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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'EXÉCUTION DES PEINES

Article 48 (supprimé)
(art. 713-42 à 713-44 du code de procédure pénale)
Modalités d'exécution de la peine de détention à domicile
sous surveillance électronique

L'article 48 du projet de loi a pour objet de prévoir les modalités d'exécution de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique, que l'article 43 tend à créer.

Le juge de l'application des peines pourrait y mettre fin de façon anticipée à la moitié de l'exécution de la peine lorsque le « reclassement » du condamné « paraît acquis » (article 713-43 du code de procédure pénale).

Il pourrait à l'inverse, notamment en cas « d'inconduite notoire » du condamné365(*), ordonner son emprisonnement pour la durée de la peine restant à exécuter (article 713-43 du code de procédure pénale).

Vos rapporteurs s'interrogent sur l'opportunité et la constitutionnalité, au regard du principe de légalité des peines, d'une telle disposition qui permettrait au juge de l'application, et non au juge correctionnel, de faire incarcérer une personne qui n'aurait pas été condamnée à une peine d'emprisonnement par une juridiction de jugement, simplement en convertissant des jours « sous détention à domicile » en jours de prison.

Ils observent de surcroît que sa mise en oeuvre aurait vraisemblablement pour conséquence d'engendrer des durées d'incarcération très courtes, pouvant être inférieures à un mois, à l'opposé de la volonté affichée du Gouvernement.

Ces interrogations témoignent à nouveau des difficultés induites par la création d'une nouvelle peine autonome de détention à domicile sous surveillance électronique, qui n'offre pas la même flexibilité que les possibilités actuelles d'aménagement d'une peine d'emprisonnement.

Cela démontre à nouveau les limites de la création de cette peine autonome, qui ne permet pas la même flexibilité qu'une modalité d'aménagement d'une peine d'emprisonnement.

Par cohérence avec la suppression de l'article 43 du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de suppression COM-222 de ses rapporteurs.

Elle a supprimé l'article 48.

Article 49
(art. 720 du code de procédure pénale)
Libération sous contrainte

L'article 49 du projet de loi a pour objet de poser en principe la libération sous contrainte des détenus aux deux tiers de leur peine.

1. Rappel des règles régissant la libération sous contrainte

Afin de favoriser les fins de peines anticipées avec suivi judiciaire, la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénale a institué, aux deux tiers de la peine, la libération sous contrainte, définie à l'article 720 du code de procédure pénale.

Cet article prévoit que, lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir, la situation de la personne condamnée exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans est examinée par le juge de l'application des peines (JAP).

À l'issue d'un examen du dossier par la commission de l'application des peines366(*), le juge de l'application des peines décide, par ordonnance motivée :

- soit de prononcer une mesure de libération sous contrainte ;

- soit, s'il estime qu'une telle mesure n'est pas possible ou si la personne condamnée n'a pas fait préalablement connaître son accord, de ne pas la prononcer.

Il peut ordonner la comparution de la personne condamnée devant la commission de l'application des peines afin d'entendre ses observations et, le cas échéant, celles de son avocat. Ce dernier peut également transmettre des observations écrites au JAP.

La libération sous contrainte entraîne l'exécution du reliquat de peine sous le régime, selon la décision prise par le JAP, de la semi-liberté, du placement à l'extérieur, du placement sous surveillance électronique ou de la libération conditionnelle.

2. Les modifications proposées au régime de la libération sous contrainte

Le de l'article 49 propose de réécrire les trois premiers alinéas de l'article 720 du code de procédure pénale, afin que la libération sous contrainte des détenus aux deux tiers de leur peine devienne désormais la règle de principe, et le refus de cette mesure l'exception.

La situation de tout condamné exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans serait obligatoirement examinée par le JAP afin que soit prononcée une libération sous contrainte.

Comme c'est déjà le cas aujourd'hui, cette libération entraînerait l'exécution du reliquat de peine sous le régime, selon la décision prise par le JAP, de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou de la libération conditionnelle ; par coordination avec la modification proposée à l'article 48 du projet de loi (création d'une peine de détention sous surveillance électronique), la référence au placement sous surveillance électronique serait remplacée par une référence au régime de la détention à domicile sous surveillance électronique.

La libération sous contrainte serait décidée par le JAP, après avis de la commission d'application des peines. Le JAP déterminerait la mesure la mieux adaptée à la situation du condamné.

Le JAP n'aurait la possibilité de refuser l'octroi de la libération sous contrainte qu'en constatant, par ordonnance spécialement motivée, qu'il est impossible de mettre en oeuvre une de ces mesures au regard des exigences de l'article 707 du code de procédure pénale.

Cet article 707 énonce des principes généraux concernant l'exécution des peines. Il dispose notamment que « le régime d'exécution des peines privatives et restrictives de liberté vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions ». Il indique également que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d'une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d'un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions matérielles de détention et du taux d'occupation de l'établissement pénitentiaire, dans le cadre d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d'une libération sous contrainte, afin d'éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire ».

Le propose une mesure de coordination.

Le 3° vise à compléter l'article 720 par trois nouveaux alinéas. Il s'agit d'exclure l'application de la procédure de libération sous contrainte pour deux catégories de condamnés :

- ceux qui ont préalablement fait connaître leur refus d'une telle libération ;

- ceux pour lesquels une requête en aménagement de peine est pendante devant la juridiction de l'application des peines ; dans ce cas, l'aménagement doit être ordonné, sauf s'il est impossible à mettre en oeuvre au regard des exigences de l'article 707.

3. La position de votre commission

Votre commission est favorable aux deux mesures techniques proposées par le de cet article : il est inutile d'encombrer les commissions d'application des peines et le bureau du JAP si le détenu a fait savoir qu'il ne souhaitait pas une libération conditionnelle ; et il est intéressant de préciser l'articulation entre libération sous contrainte et requête en aménagement de peine.

Elle doute en revanche de la pertinence de la modification proposée au 1°. Le nombre de libérations sous contrainte accordées par les JAP s'est révélé très inférieur aux attentes : alors que l'étude d'impact annexée au projet de loi en 2014 envisageait entre 14 400 et 28 800 personnes libérées chaque année, la mesure a été en réalité quatre fois moins souvent prononcée que la fourchette basse projetée il y a quatre ans367(*).

Les professionnels semblent en effet réticents à accorder une libération à un détenu qui n'a pas de véritable projet à sa sortie de prison et qui ne présente pas de garanties sérieuses de réinsertion.

Dès lors, votre commission interprète la modification proposée comme une tentative de « forcer la main » des magistrats en érigeant la libération aux deux tiers comme la règle de droit commun, sans doute avec l'objectif de réduire ainsi la surpopulation carcérale.

Votre commission estime que multiplier les libérations sans s'assurer que le détenu a un projet à la sortie serait contre-productif du point de vue de la lutte contre la récidive. Elle doute également de la pertinence du message politique consistant à expliquer que les peines d'emprisonnement, doivent, sauf exception, s'achever aux deux tiers de leur exécution.

Votre commission propose donc de maintenir la rédaction actuelle de l'article 720, sous réserve des compléments opportuns proposés par le 3° de l'article. Elle a adopté dans ce but un amendement COM-284 de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 50
(art. 710, 711, 712-4-1 [nouveau], 712-5, 723-1, 723-3, 723-7, 730-2, 747-1
747-1-1, 747-1-2 et 747-2 [abrogé] du code de procédure pénale)
Simplification des procédures

L'article 50 du projet de loi prévoit plusieurs mesures de simplification en matière d'exécution des peines, qu'il s'agisse des requêtes post-sentencielles (1), de la commission de l'application des peines (2), du régime spécifique applicable aux récidivistes (3), des permissions de sortir (4), de la commission des mesures de sûreté (5) ou de la conversion des peines (6).

1. La simplification du traitement des requêtes post-sentencielles

L'ensemble des incidents contentieux relatifs à une sentence pénale368(*) correctionnelle369(*) ayant l'autorité de la chose jugée relève, sauf exception, du tribunal ou de la cour ayant prononcé cette sanction et d'une procédure spécifique définie aux articles 710 et 711 du code de procédure pénale.

Tel est par exemple le cas des contestations afférentes à la prescription de la peine, des requêtes en rectification d'erreurs purement matérielles (par exemple une erreur de calcul dans les intérêts civils) ou encore des requêtes en confusion des peines.

La confusion facultative des peines (article 132-4 du code pénal)

En principe, lorsqu'une personne est condamnée, dans le cadre de procédures séparées, pour plusieurs infractions commises en concours370(*), les peines prononcées s'exécutent de manière cumulative. À titre dérogatoire, le juge dispose toutefois de la faculté de procéder à une confusion, totale ou partielle, des peines prononcées pour chacune des infractions poursuivies, à condition que les peines soient de même nature (par exemple, une peine d'emprisonnement). La peine totale à exécuter est toutefois plafonnée : elle ne peut excéder le maximum légal prévu pour la peine encourue la plus forte. Les peines sont alors exécutées de manière simultanée, et non cumulative, selon la durée de la peine la plus élevée.

La juridiction de jugement statue en principe à juge unique sur ces requêtes post-sentencielles, tout en conservant la possibilité de les renvoyer vers la formation collégiale si elles sont complexes.

Par dérogation, la collégialité est requise pour statuer sur les requêtes en confusion de peines. En matière correctionnelle, ces requêtes sont examinées par trois membres du tribunal correctionnel, qui se prononcent sur la demande au regard « du comportement de la personne condamnée depuis la condamnation, de sa personnalité, ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale ». En appel, la décision relève de la chambre correctionnelle et non de la chambre d'application des peines.

Le I de l'article 50 du projet de loi vise à modifier l'article 710 du code de procédure pénale pour mettre fin à cette exception et à prévoir le traitement à juge unique des requêtes en confusion de peine, avec une possibilité de renvoi vers la formation collégiale de la juridiction de jugement pour les requêtes complexes.

Vos rapporteurs souscrivent à cette mesure de simplification et d'harmonisation, même s'ils regrettent qu'elle s'opère une nouvelle fois au détriment de la collégialité en raison de considérations essentiellement budgétaires.

Le II de l'article 50 vise à modifier l'article 711 du code de procédure pénale pour élargir les possibilités de statuer sur les requêtes post-sentencielles dans le cadre de la procédure simplifiée prévoyant une ordonnance rectificative, sans audience, du président de la juridiction.

Actuellement, cette procédure simplifiée est soumise à l'accord du ministère public et réservée aux rectifications d'erreurs purement matérielles. À l'avenir, elle pourrait s'appliquer à toutes les requêtes post-sentencielles, sous réserve de l'accord des parties.

Vos rapporteurs souscrivent à cette mesure de simplification et d'harmonisation. Sur leur proposition, votre commission a adopté un amendement rédactionnel COM-228.

1. La simplification des règles relatives à la commission de l'application des peines

Les III et IV de l'article 50 du projet de loi tendent à simplifier les règles relatives au fonctionnement de la commission de l'application des peines.

Comme aujourd'hui, la commission de l'application des peines serait présidée par le juge de l'application des peines et comprendrait également le procureur de la République, le chef d'établissement pénitentiaire et le service pénitentiaire d'insertion et de probation. Ces dispositions seraient déplacées, dans une rédaction légèrement différente, de l'actuel article 712-5 vers un nouvel article 712-4-1 du code de procédure pénale

La présence du chef d'établissement pénitentiaire deviendrait facultative lorsque la commission donne son avis sur la situation d'un condamné placé sous surveillance électronique ou sous placement extérieur sans surveillance de l'administration pénitentiaire.

Enfin, un décret pourrait fixer des règles de quorum et déterminer les cas et modalités dans lesquels la commission de l'application des peines pourrait délibérer par voie dématérialisée.

Cette dernière disposition n'est pas sans soulever des difficultés. L'ensemble des représentants des personnels pénitentiaires entendus par vos rapporteurs l'ont déplorée. La commission de l'application des peines est en effet aujourd'hui une instance de rencontres et de débats, parfois intenses, entre la direction de l'établissement pénitentiaire, le parquet, le juge de l'application des peines et le service d'insertion et de probation. Permettre la dématérialisation des échanges, au nom des exigences de célérité et de simplification, risquerait de nuire à leur qualité, d'amoindrir la connaissance partagée de la situation des personnes détenues et d'accroître les risques d'erreur.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission a adopté un amendement COM-220 de ses rapporteurs tendant à supprimer la possibilité de fixer par décret des règles de quorum et les cas et modalités dans lesquels la commission de l'application des peines pourrait délibérer par voie dématérialisée.

2. La suppression du régime spécifique applicable aux récidivistes en matière d'aménagement de peine

Le V de l'article 50 du projet de loi vise à modifier les articles 723-1 et 723-7 du code de procédure pénale afin de supprimer le régime dérogatoire spécifique aux récidivistes s'agissant des aménagements de peine applicables aux condamnés déjà incarcérés.

Actuellement, le juge de l'application des peines peut prévoir que la peine s'exécutera sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans, soit lorsqu'il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans. Ces durées de deux ans sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.

Cette restriction applicable aux condamnés en état de récidive légale serait supprimée. Vos rapporteurs considèrent qu'elle n'est en effet pas justifiée : si l'état de récidive légale apparaît pertinent au stade du prononcé de la peine pour permettre d'aggraver, au besoin, les peines prononcées, il ne l'est plus au stade de l'exécution de la peine et est même cruellement ressenti par les condamnés faisant preuve d'efforts réels de réinsertion.

Conformément à la recommandation du rapport de la mission d'information de votre commission sur la nature, l'efficacité et la mise en oeuvre des peines, il semble plus pertinent de mieux distinguer le temps de la sanction du temps de la réinsertion, ce dernier se préparant pendant l'exécution de la peine.

3. La simplification du régime des permissions de sortir

Le VI de l'article 50 du projet de loi vise à modifier l'article 723-3 du code de procédure pénale pour permettre au chef d'établissement pénitentiaire d'accorder des permissions de sortir à des condamnés majeurs, dès lors qu'une première permission de sortir aurait déjà été accordée par le juge de l'application des peines et en l'absence d'opposition de ce dernier. En cas de refus d'octroi de la permission de sortir par le chef d'établissement pénitentiaire, la demande serait soumise au juge de l'application des peines.

Vos rapporteurs sont favorables à cette mesure de simplification qui s'inspire d'une des recommandations du rapport de la mission d'information de votre commission sur le redressement de la justice : « certaines décisions qui relèvent des juridictions de l'application des peines pourraient faire l'objet d'une déjuridictionnalisation : certaines permissions de sortir, notamment lorsqu'une telle mesure a déjà été octroyée au détenu, pourraient être décidées par les directeurs des établissements pénitentiaires371(*). »

Sur leur proposition, votre commission a adopté un amendement COM-221 tendant à préciser que cette délégation de pouvoir du juge de l'application des peines au chef d'établissement pénitentiaire concernerait les seules permissions de sortir destinées à préparer la réinsertion du condamné ou à maintenir ses liens familiaux.

4. La suppression de l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté pour certaines libérations conditionnelles

Le VII de l'article 50 du projet de loi vise à supprimer l'obligation de recueillir l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté dans le cadre des procédures d'octroi d'une libération conditionnelle concernant les peines mentionnées à l'article 730-2372(*) du code de procédure pénale.

Cette disposition a été unanimement saluée par les acteurs de l'administration pénitentiaire entendus par vos rapporteurs, pour lesquels une telle obligation est source de lourdeurs inutiles alors qu'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité doit déjà être réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale.

La saisine de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté resterait néanmoins possible pour éclairer les décisions judiciaires.

Dès lors, vos rapporteurs ont souscrit aux dispositions proposées.

5. La clarification des dispositions concernant la conversion des peines d'emprisonnement en travail d'intérêt général ou en jour-amende

Les VIII à XII de l'article 50 du projet de loi visent à clarifier les règles relatives à la conversion des peines d'emprisonnement en travail d'intérêt général ou en jours-amende, et à les transférer du code pénal vers le code de procédure pénale.

Actuellement, le juge de l'application des peines a la possibilité :

- de convertir une peine d'emprisonnement ferme d'une durée égale ou inférieure à six mois soit en sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général d'une durée de vingt à deux cent quatre-vingts heures (« sursis-TIG »), soit en peine de jours-amende (article 132-57 du code pénal) ;

- de substituer au travail d'intérêt général une peine de jours-amende (articles 733-1 et 747-1-1 du code de procédure pénale) ;

- de substituer à la peine de jours amende une peine de sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général (article 747-1-2 du code de procédure pénale).

Ces dispositions seraient regroupées au sein d'un nouvel article 747-1 du code de procédure pénale, selon les préconisations du rapport « Pour une refonte du droit des peines »de la commission présidée par M. Bruno Cotte de décembre 2015. Elles seraient également modifiées, d'une part, pour préciser que lors d'une conversion d'une peine d'emprisonnement en jours-amende, le nombre de jours-amende est égal à celui de la peine d'emprisonnement prononcée ou du reliquat de peine à exécuter, d'autre part, pour prévoir que les conversions en travail d'intérêt général ne seraient possibles qu'après accord exprès du condamné.

Votre commission a adopté l'article 50 ainsi modifié.

Article 50 bis (nouveau)
(art. 707-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Création d'une agence de l'exécution des peines

Introduit par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption de l'amendement COM-290, l'article 50 bis du projet de loi organique a pour objet de créer un service à compétence nationale auprès du ministre de la justice afin de centraliser les demandes d'exécution des peines d'amende, de confiscation ou d'emprisonnement présentant une dimension internationale.

Institué par un nouvel article 707-1-1 du code de procédure pénale, ce service constituerait un point de contact unique, pour les magistrats français et étrangers, pour les questions complexes en matière d'exécution des peines. Il pourrait par exemple être saisi :

- en matière d'emprisonnement, pour mettre en forme certains dossiers, notamment à dimension internationale373(*) ;

- en matière de confiscation, pour contrôler la régularité juridique d'une demande émanant d'un État étranger aux fins de confiscation de biens situés en France.

Ces missions sont aujourd'hui exercées par plusieurs services du ministère de la justice, notamment :

- le bureau de l'exécution des peines et des grâces (direction des affaires criminelles et des grâces) qui conseille, de manière générale, les juridictions et répond à leurs interrogations ;

- le bureau de l'entraide pénale internationale (direction des affaires criminelles et des grâces) pour les dossiers d'exécution des peines à vocation internationale impliquant une transmission formalisée d'autorité judiciaire à autorité judiciaire étrangère ;

- la mission justice, placée auprès de la direction centrale de la police judiciaire, qui assure l'exécution des conventions internationales de coopération judiciaire ;

- le bureau de l'action juridique et du droit pénitentiaire (direction de l'administration pénitentiaire) qui apporte un appui juridique à destination des greffes judiciaires pénitentiaires ;

- l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) qui traite les demandes étrangères de saisies et confiscations sur le territoire français.

Dans le contexte d'une internationalisation croissante du droit de l'exécution des peines et alors que ce contentieux est par nature d'une très haute technicité, la création de ce service à compétence nationale permettrait de sécuriser les procédures tout en accélérant leur traitement.

Votre commission a adopté l'article 50 bis ainsi modifié.


* 365 Sont mentionnés les cas suivants : inobservation par le condamné des interdictions ou obligations qui lui sont imposées ; inconduite notoire ; nouvelle condamnation ; refus par le condamné d'une modification nécessaire des conditions d'exécution [de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique].

* 366 La CAP est présidée par le JAP et composée du procureur, du chef de l'établissement pénitentiaire où le condamné est incarcéré, ainsi que des membres du personnel de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation.

* 367 Cf. «Une recherche pour étudier l'échec de la libération sous contrainte », article de Pierre Januel, Dalloz actualité, 25 octobre 2017.

* 368 Selon la chambre criminelle de la Cour de cassation (avis du 7 février 2011), « tous les incidents contentieux relatifs à l'exécution des sentences pénales pour lesquels aucune autre procédure n'est prévue par la loi relèvent des articles 710 à 712 du code de procédure pénale ».

* 369 En matière criminelle, cela relève de la chambre de l'instruction compétente.

* 370 En vertu de l'article 132-2 du code pénal, il y a concours réel d'infractions « lorsqu'une infraction est commise par une personne avant qu'elle n'ait été définitivement condamnée pour une autre infraction ».

* 371 Rapport précité page 298.

* 372 Lorsque la personne a été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité ou lorsqu'elle a été condamnée soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une infraction faisant encourir la rétention de sûreté.

* 373 Les réductions de peines au maximum égal et les confusions de peines créent des difficultés de mise en oeuvre : ainsi, l'adaptation d'une peine étrangère au droit français en vue d'une d'exécution d'une ou plusieurs peines prononcées à l'étranger supposer de rechercher le droit le plus favorable à un condamné et donc de se livrer à une comparaison des lois applicables.