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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III
CONCILIER LA PUBLICITÉ DES DÉCISIONS DE JUSTICE
ET LE DROIT AU RESPECT DE LA VIE PRIVÉE

Article 19
(art. L. 10, L. 751-1 et L. 751-2 [nouveaux] du code de justice administrative, art. L. 111-13 et L. 111-14 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire et art. 11-1, 11-2 et 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l'exécution et relative à la réforme de la procédure civile)
Renforcement de la protection de la vie privée
dans le cadre de la mise à disposition du public des décisions de justice, de la délivrance de copie des décisions de justice et de la publicité des débats

L'article 19 du projet de loi vise à ajuster diverses règles relatives à la publicité des décisions de justice. En premier lieu, il modifie les règles relatives à la mise à disposition du public, par voie électronique, dans le cadre de l'open data, de toutes les décisions de justice, en retenant un critère de sécurité et de respect de la vie privée des personnes mentionnées dans la décision afin de moduler cette mise à disposition. Ensuite, il introduit ce même critère afin de restreindre l'obligation de délivrance de copies individuelles des décisions de justice par les greffes. Par dérogation également au principe de publicité des décisions de justice, le droit d'obtenir délivrance de ces copies pourrait être limité en cas de « demandes abusives, en particulier par leur nombre ou par leur caractère répétitif ou systématique ». Dans le même objectif de protection de la vie privée, le projet de loi limite davantage le principe de publicité des débats et des jugements.

1. L'ajustement des règles de l'open data des décisions de justice

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, sur le rapport de notre collègue Christophe-André Frassa, a prévu la mise à disposition du public, à titre gratuit, des décisions des juridictions judiciaires comme administratives, afin de permettre leur libre réutilisation, dans le respect de la vie privée des personnes concernées272(*). Cette mise à disposition du public doit être précédée d'une analyse du risque de ré-identification des personnes, selon une formulation de compromis.

Ces dispositions devaient être précisées par décret en Conseil d'État, lequel n'a pas été pris à ce jour. Une mission a été confiée au professeur Loïc Cadiet par la garde des sceaux, en vue d'aider le Gouvernement à élaborer ce décret d'application. Ses conclusions ont été remises en janvier 2018. Celles-ci ont conduit le Gouvernement à revoir, dans le cadre du présent projet de loi, le dispositif législatif de l'open data des décisions de justice.

Ainsi, au lieu de l'obligation préalable d'une analyse du risque de ré-identification des personnes, le projet de loi prévoit que les éléments permettant d'identifier les personnes physiques mentionnées dans la décision sont occultés si leur divulgation est de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage. Une telle formulation, que l'exposé des motifs du projet de loi présente comme une clarification, conduit à abaisser le niveau d'exigence en matière de protection de la vie privée, selon vos rapporteurs, car l'anonymisation ou la pseudonymisation des décisions ne serait plus la règle, sans pour autant simplifier la gestion concrète de l'open data par les juridictions puisqu'un traitement humain devrait toujours intervenir en complément d'un traitement automatisé des décisions.

L'objectif du Sénat en 2016 était bien de prévenir la ré-identification de toutes les personnes mentionnées dans les décisions, et pas simplement en cas de risque pour leur sécurité ou la protection de leur vie privée. À cet égard, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée en octobre 2017, comportait un article relevant le niveau d'exigence de protection de la vie privée dans le cadre de l'open data et veillait également à l'anonymat des professionnels de justice, afin d'éviter tout risque, notamment de « profilage » des juges, pouvant conduire à des pressions ou des récusations de nature à altérer le fonctionnement normal de la justice.

En conséquence, par un amendement COM-234 visant les juridictions administratives et judiciaires, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a repris la disposition précitée figurant dans la proposition de loi. Celle-ci prévoit que les modalités de l'open data garantissent le respect de la vie privée des personnes mentionnées dans la décision et préviennent tout risque de ré-identification des magistrats et des fonctionnaires de greffe, des parties et de leur entourage et de toutes les personnes citées dans la décision, de même que tout risque d'atteinte à la liberté d'appréciation des magistrats et à l'impartialité des juridictions. Initialement, la proposition de loi couvrait aussi les avocats, pour éviter les risques de « scoring » ou de « ranking », mais les représentants de la profession ont fait savoir qu'ils préféraient que le nom des avocats figurât par principe dans les décisions diffusées dans le cadre de l'open data.

Par conséquent, la mise à disposition électronique de l'ensemble des décisions devrait consister à diffuser ces décisions sans information de nature à identifier les magistrats et les parties, de façon systématique et non au cas par cas, afin d'éviter tout risque d'exploitation inappropriée de ces données.

S'agissant des juridictions administratives, votre commission a aussi adopté un amendement COM-236 de coordination présenté par ses rapporteurs visant à codifier au sein du code de justice administrative le renvoi à un décret en Conseil d'État, que le projet de loi ne codifiait pas, concernant la mise à disposition du public des décisions de ces juridictions ainsi que la délivrance de copies individuelles de ces décisions, évoquée ci-après.

2. La délivrance de copie des décisions de justice

Dans un souci de clarification du principe de publicité des décisions de justice, le projet de loi précise le droit pour les tiers de se faire délivrer copie de toute décision par le greffe de la juridiction, pour les juridictions judiciaires et administratives. S'agissant des juridictions judiciaires, il prend soin d'ajouter que ce principe s'applique « conformément aux règles applicables en matière civile ou pénale », renvoyant ainsi aux règles particulières pouvant exister en la matière.

Le projet de loi apporte toutefois deux tempéraments à ce principe : d'une part, en cas de demandes abusives, résultant notamment de leur nombre ou de leur caractère répétitif ou systématique, le greffe pourrait les refuser et, d'autre part, les éléments qui permettraient d'identifier les parties et les tiers mentionnés dans la décision devraient être occultés si leur divulgation était de nature à porter atteinte à la sécurité ou au respect de la vie privée de ces personnes ou de leur entourage.

Si vos rapporteurs souscrivent pleinement à la première restriction, car elle vise en réalité à sanctionner l'abus d'un droit, c'est-à-dire l'usage abusif du droit d'avoir connaissance de toute décision de justice en raison du caractère public de celle-ci, et non à porter atteinte au droit lui-même, ils n'approuvent pas la seconde, qui constituerait une entorse potentiellement très importante au principe de publicité des décisions de justice. Au surplus, en dépit du décret en Conseil d'État prévu pour en préciser les modalités, elle dépendrait en pratique de l'appréciation par chaque fonctionnaire de greffe de l'atteinte ou non à la sécurité ou à la vie privée des personnes qui pourrait résulter de la délivrance de la copie de la décision. De plus, une telle appréciation est nécessairement subjective, en fonction de la personne qui demanderait cette copie.

En outre, les règles relatives à la publicité des débats et des jugements, présentées ci-après, permettent d'ores et déjà de prévoir le caractère non public de certaines informations sensibles au titre de la vie privée des personnes, qui inclut naturellement leur sécurité.

Aussi votre commission a-t-elle supprimé cette seconde restriction à la possibilité d'obtenir copie d'une décision de justice, concernant les juridictions administratives comme les juridictions judiciaires en adoptant en ce sens un amendement COM-238 présenté par ses rapporteurs.

3. La publicité des débats et du prononcé des jugements devant les juridictions civiles

Le projet de loi modifie les dispositions des articles 11-1 à 11-3 de la loi n° 72-626 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l'exécution et relative à la réforme de la procédure civile, lesquels détermine les règles de publication des débats et des jugements en matière civile273(*).

En l'état du droit, « les débats sont publics ». Toutefois, ils ont lieu en chambre du conseil en matière gracieuse, c'est-à-dire lorsque le juge est appelé à intervenir dans une affaire qui n'est pas un litige, en particulier pour contrôler une situation ou un acte, et dans une liste de matières relatives à l'état et à la capacité des personnes déterminée par décret274(*). Le juge peut également décider que les débats ont lieu en chambre du conseil pour éviter un risque d'atteinte à la vie privée, si toutes les parties le demandent ou « s'il survient des désordres de nature à troubler la sérénité de la justice ». Le projet de loi ajoute que les débats pourraient avoir lieu en chambre du conseil dans une liste de matières relatives à la vie privée et au secret des affaires, dans une rédaction facultative et sans préciser qui en déciderait.

Suivant une conception similaire à celle des débats, « les jugements sont prononcés publiquement », sauf en matière gracieuse et dans une liste de matières relatives à l'état et à la capacité des personnes fixée par décret275(*). De plus, « les tiers sont en droit de se faire délivrer copie des jugements prononcés publiquement ». Le projet de loi comporte des restrictions analogues concernant la vie privée et le secret des affaires et précise que la copie du jugement est limitée à son dispositif lorsque les débats ont eu lieu en chambre du conseil.

Vos rapporteurs rappellent que la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 relative à la protection du secret des affaires a déjà prévu des dispositions de nature à préserver toutes les informations protégées par le secret des affaires devant toutes les juridictions civiles et administratives276(*). Il n'est donc pas utile de le prévoir dans le projet de loi, a fortiori dans une formulation différente.

S'agissant des matières relatives à la vie privée énumérées par décret pouvant justifier des débats en chambre du conseil, il semble plus simple à vos rapporteurs, pour lever l'ambiguïté de la rédaction et dès lors que le juge a déjà le pouvoir, en tout état de cause, de le décider en cas de risque d'atteinte à la vie privée, de prévoir que les débats ont lieu par principe en chambre du conseil dans cette série de matières relatives à la vie privée que le décret fixera.

Par ailleurs, vos rapporteurs approuvent la disposition selon laquelle la copie du jugement est limitée à son dispositif lorsque les débats ont eu lieu en chambre du conseil. Ainsi, même si la notion de décision de justice excède celle de jugement, l'ensemble de ces dispositions sont de nature à préserver la vie privée des personnes mentionnées dans les décisions sans qu'il soit nécessaire d'apporter des restrictions supplémentaires à la possibilité d'obtenir la copie d'une décision de justice.

Ainsi, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-241 visant à supprimer la mention du secret des affaires et à fixer la règle selon laquelle les débats ont lieu en chambre du conseil dans une liste de matières relatives à la vie privée déterminée par décret.

En outre, par ce même amendement, votre commission a codifié dans le code de l'organisation judiciaire, afin d'améliorer l'accessibilité du droit, ces dispositions relatives à la publicité des débats et des jugements des juridictions civiles, au sein du titre relatif aux principes généraux communs à toutes les juridictions judiciaires, lequel inclut déjà l'article relatif à l'open data et devrait inclure, selon le projet de loi, l'article sur la délivrance des copies des décisions.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.


* 272 Article L. 111-13 du code de l'organisation judiciaire et article L. 10 du code de justice administrative.

* 273 Des règles distinctes sont prévues par le code de procédure pénale.

* 274 Par exception, les débats sont toujours publics devant la Cour de cassation.

* 275 Par exception, les arrêts de la Cour de cassation sont toujours prononcés publiquement.

* 276 Articles L. 153-1 et L. 153-2 du code de commerce.