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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE VI
RENFORCER L'ORGANISATION
DES JURIDICTIONS
CHAPITRE IER
AMÉLIORER L'EFFICACITÉ
EN PREMIÈRE INSTANCE

Article 53
(art. L. 121-1, L. 121-3, L. 121-4, L. 122-1, L. 122-2, L. 123-1, L. 123-1-1 [nouveau], L. 123-4, L. 211-1, L. 211-3, L. 211-4, L. 211-4-1 [nouveau], L. 211-4-2 [nouveau], L. 211-5 [abrogé], L. 211-6, L. 211-7, L. 211-8, L. 211-9-2, L. 211-9-3 [nouveau], L. 211-10, L. 211-11, L. 211-11-1, L. 211-12, L. 211-13, L. 211-14, L. 212-1, L. 212-2, L. 212-3, L. 212-6-1 [nouveau], L. 212-7 [nouveau], L. 213-1, L. 213-2, L. 213-4-1 [nouveau], L. 213-6, L. 213-7, L. 213-8-1 [nouveau], L. 213-9, L. 215-1 et L. 215-3 à L. 215-7 [nouveaux], L. 216-1, L. 216-2, L. 217-1, L. 217-2 du code de l'organisation judiciaire et art. 39-4 [nouveau], 52-1, 80 et 712-2 du code de procédure pénale et art. L. 621-2, L. 722-4, L. 722-7, L. 722-10, L. 731-1, L. 731-2, L. 731-3, L. 732-3, L. 732-4, L. 743-4, L. 743-6, L. 743-7, L. 743-8, L. 743-9, L. 743-10, L. 744-1 du code de commerce et L. 121-1 du code des procédures civiles d'exécution et L. 1134-10, L. 1422-1, L. 1423-11, L. 1454-2, L. 1521-3, L. 2323-4, L. 2323-39, L. 2325-38, L. 2325-40, L. 2325-55, L. 3252-6 [abrogé], L. 7112-4 du code du travail et art. L. 4261-2, L. 4262-2 du code des transports)
Fusion du tribunal de grande instance avec les tribunaux d'instance de son ressort, maintenus sous forme de chambres détachées, suppression de la fonction spécialisée de juge d'instance, possibilité de spécialisation de certains tribunaux de grande instance en matière civile et pénale, désignation de procureurs de la République chefs de file au niveau départemental et regroupement départemental des juges d'instruction et des juges de l'application des peines

L'article 53 du projet de loi tend à réformer l'organisation judiciaire de la première instance, suivant une logique proche de celle de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, en regroupant le tribunal de grande instance et les tribunaux d'instance de son ressort dans une nouvelle juridiction unifiée, sans pour autant aller jusqu'à la création d'un tribunal unique de première instance à l'échelle départementale. Il modifie à cette fin le code de l'organisation judiciaire et le code de procédure pénale.

Vos rapporteurs considèrent que cette réforme d'organisation judiciaire est inachevée, mais constitue une première étape vers une réorganisation plus profonde de la justice de première instance, sans que doivent être remises en cause les implantations judiciaires actuelles.

En outre, s'agissant des magistrats, même si le tribunal d'instance est une juridiction autonome par rapport au tribunal de grande instance, vos rapporteurs observent qu'actuellement tout magistrat qui en assure le service est un juge d'un tribunal de grande instance chargé du service d'un tribunal d'instance, nommé à ces fonctions par décret du Président de la République, tout en relevant du tribunal de grande instance. En revanche, le greffe du tribunal d'instance est complètement autonome par rapport à celui du tribunal de grande instance. Il existe donc déjà aujourd'hui des liens organiques entre tribunal d'instance et tribunal de grande instance, même si les fonctions de juge d'instance sont des fonctions spécialisées.

La réussite de cette réforme reste conditionnée à la mise en oeuvre de moyens supplémentaires, notamment pour le comblement des vacances de postes dans les juridictions, de façon à ce qu'elle ne consiste pas simplement à mutualiser à une échelle supérieure la gestion de la pénurie et des vacances de postes. Elle dépendra également du déploiement complet du service d'accueil unique du justiciable, instauré par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, incluant l'application informatique civile Portalis, dont la mise en oeuvre complète est prévue pour 2022, afin de permettre aisément dans tous les sites de ce nouveau tribunal de réaliser tous les actes et de délivrer tous les renseignements concernant des affaires traitées par le tribunal.

1. Le regroupement du tribunal de grande instance avec les tribunaux d'instance de son ressort, maintenus sous forme de chambres détachées

Lors de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté l'hostilité des syndicats de magistrats et de greffiers ainsi que de l'association nationale des juges d'instance à cette réforme, tandis que les conférences des chefs de cour et chefs de juridiction ont déploré qu'elle n'aille pas plus loin.

Le projet de loi supprime les tribunaux d'instance comme juridictions autonomes et prévoit leur transformation en chambres du tribunal de grande instance, lequel conserverait sa dénomination, ces chambres étant dénommées tribunaux d'instance. Vos rapporteurs considèrent qu'une telle terminologie serait une source de confusion pour les justiciables. Au demeurant, un certain nombre de personnes entendues hostiles à cette réforme ont elles aussi critiqué une telle terminologie, jugeant préférable de la modifier afin de ne pas laisser penser que les anciennes dénominations correspondent aux anciennes réalités.

Ainsi, dans un souci de clarification de cette réforme de l'organisation judiciaire de première instance, votre commission a adopté à l'initiative de ses rapporteurs un amendement COM-253 visant à donner à la nouvelle juridiction unifiée de première instance la dénomination de tribunal de première instance, plus cohérente et plus lisible pour les justiciables, plutôt que de conserver la dénomination de tribunal de grande instance, tout en supprimant le maintien de la dénomination de tribunal d'instance pour les chambres extérieures de cette nouvelle juridiction, qui seraient simplement qualifiées de chambres détachées, comme il en existe déjà dans cinq tribunaux de grande instance390(*). Cet amendement procède donc à de nombreuses coordinations, outre celles déjà prévues par le projet de loi pour tirer les conséquences de la suppression du tribunal d'instance comme juridiction autonome, concernant par exemple les compétences propres aux tribunaux d'instance des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Votre commission a ainsi repris la logique de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, adoptée par le Sénat en 2017, sans aller toutefois à ce stade, compte tenu des enjeux de maillage territorial par les juridictions, jusqu'à la mise en place d'un tribunal de première instance unique par département, sauf exceptions justifiées par des considérations géographiques ou démographiques particulières.

Concernant l'organisation et les compétences des chambres détachées, le projet de loi dispose que leur siège et leur ressort ainsi que leurs compétences matérielles seraient fixées par décret. La rédaction ainsi retenue pourrait être interprétée comme permettant la fixation de ces compétences matérielles au cas par cas pour chaque chambre, comme c'est le cas aujourd'hui pour les chambres détachées des tribunaux de grande instance, alors que la cohérence d'ensemble de la réforme justifierait un socle national de compétences, dès lors que des compétences supplémentaires pourraient leur être attribuées sur décision des chefs de cour, après avis des chefs de juridiction, en fonction des particularités locales.

Afin de lever cette ambiguïté de rédaction, votre commission a adopté un amendement COM-266 présenté par ses rapporteurs précisant que ce socle sera fixé au niveau national, de façon à ce que les compétences minimales de toutes les chambres détachées soient identiques sur le territoire, dans un souci de lisibilité, et afin d'éviter, dans un souci de proximité, que ces compétences soient définies au cas par cas et puissent être trop limitées ou résiduelles.

Vos rapporteurs estiment que l'essentiel des contentieux relevant des actuels tribunaux d'instance a vocation à être traité dans les futures chambres détachées. De plus, ce socle de compétences devrait être fixé par un décret en Conseil d'État, compte tenu de l'importance de la matière, et non par un décret ordinaire.

Par l'adoption de ce même amendement, votre commission a aussi précisé que les compétences supplémentaires des chambres détachées peuvent être attribuées par les chefs de cour sur proposition, et pas seulement après avis, des chefs de juridiction. Il s'agit ainsi de reprendre une disposition de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice. Attribuer un tel rôle de proposition aux chefs de juridiction serait cohérent avec leur connaissance du ressort et du contentieux de leur propre juridiction et permettrait de renforcer leur responsabilité.

2. La mise en place de garanties supplémentaires pour les magistrats et les fonctionnaires de greffe ainsi que pour les territoires

Une des objections à la réforme proposée, émanant principalement des organisations syndicales représentant les fonctionnaires de greffe, correspond à la crainte d'être soumis à une mobilité forcée et permanente entre les différents sites de la future juridiction unifiée de première instance et de voir leur lieu de travail modifié au jour le jour à la discrétion des chefs de juridiction.

Afin de répondre à cette crainte, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice comportait des précisions et des garanties, concernant notamment la localisation des emplois de greffiers. Aussi votre commission a-t-elle introduit ces garanties dans le projet de loi, en adoptant un amendement COM-256 en ce sens présenté par ses rapporteurs.

S'agissant des magistrats du siège, elle a ainsi prévu que l'ordonnance de roulement prise par le président du tribunal de première instance chaque année pouvait les affecter au siège de la juridiction ou dans une chambre détachée, le service d'un magistrat pouvant être partagé entre les deux, comme cela se pratique déjà dans les chambres détachées de tribunal de grande instance qui existent aujourd'hui.

S'agissant des fonctionnaires, elle a apporté une garantie de localisation géographique des emplois, soit au siège du tribunal, soit dans une chambre détachée, tout en prévoyant un mécanisme limité de délégation interne entre les différents sites du tribunal, qui devra être précisé par décret, sur décision des chefs de juridiction, prise après avis du directeur des services de greffe, pour nécessité de service et pour une durée limitée.

Enfin, des inquiétudes ont pu s'exprimer quant à la pérennité des sites judiciaires des anciens tribunaux d'instance, qu'il pourrait être à l'avenir plus facile de supprimer dans le cadre de cette nouvelle juridiction unifiée. Une telle crainte a pu être exprimée notamment par les barreaux ou par les élus locaux.

Afin de répondre à cette crainte, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice comportait un dispositif d'encadrement de toute modification de la carte judiciaire, qu'il s'agisse de la création ou de la suppression ou encore de la modification du siège ou du ressort d'une juridiction de première instance ou d'une chambre détachée. Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice comportait plusieurs développements sur cette question. Aussi votre commission a-t-elle repris ce dispositif, en adoptant un amendement COM-258 en ce sens présenté par ses rapporteurs, concernant toutes les juridictions judiciaires de première instance.

Toute modification de la carte judiciaire, qui relève en elle-même de la compétence du seul pouvoir réglementaire, devrait être précédée d'une évaluation, au vu des observations présentées par les chefs de cour ainsi que par le conseil départemental, dont il devrait être rendu compte dans un rapport public. Une telle évaluation supposerait une concertation locale approfondie et devrait s'appuyer sur une instance impartiale placée auprès du ministère de la justice. Elle devrait reposer sur des critères objectifs préexistants. Un décret en Conseil d'État viendrait préciser les modalités de ce dispositif.

Ainsi, toute évolution de la carte des implantations judiciaires, toute modification ponctuelle ou plus large du maillage territorial des juridictions, en raison des enjeux de maintien de la proximité de l'institution judiciaire qu'elle recèle, devrait donner lieu à une réelle concertation.

3. La suppression de la fonction spécialisée de juge d'instance

Le projet de loi conserve la fonction de juge des tutelles, sans modifier le champ actuel de ses compétences.

En revanche, la suppression de la fonction de juge d'instance - fonction spécialisée nommée par décret - est la conséquence logique de la suppression des tribunaux d'instance comme juridiction autonome. Cette suppression est effectuée par le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions, mais le projet de loi prévoit plusieurs coordinations. Maintenir en l'état le juge d'instance créerait une rigidité dans la répartition des magistrats entre les services du tribunal de première instance, lequel permettrait seulement in fine de mutualiser partiellement les effectifs des greffes.

Par cohérence, le projet de loi attribue donc au juge de l'exécution la compétence du juge d'instance en matière de surendettement et de saisie des rémunérations, ce qui peut paraître pertinent au regard de la mission du juge de l'exécution au sein du tribunal de grande instance.

À ce jour, en vertu de l'article 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, les juges d'instance sont nommés par décret du Président de la République pris sur proposition du garde des sceaux, après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature.

La liste des fonctions spécialisées n'est pas immuable, d'autant que la notion même de juge spécialisé, nommé par décret, n'a été instaurée que récemment, par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature, à l'initiative de notre regretté collègue Pierre Fauchon, rapporteur de votre commission391(*), en vue de limiter dans le temps l'exercice de certaines fonctions et d'encourager la mobilité des magistrats. Le juge aux affaires familiales avait également été conçu, en 2001, comme un juge spécialisé, jusqu'à la loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003 relative aux juges de proximité.

Si la mission d'information sur le redressement de la justice avait elle aussi proposé la suppression de la fonction spécialisée de juge d'instance, par cohérence, elle avait souhaité maintenir l'existence d'un juge particulier dédié aux contentieux de la proximité, couvrant une large part des contentieux de l'instance. Vos rapporteurs jugent eux aussi nécessaire de maintenir une fonction de magistrat du siège dédiée à ces contentieux.

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission a donc adopté un amendement COM-267 visant à créer, dans le cadre du tribunal de première instance, une fonction de juge chargé des contentieux de proximité, reprenant une part importante des compétences exercées par le juge d'instance. L'objectif est de garantir que des magistrats seront bien affectés, au sein du tribunal de première instance, dans le cadre de la répartition des services par l'ordonnance de roulement du président, au traitement spécifique des contentieux de la proximité et des personnes économiquement vulnérables.

En conséquence, l'attribution au juge de l'exécution de la compétence en matière de surendettement et de saisie des rémunérations serait supprimée, car elle serait dévolue au nouveau juge chargé des contentieux de proximité. Celui-ci serait en outre compétent en matière de contentieux civils dont l'enjeu n'excède pas 10 000 euros, de baux d'habitation, de surendettement ou encore de crédit à la consommation. À la différence de l'actuel juge d'instance, dans le but de constituer un bloc de compétence cohérent, il ne serait pas compétent en matière d'élections professionnelles, de contrat de travail maritime, de divers litiges agricoles ou encore de bornage et de servitudes.

4. La possibilité de spécialiser, au sein d'un même département, des tribunaux de grande instance pour certaines affaires civiles et pénales

Le projet de loi ne propose donc pas de créer une juridiction unique de première instance au niveau départemental. Dès lors, près de la moitié des départements continuerait à comporter au moins deux tribunaux de grande ou de première instance, comme l'illustre le tableau ci-après.

Répartition des tribunaux de grande instance par département (France métropolitaine)

Nombre de tribunaux
de grande instance
par département

Nombre de départements

Proportion de l'ensemble des départements

1

50

52,1 %

2

35

36,5 %

3

9

9,4 %

4

1

1,0 %

5

0

0,0 %

6

1

1,0 %

Source : commission des lois du Sénat.

Afin de pallier le maintien de ce grand nombre de tribunaux de grande instance, le projet de loi prévoit la possibilité de spécialiser un tribunal par département pour connaître de certaines matières civiles et de certains délits et contraventions.

Vos rapporteurs estiment que la procédure permettant de procéder à cette spécialisation à l'échelle départementale serait particulièrement lourde : un décret en Conseil d'État fixerait d'abord la liste générale des matières civiles et pénales susceptibles de faire l'objet d'une spécialisation, ensuite les chefs de cour pourraient proposer au ministère de la justice des spécialisations, après avis des chefs de juridiction concernés, et enfin un décret simple interviendrait pour désigner dans le département des tribunaux compétents pour connaître de certaines matières civiles ou pénales.

Une telle spécialisation supposerait en pratique un consensus entre les chefs de juridiction et les magistrats des différentes juridictions, afin de répartir certains contentieux entre elles. Comme il ne serait pas garanti que les emplois de magistrats et de fonctionnaires puissent être adaptés en conséquence, il faudrait organiser des spécialisations croisées, de façon à équilibrer les volumes de contentieux ainsi échangés sans modification des charges d'activité.

Au surplus, cette procédure ne concernerait que les contentieux civils « les plus techniques » selon l'exposé des motifs, représentant un faible volume d'affaires, sans garantir in fine, de ce fait même, une spécialisation réellement poussée des magistrats concernés dans ces contentieux, tandis qu'en matière pénale ne pourraient pas être concernés les délits jugés à juge unique, qui représentent l'essentiel de l'activité pénale des tribunaux correctionnels.

Dans de telles conditions, portant sur de très faibles volumes et des matières très restreintes, ce mécanisme de spécialisation ne présente guère d'intérêt pour améliorer le fonctionnement et l'efficacité de la justice, alors qu'il serait source de complexité et porterait atteinte à la lisibilité de l'organisation judiciaire pour le justiciable. Et s'il portait, plus tard, sur des contentieux plus importants en volume, il pourrait conduire à dévitaliser des juridictions.

En conséquence, à l'initiative de ses rapporteurs et de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a adopté deux amendements COM-261 et COM-145 visant à supprimer ce mécanisme.

Ainsi, en dehors des spécialisations déjà prévues à l'échelle nationale pour certains contentieux spécifiques (propriété intellectuelle...), les tribunaux de première instance auraient tous la même compétence dans les départements.

Par ailleurs, le projet de loi envisage la possibilité, sur décision des chefs de cour, de confier à un unique directeur des services de greffe dans le ressort de la cour d'appel ou, à défaut, à un unique greffier chef de greffe dans le ressort du tribunal de grande instance, dans un objectif de mutualisation, les attributions actuellement dévolues aux directeurs ou chefs de greffe à la tête du greffe de chaque tribunal d'instance en matière de déclarations et de certificats de nationalité et en matière de contrôle de gestion des comptes de tutelle. Si vos rapporteurs approuvent une telle faculté, facteur de rationalisation, ils restent perplexes quant à la possibilité de ne le faire qu'« à titre exceptionnel » comme l'indique le projet de loi, formulation ambiguë supposant une période limitée dans le temps ou encore transitoire. Vos rapporteurs ont souhaité prolonger leur réflexion sur cette disposition ponctuelle en vue de la séance publique. À leur initiative, votre commission a toutefois adopté un amendement COM-264 de nature rédactionnelle.

Enfin, le projet de loi comporte une disposition connexe, ayant pour objet de limiter l'accès à la collégialité en matière civile. Aujourd'hui, lorsqu'une affaire est portée devant le tribunal de grande instance statuant à juge unique, le renvoi à la formation collégiale est de droit sur simple demande non motivée d'une des parties. Le projet de loi prévoit que ce renvoi relèverait de la décision du juge, d'office ou à la demande d'une des parties, et uniquement dans les cas prévus par décret en Conseil d'État. Si cette disposition semble contestable dans son principe, vos rapporteurs ont là aussi souhaité prolonger leur réflexion en vue de la séance publique.

5. La désignation de procureurs chefs de file et le regroupement des fonctions de juge d'instruction et de juge de l'application des peines

En matière de procédure pénale, le projet de loi comporte plusieurs dispositions visant à pallier le caractère incomplet de la réforme, en raison du maintien de plusieurs tribunaux de grande instance dans un certain nombre de départements, à l'instar du mécanisme de spécialisation civile et pénale. Dans leur principe, ces dispositions peuvent soulever de légitimes réticences, dans la mesure où elles induisent une forme de hiérarchisation entre les tribunaux d'un même département.

En premier lieu, en cas de pluralité de tribunaux de grande instance dans un département, le procureur général pourrait désigner un des procureurs de la République pour « représenter, sous son autorité, l'ensemble des parquets dans le cadre de leurs relations avec les autorités administratives du département », s'agissant notamment de l'animation de la politique de prévention de la délinquance, et « assurer la coordination des activités s'y rapportant ». Ce chef de file devrait informer ses collègues et rendre compte au procureur général.

Si cette forme de hiérarchisation entre les procureurs de la République, résultant du fait que l'un d'eux aurait « autorité » sur ses collègues, suscite des réserves de principe, vos rapporteurs estiment néanmoins qu'il existe un enjeu fondamental de coordination au niveau départemental entre le parquet et les services déconcentrés de l'État, en particulier le préfet, sur les questions d'ordre public, de prévention de la délinquance ou encore de recherche des auteurs d'infraction. Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice évoque cet enjeu de façon approfondie, parmi les arguments justifiant la création d'un tribunal unique de première instance par département.

Par conséquent, votre commission n'a pas remis en cause ce dispositif de procureur chef de file départemental. Au surplus, vos rapporteurs signalent que la conférence nationale des procureurs de la République l'a approuvé lors de son audition.

En deuxième lieu, le projet de loi complète la disposition selon laquelle les juges d'instruction sont regroupés au sein d'un pôle de l'instruction dans certains tribunaux de grande instance, pour préciser qu'il y a au moins un juge d'instruction par département et qu'en cas de pluralité de tribunaux de grande instance dans un même département, un décret peut fixer la liste de ceux dans lesquels il n'y a pas de juge d'instruction.

Du point de vue de l'instruction, il existerait donc trois catégories de tribunaux de grande instance : ceux dépourvus de juge d'instruction, ceux ayant au moins un juge d'instruction et ceux dotés d'un pôle de l'instruction. Le projet de loi prévoit, par coordination, la procédure permettant au procureur de la République d'un tribunal dépourvu de juge d'instruction de saisir le juge d'instruction ou le pôle de l'instruction d'une autre juridiction.

En troisième lieu, dans la même logique que pour le juge d'instruction, le projet de loi prévoit qu'il existe au moins un juge de l'application des peines par département et que la liste des tribunaux de grande instance dans lesquels il en existe est fixée par décret. En l'état du droit, des magistrats doivent être chargés de l'application des peines dans chaque tribunal.

À ce stade, vos rapporteurs n'ont pas jugé nécessaire de modifier ces dispositions modifiant le code de procédure pénale.

Votre commission a adopté l'article 53 ainsi modifié.


* 390 Il existe à ce jour six chambres détachées d'un tribunal de grande instance, dont deux outre-mer :

- Dole, chambre détachée du tribunal de grande instance de Lons-le-Saunier ;

- Guingamp, chambre détachée du tribunal de grande instance de Saint-Brieuc.

- Marmande, chambre détachée du tribunal de grande instance d'Agen ;

- Millau, chambre détachée du tribunal de grande instance de Rodez ;

- Saint-Laurent-du-Maroni, chambre détachée du tribunal de grande instance de Cayenne ;

- Saint-Martin, chambre détachée du tribunal de grande instance de Basse-Terre.

* 391 Rapport n° 75 (2000-2001) de M. Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi organique modifiant les règles applicables à la carrière des magistrats, déposé le 15 novembre 2000. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l00-075/l00-075.html