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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE V BIS
ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D'AIDE JURIDICTIONNELLE [NOUVEAU]

Article 52 bis (nouveau)
(art. 1635 bis Q [nouveau] du code général des impôts)
Rétablissement de la contribution pour l'aide juridique,
modulable de 20 à 50 euros

Introduit par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption de l'amendement COM-255, l'article 52 bis du projet de loi reprend l'article 18 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, présentée par notre collègue Philippe Bas, adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017388(*). L'article 18 de la proposition de loi précitée était la traduction de la proposition n° 103 du rapport de la mission d'information constituée par votre commission sur le redressement de la justice389(*).

L'article 52 bis vise à rétablir la contribution pour l'aide juridique supprimée par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014. Elle serait désormais modulée, de 20 à 50 euros, en fonction du type d'instance engagée.

Cette proposition n'avait pas fait l'objet d'un consensus au sein de la mission d'information sur le redressement de la justice.

Pour autant, le rétablissement de cette contribution, qui rapportait chaque année plus de 50 millions d'euros, a le mérite d'apporter une réponse simple, pérenne et efficace aux difficultés permanentes de financement de l'aide juridictionnelle, pour un coût limité pour le justiciable, grâce à la modulation prévue par le dispositif.

Comme lors de sa mise en place en 2011, la contribution n'aurait pas à être acquittée pour certains contentieux, auxquels cet article ajoute les procédures engagées par les salariés devant les conseils de prud'hommes. Comme par le passé, les personnes éligibles à l'aide juridictionnelle ne seraient pas non plus redevables de la contribution.

Votre commission a adopté l'article 52 bis ainsi rédigé.

Article 52 ter (nouveau)
(art. 18-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991
relative à l'aide juridique)
Consultation obligatoire d'un avocat avant toute demande
d'aide juridictionnelle

Introduit par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption de l'amendement COM-257, l'article 52 ter du projet de loi reprend l'article 19 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice précitée. L'article 19 de la proposition de loi était la traduction de la proposition n° 110 du rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice.

L'article 52 ter tend à prévoir la consultation obligatoire d'un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle, à l'exception des actions pour lesquelles le justiciable est défendeur ou, en matière pénale, des demandes relevant de l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle en raison de leur caractère urgent.

Il s'agit de rendre effectif le filtre actuellement prévu par l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui n'est jamais appliqué en pratique. Cet article prévoit que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable ou dénuée de fondement.

Cette consultation serait rétribuée comme un acte d'aide juridictionnelle, dès lors que le demandeur de l'aide remplirait bien les autres conditions que celle relative au bien-fondé de son action.

Bien sûr, la mise en place de cette mesure supposera une organisation spécifique des barreaux, ainsi que divers ajustements pratiques, qui devront être réglés par le pouvoir réglementaire. C'est pourquoi, le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités d'application de cette nouvelle procédure.

Vos rapporteurs attendent beaucoup de la mise en oeuvre de ce dispositif qui, s'il fonctionne correctement, devrait améliorer grandement le contrôle de l'attribution de l'aide juridictionnelle. Cette attribution obéit aujourd'hui à une « logique de guichet ». En effet, 90 % des demandes formulées en première instance donnent lieu à une admission, alors même que ce taux est de 23,5 % en cassation car l'aide juridictionnelle est refusée au demandeur si aucun moyen de cassation sérieux ne peut être relevé.

Ce système de contrôle du bien-fondé et de la recevabilité de la demande a également d'autres vertus. En Allemagne, par exemple, il permet d'orienter les demandes qui le justifient vers des procédures de conciliation et d'aboutir à un accord amiable pour une part importante des affaires traitées.

Votre commission a adopté l'article 52 ter ainsi rédigé.

Article 52 quater (nouveau)
(art. 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique)
Consultation obligatoire des organismes sociaux par les bureaux d'aide juridictionnelle pour apprécier les ressources du demandeur

Introduit par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption de l'amendement COM-260, l'article 52 quater du projet de loi reprend l'article 20 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice précitée. L'article 20 de la proposition de loi était la traduction de la proposition n° 106 du rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice.

L'article 52 quater vise à rendre obligatoire, à l'article 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, la consultation par les bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) des services ou des organismes sociaux compétents pour apprécier les ressources des demandeurs.

Actuellement, cette consultation n'est qu'une faculté pour les BAJ. En application de l'article 21 de la loi du 10 juillet 1991, « les services de l'État et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont tenus de communiquer au bureau, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tous renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ».

Or, en pratique, cette possibilité n'est que peu utilisée. Il n'est pas rare que les bureaux d'aide juridictionnelle se contentent exclusivement de déclarations sur l'honneur des justiciables pour attribuer l'aide juridictionnelle, ce qui explique en partie le taux très élevé d'admission, 90 %, observé en première instance.

Vos rapporteurs estiment que confier l'appréciation du niveau de ressources du demandeur à des magistrats et des personnels judiciaires, dont ce n'est pas le métier, constitue une perte de temps coûteuse pour la justice, alors même que ce travail est déjà fait par d'autres administrations spécialisées. Ils proposent donc ce nouveau dispositif, qui permet de mutualiser les informations relatives aux ressources d'un demandeur, détenues par d'autres administrations.

Votre commission a adopté l'article 52 quater ainsi rédigé.

Article 52 quinquies (nouveau)
(art. 44 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique)
Attribution au Trésor public du recouvrement des sommes à récupérer versées au titre de l'aide juridictionnelle

Introduit par votre commission à l'initiative de ses rapporteurs, par l'adoption de l'amendement COM-263, l'article 52 quinquies du projet de loi reprend l'article 22 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice précitée. L'article 22 de la proposition de loi était la traduction de la proposition n° 109 du rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice.

L'article 52 quinquies vise à améliorer le taux de recouvrement des sommes versées au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle à la suite d'une décision de retrait de l'aide ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, en confiant ce recouvrement au Trésor public.

En pratique, le retrait de l'aide juridictionnelle n'est que rarement ordonné - il représente environ 0,1 % du nombre annuel d'admissions - et, quand il l'est, les sommes ne sont recouvrées que dans 3 ou 4 % des cas.

Vos rapporteurs estiment que les dispositions proposées devraient améliorer cette situation.

Votre commission a adopté l'article 52 quinquies ainsi rédigé.


* 388 Le dossier législatif relatif à l'examen de ce texte est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html.

* 389 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur le redressement de la justice, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html.