taux de non-conformités doit cependant être relativisé, car une opération est jugée non conforme dès lors qu'une non-conformité est constatée, sans considération de sa gravité.

Source : étude d'impact

II. Le projet de loi initial

Le projet de loi modifie de manière identique les dispositions figurant dans le code de l'urbanisme et celles figurant dans le code de la construction et de l'habitation en distinguant clairement les opérations de contrôle administratif de celles visant la constatation des infractions pénales. Il s'inspire notamment des dispositions du code de l'environnement relatives aux contrôles et aux sanctions et de l'article L. 1421-2-1 du code de la santé publique.

S'agissant des opérations de contrôle administratif, le présent article :

- précise que le droit de visite et de communication s'applique aux « constructions en cours » soumises au code de la construction et de l'habitation et aux « lieux accueillant ou susceptibles d'accueillir des constructions, aménagements, installations et travaux » soumis au code de l'urbanisme ;

- précise la finalité du contrôle, à savoir la vérification du respect des dispositions de ces deux codes ;

- détermine la plage horaire dans laquelle le droit de visite peut s'exercer, c'est-à-dire entre 8 et 20 heures ;

- prévoit et définit les modalités d'intervention du juge des libertés et de la détention lorsque l'accès à un domicile ou à un local comprenant des parties à usage d'habitation est refusé ou lorsque l'occupant ne peut être atteint ;

- institue des possibilités de recours contre l'ordonnance autorisant la visite ou contre le déroulement des opérations de visite.

Le délai dans lequel le droit de visite et de communication peut s'exercer est augmenté à six ans, afin de le faire correspondre avec le délai de prescription de l'action publique des délits issu de la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale.

Ces nouvelles dispositions sont également applicables aux visites effectuées dans le cadre du récolement des travaux (modification de l'article L. 462-2 du code de l'urbanisme).

Enfin, l'article institue la faculté pour le préfet et l'autorité compétente en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme de mettre en demeure l'auteur de travaux réalisés sans permis ou déclaration préalable ou en méconnaissance de l'un ou l'autre de ces actes de procéder à la régularisation administrative des travaux dans un délai maximal de six mois (nouvel article L. 161-4 du code de l'urbanisme).

S'agissant des dispositions pénales, le projet de loi :

- établit une définition plus précise du délit d'obstacle au droit de visite, consistant à faire obstacle aux fonctions exercées par les agents pouvant exercer le droit de visite et de communication ;

- augmente l'amende et la peine d'emprisonnement encourues par l'auteur d'un tel délit (7 500 € contre 3 750 € actuellement, 6 mois d'emprisonnement contre 1 mois en l'état actuel du droit) ;

- encadre la procédure de recherche et de constatation des infractions figurant aux articles L. 481-1 et suivants du code de l'urbanisme et L. 152-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation : les fonctionnaires et agents peuvent effectuer ces opérations en tous lieux mais sont tenus d'en informer le procureur de la République, qui peut s'y opposer, avant de pénétrer dans les établissements et locaux professionnels. Lorsqu'ils visitent des lieux d'habitation, ils doivent recueillir l'assentiment de l'occupant des lieux (à défaut, la visite doit s'effectuer en présence d'un officier de police judiciaire agissant conformément au cadre établir par le code de procédure pénale pour les visites domiciliaires). Ces visites ne peuvent être effectuées qu'entre 8 heures et 20 heures.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à cette mise en conformité avec le droit conventionnel et constitutionnel.

Votre commission a adopté deux amendements proposés par la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale tendant à :

- aligner les horaires de visite sur ceux existants par ailleurs dans d'autres textes - perquisitions et visites domiciliaires du code pénal, contrôle de la mise en oeuvre des traitements par la Commission nationale de l'informatique et des libertés... -, à savoir entre 6 heures et 21 heures plutôt qu'en 8 heures et 20 heures (COM-227) ;

- supprimer des alinéas superfétatoires relatifs au rôle du juge (COM-228).

Elle a également adopté deux amendements rédactionnels identiques, l'un de votre rapporteur, l'autre de M. Ménonville (COM-646 et COM-579).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 bis (article L. 511-7 du code de la consommation ; articles L. 241-8 et L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation) - Extension des pouvoirs des enquêteurs de la DGCCRF et renforcement des sanctions pour non-respect des règles applicables aux contrats de construction de maison individuelle

Objet : cet article étend les pouvoirs des enquêteurs de la DGCCRF en matière de protection de l'acquéreur immobilier, renforce la sanction du manquement à l'obligation de conclure un contrat de construction d'une maison individuelle et exige une mention particulière dans l'acte de vente relative au délai de rétractation.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 511-7 du code de la construction et de l'habitation habilite les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à rechercher et à constater les infractions et manquements aux dispositions protectrices de l'acquéreur d'un immeuble à usage d'habitation, existant ou à construire.

Il s'agit notamment du délai de rétractation de dix jours et de la procédure à respecter (article L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation), de l'absence de tout versement du fait lors de ce délai de rétractation (article L. 271-2 du code de la construction et de l'habitation) et du fait que certains éléments du dossier de diagnostic technique doivent être établis par une personne compétente (article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation).

Par ailleurs, l'article L. 241-8 du code de la construction et de l'habitation prévoit une sanction pour infraction à l'obligation de conclure un contrat écrit de construction de maison individuelle. Cette infraction est punie de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 37 500 euros, ou de l'une des deux peines seulement. Elle n'est, en l'état du droit, pas dans le champ du contrôle exercé par la DGCCRF.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont inséré un amendement du Gouvernement relatif aux pouvoirs des enquêteurs de la DGCCRF.

Il étend leur pouvoir de contrôle sur les dispositions de protection de l'acquéreur immobilier relatives :

- au non-versement de toute somme avant la signature du contrat (II de l'article L. 231-4 du code de la construction et de l'habitation) - selon le Gouvernement, l'irrégularité des appels de fonds est régulièrement constatée par la DGCCRF, et génère un risque financier conséquent pour le maître de l'ouvrage dans la mesure où le garant peut refuser la mise en oeuvre de la garantie de livraison à prix et délais convenus ;

- à la conclusion d'un contrat de construction d'une maison individuelle, avec ou sans fourniture de plan (article L. 241-8 du code de la construction et de l'habitation). Cela permettrait notamment aux agents de la DGCCRF d'utiliser leurs pouvoirs d'injonction de mise en conformité et de suppression de certaines clauses illicites ou interdites.

En raison de la gravité de la pratique et du préjudice financier encouru par le consommateur, il renforce également la sanction pour infraction à l'obligation de conclure un contrat de construction de maison individuelle en faisant passer l'amende encourue à 300 000 euros.

Enfin, il instaure une obligation d'indiquer, de manière lisible et compréhensible, les informations relatives aux conditions et aux modalités d'exercice du droit de rétractation ou de réflexion (article L. 271-1 du code). L'article confère également aux agents de la DGCCRF le pouvoir de vérifier l'application de cette obligation. Tout manquement à cette obligation est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale. Elle est prononcée dans les conditions prévues par le code de la consommation en matière de sanction administrative.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime qu'il s'agit d'une disposition bienvenue, qui aidera à lutter contre les constructeurs ne respectant pas les lois en vigueur, au bénéfice de la protection des acquéreurs. Il conviendra de s'assurer que la direction dispose de moyens suffisant pour conduire cette nouvelle mission.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre VI - Améliorer le traitement du contentieux de l'urbanisme
Article 24 (articles L. 421-9, L. 442-14, L. 480-13, L. 600-1-1, L. 600-1-2, L. 600-3, L. 600-5, L. 600-5-1, L. 600-5-2 [nouveau], L. 600-6, L. 600-7, L. 600-8, L. 600-12, L. 600-12-1 [nouveau], L. 600-13 du code de l'urbanisme) - Dispositions diverses visant à réformer le contentieux de l'urbanisme

Objet : cet article a pour objet de réformer diverses dispositions relatives au contentieux de l'urbanisme, afin notamment de raccourcir les délais de jugement, de sécuriser les documents d'urbanisme, de limiter les recours abusifs et d'encourager la prise de mesures de régularisation.

I. Le droit en vigueur

A. Réflexion sur la réforme du contentieux de l'urbanisme

La réforme du contentieux de l'urbanisme s'inscrit dans une réflexion plus large sur l'impact réel de l'insécurité juridique des autorisations d'urbanisme sur la construction et l'offre de logements. En effet, les recours relatifs aux autorisations d'urbanisme se caractérisent par de longs délais de jugement, des effets suspensifs sur les travaux de construction, et par un nombre élevé de recours considérés comme abusifs.

Selon le rapport de la mission d'inspection des juridictions administratives de décembre 2015, près d'un million de décisions relatives à l'occupation des sols sont délivrées chaque année, dont 1,2 à 1,6 % font l'objet de recours. Les délais moyens de jugement sont de 23 mois en première instance et de 17 mois supplémentaires en cas d'appel. Moins d'un quart des tribunaux administratifs concentre 42 % des requêtes, aboutissant à une situation d'engorgement des juridictions. La fédération des promoteurs immobiliers avance un chiffre de 30 000 constructions de logements actuellement bloquées par des recours abusifs.65(*)

Des travaux de réflexion ont été conduits depuis plusieurs années afin d'identifier des pistes d'amélioration. Le rapport remis en 2013 par le Président de la Section du Contentieux du Conseil d'État, Daniel Labetoulle66(*), avait d'ores et déjà abouti à l'introduction de dispositions nouvelles, notamment par l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, puis dans la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite « loi Macron ». En particulier, des mesures relatives à l'intérêt pour agir, à la création d'une procédure facultative de cristallisation des moyens, à la régularisation en cours d'instance, à l'enregistrement des transactions financières, à l'indemnisation en cas de recours abusif, ont été portées au code de l'urbanisme et au code de justice administrative.

Le 2 novembre 2016, le Sénat a adopté en première lecture une proposition de loi déposée par MM. les sénateurs François Calvet et Marc Daunis et plusieurs de leurs collègues. Issue des discussions du groupe de travail sur la simplification législative du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols, et intitulée « Proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement », elle contenait, entre autre, des dispositions visant à encadrer les délais des jugements en matière d'urbanisme ; proroger la suppression à titre expérimental de l'appel en contentieux d'urbanisme dans les zones tendues, prévue caduque au 1er décembre 2018 ; et sécuriser les autorisations d'urbanisme délivrées en cas d'annulation postérieure du plan local d'urbanisme. Le texte adopté par le Sénat a été transmis à l'Assemblée Nationale, où il n'a pas été inscrit à l'ordre du jour.

La persistance des difficultés relatives au contentieux de l'urbanisme et de leurs effets adverses sur la construction ont mené le ministre de la cohésion des territoires à former un groupe de travail chargé d'évaluer le droit en vigueur et de formuler de nouvelles propositions de réforme. Le rapport « Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace », remis par Christine Maugüé, conseillère d'État, en janvier 2017, liste 23 mesures législatives et réglementaires visant à améliorer les dispositions existantes relatives au contentieux de l'urbanisme. Parmi ces propositions sont reprises plusieurs mesures de la proposition de loi de MM. Calvet et Daunis.

Le projet de loi ELAN traduit 11 des 15 mesures législatives du rapport Maugüé.

B. Droit en vigueur relatif aux dispositions modifiées par l'article 24 du projet de loi

Les principales dispositions en vigueur relatives au contentieux de l'urbanisme sont réunies au Livre VI du code de l'urbanisme.

· Effets de l'annulation ou l'illégalité d'un document d'urbanisme

L'article L. 600-12 prévoit que l'annulation contentieuse ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan local d'urbanisme (PLU) ou d'une carte communale remette en vigueur le document immédiatement antérieur. Ainsi, une autorisation délivrée sur la base d'un document par la suite annulé se voit rétroactivement appliquer les règles du document antérieur, qui peuvent être pénalisantes pour le projet.

Par exception, l'article L. 442-14 postule que suite à l'aménagement d'un lotissement, aucun permis de construire ne peut être refusé ou modifié sur la base d'autres règles que celles intervenues lors de la délivrance du permis d'aménager initial. Il s'agit de sécuriser les opérations de construction, qui représentent la finalité réelle de l'aménagement du lotissement. La rédaction de l'article ne mentionne néanmoins pas spécifiquement le cas de figure relatif à l'annulation contentieuse d'un document d'urbanisme.

D'autre part, afin de limiter l'instabilité juridique des autorisations individuelles d'urbanisme face à l'illégalité des documents d'urbanisme en vigueur desquels ils ont été pris, l'article L. 600-1 limite la possibilité d'invoquer par voie d'exception une illégalité liée à un vice de forme ou de procédure des SCoT, PLU ou carte communale, qui n'est possible que sous six mois à compter de leur prise d'effet. Il s'agit d'éviter qu'un recours tardif contre une illégalité mineure d'un document de planification n'amène à remettre en cause des autorisations individuelles ayant fondé des opérations d'aménagement ou de construction.

· Procédure de référé-suspension contre une autorisation d'urbanisme

Aux termes de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme, tout recours au fond contre un permis de construire ou d'aménager peut être assorti d'une demande de suspension. La législation actuelle n'encadre pas dans le temps le dépôt d'une telle demande. Un référé-suspension peut ainsi être introduit bien après le début des travaux de construction.

Le référé-suspension, prévu à l'article L. 521-1 du code de justice administrative joue un rôle majeur : le juge peut ainsi suspendre l'exécution d'une décision d'urbanisme si l'urgence est avérée et s'il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'acte. La jurisprudence a considéré que la condition d'urgence est présumée remplie en matière d'autorisations d'urbanisme (CE, 27 juillet 2001, Commune de Tulle, B, n° 230231 ; CE, 3 juillet 2009, L., B, n° 321634 ; CE, 25 juillet 2013, SARL Lodge At Val, B, n° 363537), sauf si les travaux ont intérêt public. L'article L. 600-3 prévoit par ailleurs que le juge des référés statue sur cette demande dans un délai d'un mois. S'il estime qu'il estime un doute sérieux sur la légalité de l'acte, son exécution est alors suspendue dans l'attente du jugement au fond. Si la demande de suspension est rejetée pour défaut de doute sérieux, le recours au fond peut néanmoins être maintenu.

La demande de suspension peut également émaner du préfet de département, de la commune ou de l'EPCI dans le cadre d'un déféré-suspension, prévu à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. La condition d'urgence est présumée remplie, et le juge doit statuer sous un mois.

· Annulation partielle, sursis à statuer et mesures de régularisation

L'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme a introduit au code de l'urbanisme deux articles L. 600-5 et L. 600-5-1, qui donnent au juge saisi d'un recours contre une autorisation d'urbanisme la faculté de prononcer une annulation partielle ou un sursis à statuer. Dans le premier cas, seule la partie illégale de l'autorisation est annulée, et l'autorité peut la régulariser par un arrêté modificatif. Dans le second cas, un délai est fixé sous lequel l'autorité peut délivrer un permis modificatif, avant que le juge statue.

Le juge apprécie si les conditions sont réunies pour pouvoir utiliser ces facultés : l'annulation partielle n'est possible que si seule une partie de l'autorisation est illégale, et le sursis à statuer n'est possible que si un unique moyen est fondé et que ce vice est régularisable par permis modificatif. Par ailleurs, ces deux facultés ne peuvent être utilisées que dans les recours dirigés contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager.

· Action en démolition du préfet de département

Aux termes de l'article L. 600-6 du code de l'urbanisme, si le juge administratif a fait droit à un déféré préfectoral et annulé un permis de construire pour un motif non régularisable, le préfet de département peut alors engager une action civile visant à la démolition de ladite construction.

Cependant, suite aux restrictions apportées au champ de la démolition par le préfet par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, dite « loi Macron », cette démarche n'est possible que suite à une annulation pour excès de pouvoir et dans les zones prévues au 1° de l'article L. 480-13, c'est-à-dire les espaces protégés de montagne et du littoral, les rivages, les parcs nationaux, les sites patrimoniaux et autres espaces classés. Elle doit alors être engagée sous deux ans. La démolition est ainsi limitée aux constructions illégales dans les sites les plus sensibles.

· Lutte contre les recours abusifs : définition de l'intérêt à agir et enregistrement des transactions financières

L'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme a introduit au code de l'urbanisme l'article L. 600-7, qui vise à limiter les recours abusifs en permettant au juge administratif de condamner directement à des dommages et intérêts (via une demande reconventionnelle indemnitaire) l'auteur de recours excédant la défense de ses intérêts légitimes et causant un préjudice excessif. Il est précisé que les associations de défense de l'environnement sont présumées agir dans la défense de leurs intérêts légitimes. Cependant, la notion de « préjudice excessif » semble difficile à mettre en pratique, le caractère excessif étant difficile à prouver. Très peu de condamnations à ce titre ont effectivement été prononcées par les juridictions administratives.

D'autre part, la même ordonnance avait instauré l'obligation d'enregistrement des transactions financières effectuées en échange du désistement d'un requérant contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager.

Enfin, elle avait défini à l'article L. 600-1-2 l'intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager : un recours n'est recevable que si « la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien ». Il s'agit d'une définition large, concernant tous types de personnes et d'associations (autres que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements) et aussi bien les nuisances de chantier que le projet achevé.

II. Le projet de loi initial

L'article 24 du projet de loi rassemble une série de mesures visant à réformer le contentieux de l'urbanisme. Il modifie principalement les dispositions du livre VI du code de l'urbanisme.

A. Limitation des effets de l'annulation ou déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme sur les autorisations d'urbanisme

Le projet de loi modifie le code de l'urbanisme en deux endroits, afin de limiter les effets juridiques de l'annulation ou déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme sur les autorisations prises sur cette base.

· Il est créé un article L. 600-12-1, qui sécurise les autorisations d'urbanisme en cas d'annulation du document de planification supérieur. Si un schéma de cohérence territoriale (SCoT), plan local d'urbanisme (PLU) ou carte communale est annulé ou déclaré illégal, mais que le motif invoqué est étranger aux règles d'urbanisme s'imposant aux projets, les autorisations ne sont pas invalidées. Cet article vise les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols, il inclut donc les décisions relatives aux déclarations préalables.

· L'article L. 442-14, qui concerne spécifiquement les permis d'aménager ou décisions de non-opposition relatives aux lotissements, est également complété en ce sens : si un schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme ou carte communale est annulé ou déclaré illégal, mais que le motif invoqué est étranger aux règles s'imposant au permis d'aménager ou à la déclaration de non-opposition, cette autorisation peut être maintenue.

Ces mesures évitent par exemple qu'une autorisation prise sur la base d'un PLU, postérieurement annulé ou déclaré illégal, ne se voie en conséquence appliquer les règles du plan d'occupation des sols antérieur ou du règlement national d'urbanisme. De même, en lotissement, les permis de construire obtenus sur la base d'un permis d'aménager seront sécurisés, même en cas d'annulation du document d'urbanisme supérieur. Ces dispositions ne peuvent en revanche s'appliquer si le motif d'annulation ou d'illégalité est directement lié aux règles du droit des sols de la zone visée par l'autorisation.

B. Encadrement du référé-suspension contre une autorisation d'urbanisme

Le projet de loi prévoit de compléter l'article L. 600-3 relatif au référé-suspension, afin de limiter le délai dans lequel un tel recours peut être déposé. Le requérant ne pourrait ainsi déposer une requête en référé-suspension qu'avant l'expiration du délai de cristallisation des moyens, c'est-à-dire la date limite fixée par le juge pour l'invocation de nouveaux moyens par les parties, afin de pouvoir juger l'affaire. Il est à noter qu'un décret en préparation fixerait une date de cristallisation automatique des moyens à deux mois.

Par ailleurs, il est instauré au même article une présomption d'urgence pour les référés-suspension en matière d'urbanisme.

Ces deux mesures conjointes visent à limiter les dépôts tardifs de référé-suspension et à accélérer leur traitement, afin de permettre d'écarter rapidement les requêtes considérées comme non-sérieuses et ainsi limiter les situations de blocage de travaux.

C. Systématisation de recours à l'annulation partielle, au sursis à statuer et à des mesures de régularisation

Le projet de loi propose de systématiser le recours par le juge à l'annulation partielle des décisions d'urbanisme, au sursis à statuer, et d'encourager ainsi la mise en oeuvre de mesures de régularisation.

D'une part, l'article L. 600-5 est modifié pour transformer en obligation la faculté de prononcer une annulation partielle. D'autre part, l'article L. 600-5-1 est rédigé pour transformer en obligation la faculté de recourir au sursis à statuer. Si le juge peut refuser de faire droit à des demandes d'annulation partielle ou de sursis à statuer, il doit alors modifier ce refus.

Ces deux mécanismes sont rendus applicables aux déclarations préalables, alors qu'ils étaient auparavant limités aux permis de construire, de démolir ou d'aménager. De plus, la nouvelle rédaction permet la régularisation par un permis de construire de régularisation, et non plus uniquement par un permis modificatif. Enfin, la régularisation est permise même après l'achèvement des travaux.

On note que l'article rédigé conserve au juge l'estimation (1) que parmi les moyens invoquant l'illégalité, un seul est fondé, (2) pour l'annulation partielle, que ce vice n'affecte qu'une partie du projet, (3) que ce motif d'illégalité peut être régularisé.

D. Extension du champ de l'action en démolition du préfet de département

L'alinéa inséré à l'article L. 600-6 du code de l'urbanisme élargit la compétence du préfet de département en matière de démolition des constructions réalisées sur la base d'une autorisation annulée ou déclarée illégale. Il pourra désormais engager une action civile en démolition de constructions situées hors des zones protégées au titre de l'article L. 480-13 du même code, lorsque l'annulation ou illégalité a été prononcée suite à un déféré préfectoral.

Par souci de cohérence avec les nouvelles dispositions de l'article L. 600-6, le projet de loi insère également au 1° de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme, qui concerne les actions en démolition engagées à la suite de l'annulation contentieuse d'une autorisation, une exception relative à la compétence du préfet de département. Ainsi, si l'action en démolition est engagée par le préfet, elle pourra viser des constructions situées dans les zones protégées listées par ledit article.

E. Encadrement des recours abusifs, de l'intérêt à agir et des transactions financières

Le projet de loi modifie la rédaction de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, afin de remplacer la notion de recours « excédant la défense des intérêts légitimes du requérant » et causant un préjudice « excessif », par celle de « comportement abusif » causant un « préjudice » au bénéficiaire de l'autorisation contestée.

Par ailleurs, le second alinéa du même article est rédigé : il s'agit d'une part de tenir compte du changement de terminologie au premier alinéa, de l'autre de limiter la présomption d'absence de comportement abusif au seul bénéfice des associations de protection de l'environnement agréées en application de l'art L. 141-1 du code de l'environnement.

Les modifications apportées par le projet de loi à l'article L. 600-8 visent par ailleurs les transactions financières :

· à étendre l'obligation d'enregistrement aux transactions financières précédant le dépôt d'un recours. Seront ainsi également visés les accords préalables visant à empêcher l'introduction d'une requête ;

· à interdire les transactions financières au bénéfice d'associations, sauf lorsque le recours vise à défendre leurs intérêts matériels propres (par exemple si elles sont « voisines » du projet attaqué). Ainsi, seules les associations directement affectées par l'objet du recours pourront accepter une contrepartie financière pour leur désistement.

L'article L. 600-1-2 est également modifié afin de préciser les conditions établissant l'intérêt pour agir d'une personne ou d'une association. L'énumération des actes attaquables pour excès de pouvoir, qui comprenait les permis de construire, de démolir ou d'aménager, est remplacée par la mention de « décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code » afin d'inclure d'autres types d'autorisations d'urbanisme, notamment les déclarations préalables de travaux. Par ailleurs, l'intérêt à agir n'est plus avéré que si « le projet autorisé », et non plus de manière large « les travaux », affecte le requérant. Cette formulation exclut de fait les nuisances transitoires de chantier liées à l'opération de construction elle-même.

F. Restriction de la contestation d'une décision modificative à l'instance contre l'autorisation initiale

Le projet de loi insère un article L. 600-5-2 au code de l'urbanisme. Il dispose qu'une décision modificative ou de régularisation ne peut être contestée que dans le cadre de l'instance principale contre l'autorisation initiale. La possibilité de recours parallèles « en cascade » contre des actes relatifs au même projet est ainsi restreinte.

G. Mesures générales concernant l'application des dispositions nouvelles

La nouvelle rédaction de l'article L. 600-13 proposée par le projet de loi vise à étendre le régime contentieux établi par le Livre VI du code de l'urbanisme aux permis de conduire tenant lieu d'autorisation au titre d'autres législations, sauf si celles-ci prévoient le contraire. Cette mesure s'inscrit dans la continuité d'un avis du Conseil d'État relatif au permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.67(*)

Enfin, le IV de l'article 24 prévoit une entrée en vigueur différée des diverses mesures : elles prendront effet après deux mois.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Mis à part plusieurs modifications rédactionnelles et précisions, l'Assemblée Nationale a adopté un amendement visant à préciser à l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme les règles relatives à la prescription administrative s'appliquant aux constructions en cas d'illégalité de la construction initiale : celles réalisées « sans qu'un permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis » ne pourront bénéficier de la prescription. Il s'agit de clarifier que l'exception vise les constructeurs ayant évité de demander une autorisation pourtant nécessaire, et non les constructions ne nécessitant pas de permis de construire, comme les travaux soumis à déclaration préalable.

RÈGLES DE LA PRESCRIPTION ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE D'URBANISME

L'article L. 421-9 du code de l'urbanisme énonce les règles relatives à la prescription administrative en matière d'autorisations d'urbanisme : dix ans après l'achèvement d'une construction, l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire ou se prononçant sur les déclarations préalables ne peut refuser cette nouvelle autorisation sur la base de l'illégalité de la construction initiale.

Cette disposition vise à éviter qu'un bâtiment existant de fait depuis plusieurs années ne puisse être modifié ou rénové du fait de l'illégalité de la construction initiale.

Cette prescription administrative ne vaut pas pour les situations suivantes :

- les constructions dangereuses pour les usagers ou les tiers ;

- les constructions visées par une action judiciaire en démolition ;

- les constructions des parcs nationaux ou sites classés ;

- les constructions réalisées sans permis de construire ;

- les constructions des zones exposées à des risques de sinistre naturel.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue le travail de simplification et de sécurisation juridique effectué par le groupe de travail sous l'impulsion de Mme Maugüé, qui s'inscrit dans la continuité de la réflexion menée depuis plusieurs années déjà par le Sénat, en particulier par la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, adoptée le 2 novembre 2016. Les mesures issues du rapport Maugüé ont presque toutes été reprises dans le texte du projet de loi, et font l'objet d'un large consensus parmi tous les acteurs de l'aménagement et de la construction. Elles représentent un compromis adapté entre l'accroissement du contentieux de l'urbanisme et la prise en compte de ses enjeux spécifiques ; entre la garantie du droit au recours et la lutte contre les recours abusifs ; entre la sécurisation des droits acquis et la sanction des illégalités.

Le gouvernement s'est par ailleurs engagé à traduire les mesures réglementaires proposées par le rapport en un décret relatif au contentieux de l'urbanisme, ce qui permettra une réforme d'ensemble, simultanée et cohérente du contentieux de l'urbanisme.

MESURES RÉGLEMENTAIRES COMPLÉMENTAIRES ATTENDUES

Parmi les mesures réglementaires complémentaires aux dispositions de l'article 24 du projet de loi ELAN, et issues de la réflexion menée par le groupe de travail dit « Maugüé », on trouve les propositions suivantes :

- supprimer le contreseing du ministre de la déclaration d'utilité publique emportant approbation de la révision du plan local d'urbanisme ;

- mentionner la date de demande d'autorisation en mairie dans l'autorisation de construire et le certificat d'autorisation tacite ;

- étendre l'obligation pour le requérant de notifier les recours gracieux ou contentieux ;

- raccourcir le délai de recours contre une construction achevée ;

- renforcer la cristallisation des moyens ;

- mettre en place un délai global de jugement pour certains projets ;

- créer une attestation de non-recours ;

- obliger les requérants à joindre des pièces afin d'apprécier leur intérêt pour agir ;

- obliger le requérant à confirmer le maintien de sa requête au fond en cas de rejet du référé-suspension ;

- prolonger la suppression de l'appel pour certains projets de logements jusqu'en 2022.

Votre rapporteur note toutefois que la rédaction de l'article L. 600-13 du code de l'urbanisme abroge le dispositif de caducité des requêtes, soumis par MM. les Sénateurs Calvet et Daunis et adopté par le Sénat dans la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, puis introduite par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

Votre commission a adopté plusieurs amendements visant à poursuivre les efforts de réforme du contentieux de l'urbanisme :

· L'amendement COM-821 de son rapporteur vise à préciser la rédaction de l'alinéa 34, qui précise que « le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus ou d'opposition à déclaration préalable contestées par le pétitionnaire ». Il s'agit d'une transcription maladroite de la jurisprudence du Conseil d'État, dont la décision n° 319942 du 30 décembre 2009 dispose que :

« Si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation [...] et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir [...] qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal [...] cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme ; que, dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement [...] ».

L'amendement clarifie donc que, en ce qui concerne les décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable, si le document leur ayant servi de fondement est annulé ou déclaré illégal, elles sont elles-mêmes annulées.

· L'amendement COM-229 de M. Daubresse au nom de la commission des lois prévoit que seules les associations ayant déposé leurs statuts au moins un an avant l'affichage en mairie d'une demande d'autorisation d'urbanisme sont recevables à agir contre la délivrance ou le rejet de cette demande. Il s'agit d'empêcher la constitution d'associations ad hoc, ayant pour seul but d'introduire des recours contre des projets précis.

Dans sa décision n° 2011-138 QPC du 17 juin 2011 « Association Vivraviry », le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé, au sujet de l'irrecevabilité des recours déposés par des associations constituées après l'affichage en mairie d'une demande d'urbanisme : « la restriction ainsi apportée au droit au recours est limitée aux décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation des sols ; que, par suite, l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ne porte pas d'atteinte substantielle au droit des associations d'exercer des recours ; qu'il ne porte aucune atteinte au droit au recours de leurs membres ; qu'il ne méconnaît pas davantage la liberté d'association ».

· Les amendements identiques COM-230 de DAUBRESSE au nom de la Commission des Lois, COM-319 de Mme ARTIGALAS et COM-280 de M. PELLEVAT suppriment la présomption de comportement non-abusif des associations agréées.

La charge de la preuve du caractère abusif d'un recours appartient au requérant. Jusqu'à preuve du contraire, toute personne ou entité introduisant un recours est présumé agir de manière non abusive. Par conséquent, à moins que le texte initial n'ait eu pour intention d'instaurer une présomption irréfragable au bénéfice des associations agréées, cette mention est superfétatoire.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 bis (nouveau) (article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales) - Contrôle de légalité des actes des sociétés d'économie mixtes agissant pour le compte des collectivités territoriales

Objet : cet article a pour objet de préciser que l'obligation de transmission dans le cadre du contrôle de légalité des actes des SEM n'est applicable qu'aux actes pris en qualité de mandataire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la transmission au préfet des actes des communes dans le cadre du contrôle de légalité. Parmi les actes soumis à cette obligation figurent les décisions « relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les sociétés d'économie mixte locale pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale ».

Il était traditionnellement considéré que les actes des sociétés d'économie mixte (SEM), lorsqu'elles agissent en tant que concessionnaires d'aménagement, étaient ainsi exclus du contrôle de légalité, en ce qu'elles n'agissent pas comme mandataire des collectivités.

Toutefois, le Conseil d'État a récemment considéré que les actes de prérogatives de puissance publique des SEM concessionnaires d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) devaient être soumis à l'obligation de transmission.68(*) Il en résulte une certaine incertitude sur la qualité des SEM agissant « pour le compte » des collectivités et sur le traitement à réserver à leurs actes.

II. La position de votre commission

Votre Commission a adopté un amendement COM-27 de M. Lefèvre et plusieurs de ses collègues, qui vise à préciser que l'obligation de transmission dans le cadre du contrôle de légalité des actes des SEM n'est applicable qu'aux actes pris en qualité de mandataire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 24 ter (nouveau) (articles L. 106-1 à L. 106-3 [nouveaux], L. 132-14 [abrogé] et L. 143-21 du code de l'urbanisme) - Création d'une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux et mise en place d'un référent départemental unique

Objet : cet article a pour objet de créer une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux, et d'instaurer un référent unique de l'État dans chaque département.

I. Le droit en vigueur

Nombre de projets d'urbanisme nécessitent aussi bien l'intervention de l'État que celle des collectivités, par exemple lorsqu'ils sollicitent à la fois une demande d'autorisation environnementale et un permis de construire. Toutefois, il apparaît que la communication entre les administrations de l'État et les élus locaux ne soit pas optimale, ce qui peut porter préjudice à la construction, en allongeant les délais et en renchérissant les projets. Cela tient, d'une part, au manque de clarté lié à la multiplicité des intervenants et des interlocuteurs, de l'autre, au manque de dialogue entre les différentes autorités.

Ce constat est partagé de longue date, puisque la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, dite « loi Defferre » avait déjà instauré, en son article 17, une commission de conciliation départementale, qui rassemblait élus locaux et personnalités qualifiées désignées par le préfet, afin de résoudre les litiges relatifs à l'élaboration des documents d'urbanisme.

Néanmoins, cette commission, désormais prévue à l'article L. 132-14, possède des compétences limitées, et ne semble pas remplir pleinement le rôle qui lui avait été confié. Sa compétence unique relative aux documents d'urbanisme ne lui permet pas de se prononcer sur des projets particuliers. À défaut d'une instance efficace de conciliation, la voie contentieuse et répressive semble alors privilégiée.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements identiques COM-855 de son rapporteur et COM-390 de M. DAUNIS et plusieurs de ses collègues. Elle est issue de la proposition de loi de MM. les Sénateurs Calvet et Daunis, et vise à créer une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux, ainsi qu'à instaurer un référent unique nommé par l'État, dans chaque département.

Il est proposé de créer un nouveau chapitre VI au titre préliminaire du code de l'urbanisme, intitulé « Dialogue entre les collectivités territoriales et l'État ». Plusieurs nouveaux articles y sont créés :

· L'article L. 106-1 consacre la nomination d'un référent juridique unique en matière d'urbanisme, chargé de conseiller et d'informer les élus et les porteurs de projets d'aménagement, d'urbanisme et de construction, lorsque l'État intervient dans leur instruction. Il serait nommé par le préfet et placé sous son autorité.

· L'article L. 106-2 crée une conférence de conciliation et d'accompagnement des projets locaux, présidée par le préfet, qui viendrait remplacer l'actuelle commission départementale de conciliation des documents d'urbanisme en élargissant ses compétences (la section 6 du chapitre II du titre III est donc abrogée et la référence à l'article L. 143-21 corrigée). Ses trois missions seraient les suivantes :

(1) de renforcer la transversalité et la coordination entre les services de l'État et les collectivités autour des projets locaux nécessitant une décision ou un avis de l'État, dans une posture facilitatrice et d'accompagnement ;

(2) de rechercher un accord entre autorité chargée de l'élaboration des documents d'urbanisme et personnes associées ;

(3) de conseiller et de formuler des propositions sur la mise en oeuvre de la législation et de la réglementation en matière d'urbanisme.

Son rôle serait donc consultatif, puisqu'elle ne disposerait d'aucune attribution décisionnelle, afin de ne pas donner prise au contentieux et de ne pas rajouter une nouvelle étape aux processus d'élaboration de projets locaux. Les modalités de sa saisine seront précisées par décret ;

· L'article L. 106-3 du code de l'urbanisme charge le Gouvernement de remettre au Parlement un rapport bisannuel en matière de simplification de la mise en oeuvre des projets.

Votre commission estime que ces mesures répondent pleinement aux attentes des élus locaux et à leur souhait de voir se repositionner les services déconcentrés sur une fonction d'accompagnement des projets, en créant une instance de dialogue sans allonger les délais procéduraux ni créer de risques contentieux. Le présent article est de nature à accélérer la réalisation des projets et à instaurer une culture de dialogue.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II - ÉVOLUTIONS DU SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL
Chapitre Ier - Restructuration du secteur
Article 25 (articles L. 423-1, L. 423-1-1 à L. 423-1-2, L. 423-2, L. 423-3 [abrogé], articles L. 312-3-1, L. 481-1, articles L. 481-1-1 et L. 481-1-2 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Réorganisation du secteur HLM

Objet : cet article prévoit plusieurs mesures pour encourager le regroupement des bailleurs sociaux. Il précise les conditions emportant dissolution des organismes de petite taille. Il fixe les seuils en deçà desquels les bailleurs sociaux doivent se regrouper et détermine les modalités de regroupement de bailleurs sociaux, notamment l'objet et le fonctionnement de la société de coordination.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 423-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit la possibilité de dissoudre des organismes HLM de petite taille c'est-à-dire qui répondent aux deux conditions suivantes :

- l'organisme gère moins de 1 500 logements ;

- l'organisme n'a pas construit au moins 500 logements ou accordé 300 prêts pendant dix ans.

Cette disposition ne s'applique pas aux sociétés d'économie mixte agréées.

À l'inverse, un organisme HLM gérant plus de 50 000 logements peut être mis en demeure, en application de l'article L. 423-2, de céder tout ou partie des logements excédant ce nombre.

Les articles L. 423-1-1 à L. 423-1-3 précisent les conditions dans lesquelles des organismes HLM peuvent créer une société anonyme pour favoriser leur coopération dans un ou plusieurs périmètres.

Cette société doit permettre :

- d'assister, comme prestataire de services, ses actionnaires dans toutes leurs interventions sur leurs immeubles ;

- de gérer des immeubles appartenant à ses actionnaires ;

- de gérer des immeubles, dans les périmètres de mise en oeuvre de projets communs aux actionnaires ;

- de réaliser, pour le compte de ses actionnaires et dans le cadre d'une convention passée par la société avec les collectivités territoriales ou les EPCI concernés, toutes les interventions foncières, les actions ou opérations d'aménagement.

Seuls des organismes HLM peuvent être actionnaires de cette société en application de l'article L. 423-1-2 et eux seuls peuvent siéger au sein du conseil d'administration ou du conseil de surveillance. Néanmoins, ces conseils comprennent des représentants des locataires en application de l'article L. 423-1-3.

II. Le projet de loi initial

Le gouvernement a souhaité mettre en place des outils pour faciliter la restructuration du secteur HLM.

Sur la dissolution des organismes de petite taille

Le 1° du I modifie les conditions pouvant conduire à la dissolution d'un organisme HLM ou au retrait d'agrément à une SEM. Désormais, aux conditions de gestion de moins de 1 500 logements et de construction de moins de 500 logements pendant 10 ans, le gouvernement propose d'ajouter, à la demande du Conseil d'État, le fait de ne pas contribuer suffisamment aux missions et objectifs d'intérêt général. En revanche, il supprime le critère de l'attribution de moins de 300 prêts pendant 10 ans.

Il précise également les conséquences de cette dissolution. Le ministre chargé du logement pourra, après avoir demandé son avis à la commission de péréquation de la CGLLS, mettre en demeure un organisme ou une SEM d'acquérir tout ou partie des logements de l'organisme dissous. La « qualité de gestion technique et financière » de l'organisme ou de la SEM acquéreur devra avoir été constatée lors d'un contrôle ou d'une évaluation de l'ANCOLS.

L'opération ne peut augmenter de plus de 20 % le nombre de logements de l'opérateur acquéreur, sauf accord de sa part, ni pour les organismes HLM excéder sa compétence géographique. L'organisme acquéreur pourra obtenir une aide de la CGLLS.

En cas de désaccord sur le prix persistant six mois après la mise en demeure, le ministre chargé du logement fixe le prix.

Les règles relatives aux organismes de petite taille ne s'appliquent pas lorsque l'organisme appartient à un groupe d'organismes de logement social.

Désormais, les SEM sont soumises aux mêmes règles que les organismes HLM en application du II du présent article.

Sur l'obligation de regroupement

Le gouvernement propose plusieurs mesures afin de faciliter le regroupement des organismes HLM (2° du I, II du présent article).

À compter du 1er janvier 2021 (III du présent article), les organismes HLM et les SEM agréées devront lorsqu'ils gèrent moins de 15 000 logements sociaux se regrouper en application du nouvel article L. 423-2.

Cette obligation ne s'applique pas :

- aux organismes HLM « dont l'activité principale au cours des trois dernières années est une activité d'accession sociale à la propriété et qui n'ont pas construit ou acquis plus de 600 logements locatifs sociaux au cours des six dernières années » ;

- aux organismes HLM ou aux SEM « ayant leur siège dans un département dans lequel aucun autre organisme ou société d'économie mixte agréée n'appartenant pas à un groupe au sens de l'article L. 423-1-1, ni aucun groupe au sens du même article, n'a son siège » ;

- aux SEM dont le chiffre d'affaires moyen sur trois ans de l'ensemble de ses activités, est supérieur à 50 millions d'euros ;

- aux organismes et aux SEM dont le siège social est situé en Corse et en outre-mer.

Lorsqu'un organisme ne respecte pas l'obligation de regroupement précité, le ministre chargé du logement pourra la mettre en demeure de céder tout ou partie de son patrimoine ou de son capital à un organisme HLM ou à une SEM ou de souscrire une part dans le capital d'une société de coordination. Le ministre pourra après avoir consulté la commission de péréquation de la CGLLS mettre en demeure un organisme ou une SEM d'acquérir tout ou partie des logements ou du capital d'un organisme qui ne respecte pas l'obligation de regroupement, ou mettre en demeure une SAC de permettre l'entrée à son capital. L'organisme ou la société mis en demeure peut demander une aide à la CGLLS. L'acquisition de logements ou la souscription de parts sociales, ne peut avoir pour conséquence d'augmenter de plus de 20 % le nombre de logements sociaux gérés par l'organisme ou la SEM mis en demeure.

Le regroupement d'organismes peut prendre plusieurs formes en application du nouvel article L. 423-1-1 :

- soit un « ensemble de société » composé majoritairement d'organismes HLM ou de SEM, que l'un d'entre eux contrôle directement ou non les autres ;

- soit « un ensemble constitué d'une société de coordination au sens de l'article L. 423-1-2 et des détenteurs de son capital ».

Le projet de loi précise que ce regroupement doit améliorer l'efficacité de l'activité de ces organismes. Un groupe d'organismes doit en application de l'article L. 423-2 gérer au moins 15 000 logements ou constituer l'unique groupe de logement social ayant son siège dans le département.

Le groupe ainsi créé doit élaborer :

- d'une part, un plan stratégique de groupe commun à l'ensemble des organismes qui composent le groupe. Chaque organisme doit adopter un plan stratégique de patrimoine en application du plan stratégique de groupe.

Pour mémoire, le plan stratégique de patrimoine définit, en application de l'article L. 411-89, la stratégie de l'organisme pour adapter son offre de logements à la demande dans les différents secteurs géographiques où il dispose d'un patrimoine, en tenant compte des orientations fixées par les programmes locaux de l'habitat. Le plan comporte notamment une analyse du parc de logements existants, une analyse de l'évolution des différentes composantes de ce parc et les choix d'investissement et de gestion en conséquence ;

- d'autre part, un cadre stratégique d'utilité sociale commun à l'ensemble des organismes. Ce cadre doit définir des orientations générales et des objectifs chiffrés pour les engagements sur la qualité de service rendu aux locataires, la politique patrimoniale, la gestion sociale, la concertation locative avec les locataires, et, éventuellement, la politique en faveur de l'hébergement et la politique d'accession.

Le groupe peut facturer des redevances ou des cotisations aux membres du groupe en échange des « avantages » procurés.

La société de coordination qui est une des formes de groupement est définie au nouvel article L. 423-1-2. Il s'agit d'une société anonyme ou d'une société anonyme coopérative dont le capital ne peut être détenu que par :

- des organismes HLM ;

- des sociétés d'économie mixte agréées ;

- des organismes qui exercent une activité de maîtrise d'ouvrage.

Les collectivités territoriales sont représentées à leur demande dans les instances délibératives de la société de coordination selon des modalités prévues par les statuts.

Un représentant de la société de coordination siégera sans voix délibérante dans le conseil de surveillance ou le conseil d'administration de chacun des organismes actionnaires.

L'article définit l'objet de la société de coordination en distinguant les compétences obligatoires et les compétences optionnelles.

Parmi les compétences obligatoires, figurent :

- l'élaboration du plan stratégique de groupe et le cadre stratégique d'utilité sociale ;

- la définition de la « politique technique » des associés ;

- la définition et la mise en place d'une politique d'achat des biens et services, hors investissements immobiliers, nécessaires à l'exercice des activités des associés ;

- l'élaboration et le développement d'une « unité identitaire des associés » et la définition des moyens communs de communication, notamment par la création ou la licence de marques et de signes distinctifs ;

- l'organisation de la mise à disposition des ressources disponibles par voie, notamment, de prêts et d'avances, de convention visant à accroître la capacité d'investissement des associés ;

- l'appel des cotisations ;

- la prise de mesures nécessaires à la garantie de la soutenabilité financière du groupe ainsi que de chacun des organismes qui le constituent, autres que les collectivités territoriales, notamment par la mise en place de mécanismes appropriés de solidarité interne du groupe, par l'interdiction ou la limitation de la distribution du résultat ou la réalisation d'un investissement, par la cession totale ou partielle du patrimoine d'un organisme ou sa fusion avec un autre organisme du groupe lorsque la situation financière de l'organisme le justifie, après l'avoir entendu au préalable et nonobstant toutes dispositions ou stipulations contraires ;

- le contrôle de gestion des associés, l'élaboration d'une consolidation de leurs comptes annuels.

Parmi les compétences optionnelles, figurent :

- l'assistance, comme prestataire de services, des actionnaires organismes HLM dans toutes interventions sur les immeubles qui leur appartiennent ou qu'ils gèrent ;

- la réalisation de tout ou partie de la maîtrise d'ouvrage des opérations de construction neuve, rénovation ou réhabilitation d'ensembles immobiliers pour le compte de ses actionnaires HLM ;

- la réalisation, pour le compte de ses actionnaires et dans le cadre d'une convention passée par la société avec une collectivité territoriale compétente sur le périmètre où sont conduits des projets en commun, toutes les interventions foncières, les actions ou opérations d'aménagement.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre deux amendements rédactionnels ou de coordination de Mme Dubos, rapporteure, les députés ont adopté :

- trois amendements de M. Bazin, de M. Peu et plusieurs de ses collègues ainsi que de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues inversant la logique d'élaboration du plan stratégique de groupe en précisant que les groupes d'organismes de logement social élaborent un cadre stratégique patrimonial commun aux organismes constituant le groupe ; ce cadre stratégique définit des orientations générales et des objectifs chiffrés pour la politique patrimoniale en s'appuyant sur le plan stratégique de patrimoine de chaque organisme ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que les EPCI compétents en matière d'habitat, la commune de Paris, la métropole de Lyon, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, les départements et les régions sont membres de l'assemblée générale et du conseil d'administration ou du conseil de surveillance de la SAC, selon des modalités prévues par les statuts ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que les représentants des locataires siègeront au conseil d'administration ou du conseil de surveillance de la SAC ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, concernant le mécanisme de solidarité financière au sein de la SAC afin de préciser qu'avant de décider de la cession totale ou partielle du patrimoine d'un organisme membre de la SAC en situation financière difficile, la SAC pourra le mettre en demeure de remédier à sa situation financière dans un délai raisonnable et de lui présenter les mesures qu'il s'engage à mettre en oeuvre pour remédier à sa situation ;

- trois amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, de M. Peu et plusieurs de ses collègues ainsi que de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues pour préciser que la SAC élaborera une combinaison des comptes et non une consolidation des comptes ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, afin de préciser que la SAC au titre de ses compétences optionnelles pourra mettre en commun des moyens humains et matériels au profit de ses actionnaires ;

- un amendement de Mme Christelle Dubos, rapporteure, afin, d'une part, de préciser que les activités d'intérêt général réalisées par la SAC font l'objet d'une comptabilité distincte et, d'autre part, de préciser que par exception, le capital de la SAC pourra être détenu dans la limite de 50 % par des sociétés d'économie mixte non agréées et par des sociétés publiques locales ou des sociétés d'économie mixte à opération unique. Il s'agit ainsi d'élargir les possibilités de regroupement en fonction des logiques locales ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, complétant le champ d'exclusion de l'obligation de rejoindre un groupe pour les SEM dont l'activité relevant de leur agrément ne constitue pas l'activité principale et qui n'ont pas construit ou acquis moins de 600 logements au cours des six dernières années ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, complétant l'article L. 481-1-2 relatif à la taille minimale de groupe d'organismes de logement social afin de prévoir que le groupe lorsqu'il compte deux SEM agréées, doit réaliser un chiffre d'affaires consolidé moyen sur trois ans au moins supérieur à 50 millions d'euros pour l'ensemble des activités des sociétés qui le composent ou dans lesquelles le groupe détient des participations, y compris les activités des SEM ne relevant pas de leur agrément.

Lors de l'examen en séance publique, outre un amendement rédactionnel les députés ont adopté :

- deux amendements identiques de M. Chassaigne et plusieurs de ses collègues et de Mme Panot et plusieurs de ses collègues obligeant les bailleurs qui se regroupent à informer leurs locataires ;

- deux amendements identiques de Mme Lacroute et plusieurs de ses collègues et de M. Peu et plusieurs de ses collègues précisant que lorsqu'une représentation du personnel commune à plusieurs organismes constitutifs de la SAC est mise en place, les agents publics faisant partie du personnel de d'un des organismes et représentés en leur sein par les mêmes instances représentatives du personnel que les salariés de droit privé pourront être représentés dans les mêmes conditions au niveau du périmètre retenu pour la mise en place des instances au sein du groupe ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, interdisant l'appartenance à plusieurs SAC ;

- un amendement de M. Chassaigne et plusieurs de ses collègues visant à inclure les communes dans la liste des collectivités représentées dans la SAC ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que le nombre de membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance peut excéder de quatre le nombre maximal de membres prévues par le code de commerce (soit 18 membres) ;

- un amendement de clarification rédactionnelle du gouvernement pour limiter la portée de la mission de la SAC de garantie de la soutenabilité financière en limitant sa portée à la limitation des outils dont elles disposent ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que la cession d'actifs d'une SEM ou d'un organisme agrée au titre de la maîtrise d'ouvrage d'insertion décidée par la SAC ne peut viser que des logements locatifs conventionnés APL ;

- quatre amendements identiques de M. Ramadier et plusieurs de ses collègues, M. Bazin, de Mme Do, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues visant à inclure dans le champ de la maîtrise d'ouvrage pouvant être mutualisée au sein de la société de coordination les SCI/SCCV d'accession sociale à la propriété ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant qu'en cas de retrait de l'agrément à une SEM agréée qui serait de trop petite taille, le transfert des logements ne porterait que sur les logements locatifs conventionnés ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que pour la détermination du critère du chiffre d'affaires prévue pour les SEM serait prise en compte l'activité de leurs filiales ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que pour la détermination du critère du chiffre d'affaires prévue pour un groupe de logement social serait prise en compte l'activité des filiales ;

- un amendement de M. Saddier et plusieurs de ses collègues autorisant les SEM agréées à construire des logements « pour la gendarmerie nationale ».

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté huit amendements rédactionnels ou de coordination (COM-673, COM-670, COM- 671, COM-672, COM-874, COM-674, COM-740 et COM-878) de votre rapporteur.

· Le présent article a fixé le seuil de regroupement des organismes de logement social à 15 000 logements gérés ou à 50 millions d'euros de chiffre d'affaires. Néanmoins, votre rapporteur a estimé que ces seuils étaient trop élevés compte tenu de la taille moyenne des organismes HLM et au regard de l'activité exercée par les sociétés d'économie mixte. Votre commission a en conséquence, sur proposition de votre rapporteur, abaissé ces seuils à 10 000 logements gérés et à 25 millions d'euros de chiffre d'affaires, ces seuils paraissant plus respectueux de la réalité des bailleurs sociaux (amendement COM-904).

· Votre rapporteur a constaté que l'article 25 définit l'objet de la société de coordination (SAC) laquelle a été conçue à l'image d'un groupe capitalistique. En effet, la SAC doit notamment élaborer un cadre stratégique de groupe et un cadre stratégique d'utilité sociale, élaborer une communication unifiée avec la création ou la licence de marques et de signes distinctifs, définir une unité identitaire, établir une politique d'achat commune, procéder à un contrôle de gestion ou encore procéder à un contrôle de la soutenabilité financière de ses membres.

L'appartenance à un groupe capitalistique implique que ses membres soient soumis à une logique de fonctionnement quasiment identique à celle précédemment exposée.

L'appartenance d'organismes de logements sociaux à plusieurs groupes de logement social engendrera nécessairement des contradictions stratégiques au détriment de l'efficacité qu'attendent les collectivités locales et les habitants des organismes de logement social. L'organisme doublement rattaché risque de se trouver pris dans des contradictions insolubles. En cas de contradiction, quelle politique l'organisme devra-t-il privilégier ? Une double appartenance sera nécessairement source de complexité pour les organismes et les territoires.

L'appartenance à un groupe capitalistique et à une SAC ne paraissant pas viable, votre commission a en conséquence, sur proposition de votre rapporteur, interdit l'appartenance simultanée à une SAC et à un groupe d'organismes de logement social et traité tous les groupes (SAC et groupe capitalistique) de la même façon en posant le principe de l'interdiction de la double appartenance simultanée à un groupe d'organismes de logement social (amendement COM-873).

· L'alinéa 49 de l'article 25 permet d'ouvrir le capital des sociétés HLM de coordination, dans la limite de 50 %, à des sociétés d'économie mixte ou des sociétés publiques locales qui ont un objet autre que le logement social. Votre rapporteur a estimé que cette disposition ne paraissait pas cohérente avec l'objet des sociétés de coordination qui doit rester spécialisé dans le logement social. Cette disposition risque, à terme, de conduire à une remise en cause du statut "HLM" de cette structure. Votre commission a donc supprimé, sur proposition de votre rapporteur, cette ouverture du capital des SAC aux SEM non agréées (amendement COM-860).

· Votre rapporteur a proposé de permettre aux sociétés d'économie mixte agréées de pouvoir réaliser les mêmes opérations de construction d'immeubles à usage d'habitation destinés aux fonctionnaires de la police et de la gendarmerie nationales, des services départementaux d'incendie et de secours ou des services pénitentiaires que celles autorisées pour les organismes HLM. Votre commission a adopté les amendements identiques COM-751 rectifié de votre rapporteur, COM 29 rectifié ter de M. Lefèvre et plusieurs de ses collègues et COM-602 rectifié bis de M. Bargeton et plusieurs de ses collègues en ce sens.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis (article L. 451-5 du code de la construction et de l'habitation) - Avis de l'autorité compétente pour les acquisitions et cessions des SEM

Objet : cet article soumet les SEM agréées aux mêmes règles que les organismes HLM en matière de recueil d'avis de l'État quant à leurs acquisitions et cessions immobilières.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 451-5 du code de la construction et de l'habitation précise que les organismes HLM doivent demander l'avis de l'État préalablement à leurs acquisitions ou cessions immobilières sauf lorsque ces opérations sont réalisées en vue de l'accession à la propriété et sauf lorsqu'elles interviennent entre deux organismes HLM.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de Mme Dubos, rapporteure, soumettant les SEM agréées aux mêmes règles que les organismes HLM en matière d'acquisitions et de cessions immobilières.

III. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de remarque de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 26 (articles L. 411-2-1 et L. 421-9 du code de la construction et de l'habitation) - Mesures pour faciliter les possibilités de fusions et d'absorption des organismes d'habitation à loyer modéré et sociétés d'économie mixte entre eux

Objet : cet article comprend des mesures pour faciliter les possibilités de fusion-acquisition entre les différentes familles de bailleurs sociaux.

I. Le droit en vigueur

La loi Alur a souhaité aligner le régime des SEM agréées de construction et de gestion de logements sociaux réalisant exclusivement leur activité dans le champ de l'article L. 411-2 sur les droits ouverts pour les organismes HLM en matière de réorganisation du tissu des opérateurs.

Ainsi, l'article L. 422-2-1 prévoit :

- la possibilité pour une SEM agréée et réalisant exclusivement son activité dans le champ de l'article L. 411-2 de transmettre par voie de fusion ou de scission son patrimoine à une ou plusieurs SA HLM ou SEM de même catégorie ;

- la possibilité pour une SA HLM de transmettre par voie de fusion ou de scission son patrimoine à une ou plusieurs SA HLM ou SEM agréée réalisant exclusivement son activité dans le champ de l'article L. 411-2.

La société bénéficiaire doit inscrire dans ses comptes le patrimoine de la société absorbée ou scindée pour la valeur nette comptable des actifs et des passifs transférés à la date d'effet du transfert.

Les actionnaires de la société absorbée ou scindée seront rémunérés sur la base du rapport d'échange entre les actions de cette société et celles de la société bénéficiaire, établi à la date d'effet du transfert, en fonction des capitaux propres non réévalués respectifs des deux sociétés.

Le troisième alinéa de l'article L. 421-9 précise qu'en cas de fusion de plusieurs offices publics de l'habitat, et jusqu'à l'élection qui suit, les locataires appelés à siéger dans le nouveau conseil d'administration sont désignés par les membres élus par les locataires dans les conseils d'administration des offices ayant fusionné et à défaut, par le préfet.

II. Le projet de loi initial

Le gouvernement souhaite faciliter dans le cadre de la réorganisation actuelle du secteur HLM les possibilités de fusion-acquisition entre les différentes familles de bailleurs sociaux.

S'agissant des fusions/scissions entre les SEM agréées et les SA HLM, les 1°, 2° et 3° du présent article appliquent les dispositions existantes aux SEM agréées sans exiger qu'elles réalisent exclusivement leur activité dans le champ de l'article L. 411-2. Il est cependant précisé que l'opération de fusion ou de scission ne doit pas entraîner de dépassement de l'objet social et de la compétence géographique de la SA HLM. Les logements transmis font l'objet d'une convention APL dans le délai d'un an. Le prix maximal des actions est limité au montant d'acquisition majoré d'un intérêt dont la définition est précisée à l'article L. 423-4.

Il est précisé que la rémunération des actionnaires de la SA par une SEM est réalisée par une émission d'actions

Le 3° du présent article ajoute le cas des OPH, en autorisant un OPH à transmettre son patrimoine, par scission ou fusion, à un autre organisme HLM ou à une SEM agréée. La rémunération de la collectivité de rattachement de l'OPH en actions de la société bénéficiaire est fixée sur la base du rapport des capitaux propres non réévalués respectifs des organismes. Selon l'étude d'impact, cette disposition a vocation à garantir que les organismes n'utilisent pas les aides et revenus d'exploitation du SIEG et leur statut pour financer l'achat d'autres activités.

Le même 3° précise également les cas de dissolution d'une SA HLM et d'une SEM agréée. Ainsi :

- une SA HLM dont les parts sociales sont réunies dans une seule main ne peut être dissoute que si l'actionnaire unique est un organisme HLM ou une SEM agréée ;

- une SEM agréée dont les parts sociales sont réunies dans une seule main ne peut être dissoute que si l'actionnaire unique est un organisme HLM ou une SA HLM. En outre il est précisé que cette opération n'est possible que si cela n'entraîne aucun dépassement de l'objet social de l'organisme bénéficiaire. Les logements transmis font l'objet d'une convention APL dans un délai d'un an.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté :

- trois amendements identiques de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de Mme Hérin et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues permettant de traiter les sociétés coopératives HLM sur le même plan que les autres sociétés dans le cas d'une absorption d'une SEM ;

- quatre amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Bazin et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues précisant qu'en cas de fusion de deux SA HLM qui n'ont pas la même compétence géographique, la compétence géographique de la société absorbante est après fusion l'addition des compétences géographiques des deux sociétés ayant fusionné afin d'éviter que la nouvelle société n'ait à demander un nouvel agrément ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant qu'en cas de fusion de plusieurs organismes et jusqu'à l'élection qui suit, les membres élus par les locataires dans les conseils d'administration ou les conseils de surveillance des organismes ayant fusionné désignent parmi eux les locataires appelés à siéger dans le nouveau conseil d'administration ou de surveillance ; À défaut, ces derniers sont désignés par le représentant de l'État dans le département. L'amendement supprime par coordination les dispositions qui existaient en ce sens en cas de fusion d'OPH à l'article L. 421-9 ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, précisant que toute fusion d'organisme HLM et de SEM agréées donne lieu à une information des locataires.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de Mme Dubos, rapporteure, visant à permettre l'absorption par une coopérative de tout autre bailleur social et à exclure les sociétés de ventes HLM et les SAC de ces opérations de fusion/scission.

IV. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas d'observations particulières de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 (articles L. 423-15, L. 423-16 et L. 481-8 du code de la construction et de l'habitation et articles L. 511-6 et L. 511-7 du code monétaire et financier) - - Mesures pour faciliter la circulation des capitaux entre les organismes

Objet : cet article prévoit de faciliter la circulation des capitaux entre organismes de logement social (possibilité d'avance et de prêt entre organismes du même groupe, réduction de 2 mois à 15 jours du délai dans lequel le ministre doit se prononcer sur l'avance ou le prêt, possibilité pour les SEM agréées d'accorder des prêts et avance dans les mêmes conditions que les organismes HLM).

I. Le droit en vigueur

Actuellement, la circulation des capitaux entre organismes du secteur social est très encadrée.

Ainsi, un organisme HLM peut consentir :

- une avance en compte courant à une société HLM que s'il détient 5 % au moins du capital. Le taux d'intérêt est encadré et ne peut être supérieur de 1,5 point au taux servi à un détenteur de livret A (article L. 423-15 du code de la construction et de l'habitation) ;

- sur ses ressources disponibles à long terme des prêts participatifs à une ou plusieurs sociétés HLM avec lesquelles il a directement ou indirectement des liens de capital lui donnant un pouvoir de contrôle effectif (article L. 423-16).

Cette avance et ce prêt font l'objet d'une déclaration préalable auprès des ministres chargés du logement et de l'économie. L'absence d'opposition motivée conjointe des deux ministres dans un délai de deux mois vaut accord.

Les SEM agréées doivent, en application de l'article L. 481-8, adresser chaque année au ministre chargé du logement un compte rendu de leur activité en lien avec l'agrément. Les résultats de cette activité doivent être enregistrés sur un compte dédié qui ne peut être utilisé qu'au financement de cette activité ou à la distribution d'un dividende dont le montant est encadré.

L'article L. 511-5 du code monétaire et financier interdit à toute personne autre qu'un établissement de crédit ou une société de financement d'effectuer des opérations de crédit à titre habituel. L'article L. 511-6 du même code liste les organismes pour lesquels l'interdiction précitée ne s'applique pas. L'article L. 511-7 liste les opérations financières qui peuvent être néanmoins réalisées.

II. Le projet de loi initial

Le présent article souhaite faciliter la circulation des capitaux entre organismes du secteur social.

Ainsi, les I et II du présent article permettent en application des articles L. 423-15 et L. 423-16 du code de la construction et de l'habitation qu'un organisme fasse une avance ou accorde un prêt à un organisme HLM, une SEM agréée ou à un organisme agréé exerçant des activités de maîtrise d'ouvrage, dès lors qu'il est membre du même groupe d'organismes de logement social que lui. Désormais les ministres auront 15 jours (et non plus deux mois) pour se prononcer.

Le III du présent article autorise les SEM agréées à accorder des prêts et avance dans les mêmes conditions que les organismes HLM.

Le IV du présent article modifie l'article L. 511-6 du code monétaire et financier afin d'étendre aux organismes et sociétés qui constituent un groupe d'organisme de logement social l'autorisation de réaliser des opérations de crédit à condition que ces opérations soient réalisées entre eux.

Le V du présent article complète l'article L. 511-7 du même code afin d'autoriser les organismes et sociétés constituant un groupe d'organismes de logement social à procéder à des opérations de trésorerie entre eux.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés n'ont pas modifié cet article.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que ces nouvelles dispositions permettront d'accélérer l'octroi du prêt ou de l'avance, les conditions actuelles étant en effet très restrictives.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (COM-675).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis A (article L. 421-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Possibilité pour les OPH d'accorder des sûretés réelles mobilières

Objet : cet article donne la possibilité aux OPH d'accorder des sûretés réelles mobilières.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté quatre amendements identiques de M. Bazin, de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues et de M. Vuilletet donnant la possibilité aux OPH d'accorder des sûretés réelles mobilières « dès lors que cela est susceptible de faciliter leur action dans le cadre de la réglementation des habitations à loyer modéré ».

II. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à ces dispositions qui permettront aux OPH de pouvoir bénéficier de certains prêts en échange de gages sur leur trésorerie.

Votre commission a adopté un amendement COM-676 de précision de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis B (articles L. 213-32 du code monétaire et financier et L. 228-36 du code de commerce) - Possibilité pour les organismes HLM d'émettre des titres participatifs

Objet : cet article autorise les organismes HLM à émettre des titres participatifs.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 213-32 du code monétaire et financier précise que le recours à l'émission des titres participatifs n'est autorisé que pour les sociétés par actions appartenant au secteur public, pour les sociétés anonymes coopératives, pour les banques mutualistes ou coopératives et pour les établissements publics de l'État à caractère industriel et commercial.

Ces titres participatifs ne sont remboursables qu'en cas de liquidation de la société ou à l'expiration d'un délai qui ne peut être inférieur à sept ans. En contrepartie les souscripteurs reçoivent en application de l'article L. 228-36 du code de commerce une rémunération comportant une partie fixe et une partie variable.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté quatre amendements identiques de M. Bazin, de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues et de M. Vuilletet sous-amendés par le Gouvernement autorisant les sociétés de coordination et les OPH à émettre des titres participatifs.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que les sociétés anonymes HLM ne peuvent être assimilées à des sociétés par actions appartenant au secteur public. Elle a donc proposé de compléter le présent article pour permettre aux SA HLM d'émettre des titres participatifs. Votre commission a en conséquence adopté l'amendement COM-741 de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 bis (article 881 L du code général des impôts) - Réduction de la contribution de sécurité immobilière proportionnelle perçue pour les formalités hypothécaires

Objet : cet article prévoit que la contribution de sécurité immobilière proportionnelle perçue pour les formalités hypothécaires serait réduite à 0,01 % lorsqu'elles se rapportent aux opérations de fusions et d'apports réalisées par les organismes HLM et les SEM agréées.

I. Le droit en vigueur

Une contribution de sécurité immobilière proportionnelle est perçue pour les formalités hypothécaires. Néanmoins, cette contribution est réduite de moitié en application de l'article 881 L du code général des impôts dans plusieurs cas parmi lesquels figurent les formalités intéressant les organismes HLM

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du texte en commission, les députés ont adopté un amendement de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues tendant à prévoir que la contribution de sécurité immobilière proportionnelle perçue pour les formalités hypothécaires serait réduite à 0,01 % lorsqu'elles se rapportent aux opérations de fusions et d'apports réalisées par les organismes HLM et les SEM agréées. Cette disposition ne serait applicable que pour les opérations précitées se réalisant jusqu'au 31 décembre 2021.

III. La position de votre commission

Ce dispositif qui est limité dans le temps facilitera les fusions entre organismes du secteur social. Il n'appelle pas de remarque de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II - Adaptation des conditions d'activité des organismes de logement social
Article 28 (articles L. 313-17-1, L. 411-2, L. 421-1, L. 421-2, L. 421-3, L. 421-4, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-12, L. 421-12-1, L. 421-17, L. 421-19 [abrogé], L. 421-20 [abrogé], L. 421-21, L. 421-22, L. 421-26, L. 422-2, L. 422-3, L. 424-2, L. 433-1, L. 445-1, L. 445-2, L. 445-3, L. 445-3-1, L. 445-8 [abrogé] du code de la construction et de l'habitation, article L. 137-31 du code de la sécurité sociale, article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, articles 207, 210 E, 278 sexies, 1594 H-O bis du code général des impôts, article L. 329-1 du code de l'urbanisme, article 10 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, article 5-1 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Mesures de simplification pour les organismes HLM

Objet : l'article 28 comporte diverses mesures de simplification applicables au secteur du logement social. Il prévoit :

- l'instauration de nouvelles compétences pour les bailleurs sociaux ;

- la suppression du concours d'architecture pour les bailleurs sociaux ;

- l'exonération des bailleurs sociaux de certaines règles de la commande publique.

I. Le droit en vigueur

Liste des organismes HLM

La liste des organismes d'habitation à loyer modéré définie à l'article L. 421-1 comprend :

- les offices publics de l'habitat (OPH) ;

- les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA HLM) ;

- les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ;

- les fondations d'habitations à loyer modéré.

Au même article est défini le service d'intérêt économique général (SIEG) au sens du droit européen. Le SIEG est notamment défini comme la construction, l'acquisition, l'amélioration, la gestion et la cession de logements locatifs à loyer plafonnés, les activités d'accession à la propriété et les services accessoires à ces opérations. Ces activités bénéficient d'une exonération d'impôt sur les sociétés.

Règles relatives aux OPH

Les compétences des offices publics de l'habitat sont définies à l'article L. 421-1. Parmi celles-ci figurent notamment :

- la possibilité d'être syndic de copropriété et administrateur de biens d'immeubles bâtis, construits ou acquis par l'office, par un autre organisme HLM, une collectivité territoriale, une SEM ou un organisme sans but lucratif, l'association foncière logement ou une des sociétés civiles immobilières dont les parts sont détenues à au moins 99 % par cette association. L'office peut également exercer cette activité dans les autres cas, dans la limite de 30 % du chiffre d'affaires global de son activité de syndic ;

- la possibilité à titre subsidiaire et à titre transitoire pour une période de six ans, d'acquérir des logements auprès d'une société civile immobilière dans laquelle ils détiennent des parts et dont l'unique objet est la construction d'immeubles d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation en vue de leur vente, à la condition que cette société réalise au moins 25 % de logements sociaux et soit constituée pour une durée n'excédant pas cinq ans ;

Des compétences à titre subsidiaire et en qualité de prestataires de services sont définies à l'article L. 421-3 parmi lesquelles figurent la possibilité de réaliser pour le compte d'autres organismes HLM des prestations de services pour des missions entrant dans l'objet social et la compétence territoriale de ces organismes et des organismes prestataires ou encore la possibilité de réaliser des hébergements de loisirs à vocation sociale sous certaines conditions ou d'acquérir, construire et gérer des logements au bénéfice des fonctionnaires de la police et de la gendarmerie nationales, des services départementaux d'incendie et de secours ou des services pénitentiaires.

Des compétences optionnelles sont définies à l'article L. 421-4.

Les OPH peuvent souscrire en application de l'article L. 421-2 des parts émises par des sociétés HLM, des sociétés d'économie mixte (SEM), des sociétés anonymes de coordination d'HLM, des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP), des sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété, dans certaines sociétés d'aménagement, dans des sociétés d'habitat participatif, des sociétés ou organismes mutualistes, enfin dans des organismes de foncier solidaire.

L'article L. 421-6 précise que les OPH peuvent être rattachés :

- à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat ;

- à un syndicat mixte constitué par des EPCI compétents en matière d'habitat ;

- à un syndicat mixte constitué par un département et un ou plusieurs EPCI compétents en matière d'habitat ;

- à un département ;

- à une région, dès lors qu'il n'existe pas de département dans lequel est situé plus de la moitié du patrimoine de l'OPH ;

- à la collectivité de Corse ;

- à une commune non-membre d'un EPCI compétent en matière d'habitat ;

- à la commune de Paris.

A compter du 1er janvier 2017 et pour les communes dans le périmètre de la métropole du Grand Paris à compter du 1er janvier 2018, la loi impose le transfert des offices communaux aux EPCI compétent en matière d'habitat. Lorsqu'une commune est rattachée à un EPCI, l'OPH ne peut plus être rattaché à la commune et doit être transféré à l'EPCI dans un délai de quatre ans.

Un office public ne peut être rattaché à plusieurs départements. Les départements avaient deux ans à compter de la promulgation de la loi Alur, et au plus tard le 1er janvier 2017, pour régulariser leur situation.

La composition du conseil d'administration des OPH est précisée à l'article L. 421-8.

L'article L. 421-12 fixe les missions et les modalités de recrutement des directeurs généraux d'office. Il comprend des dispositions sur l'application jusqu'en 2012 de la réforme des retraites de 2003 aux fonctionnaires placés en détachement sur un emploi de directeur dans un OPH.

En matière comptable, les OPH peuvent, en application de l'article L. 421-17, choisir entre une soumission aux règles applicables aux entreprises de commerce et l'application des règles de la comptabilité publique. Les articles L. 421-19 et L. 421-20 précisent les règles applicables lorsque l'office choisit de se soumettre aux règles de la comptabilité publique, tandis que les articles L. 421-21 et L. 421-22 précisent les conditions dans lesquelles les dispositions financières, budgétaires et comptables s'appliquent aux OPH ayant choisi de se soumettre aux règles des entreprises de commerce.

Règles applicables aux SA HLM et aux SA coopératives HLM

Les compétences des sociétés anonymes HLM sont définies à l'article L. 422-2. Ces compétences sont identiques à celles prévues pour les OPH.

Les compétences des sociétés anonymes coopératives de production d'HLM sont définies à l'article L. 422-3. Certaines de ces compétences sont identiques à celles prévues pour les OPH.

Autres compétences

Les organismes HLM peuvent, en application de l'article L. 424-2, participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct pour les habitants des « quartiers d'habitat social », dans le cadre des contrats de ville « conclus en application de l'article 27 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire ».

Les organismes HLM doivent conclure avec l'État une convention d'utilité sociale en application de l'article L. 445-1 (Cf l'article 32 du présent projet de loi pour une présentation plus complète).

Office foncier solidaire

Les organismes de foncier solidaire sont en application de l'article L. 329-1 des organismes sans but lucratif, qui ont pour objet d'acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs. Ils sont agréés par le préfet de région.

Marchés publics

Les OPH et les organismes privés HLM doivent respecter les règles des marchés publics en application des articles L. 421-26 et L. 433-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique dite loi MOP et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée précise que les organismes HLM et les SEM sont soumis à cette loi.

Concours d'architecture

L'article 5-1 de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture, introduit par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine dite loi LCAP, précise que les maîtres d'ouvrage publics et privés doivent favoriser pour la passation des marchés ayant pour objet la réalisation d'un ouvrage de bâtiment, l'organisation de concours d'architecture. En revanche, pour les maîtres d'ouvrage soumis à la loi MOP sur les marchés publics, le recours aux concours d'architecture est obligatoire pour les marchés ayant pour objet la réalisation de bâtiment. De fait, les organismes HLM sont soumis à cette règle.

II. Le projet de loi initial

L'article 28 propose des mesures pour simplifier les activités des organismes HLM et opère des coordinations avec d'autres dispositions du projet de loi.

Le 1° du I et le VII du présent article complètent la liste des organismes d'habitation à loyer modéré mentionnée à l'article L. 411-2 en ajoutant les sociétés anonymes de coordination et les sociétés anonymes de vente d'habitation à loyer modéré. Ils précisent que les organismes HLM doivent enregistrer à compter du 1er janvier 2021 les résultats de l'activité relevant de la gestion de services d'intérêt économique général sur un compte distinct ne pouvant être utilisé qu'au financement de cette activité. Les sociétés peuvent utiliser une partie des résultats pour distribuer un dividende dans la limite d'un montant fixé dans les clauses types.

Compétences des organismes

L'article complète les compétences des organismes HLM (OPH, SA HLM et SA coopératives de production HLM) en prévoyant :

- la possibilité de créer une filiale pour construire, acquérir, vendre ou donner en location des équipements locaux d'intérêt général ou des locaux à usage commercial ou professionnel, gérer des immeubles abritant des équipements locaux d'intérêt général et des locaux à usage commercial ou professionnel (2°, 14° et 15° du I) ;

- en donnant la possibilité d'avoir une activité en tant que syndic de copropriété privée au-delà du seuil de 30 % sous réserve que cette activité soit exercée par une filiale (2°, 14° et 16° du I) ;

- en permettant de créer une filiale chargée de réaliser des études d'ingénierie urbaine pour le compte des collectivités territoriales ou leurs groupements (4°, 14° et 15° du I) ;

- en permettant de créer une filiale chargée de fournir des services d'animation sociale, de veille, d'aide aux démarches et d'accompagnement aux personnes âgées ou en situation de handicap locataires ou occupants d'un logement social, répondant à des besoins non ou partiellement satisfaits (5°, 14° et 15° du I)

Les 3°, 14° et 15° du I proposent de compléter les articles L. 421-2, L. 422-2 et L. 422-3 afin de permettre aux OPH, aux SA HLM et aux SA coopératives de production HLM de pouvoir acquérir la totalité des parts d'une société civile immobilière, sous certaines conditions devant être respectées à peine de nullité. L'opération doit être autorisée au préalable par le ministre chargé du logement et ne doit entraîner aucun dépassement de l'objet social de l'organisme ni de sa compétence géographique. L'acquisition doit être effective à une date unique. L'actionnaire unique dissout la société dans un délai d'un an. Les logements transmis doivent faire l'objet de conventions APL dans un délai d'un an.

Le 6° du I supprime les dispositions relatives à la réorganisation des offices décidées par la loi Alur devenues obsolètes et prévoit qu'à l'exception de la métropole du Grand Paris, une collectivité territoriale, un EPCI, un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris ou la commune de Paris ne peut être la collectivité de rattachement de plusieurs offices publics de l'habitat. Dans ce cas, le préfet prononce, après mise en demeure, la fusion des organismes rattachés.

Le 7° du I supprime les dispositions de l'article L. 421-12 devenues obsolètes sur l'application de la réforme des retraites de 2003 aux fonctionnaires placés en détachement sur un emploi de directeur dans un OPH.

Les 8°, 9°, 10° 11° et 12° du I impose à compter du 1er janvier 2021 aux OPH d'être soumis aux règles applicables aux entreprises de commerce en application de l'article L. 421-17. Par coordination, les articles L. 421-19 et L. 421-20 relatifs aux règles applicables lorsque l'OPH choisissait l'application des règles de la comptabilité publique sont abrogés à compter de la même date. Il est procédé par coordination à une modification rédactionnelle des articles L. 421-21 et L. 421-22. Selon l'étude d'impact 60 % des OPH représentant 75 % des logements utilisent déjà la comptabilité commerciale.

Au 17° du I, il est proposé de modifier l'article L. 424-2 afin de permettre aux organismes HLM de pouvoir participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct en faveur des habitants des logements situés hors zones tendues. Il est également procédé à une suppression de référence obsolète en remplaçant les quartiers d'habitat social par les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le 19° du I modifie le régime des CUS par coordination avec les dispositions de l'article 25 qui instaure un plan stratégique de groupe et un cadre stratégique d'utilité sociale. Il prévoit également que le préfet pourra à la demande d'un organisme octroyer un délai d'un an renouvelable une fois pour l'envoi de son projet de convention d'utilité sociale lorsque l'organisme justifie d'un rapprochement avec un ou plusieurs autres organismes. La CUS sera alors prorogée ou prolongée par avenant. Le préfet ou l'organisme pourra également demander la conclusion d'une nouvelle convention dans un délai de trois ans si l'activité de l'organisme a connu des modifications substantielles non prévues par la CUS.

Il tire également les conséquences des dispositions de l'article 29 sur les ventes de logements sociaux en précisant que le plan de mise en vente comprend la liste des logements que l'organisme prévoit de vendre pendant la durée de la CUS et les documents relatifs aux normes d'habitabilité et de performance énergétiques. L'organisme doit consulter la commune d'implantation et les collectivités ayant accordé un financement ou leurs garanties aux emprunts contractés pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration des logements concernés. La commune aura deux mois pour émettre son avis. À défaut, l'avis sera réputé favorable. Le ministre chargé du logement n'interviendra plus pour trancher un éventuel différend entre la commune et le préfet.

Les 19° à 23° du I transforment le cahier des charges de gestion sociale que comporte la CUS en « engagements pris par l'organisme en matière de gestion sociale » et procèdent aux coordinations nécessaires dans les différents articles du code.

Ordonnances

Le gouvernement demande à être habilité à légiférer dans deux domaines (II et III du présent article).

La 1ère habilitation porte sur la politique des loyers dans le parc social. Le gouvernement souhaite prendre des mesures :

- permettant aux organismes HLM et aux SEM de mettre en oeuvre à titre expérimental une politique des loyers « qui prenne mieux en compte la capacité financière des ménages nouveaux entrants du parc social » ;

- pour adapter le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité afin de « renforcer la prise en compte des capacités financières des locataires ».

L'ordonnance devra être publiée dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

La 2nde habilitation porte sur les règles de copropriété applicables en cas de ventes de logements HLM. Le gouvernement souhaite prendre des mesures :

- permettant d'inclure dans un contrat de vente par un organisme HLM à une personne physique d'un logement situé dans un immeuble destiné à être soumis au statut de la copropriété une clause permettant de différer le transfert de propriété de la quote-part de parties communes à l'acquéreur pendant une période maximale de 10 ans à compter de la première des ventes intervenues dans cet immeuble, en prévoyant la possibilité d'une décote du prix de vente ;

- définissant les droits et les obligations de l'organisme vendeur et de l'acquéreur durant la période maximale de 10 ans précitée ;

- définissant les conditions dans lesquelles l'acquéreur participe au paiement des charges d'entretien et de fonctionnement des parties communes de l'immeuble pendant la période précitée.

L'ordonnance devra être publiée dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois suivant la publication de l'ordonnance.

Regroupement d'organismes

Le IV du présent article précise que jusqu'au 31 décembre 2022, les tarifs applicables aux prestations de notaires relatives aux opérations de fusion, absorption, scission et d'apports réalisées par les organismes HLM et les SEM peuvent faire l'objet d'une négociation lorsque l'assiette des émoluments est supérieure à 60 000 €.

Marchés publics

Le 13° et 18° du I du présent article modifient les articles L. 421-26 et L. 433-1 relatifs à l'application des règles des marchés publics aux OPH et aux organismes privés HLM afin d'assurer une coordination avec l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Le V du présent article exonère les organismes HLM et les SEM de l'application du titre II relatif à la maîtrise d'oeuvre de la loi MOP. Le Gouvernement estime en effet que l`application de ces règles est un frein à la recherche de performance de l'activité de construction du secteur des organismes de logements sociaux.

Concours d'architecture

Le VI du présent article exonère les organismes HLM et les SEM agréées du concours d'architecture. Il s'agit ainsi de revenir sur une décision prise par l'article 83 de la loi LCAP. L'étude d'impact souligne en effet que les concours d'architecture restreignent l'accès à la commande publique, allongent les délais et augmentent le prix global d'environ 1 %.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, outre un amendement rédactionnel de Mme Dubos, rapporteure, et deux amendements de coordination de M. Cordier et plusieurs de ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues, les députés ont adopté :

- un amendement de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues ajoutant à la définition des services d'intérêt général les services que les organismes HLM se rendent entre eux pour les besoins des opérations qu'ils mènent. Il s'agit ainsi de lever l'interprétation de l'administration fiscale qui considère actuellement que les services que se rendent les organismes entre eux n'entrent pas dans la définition du SIEG ;

- cinq amendements identiques de M. Bazin, de Mme Lacroute et plusieurs de ses collègues, de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues et de Mme Maquet et plusieurs de ses collègues tendant à pérenniser la possibilité pour les organismes HLM d'acquérir des logements sociaux auprès de sociétés civiles dans lesquelles ils détiennent des parts et à prolonger de 5 à 10 ans la durée de vie de la société civile immobilière ;

- un amendement de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues procédant à la même modification dans les dispositions relatives aux SA HLM et aux SA coopératives HLM ;

- un amendement de M. Peu et plusieurs de ses collègues assouplissant les conditions de réalisation pour le compte d'autres organismes HLM des prestations de services pour des missions entrant dans l'objet social de ces organismes sans exiger le respect de la compétence territoriale ;

- deux amendements identiques de M. Peu et plusieurs de ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues procédant à la même modification dans les dispositions relatives au SA HLM ;

- deux amendements identiques de M. Peu et plusieurs de ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues procédant à la même modification dans les dispositions relatives au SA coopératives HLM ;

- quatre amendements identiques de M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Fuchs et plusieurs de ses collègues, de M. Ramadier et ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues afin de compléter les compétences optionnelles des organismes HLM en ajoutant la réalisation d'opérations d'intermédiation en opérations de banque et en services de paiement pour les personnes physiques ;

- quatre amendements identiques de M. Ramadier et plusieurs de ses collègues, M. Peu et plusieurs de ses collègues, de M. Fuchs et plusieurs de ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues afin de procéder à la même modification pour les SA HLM ;

- trois amendements identiques de M. Ramadier et plusieurs de ses collègues, M. Peu et plusieurs de ses collègues, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues afin de procéder à la même modification pour les SA coopératives de production HLM ;

- deux amendements identiques de M. Peu et plusieurs de ses collègues et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues révisant les modalités de rattachement d'un OPH à une collectivité en supprimant le rattachement d'un OPH à une région qui ne visait que l'OPIEVOY qui a été dissous, en supprimant la possibilité d'un rattachement à un syndicat mixte constitué par un département et plusieurs EPCI et en instaurant la possibilité de rattacher un OPH à un syndicat mixte constitué par un ou plusieurs départements ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, qui précise les modalités du regroupement des OPH rattachés à une même collectivité en indiquant que le regroupement n'est obligatoire que pour les OPH gérant moins de 15 000 logements ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, qui complète le contenu des CUS en y ajoutant la mention des engagements pris par l'organisme pour le développement de partenariats avec la personne morale mentionnée à l'article L. 345-2-4 du code de l'action sociale et des familles, des associations et des organismes agréés en vue d'accompagner les bénéficiaires du DALO et les personnes relevant d'une catégorie de personnes prioritaires en application de l'article L. 441-1.

Lors de l'examen en séance publique, outre cinq amendements rédactionnels ou de coordination, les députés ont adopté :

- deux amendements identiques de M. Falorni et plusieurs de ses collègues et de M. Peu et plusieurs de ses collègues étendant aux OPH la possibilité de réaliser toutes opérations ou actions ou tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain, lorsqu'ils se voient confier par convention la réalisation d'une opération de restructuration urbaine ou de revitalisation de centre-ville, adoptés contre l'avis du gouvernement ;

- un amendement de M. Teissier et plusieurs de ses collègues tendant à prévoir la possibilité pour les OPH au titre de leur compétence subsidiaire de réaliser, pour le compte de leur collectivité de rattachement, toute opération de construction ou d'aménagement relevant de la compétence de la collectivité ;

- quatre amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, M. Bazin, M. Pupponi et plusieurs de ses collègues et de Mme Do visant à pérenniser le dispositif permettant aux organismes HLM de se réserver l'usufruit dans des bâtiments situés des communes en zones tendues et sous réserve que ces logements soient destinés à des personnes qui remplissent des conditions de ressources. Il est également précisé qu'à l'expiration de la convention d'usufruit, pour les logements occupés auxquels sont appliqués les plafonds de ressources, les baux et la convention APL demeurent jusqu'au départ des locataires en place. La cession de la nue-propriété est exonérée de l'impôt sur les sociétés. Il est précisé la part du prêt ayant servi à la construction, l'acquisition ou l'amélioration de l'ensemble immobilier immédiatement exigible lors de la cession de la nue-propriété et à l'issue de l'application de la convention APL. Enfin le dispositif est ouvert aux SEM agréées ;

- trois amendements de Mme Do autorisant les différentes familles d'organismes HLM à fournir tous les services à caractère social d'intérêt direct pour les habitants et répondant à des besoins non ou partiellement satisfaits dans les conditions normales du marché, dans le cadre d'une convention avec l'État, adopté contre l'avis du gouvernement ;

- un amendement de Mme Gaillot et plusieurs de ses collègues prévoyant une nouvelle dérogation pour les rattachements d'OPH à une collectivité. Ainsi, à l'exception de la métropole du Grand Paris, une collectivité territoriale, un EPCI, un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris ne peut être collectivité de rattachement de plus de deux offices lorsqu'au 1er janvier 2019 cette collectivité ou cet établissement était la collectivité de rattachement de plus de cinq offices ;

- un amendement de Mme Maquet et plusieurs de ses collègues sous-amendé par Mme Dubos, rapporteure, prévoyant que des représentants du personnel de l'office siègent au sein du conseil d'administration de l'office avec voix délibérative ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, ouvrant la possibilité pour les OPH de réunir un conseil d'administration de manière dématérialisée ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, permettant la rémunération des fonctions de direction d'une SAC exercées par un directeur général d'OPH dans des conditions fixées par voie règlementaire ;

- un amendement de M. Teissier et plusieurs de ses collègues de clarification permettant aux organismes HLM d'acquérir un programme complet de logements sous le régime de la vente en état futur d'achèvement (VEFA) ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, exonérant les SAC de la conclusion d'une CUS dans la mesure où la SAC doit établir un cadre stratégique d'utilité sociale ;

- un amendement de M. Peu et plusieurs de ses collègues précisant que les communes compétentes pour élaborer le PLH seront signataires de la CUS ;

- deux amendements identiques de Mme Lacroute et plusieurs de ses collègues et de M. Peu et plusieurs de ses collègues visant à supprimer les différences de traitement entre les OPH et les organismes privés HLM s'agissant de l'application de la loi MOP ;

- un amendement de Mme Dubos, rapporteure, permettant à l'ensemble des organismes HLM et aux SEM d'être agréés comme organisme de foncier solidaire.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur regrette cet article fourre-tout qui mélange les sujets relatifs aux organismes HLM : nouvelles compétences, ventes de logements sociaux, politique des loyers, règles de copropriété applicables pour des logements sociaux...

Votre commission a adopté onze amendements de précision ou de coordination de votre rapporteur (COM-828, COM-677, COM-818, COM-735, COM-905, COM-744, COM-734, COM-829, COM-865) ainsi que les amendements COM-382 de M. Daubresse et COM-194 de Mme Lienemann.

S'agissant des compétences des organismes HLM

Les organismes HLM peuvent réaliser des prestations de services dans des copropriétés constituées d'immeubles non construits ou acquis par des organismes Hlm, collectivités territoriales ou SEM. Cette activité est cependant plafonnée et ne peut excéder 30 % du chiffre d'affaires global de l'activité de syndic réalisée par l'organisme concerné. Le présent article propose en cas de dépassement de ce seuil d'exercer cette activité au sein d'une filiale. Votre rapporteur a estimé que rien ne justifiait d'encourager les organismes HLM à développer au-delà du seuil actuellement prévu l'activité de syndic et a constaté que le mouvement HLM n'était pas demandeur d'une telle mesure. Votre commission a en conséquence adopté l'amendement COM-802 de votre rapporteur proposant d'en rester au droit actuel, ainsi que l'amendement COM-192 identique de Mme Lienemann.

· Le présent article accorde de nouvelles compétences aux organismes HLM mais les oblige dans le même temps à créer des filiales pour pouvoir les mettre en oeuvre. Cette obligation de créer des filiales n'est pas nécessaire pour garantir le respect du principe d'étanchéité des aides apportées au logement social dans le cadre du SIEG. En effet, le projet de loi renforce l'obligation d'une comptabilité distincte entre les activités rattachées au SIEG et les autres activités.

En outre, cette obligation de filialisation pourrait entraîner des surcoûts fiscaux et administratifs liés à la création et la gestion de nouvelles structures, à rebours de l'objectif d'économie et de meilleure gestion poursuivi par le projet de loi.

Votre rapporteur a ainsi proposé de rendre facultative l'obligation de créer des filiales. Votre commission a en conséquence adopté son amendement COM-815.

· A titre expérimental pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la loi ALUR, les organismes HLM ont été autorisés à céder la nue-propriété et à se réserver l'usufruit des logements au sein d'immeubles bâtis occupés ou non, dans des zones tendues.

Cette expérimentation n'ayant pas été probante, puisque semble-t-il aucun organisme n'y a eu recours, votre rapporteur a estimé qu'il n'était pas utile de prolonger ce dispositif. Votre commission a en conséquence adopté les amendements identiques COM-872 de votre rapporteur, COM-429 de M. Iacovelli et plusieurs de ses collègues, COM-478 de M. Dallier, COM- 556 de Mme Létard et plusieurs de ses collègues, COM-622 de Mme Cukierman et plusieurs de ses collègues, qui suppriment les dispositions tendant à prolonger cette expérimentation.

·Le projet de loi a autorisé l'agrément des offices publics de l'habitat, des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, des sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré et des sociétés coopératives d'intérêt collectif d'HLM comme organisme de foncier solidaire, à raison de la proximité qui peut être établie entre les activités de bail réel solidaire et les activités classiques d'un organisme HLM.

Cependant les missions de ces organismes étant strictement délimitées par la loi, il convient d'autoriser ces organismes à exercer expressément les activités d'un office foncier solidaire. Tel est l'objet de l'amendement COM-813 de votre rapporteur adopté par votre commission.

· Le projet de loi donne la possibilité aux OPH de mener une opération de revitalisation de centre-ville. Les amendements identiques COM-749 de votre rapporteur et COM-531 de M. Dubois et plusieurs de ses collègues adoptés par votre commission étendent cette compétence aux sociétés anonymes d'HLM et aux sociétés coopératives d'HLM.

·En cohérence avec les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale qui permettent aux offices publics de l'habitat, à titre subsidiaire, de réaliser pour le compte de leur collectivité locale de rattachement toute opération de construction ou d'aménagement, votre commission a adopté l'amendement COM-194 de Mme Lienemann qui introduit la même compétence pour les sociétés anonymes d'HLM et les sociétés anonymes coopératives d'HLM.

Mesures en matière de rattachement des OPH

· Le présent article prévoit qu'à l'exception de la métropole du Grand Paris, une collectivité territoriale, un EPCI, un établissement public territorial de la métropole du Grand Paris ne peuvent être collectivité de rattachement de plus de deux OPH lorsqu'au 1er janvier 2019 ils étaient la collectivité de rattachement de plus de cinq OPH. Un seul établissement public territorial de la métropole du Grand Paris est concerné par cette disposition. Votre rapporteur a estimé que rien ne justifiait une telle inégalité de traitement, d'autant plus que les autres dispositions de cet article permettent de conserver le rattachement de plusieurs offices dès lors qu'un seul d'entre eux gère moins de 10 000 logements sociaux.

L'amendement COM-870 de votre rapporteur adopté par votre commission supprime cette dérogation.

· Les députés ont supprimé la possibilité de rattacher un OPH à un syndicat regroupant un département et un ou plusieurs EPCI compétents en matière d'habitat et l'ont remplacé par la possibilité de rattacher un OPH à un syndicat regroupant un ou plusieurs départements uniquement.

L'amendement COM-679 de votre rapporteur adopté par votre commission corrige cette erreur en permettant le rattachement d'un OPH à un syndicat constitué par un ou plusieurs départements et un ou plusieurs EPCI.

Plan de vente de logements sociaux dans la CUS

· Les sociétés de vente d'habitations à loyer modéré ont pour objet l'acquisition de biens immobiliers appartenant aux bailleurs sociaux ou aux organismes agréés pour la maîtrise d'ouvrage afin de procéder à leur revente. Elles n'ont pas vocation à assurer la gestion locative des immeubles. Elles n'ont donc pas vocation à conclure de convention d'utilité sociale.

L'amendement COM-730 de votre rapporteur et COM-538 de Mme Létard et plusieurs de ses collègues adoptés par votre commission précisent expressément que ces sociétés n'ont pas à conclure de CUS.

· L'amendement COM-875 de votre rapporteur adopté par la commission précise qu'en cas d'opposition du maire, la vente de logements sociaux ne sera pas autorisée. Il s'agit ainsi de donner plus de pouvoir au maire sur les ventes de logements sociaux et de lever les contradictions du gouvernement qui demande au maire de respecter des obligations de construction de logements sociaux sur sa commune tout en ne lui permettant pas de s'opposer aux ventes de logements.

· L'amendement COM-868 de votre rapporteur adopté par la commission propose que le plan de vente de la CUS indique la liste des logements que l'organisme prévoit de vendre par commune et par EPCI.

Autres mesures

· Compte tenu de leur enjeu pour les bailleurs et les locataires du parc social, votre commission a supprimé les deux habilitations à légiférer par ordonnance en matière de politique des loyers et de copropriété en adoptant les amendements COM-742 et COM-743 de votre rapporteur ainsi que les amendements COM-406 et COM-407 de Mme Guillemot et plusieurs de ses collègues et COM-532 de M. Dubois et plusieurs de ses collègues.

· Le présent article permet à un bailleur social d'acquérir un programme entier de logements construits en VEFA. Or, les conditions de recours à la VEFA ont été encadrées pour pouvoir s'inscrire dans le cadre des règles de la commande publique. Cette disposition pourrait poser des difficultés aux organismes HLM. Les amendements identiques COM-739 de votre rapporteur et COM-404 de M. Daunis et plusieurs de ses collègues adoptés par votre commission suppriment cette possibilité.

· Votre commission a adopté l'amendement COM-274 de M. Leleux au nom de la commission de la culture, qui vise à revenir sur la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi « MOP », tout en prévoyant, en contrepartie, l'évolution de la rédaction de l'article 10 de cette loi pour renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de fixer le contenu d'une « mission adaptée de l'architecte » pour répondre aux besoins spécifiques des bailleurs sociaux par rapport aux autres maîtres d'ouvrage publics. Cette mission devra être nécessairement moins contraignante que la mission complète, tout en conservant aux architectes les moyens de s'assurer de la qualité des bâtiments.

· Votre commission a adopté l'amendement COM-867 de votre rapporteur qui, dans le souci d'accélérer la réalisation de l'objectif de 60 000 logements supplémentaires pour les étudiants sur les cinq ans venir, autorise les CROUS à déroger, s'ils le souhaitent, à la procédure de concours pour le choix de la maîtrise d'oeuvre.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 bis A (article L. 12-10-1 du code de la construction et de l'habitation) - Accès de la police et de la gendarmerie aux parties communes des bâtiments du parc social

Objet : cet article oblige les organismes HLM à accorder à la police et à la gendarmerie nationales et à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans les parties communes de leurs immeubles.

I. Le droit en vigueur

Les propriétaires ou exploitants d'immeubles à usage d'habitation peuvent, en application de l'article L. 126-1, accorder à la police et à la gendarmerie nationales et à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans les parties communes de leurs immeubles.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement de M. Bazin prévoyant que les organismes HLM doivent accorder à la police et à la gendarmerie nationales et à la police municipale une autorisation permanente de pénétrer dans les parties communes de leurs immeubles.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 bis (article L. 215-1 du code de la construction et de l'habitation) - Actualisation de l'objet des SACICAP

Objet : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, supprime le caractère subsidiaire des compétences des SACICAP en matière d'aménagement lié à l'habitat.

I. Le droit en vigueur

Les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété (SACICAP) ont, en application de l'article L. 215-1, pour objet :

- à titre principal, de réaliser des opérations d'accession à la propriété au bénéfice de personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources ;

- à titre subsidiaire, de réaliser, notamment dans un objectif de mixité sociale, toutes opérations d'aménagement destinées en tout ou partie à des opérations d'habitat ainsi que toutes opérations de constructions, de rénovation et de prestations de services liées à l'habitat.

Elles ne peuvent détenir un patrimoine locatif sauf lorsque celui-ci est nécessaire à l'accomplissement de leurs activités principales.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer le caractère subsidiaire des compétences des SACICAP en matière d'aménagement lié à l'habitat.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable à la modification proposée par cet article, la distinction entre les compétences principales et subsidiaires des SACICAP n'ayant plus lieu d'être.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 ter (article L. 215-1-1 du code de la construction et de l'habitation) - Participation des SACICAP dans les sociétés de tiers-financement

Objet : cet article, inséré par les députés, permet la détention de participation par les SACICAP dans des sociétés ayant pour objet la réalisation d'opérations, de construction, de rénovation, de location et facilite les prises de participations des SACICAP dans les sociétés de tiers-financement.

I. Le droit en vigueur

Les SACICAP peuvent en application de l'article L. 215-1-1, détenir directement ou indirectement des participations dans des sociétés ayant pour objet :

- soit la réalisation d'opérations d'habitat et de prestations de services liées à l'habitat ;

- soit la fourniture de produits et services bancaires concourant aux opérations liées à l'habitat.

Ces participations, éventuellement par plusieurs SACICAP, doivent être supérieures au tiers du capital de la société intéressée, sauf lorsqu'il s'agit de SA HLM, de SEM agréées, ou de SA coopératives.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues ayant pour objet :

- d'une part de permettre la détention de participation par les SACICAP dans des sociétés ayant pour objet la réalisation d'opérations, de construction, de rénovation, de location ;

- d'autre part, de déroger pour les participations dans les sociétés de tiers-financement à la règle imposant au SACICAP de détenir du tiers du capital d'une société.

Lors de l'examen en séance publique, les députés ont adopté un amendement rédactionnel de Mme Dubos, rapporteure.

III. La position de votre commission

Cette disposition n'appelle aucune remarque particulière de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 quater (article L. 215-4 du code de la construction et de l'habitation) - Gouvernance des SACICAP

Objet : cet article, inséré par les députés, modifie la composition et les droits de vote du collège composé de SACICAP.

I. Le droit en vigueur

Les statuts de la SACICAP doivent, en application de l'article L. 215-4, répartir les associés de la société entre plusieurs collèges :

- un collège comprenant les organismes HLM ;

- un collège comprenant les collectivités territoriales

- éventuellement, un collège de SACICAP ou des sociétés détenues majoritairement et de façon conjointe par des SA coopératives, à l'exception des SA HLM.

Les deux premiers collèges peuvent comporter des associés d'autres catégories sous réserve qu'ils soient minoritaires dans le collège.

50 % des droits de vote en assemblée générale doivent être attribués par les statuts à un collège ou à plusieurs s'ils ont convenu de s'exprimer d'une seule voix lors de l'assemblée générale. Le troisième collège composé de SACICAP ne peut détenir plus de 20 % des droits de vote.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues ayant pour objet :

- de préciser que le troisième collège est composé de SACICAP ou d'une ou plusieurs entités, autres que des SA HLM, dont la majorité des droits de vote est détenue soit directement par des SACICAP, soit indirectement par une entité contrôlée par l'une ou plusieurs des entités précitées dont la majorité des droits de vote est détenue directement par des SACICAP ;

- d'instaurer une dérogation à la règle de limitation des droits de vote à 20 % pour le troisième collège, lorsque la majorité des droits de vote est détenue soit directement par au moins trois quarts de SACICAP, soit indirectement par une entité contrôlée par une ou plusieurs des entités précitées dont la majorité des droits de vote est détenue directement par au moins trois quarts des SACICAP.

III. La position de votre commission

Cet article n'appelle pas de remarque particulière de la part de votre rapporteur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 quinquies (article L. 215-7 du code de la construction et de l'habitation) - Rôle de l'UES-Procivis dans la gouvernance des SACICAP

Objet : cet article, inséré par les députés, précise le rôle de l'UES-Procivis comme tête de réseau.

I. Le droit en vigueur

L'Union d'économie sociale pour l'accession à la propriété (UES-Procivis) est la tête de réseau des SACICAP. Elle représente, en application de l'article L. 215-7, les intérêts communs des SACICAP. Elle exerce les missions suivantes :

- conclure toute convention avec l'État définissant les objectifs et les conditions d'exercice de l'activité des SACICAP ainsi que les modalités de contrôles nécessaires à la bonne exécution de la convention ;

- veille à la mise en oeuvre de la convention précitée en adressant aux SACICAP des recommandations pour leur application ;

- donne un avis conforme aux prises ou cessions de participations directes ou indirectes par les SACICAP dans des sociétés ;

- veille au respect de l'emploi par les SACICAP chaque année d'une somme au moins égale au tiers du bénéfice distribuable pour financer des opérations dans le domaine de l'habitat en faveur des personnes aux ressources modestes et conclut avec l'État les conventions relatives aux modalités de contrôle de cet emploi. Lorsque pendant deux ans, la SACICAP n'utilise pas les sommes dans les conditions précitées, ces dernières sont attribuées sur proposition de l'UES-Procivis à une autre SACICAP.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté deux amendements identiques de Mme Dubos, rapporteure, et de M. Pupponi et plusieurs de ses collègues ayant pour objet :

- de permettre à l'UES-Procivis de conclure des conventions avec des organismes publics ou parapublics ;

- de renvoyer au règlement intérieur de l'UES-Procivis le soin de définir les modalités d'alerte, de prévention, de contrôle et de sanction visant à garantir l'exécution conforme par une SACICAP des engagements des conventions passées avec l'État ou avec un organisme public ou parapublic ;

- de préciser les cas dans lesquels l'avis de l'UES-Procivis devra être préalablement obtenu à peine de nullité : souscriptions, attributions ou transferts d'instruments financiers, parts sociales ou droits de toute nature, dans toutes entités, opérations en capital, fusion, scission, apports partiels d'actif ou apport, concernant toutes entités et transferts d'actifs incorporels. Est précisé ce qu'il faut entendre par réalisation indirecte d'une opération de souscriptions, attributions ou transferts d'instruments financiers, parts sociales ou droits de toute nature.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté trois amendements rédactionnels de votre rapporteur (COM-680, COM-681 et COM-682).

Elle a également adopté un amendement COM-683 de votre rapporteur maintenant l'obligation pour l'UES-Procivis de passer une convention avec l'État pour définir les modalités de contrôle du montant et de l'utilisation de la réserve de disponibilités constituée par chaque SACICAP.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 sexies (article L. 422-3-2 du code de la construction et de l'habitation) - Révision coopératives des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif HLM

Objet : cet article, inséré par les députés, précise que les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré sont soumises à une procédure de révision coopérative.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 422-3-2 définit les règles applicables aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré (SCIC HLM).

Les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré exercent les compétences mentionnées à l'article L. 422-3. Lorsqu'elles exercent une activité locative, leur conseil d'administration ou de surveillance doivent comprendre des représentants des locataires. Elles peuvent se transformer en SACICAP.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement de M. Peu et plusieurs de ses collègues tendant à préciser que les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré sont soumises à une procédure de révision coopérative.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur est favorable aux dispositions de cet article qui vise à réparer une omission de la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 28 septies (supprimé) (article 60 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Autorisation des clauses de paiement différé dans les marchés conclus par les offices publics de l'habitat

Objet : cet article autorise les offices publics de l'habitat à insérer dans leurs marchés publics des clauses de paiement différé.

I. Le droit en vigueur

L'article 60 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics dispose que l'insertion de toute clause de paiement différé est interdite dans les marchés publics passés par l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Cette interdiction n'est toutefois pas applicable à la Caisse des dépôts et consignations.

Dans le même ordre d'idée, en cas de marché global ayant pour objet la réalisation et l'exploitation ou la maintenance d'un ouvrage, la rémunération des prestations d'exploitation ou de maintenance ne peut contribuer au paiement de la construction.

Une exception à ce principe - traditionnel - du droit de la commande publique est prévue pour les seuls marchés publics de défense ou de sécurité. Pour tenir compte de circonstances particulières, telles que l'urgence ou les caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service, une décision conjointe du ministre chargé de la défense et du ministre chargé du budget peut en effet autoriser l'insertion dans ces marchés d'une clause prévoyant un paiement différé.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, à l'initiative de M. François Pupponi, l'Assemblée nationale, avec l'avis défavorable du Gouvernement mais favorable de la commission, a exclu les marchés publics des offices publics de l'habitat de l'interdiction de recourir à des clauses de paiement différé.

III. La position de votre commission

La possibilité d'insérer des clauses de paiement différé dans les marchés des offices publics de l'habitat constituerait sans doute une simplification pour ces organismes, puisqu'elle leur permettrait de s'exonérer du règlement d'avances à leurs prestataires. Pour autant, l'interdiction du paiement différé dans les marchés publics est une règle majeure du droit français de la commande publique. Ce mécanisme est par ailleurs difficilement compatible avec les principes de l'annualité budgétaire, selon lequel toutes les charges et les produits doivent être rattachés à l'exercice, et du « paiement après service fait », qui implique une adéquation entre l'exécution des prestations et leur rémunération.

Certes, le présent projet de loi renforce la convergence des conditions d'exercice de leur mission pour l'ensemble des bailleurs sociaux et notamment en prévoyant le passage à la comptabilité privée de l'ensemble des OPH qui seraient encore en comptabilité publique. Il n'en demeure pas moins qu'il est nécessaire de respecter la logique des nouvelles règles de marchés publics qui, conformément au droit de l'Union européenne, placent les pouvoirs adjudicateurs de droit public dans une situation différente de ceux de droit privé.

Au surplus, cette mesure serait pénalisante pour les entreprises, notamment des PME, qui ne disposent pas de la trésorerie ou des capacités de financement suffisantes leur permettant de faire face à un paiement différé de la part de l'acheteur public.

Aussi votre commission a-t-elle adopté les amendements identiques de suppression du présent article, présentés par Serge Babary, Pascale Bories, Marc Daunis et Cécile Cukierman ainsi que plusieurs de nos collègues (amendements n°s COM-80, COM-168, COM-410 et COM-626).

Votre commission a supprimé cet article.

Article 29 (articles L. 31-10-3, L. 411-3, L. 411-4, L. 422-4 [nouveau], L. 443-7, L. 443-7-1 [abrogé], L. 443-8, L. 443-9, L. 443-10, L. 443-11, L. 443-12, L. 443-12-1, L. 443-13, L. 443-14, L. 443-14-1, L. 443-14-2 [nouveau], L. 443-15, L. 443-15-1-1 [nouveau], L. 443-15-2, L. 443-15-2-1, L. 443-15-2-2, L. 443-15-2-3, L. 443-15-3, L. 443-15-8 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et article L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Modalités de vente des logements sociaux

Objet : cet article réforme la procédure de vente de logements sociaux afin de faciliter ces dernières en prévoyant que la CUS comportera un plan de vente de ces logements qui se fera au prix fixé par les bailleurs et non au prix estimé par le service des Domaines, en réorganisant l'ordre de priorité des bénéficiaires potentiels de ces ventes, en créant un nouvel organisme HLM dédié à ces ventes « la société de vente HLM » et en soumettant les ventes de logements sociaux à l'accord du maire.

I. Le droit en vigueur

Les organismes HLM peuvent, en application de l'article L. 443-7, vendre des logements construits ou acquis depuis plus de 10 ans aux bénéficiaires mentionnés à l'article L. 443-11. Il peut être dérogé, en application de l'article L. 443-8, à cette condition d'ancienneté par décision motivée du préfet lorsque les circonstances économiques ou sociales le justifient.

Ils peuvent leur proposer d'acquérir ces logements au moyen d'un contrat de location-accession. Le logement cédé doit répondre à des normes d'habilité et de performance énergétique minimales et être entretenu.

La cession de logements ne doit pas conduire à une diminution excessive du parc de logements sur le territoire de la commune ou de l'agglomération concernée.

L'organisme qui souhaite céder ses logements par une ou plusieurs décisions conduisant à diminuer de plus de 30 % le parc de logements sur les trois dernières années doit motiver cette décision et indiquer au préfet s'il souhaite maintenir son activité ou demander la dissolution de son organisme.

La décision de vendre un logement est transmise au préfet qui doit consulter la commune d'implantation mais aussi les collectivités ayant accordé un financement ou une garantie aux emprunts contractés pour l'acquisition, la construction ou l'amélioration des logements.

La commune a deux mois pour émettre son avis à compter du jour où le maire a reçu la consultation du préfet. À défaut de réponse, l'avis de la commune est réputé favorable. À défaut d'opposition du préfet dans un délai de quatre mois, la décision est exécutoire. En cas de désaccord entre la commune et le préfet, le ministre chargé du logement doit trancher le différend. Le silence du ministre dans un délai de six mois à compter de la transmission de la décision d'aliéner au préfet par l'organisme vaut autorisation de céder. En cas de non-respect de la procédure, la vente à une personne morale est nulle ; en cas de vente à une personne physique la vente n'est pas nulle mais le vendeur est passible d'une sanction pécuniaire dans la limite de 15 000 euros par logement vendu. L'action en nullité peut être intentée dans un délai de 5 ans. À défaut de cession effective dans un délai de 5 ans, l'autorisation de cession devient caduque.

Lorsqu'une métropole est compétente pour la délivrance des agréments d'aliénation aux organismes HLM, le président du conseil de la métropole se substitue au préfet dans la procédure précitée.

L'organisme HLM doit délibérer chaque année sur les orientations de sa politique de cessions, fixer les objectifs à atteindre en termes de nombre de logements mis en vente et examiner les résultats obtenus l'année précédente.

Enfin, l'organisme doit indiquer par écrit à l'acquéreur personne physique avant la vente :

- le montant des charges locatives ;

- la liste des travaux réalisés sur les parties communes les 5 dernières années ;

- la liste des travaux d'amélioration des parties communes qu'il faudrait entreprendre ainsi qu'une évaluation de leur montant.

La liste de ces travaux fait l'objet d'une présentation annuelle par le syndic devant l'assemblée générale des copropriétaires, en application de l'article L. 443-7-1. Lorsque ces travaux sont votés par l'assemblée générale, ils donnent lieu à la constitution d'avance dont est dispensé l'organisme HLM.

Les logements répondant aux conditions précitées et réservés par convention au profit d'une personne morale peuvent être vendus en application de l'article L. 443-9. L'organisme vendeur doit alors mettre à disposition du réservataire un logement équivalent situé dans le même ensemble immobilier ou la même commune, sauf volonté contraire du réservataire.

Les articles L. 443-7 à L. 443-9 s'appliquent nonobstant toutes stipulations contraires. En cas de vente d'un logement à une personne physique, à une collectivité locale ou à un organisme sans but lucratif qui s'engage à mettre le logement à la disposition de personnes défavorisées, la convention APL n'est pas opposable aux propriétaires successifs du logement.

La liste des bénéficiaires d'une vente de logements sociaux est définie à l'article L. 443-11. Ainsi, le logement occupé ne peut être vendu qu'à son locataire, ou sur la demande de ce dernier à son conjoint, à ses descendants et ascendants.

Lorsque le logement est vacant, le bailleur doit le proposer :

- en priorité aux locataires de logements lui appartenant dans le département et aux gardiens d'immeubles qu'il emploie ;

- puis à toute autre personne physique ou à une collectivité territoriale qui s'engage à mettre ce logement pendant au moins 15 ans à la disposition de personnes défavorisées.

Une personne physique qui a acquis un logement vacant ne peut en acquérir un autre.

Opérations de vente dans les quartiers en difficulté

Les logements peuvent être vendus à un autre bailleur social ou à un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage ou à un organisme de foncier solidaire sans que les conditions d'ancienneté, d'habitabilité et de performance énergétique soient applicables. Les locataires continuent dans ce cas de bénéficier des conditions antérieures de location.

Dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain, les logements peuvent également être vendus à des établissements publics d'aménagement ou à des établissements publics locaux de rénovation urbaine en vue de leur démolition préalablement autorisée par le préfet. Les baux s'appliquent jusqu'au départ des locataires.

L'organisme HLM peut, avec l'accord du préfet qui consulte la commune d'implantation, vendre des logements vacants à toute personne physique ou morale, ou les louer pour des usages autres que l'habitation afin d'assurer l'équilibre économique et social d'un ou plusieurs ensembles d'habitations ou d'un quartier connaissant des difficultés particulières.

Un organisme HLM peut mettre à disposition d'une association des locaux moyennant, éventuellement, le paiement des charges locatives afin de contribuer aux politiques de développement social des quartiers. Dans les QPV, les organismes HLM ont la possibilité après avis de la commune, de louer des locaux situés en rez-de-chaussée pour l'exercice d'activités économiques.

Prix de vente du logement

L'organisme fixe le prix de vente après avis du maire en application de l'article L. 443-12. À défaut de réponse du maire dans le délai de deux mois, l'avis est réputé favorable.

Lorsque l'acquéreur est une personne physique, le prix de vente peut être inférieur ou supérieur de 35 % à l'évaluation faite par le service des Domaines.

Lorsque l'acquéreur est un bailleur social ou un organisme de foncier solidaire ou un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage, le service des Domaines n'est pas consulté. Lorsque l'acquéreur est une autre personne morale que celle précitée, le prix de vente ne peut être inférieur à l'évaluation faite par les services des Domaines.

Revente du logement

L'acquéreur personne physique qui souhaite revendre son logement dans les 5 ans de l'acquisition doit en application de l'article L. 443-12-1 :

- le proposer en priorité à l'organisme HLM vendeur ;

- en cas d'acquisition à un prix inférieur au prix proposé par le service des Domaines, verser à l'organisme HLM la différence entre le prix de revente et le prix de l'acquisition, cette somme ne pouvant excéder l'écart entre l'évaluation par les Domaines et le prix d'acquisition initiale.

Lorsqu'il souhaite louer le logement, il doit respecter des plafonds fixés par l'autorité administrative.

Conséquences de la vente de logement

En cas de cession d'un logement, la fraction des emprunts contractés pour la construction, l'acquisition ou l'amélioration devient exigible immédiatement en application de l'article L. 443-13, sauf si le remboursement de l'emprunt demeure garanti dans les conditions ayant permis l'obtention du prêt.

En cas de cession à un autre organisme HLM ou à une SEM, les emprunts sont transférés avec maintien des garanties sauf opposition du créancier ou du garant dans les trois mois. Le surplus doit être affecté à des opérations de construction ou à des travaux d'amélioration substantielle de logements.

En application de l'article L. 443-14-1, la plus-value réalisée sur les cessions de logements à l'exception de celles réalisées au bénéfice de collectivité locale ou d'autres bailleurs sociaux est taxée à un taux inférieur à 10 %.

Cession de locaux autres que des logements

L'organisme HLM doit notifier en application de l'article L. 443-14 au préfet sa volonté de céder des locaux autres que des logements. Lorsque le prix de cession est supérieur à un seuil fixé par arrêté, la procédure de l'article L. 443-7 doit être respectée.

Application des dispositions précitées

Les dispositions précitées sont applicables :

- aux logements conventionnés à l'APL des SEM en application de l'article L. 443-15-2 ; il est précisé que lorsqu'une SEM vend un logement conventionné vacant, elle doit l'offrir en priorité à ses locataires dans le département ;

- aux logements conventionnés à l'APL des collectivités territoriales en application de l'article L. 443-15-2-1 ; il est précisé que lorsqu'une collectivité vend un logement conventionné vacant, elle doit l'offrir en priorité à ses locataires dans le département. Les dispositions des articles L 443-14 et L. 443-14-1 (taxe sur les plus-values) ne lui sont pas applicables ;

- aux organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage en application de l'article L. 443-15-2-2, à l'exception des cinquième à septième alinéas de l'article L. 443-7 et des articles L. 443-9, L. 443-14 et L. 443-15 ;

- aux logements acquis par l'association foncière logement en application de l'article L. 443-15-2-3 à l'exception des troisième à sixième, huitième et avant-dernier alinéas de l'article L. 443-7 et des articles L. 443-12, L. 443-13 et L. 443-14.

Autres dispositions

En application de l'article L. 443-15-7, les logements sociaux vendus à leurs locataires sont décomptés pendant une durée de 5 ans dans le cadre de la loi SRU.

Sous réserve des droits des locataires, la commune peut préempter les logements mis en vente par des organismes HLM en application de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme.

Vente d'immeubles à rénover

Les modalités de la vente d'immeubles à rénover (VIR) sont prévues aux articles L. 262-1 et suivants. Ainsi, la VIR permet à un vendeur de s'engager, dans un délai déterminé par le contrat, à réaliser, directement ou indirectement, des travaux sur l'immeuble ou la partie d'immeuble et de percevoir des sommes d'argent de l'acquéreur avant la livraison des travaux.