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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 76 sexies
(Art. L. 546-1, 621-5-3 et 621-5-4 du code monétaire et financier)

Réforme des droits et contributions perçus par
l'Autorité des marchés financiers

. Commentaire : le présent article propose de modifier la nature et les modalités de recouvrement des droits et contributions perçus par l'Autorité des marchés financiers.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ACTEURS SOUMIS AU CONTRÔLE DE L'AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS DOIVENT S'ACQUITTER DE DIFFÉRENTS DROITS ET CONTRIBUTIONS...

En tant qu'autorité publique indépendante, l'Autorité des marchés financiers (AMF) est principalement chargée de réguler les acteurs et les produits suivants50(*) :

- « les marchés financiers et leurs infrastructures » ;

- « les opérations et l'information financières des sociétés cotées » ;

- « les intermédiaires financiers autorisés à fournir des services d'investissement ou des conseils en investissements financiers », en particulier les établissements de crédit autorisés à fournir des services d'investissement, les entreprises d'investissement, les sociétés de gestion de portefeuille, les conseillers en investissements financiers, les conseillers en investissements participatifs et les démarcheurs ;

- « les produits d'épargne collective investis notamment dans des instruments financiers et tout autre placement offert au public », à l'exception de l'assurance-vie et de l'épargne bancaire.

En application de l'article L. 621-5-2 du code monétaire et financier, l'Autorité des marchés financiers (AMF) perçoit à ce titre le produit de différents droits et contributions versés par les acteurs soumis à son contrôle, dans la limite d'un plafond de recettes actuellement fixé à 94 millions d'euros51(*) - tout excédent étant reversé au budget général.

B. ...QUI REPRÉSENTENT UN MONTANT DE PRÈS DE 112 MILLIONS D'EUROS

Le montant des droits et contributions devrait s'élever à 112,2 millions d'euros en 2018, ce qui représente 93,5 % du total des produits perçus par l'AMF.

Recettes perçues par l'Autorité des marchés financiers

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Recettes contributives

112,1

112,2

Contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières

37,5

41,7

Contributions sur les marchés financiers

21,7

24,1

Contributions concernant les conseillers en investissements

2,3

2,5

Contributions sur la gestion d'actifs

50,7

43,9

Produits divers

1,7

7,8

Colloques et prestations

0,9

1,3

Produits financiers

0,1

0,1

Produits divers de gestion courante

0,7

0,4

Contributions volontaires

0,0

6,0

Total des produits

113,8

120,0

Note : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport sur les autorités administratives et publiques indépendantes annexé au présent projet de loi de finances, p. 58)

1. Les contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières

Les droits et contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières, qui devraient représenter 37 % du total des recettes contributives de l'AMF en 2018, peuvent être regroupés en cinq principales catégories.

Les droits et contributions sur les émetteurs et les opérations et informations financières

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Contributions sur la capitalisation boursière des sociétés

17,5

18,6

Opérations sur titres de capital

10,7

12,7

Offres publiques d'acquisition

5,4

7,0

Opérations sur titres de créance et bons d'options

2,6

2,2

Franchissement de seuils, pactes d'actionnaires et dérogations d'offres publiques

1,2

1,2

Total

37,5

41,7

Note : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport sur les autorités administratives et publiques indépendantes annexé au présent projet de loi de finances, p. 58)

La principale contribution porte sur la capitalisation boursière.

Prévue au II bis de l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, elle est due à partir d'un seuil de capitalisation d'un milliard d'euros par les émetteurs français admis sur un marché réglementé de l'Espace économique européen et par les émetteurs étrangers admis sur un marché réglementé en France, pour autant que celui-ci représente le volume d'échanges de titres le plus élevé (notion de « marché directeur »).

Son montant, compris entre 20 000 euros et 300 000 euros, est fixé en fonction de la capitalisation boursière moyenne de l'émetteur selon le barème suivant :

Barème applicable pour la contribution due au titre de la capitalisation boursière

(en euros)

Capitalisation boursière

Contribution forfaitaire

< à 2 milliards

20 000

< à 5 milliards

60 000

< à 10 milliards

100 000

< à 20 milliards

200 000

> à 20 milliards

300 000

Source : commission des finances du Sénat (d'après l'article D. 621-29-1 du code monétaire et financier)

Les autres droits et contributions sont exigibles soit au dépôt d'un document, soit après le résultat d'une opération financière, ou sur déclaration de l'émetteur.

2. Les contributions sur les marchés financiers

Les contributions sur les marchés financiers, qui devraient représenter 22 % du total des recettes contributives de l'AMF en 2018, peuvent être regroupées en trois principales catégories.

Les contributions sur les marchés financiers

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Prestataires de services d'investissement (PSI)

10,7

13,0

Activité de négociation pour compte propre

9,3

9,5

Infrastructures de marché

1,6

1,6

Total

21,7

24,1

Note : la somme des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport sur les autorités administratives et publiques indépendantes annexé au présent projet de loi de finances, p. 58)

S'agissant des prestataires de services d'investissement (PSI), une contribution est due au titre de la fourniture de services d'investissement et de services connexes pour lesquels ils sont habilités (service de tenue de compte-conservation) - à l'exception de la gestion de portefeuille pour compte de tiers, qui fait l'objet d'une contribution distincte.

Qu'est-ce qu'un service d'investissement ?

Les services d'investissement sont définis à l'article L. 321-1 du code monétaire et financier. Cette catégorie comprend les services et activités suivants :

- la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers ;

- l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

- la négociation pour compte propre ;

- la gestion de portefeuille pour le compte de tiers ;

- le conseil en investissement ;

- la prise ferme ;

- le placement garanti ;

- le placement non garanti ;

- l'exploitation d'un système multilatéral de négociation.

Source : commission des finances du Sénat

En vertu du a) du 3° du II de l'article L. 621-5-3 précité, la contribution annuelle doit être établie par application d'un montant forfaitaire par an et par service, affecté d'un coefficient croissant avec le niveau des fonds propres.

En complément, une contribution spécifique est due sur le service d'investissement « négociation pour compte propre » par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement agréés à ce titre en qualité de PSI. Il s'agit en pratique des grandes banques.

L'assiette de cette contribution est fondée sur les exigences minimales en fonds propres appréciées sur une base consolidée, par parallélisme avec la contribution pour frais de contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Son taux doit être compris entre 0,06 pour mille et 0,14 pour mille, par application du deuxième alinéa du II ter de l'article L. 621-5-3 précité.

3. Les contributions concernant les conseillers en investissements financiers et les conseillers en investissements participatifs

S'agissant des conseillers en investissements financiers (CIF) et des conseillers en investissements participatifs (CIP), le 4° du II de l'article L. 621-5-3 précité prévoit une contribution annuelle égale à un montant fixé par décret, compris entre 400 euros et 1 000 euros. Le 5° de l'article D. 621-29 du même code fixe ce montant à 450 euros.

Le total des contributions versé par les 5 000 CIF et CIP devrait s'élever à 2,5 millions d'euros en 2018, soit 2,2 % du total des recettes contributives de l'AMF.

4. Les contributions sur la gestion d'actifs

Enfin, les contributions sur la gestion d'actifs devraient représenter 39 % du total des recettes contributives de l'AMF en 2018.

Chaque année, les sociétés de gestion doivent s'acquitter d'une contribution calculée sur la base des encours des placements collectifs et des mandats individuels qu'elles gèrent, selon deux assiettes distinctes : les encours des fonds d'investissement, d'une part ; les encours des fonds monétaires, monétaires à court terme et titrisation, d'autre part.

Il peut être noté que les taux applicables aux deux assiettes ont été significativement revus à la baisse en 201852(*).

C. L'AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS PEUT DÉSORMAIS RECEVOIR DES « CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES »

En complément de ces droits et contributions obligatoires, la loi de finances pour 201853(*) a autorisé l'Autorité des marchés financiers à percevoir des « contributions volontaires » versées par des associations professionnelles représentant les personnes soumises à son contrôle, en vue du financement de projets d'intérêt commun.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, procède à une refonte des droits et contributions perçus par l'AMF, ainsi qu'à des modifications de leurs modalités de recouvrement.

A. REFONTE DES DROITS ET CONTRIBUTIONS PERÇUS PAR L'AMF

1. Droits et contributions dus par les émetteurs

a) Contribution sur la capitalisation boursière

Les alinéas 36 à 39 visent à augmenter la contribution des grands émetteurs sur la capitalisation boursière.

Une tranche supplémentaire serait créée au sein du barème progressif et son plafond serait porté à 460 000 euros, contre 300 000 euros actuellement. D'après les informations transmises par l'AMF, le montant de la contribution serait porté par décret à 460 000 euros pour les seuls émetteurs dont la capitalisation boursière est supérieure à 50 milliards d'euros.

b) Contributions sur les opérations et informations financières

Le 1° du I de l'article L. 546-1 précité prévoit le paiement d'un droit fixe « à l'occasion de la publication par l'Autorité des marchés financiers d'une déclaration » en application des articles L. 233-7 ou L. 233-11 du code de commerce. Entrent ainsi dans le champ de cette disposition les déclarations de franchissement de seuils, les déclarations d'intention et les clauses d'une convention conclue entre actionnaires (« pacte d'actionnaires »).

L'alinéa 5 propose de mentionner expressément les trois catégories de déclaration visées. Il prévoit par ailleurs que le droit serait désormais exigible le jour de la publication de la déclaration, et non au moment de son dépôt. Un aménagement analogue est proposé à l'alinéa 6 pour le droit dû en cas de dépôt d'une offre au public.

L'alinéa 7 vise à supprimer le droit dû au titre de l'examen d'un document de base établi à l'occasion d'une introduction en bourse, tout en refondant le droit dû en cas de soumission d'un document d'information sur un programme d'émission de titres de créances et sur certains instruments financiers à terme.

Ce dernier serait désormais applicable en cas de soumission d'un document d'information (alinéa 8) :

- sur un programme d'émission de titres de créance ou de contrats financiers, ainsi que cela est déjà prévu ;

- sur une émission, une cession ou une admission de titres de créances ou de contrats financiers réalisée en dehors d'un programme.

Son montant serait compris entre 2 000 euros et 10 000 euros.

Les organismes de financement en seraient exemptés, dans la mesure où ils sont déjà soumis à une contribution assise sur leurs encours.

L'alinéa 12 vise en outre à supprimer le droit spécifique prévu à l'occasion de chaque émission de warrants, dans la mesure où ces derniers seraient désormais soumis au droit fixe prévu à l'alinéa 8.

L'alinéa 14 permet de tenir compte de la suppression de la procédure de garantie en cours.

Les alinéas 15 à 18 visent à supprimer le droit fixe dû par les émetteurs en cas de soumission au visa préalable de l'AMF d'opérations financières portant sur des titres de capital (émission, cession dans le public, introduction en bourse). Le droit fixe serait en revanche maintenu pour les émissions et cessions de parts sociales et de certificats mutualistes.

Les alinéas 19 à 21 modifient la contribution due au titre de la mise en oeuvre d'un programme de rachat de titres par l'émetteur. Assise sur le montant brut annuel des rachats effectués au cours de l'année civile précédente, son montant ne pourrait être inférieur à 1 000 euros. Désormais applicable aux seuls émetteurs redevables de la contribution sur la capitalisation boursière, elle serait par ailleurs exigible une fois l'année achevée, et non plus lors de la publication de chaque opération.

2. Droits et contributions dus par les intermédiaires en biens divers

Les alinéas 10 et 11 refondent le droit fixe dû par les intermédiaires en biens divers, afin de tenir compte de l'évolution de ce régime. Son montant, aujourd'hui compris entre 6 000 euros et 8 000 euros, pourrait notamment être porté jusqu'à 15 000 euros.

En contrepartie, la contribution pour frais de contrôle due par ces acteurs, dont le montant varie en fonction des actifs gérés, serait supprimée (alinéa 26).

3. Contribution due par les prestataires de services d'investissement

a) Services d'investissement autres que la gestion de portefeuille pour le compte de tiers 

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, les PSI sont aujourd'hui redevables d'une contribution au titre de la fourniture de services d'investissement et de services connexes, établie par application d'un montant forfaitaire par an et par service, affecté d'un coefficient croissant avec le niveau des fonds propres.

Les alinéas 22 à 25 visent à refondre cette contribution. Son montant, désormais forfaitaire, ne dépendrait plus du nombre de services fournis et du niveau des fonds propres. Il serait en revanche différencié selon les catégories de PSI, à savoir :

- les PSI français (montant compris entre 30 000 et 60 000 euros) ;

- les succursales de pays tiers agréées en France (montant compris entre 30 000 et 60 000 euros) ;

- les succursales de PSI européens établis en France (montant compris entre 20 000 et 40 000 euros) ;

En outre, le fait que la contribution n'est pas due sur les services connexes autres que la tenue de compte-conservation d'instruments financiers pour le compte de tiers serait clarifié.

b) Gestion de portefeuille pour le compte de tiers 

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, la fourniture par les PSI du service de gestion de portefeuille pour compte de tiers fait l'objet d'une contribution distincte, dont le calcul dépend des encours et actifs gérés.

L'alinéa 26 vise à restreindre expressément le champ des acteurs soumis à cette contribution aux seuls PSI français. En effet, les autres PSI seraient désormais soumis à la contribution forfaitaire précédente lorsqu'ils fournissent le service de gestion de portefeuille pour le compte de tiers, contrairement aux PSI français.

4. Contributions dues par les sociétés de gestion

Les alinéas 27 à 29 proposent une réécriture des contributions dues par les sociétés de gestion de portefeuille (SGP).

Les SGP françaises resteraient soumises à une contribution sur la base des encours des fonds et des portefeuilles individuels qu'elles gèrent (alinéa 27), alors que les sociétés de gestion d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) européennes et les sociétés de gestion de fonds d'investissement alternatifs (FIA) européennes continueraient de n'être mises à contribution que sur la base des encours des fonds de droit français qu'elles gèrent (alinéa 29).

L'alinéa 28 vise à introduire une dérogation pour les gestionnaires de FIA soumis à un simple enregistrement (et non à un agrément), qui seraient taxés à un montant forfaitaire compris entre 1 000 euros et 2 000 euros.

Enfin, l'alinéa 30 propose de mettre en place une contribution forfaitaire due par les sociétés de gestion européennes au titre de la fourniture de services d'investissement, y compris la gestion sous mandat, via une succursale en France. En effet, ces sociétés de gestion ne sont pas soumises à la contribution précédente au titre des portefeuilles individuels qu'elles gèrent.

5. Dépositaires centraux, entreprises de marché et chambres de compensation

S'agissant de la contribution due par les dépositaires centraux, les entreprises de marché et les chambres de compensation, l'alinéa 31 propose uniquement d'en modifier les modalités de recouvrement, en supprimant l'avis de paiement préalable de l'AMF.

6. Administrateurs d'indices de référence et prestataires de services de communication de données

Les alinéas 32 et 33 visent à tenir compte de l'émergence de nouveaux acteurs soumis au contrôle de l'AMF.

L'alinéa 32 propose ainsi de mettre en place une contribution forfaitaire pour les administrateurs d'indices de référence, lorsqu'ils ne sont pas déjà soumis au paiement d'une autre contribution (alinéa 32).

Sous les mêmes réserves, l'alinéa 33 vise à mettre en place une contribution forfaitaire pour les prestataires de services de communication de données.

B. MODIFICATION DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

1. Modalités de recouvrement des contributions dues par les CIF et les CIP

En application du I de l'article L. 546-1 du code monétaire et financier, l'organisme pour le registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance (ORIAS) est chargé de l'immatriculation et du recouvrement des frais d'inscription annuels des CIP et des CIF.

L'alinéa 2 du présent article vise à lui confier également le recouvrement, pour le compte de l'AMF, de la contribution annuelle due par ces derniers. Un décret définirait les modalités de reversement à l'AMF.

2. Conditions générales de recouvrement

Enfin, les alinéas 40 à 46 proposent d'aménager à la marge les conditions générales de recouvrement des droits et contributions.

Il serait précisé que les contestations sont portées devant le tribunal administratif de Paris (alinéa 41).

Lorsqu'un avis de paiement n'est pas requis, le montant serait désormais majoré du taux d'intérêt légal à compter du premier jour suivant la date limite de paiement (alinéa 44), par parallélisme avec ce qui est déjà prévu lorsqu'un avis de paiement est requis. Les CIF et les CIP bénéficieraient toutefois d'une exemption de cette disposition, compte tenu des modalités spécifiques de recouvrement proposées pour ces acteurs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME À RENDEMENT CONSTANT QUI PERMET D'ALLÉGER LES CONTRIBUTIONS DUES PAR LES PETITES ENTREPRISES ET DE RÉDUIRE CERTAINES DISTORSIONS DE CONCURRENCE...

Au total, les évolutions proposées au présent article n'auront pratiquement aucun impact sur le montant total des droits et contributions perçus. Elles ne se traduiront donc pas par une moindre recette pour le budget général54(*).

Sur le fond, la philosophie générale de la réforme ne peut qu'être soutenue.

D'une part, celle-ci vise à diminuer fortement les contributions pour les petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) de petite capitalisation, dans un contexte où il apparaît plus que jamais nécessaire de faciliter l'accès de ces entreprises au marché et de les encourager à renforcer leurs fonds propres.

Ainsi, les PME et ETI bénéficieront de la suppression générale des droits et contributions liés aux introductions en bourse et à la réalisation des opérations financières portant sur les titres de capital (telles que les augmentations de capital) ainsi que de l'exonération de la contribution sur les programmes de rachat, qui ne sera désormais applicable qu'aux seuls grands émetteurs.

Ces différents allègements sont financés par une hausse de la contribution sur la capitalisation boursière payée par les grands émetteurs, pour un montant de 3,6 millions d'euros.

D'autre part, la réforme permet de mettre fin à une distorsion de concurrence entre les sociétés de gestion françaises et leurs homologues européennes.

En effet, ces dernières ne sont actuellement soumises à aucune contribution au titre des portefeuilles individuels qu'elles gèrent via une succursale en France.

Désormais, elles pourront être soumises à une contribution forfaitaire de 20 000 euros à ce titre.

B. ...TOUT EN TENANT COMPTE DES CRITIQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Le présent article a également pour objet de renforcer la cohérence du système de droits et contributions, dans la mesure où ce dernier résulte de textes anciens qui n'ont pas toujours été adaptés aux évolutions du droit et des pratiques de marché.

La refonte proposée apparaît d'autant plus urgente que l'AMF s'est parfois écartée de la lettre des textes pour lever les droits et contributions selon des principes qui lui apparaissaient plus conformes à « l'esprit du législateur », à savoir « lier le montant des contributions à l'importance des contrôles exercés sur le redevable », ainsi que l'a récemment mis en évidence la Cour des comptes55(*).

Concrètement, cela a pu aboutir à ne pas facturer de façon exhaustive différents acteurs et services - voire à renoncer à lever certains droits et contributions pourtant expressément prévus par la loi.

À titre d'exemple, alors que la loi ne fait pas de distinction entre les différentes catégories de prestataires de services d'investissement, l'AMF « ne liquide pas les contributions dans les mêmes conditions pour les prestataires de services français et non-européens que pour les prestataires de services d'investissement européens intervenant en libre établissement via une succursale installée en France »56(*). Ainsi, aucune majoration liée au niveau des fonds propres n'est appliquée aux PSI européens intervenant en France en libre établissement, dans la mesure où l'AMF exerce sur les PSI européens un pouvoir de contrôle moindre57(*). Selon la même logique, l'AMF ne soumet pas les organismes placement collectif tels que les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) à la contribution due à l'occasion de l'examen du document d'information lié à une offre au public de titres financiers ou de parts sociales, dès lors que ces acteurs sont soumis par ailleurs à une contribution sur leurs encours58(*). De même, elle n'a jamais soumis, depuis 2003, les intermédiaires en biens divers à la contribution pour frais de contrôle sur la base des actifs gérés sous mandat, compte tenu du droit fixe dont ces derniers doivent par ailleurs s'acquitter59(*).

Dans ce contexte, le présent article vise largement à aligner la législation sur les pratiques actuelles de l'AMF.

Cette évolution est bienvenue, dès lors que les modalités retenues permettent effectivement de renforcer la proportionnalité entre le montant des contributions et l'importance des contrôles exercés.

Votre commission des finances tient toutefois à souligner qu'il est regrettable que l'AMF ait été amenée à s'écarter de la lettre de la loi plutôt que de solliciter une évolution de la législation.

Cela apparaît d'autant plus surprenant que les textes en question sont modifiés pratiquement chaque année60(*).

Elle a par ailleurs adopté un amendement visant à :

plafonner le taux de l'ensemble des contributions pour lesquelles le taux est fixé par décret, afin de garantir leur constitutionnalité ;

exclure les sociétés civiles de placement immobilier, les sociétés d'épargne forestière et les groupements forestiers d'investissement de la contribution due en cas d'émission de parts sociales, dès lors que ces dernières sont déjà soumises à une contribution sur la base de leurs encours ;

apporter diverses corrections et précisions rédactionnelles.

C. UNE RÉFORME QUI DOIT S'ACCOMPAGNER DE LA SUPPRESSION DU MÉCANISME DE « CONTRIBUTION VOLONTAIRE »

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'AMF est désormais autorisée à percevoir des « contributions volontaires » versées par des associations professionnelles représentant les personnes soumises à son contrôle, en vue du financement de projets d'intérêt commun.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, votre commission des finances s'était fermement opposée à l'instauration d'un mécanisme.

En effet, l'objectif sous-jacent consistait manifestement à détourner le mécanisme de plafonnement des taxes affectées, dès lors que le dispositif comportait par ailleurs la possibilité de moduler à la baisse le taux de la contribution légale des acteurs concernés. Ainsi, il était ressorti des auditions que les acteurs qui accepteraient d'effectuer des « contributions volontaires » bénéficieraient en contrepartie d'une baisse de leur cotisation légale. L'opération, neutre pour lesdits acteurs, permettrait donc à l'AMF de bénéficier de ressources supplémentaires sans pour autant contraindre le Gouvernement à relever son plafond de recettes - le coût étant en réalité supporté par le budget général sous la forme d'une moindre recette.

Au-delà de ce détournement manifeste des règles budgétaires, ce mécanisme semblait potentiellement porteur d'effets d'aubaine, certains acteurs pouvant refuser de contribuer volontairement au projet, tout en bénéficiant quand même de la baisse du taux de leur contribution légale, par définition applicable à l'ensemble du secteur.

Surtout, ce mécanisme paraissait totalement incompatible avec le statut d'autorité publique indépendante de l'AMF, dès lors qu'il implique pour cette dernière de négocier des financements de gré à gré avec des acteurs qu'elle a pour mission de réguler, de contrôler et de sanctionner.

Pour ces trois raisons, le Sénat avait appelé le Gouvernement à substituer à cet « artifice budgétaire » un relèvement en bonne et due forme du plafond des recettes affectées à l'AMF - sans être suivi par l'Assemblée nationale.

Un an après, il apparaît que la première mise en oeuvre de ce nouveau mécanisme va au-delà des craintes exprimées l'an passé.

En effet, dans le cadre d'une convention signée entre l'Association française de la gestion financière (AFG) et l'AMF, les sociétés de gestion ont accepté de financer « volontairement » le nouveau référentiel centralisé des données du secteur, appelé « BIO-3 », pour un montant de 6 millions d'euros par an pendant cinq ans, soit 30 millions d'euros. Ainsi que cela avait été anticipé, lesdites sociétés de gestion ont obtenu en contrepartie une baisse de leur cotisation légale, mise en oeuvre par décret61(*). La diminution de la cotisation légale s'avère toutefois être d'un montant supérieur aux « contributions volontaires ». D'après les simulations transmises par l'AMF, l'application des nouveaux taux prévus par le décret précité conduit en effet, à encours constant, à une baisse des contributions versées par les sociétés de gestion d'un montant de 9 millions d'euros par an, soit 45 millions d'euros sur cinq ans.

Autrement dit, le Gouvernement a accepté une perte de recettes de 15 millions d'euros dans le seul et unique objectif d'éviter de relever le plafond des taxes affectées à l'AMF.

Encore faut-il préciser que la perte pourrait in fine être supérieure, compte tenu des effets d'aubaine potentiels déjà mentionnés, susceptibles d'aboutir à un niveau de « contribution volontaire » inférieur à celui prévu par la convention.

Dans ce contexte, la Cour des comptes a sans surprise demandé la suppression de ce mécanisme, en se référant d'ailleurs à l'analyse de votre commission des finances62(*).

L'AMF a indiqué ne pas être opposée à la suppression du mécanisme, sous réserve de ne pas remettre en cause la convention déjà signée, ce qui aurait effectivement un effet très déstabilisateur sur son financement.

Un amendement a été adopté en ce sens par votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 76 septies

Affectation à l'activité « innovation » de Bpifrance Financement des ressources disponibles suite à l'extinction du Fonds de modernisation de la restauration

Commentaire : le présent article vise à prélever les ressources à disposition de Bpifrance au titre du Fonds de modernisation de la restauration, aujourd'hui éteint, et à affecter celles-ci - soit 4,1 millions d'euros - à son activité de financement de l'innovation.

I. LE DROIT EXISTANT

L'activité « innovation » de Bpifrance Financement fait l'objet d'une subvention budgétaire inscrite sur le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Le montant de la subvention de l'État est en baisse depuis plusieurs années : celle-ci est ainsi passée de 250 millions d'euros en 2011 à 140 millions d'euros en 2018 puis 115,9 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances pour 2019.

Bpifrance intervient sous forme d'avances récupérables et de prêts, dans les phases les plus risqués du développement des entreprises, où le secteur privé est susceptible d'être défaillant : financement des activités de recherche et développement, prêt d'amorçage en vue d'une levée de fonds etc. Grâce à l'effet de levier permis par la subvention de l'État, Bpifrance Financement a distribué 785 millions d'euros d'aides individuelles en 2017, dont 327 millions d'euros de prêts63(*). Environ 14 000 entreprises ont ainsi bénéficié des aides individuelles de Bpifrance dans ce cadre, dont une majorité de jeunes entreprises de moins de cinq ans64(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Introduit à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article vise :

- d'une part, à prélever les ressources à disposition de Bpifrance au titre du Fonds de modernisation de la restauration (FMR), évaluées à 4,1 millions d'euros. Lancé en 2009 et géré par Oséo puis Bpifrance, le FMR avait pour mission de faciliter la mise aux normes des établissements de restauration et l'amélioration de l'accueil par des interventions en garantie au côté d'un financement bancaire65(*). Ce dispositif est aujourd'hui éteint ;

- d'autre part, à affecter ces sommes à Bpifrance Financement au titre de sa mission de promotion de la croissance par l'innovation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue un prélèvement sur les ressources de l'établissement public Banque publique d'investissement et une affectation de celles-ci à la société anonyme Bpifrance au titre de sa mission de financement de l'innovation : si le changement juridique d'affectataire nécessite l'intervention d'une disposition législative, l'opération est neutre pour le budget de l'Etat et constitue une mesure bienvenue.

Cette réaffectation, qui est d'ailleurs expressément mentionnée dans le projet annuel de performances du programme 192 de la mission « Recherche et enseignement supérieur », permettra de porter le montant de la subvention de l'État à l'activité « innovation » de Bpifrance Financement à 120 millions d'euros en AE et en CP.

La mesure proposée, bienvenue dans son principe, ne doit toutefois pas exonérer d'une réflexion sur le montant global de la subvention de l'État, en baisse continue depuis plusieurs années, dans un contexte de fort développement de l'écosystème français de start-up innovantes - passées de 1 500 en 2013 à 3 800 en 2016, et 5 000 en 2022 d'après Bpifrance -, et alors que l'effet de levier des interventions de Bpifrance est largement reconnu. Ces questions dépassent toutefois le cadre du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 85

Autorisation d'abandon de créances correspondant à des prêts
du Fonds de développement économique et social

Commentaire : le présent article vise à autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder des remises, totales ou partielles, de créances de prêts contractés auprès du Fonds de développement économique et social (FDES) porté par la section « Prêts pour le développement économique et social » du compte de concours financiers « Prêts et avances des particuliers ou des organismes privés ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds pour le développement économique et social (FDES) est un dispositif permettant à l'État d'accorder ponctuellement des prêts à des entreprises en restructuration qui rencontrent des difficultés à accéder au marché du crédit. Il a été créé en 195566(*) et « réactivé » en loi de finances pour 2014 dans le cadre du « plan de résistance économique » annoncé par le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, le 12 novembre 2013. Les prêts sont accordés par le Comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) ou, au niveau local, par les Comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI).

La doctrine d'emploi du FDES a été précisée par la circulaire du 9 juin 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement, qui précise que le recours à ces prêts est « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d'autres sources de financement », l'objectif cible de cet effet de levier étant la mobilisation de cinq euros privés pour un euro public investi.

En outre, le taux des prêts ne peut pas être inférieur au taux de référence publié par la Commission européenne, correspondant au taux de marché. Cette contrainte est justifiée par la nécessité de ne pas entraîner la qualification d'aides d'État au sens du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de ne pas entraîner d'effet de substitution à l'initiative privée, et de ne pas exposer l'État à des risques excessifs.

En pratique, le montant des prêts accordés par le FDES connaît une forte variabilité selon les années, en partie liée à la conjoncture économique.

Taux de consommation des prêts du FDES

(en euros)

 

2015

2016

2017

2018*

PLF 2019

Dotation en LFI

200 000 000

200 000 000

100 000 000

100 000 000

50 000 000

Nombre de prêts accordés

5

5

1

15

Montant des prêts accordés

111 116 000

70 998 000

132 000 

91 663 300 

Taux de consommation

56 %

35 %

0,13 % 

92% 

*2018 : situation en septembre 2018.
Source : réponse aux questionnaires budgétaires successifs

Ainsi, un seul prêt d'un montant très limité a été accordé en 2017 (à la Nantaise des Eaux pour 132 000 euros), aboutissant à un taux de consommation très faible des crédits (0,13 % des crédits prévus en loi de finances initiale).

À l'inverse, les années 2016 et 2018 sont marquées par une consommation plus importante des crédits votés et quelques prêts de grande ampleur, tels que le prêt de 70 millions d'euros consenti en 2016 à Turenne Lafayette (agroalimentaire), entièrement remboursé depuis, et qui a permis d'éviter un sinistre industriel majeur67(*).

La situation économique de certaines entreprises bénéficiaires de prêts du FDES peut toutefois nécessiter que l'État procède à des abandons de créances dans des conditions similaires aux créanciers privés en vue d'accompagner une restructuration ou une reprise d'entreprise, et ce dans des délais contraints par ces procédures devant le tribunal de commerce.

Les remises de dettes dans le cadre de procédures préventives ou collectives doivent être autorisées par une disposition en loi de finances, et en pratique en loi de règlement68(*).

Cette exigence procédurale, toutefois, peut s'avérer incompatible avec le calendrier d'élaboration et de validation du plan de redressement de l'entreprise concernée et, le cas échéant, compromettre les perspectives de redressement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à autoriser le ministre chargé de l'économie à accorder des remises, totales ou partielles, de créances de prêts contractés auprès du FDES, dans la limite de 10 millions d'euros.

La vocation du FDES n'étant pas d'intervenir au profit d'entreprises dont la situation est irrémédiablement compromise, il est précisé que « ces remises ne peuvent bénéficier qu'à des entreprises en procédure de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, en vue d'assurer la poursuite ou la reprise de leur activité et le maintien de leurs emplois ».

Conformément aux exigences posées par le droit de l'Union européenne et la doctrine d'intervention du FDES, le II précise que « les remises de créances (...) sont accordées selon des conditions similaires à celles selon lesquelles une remise serait octroyée, dans des conditions normales de marché, par un opérateur économique privé placé dans la même situation ».

Enfin, le III dispose que « les remises de créances (...) sont accordées par arrêté publié au Journal officiel de la République française ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SOUPLESSE PROCÉDURALE JUSTIFIÉE...

Sur le principe, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver le dispositif proposé, qui permettra à l'État de réagir plus rapidement dans le cadre du sauvetage d'une entreprise en difficulté : l'inscription d'un abandon de créance en loi de règlement, ou même dans une autre loi de finances, constitue en effet une contrainte de calendrier

La limitation de cette possibilité au montant de 10 millions d'euros évite, en outre, qu'un abandon de créance d'un montant significatif puisse échapper à l'autorisation du législateur.

B. ...QUI LAISSE TOUTEFOIS PLANER LE DOUTE SUR LA VIABILITÉ JURIDIQUE DE CERTAINES INTERVENTIONS DU FDES

L'évaluation préalable du présent article présente celui-ci comme une réponse d'ordre purement procédural « aux situations les plus courantes d'entreprises ayant bénéficié d'un prêt du FDES et nécessitant une décision rapide de l'État dans le cadre de redressements impliquant des abandons de créances de l'ensemble des parties prenantes ».

Toutefois, l'utilisation d'une telle possibilité n'est pas anodine, et peut le cas échéant s'accompagner de risques juridiques ou économiques. L'abandon de créances d'ailleurs mis en oeuvre avec parcimonie, aucune disposition de ce type n'ayant été prévue dans une en loi de règlement ces dernières années69(*).

En effet, l'objectif - et l'obligation - du FDES est de venir en aide à des entreprises structurellement viables, qui ne rencontrent qu'une difficulté ponctuelle d'accès au crédit, en raison d'une défaillance temporaire du secteur privé. Or l'octroi de prêts dont l'État ne pouvait ignorer que leur remboursement serait difficile, suivi quelques mois ou quelques années plus tard d'un abandon de créance, pourrait s'apparenter à une forme de subvention directe, et à ce titre relever des aides d'État interdites par le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

À cet égard, si la plupart des prêts accordés par le FDES ces dernières années sont limités à un faible montant70(*), deux opérations appellent à une certaine vigilance en raison de leur ampleur et de la situation des bénéficiaires71(*) :

- premièrement, le prêt de 35 millions d'euros consenti en 2014 à Asco Industries : si celui-ci été à moitié remboursé à ce jour, l'actionnaire principal de l'aciérie Ascoval de Saint-Saulve est placé en redressement judiciaire depuis janvier 2018 et l'avenir du site est aujourd'hui plus qu'incertain, compte tenu des difficultés rencontrées à trouver un repreneur ;

- deuxièmement, le prêt de 90 millions d'euros accordé au groupe de messagerie de presse Presstalis en 2018 et versé en plusieurs tranches72(*) : ce prêt s'ajoute à plusieurs prêts antérieurs, en 2012 puis en 2015, dans ce second cas par un prêt de 30 millions d'euros. Or ces prêts n'ont pas été remboursés73(*). On renverra toutefois au précédent de l'abandon par l'État, en 2013, d'une créance de 4,1 millions d'euros sur le journal L'Humanité74(*).

Ce qui est en cause, ici, n'est pas la conformité juridique au droit de l'Union européenne des créances qui pourraient être accordées, à l'égard de laquelle la procédure retenue (décision ministérielle ou disposition législative) est neutre, mais bien le contrôle que peut exercer le législateur sur de telles décisions et leur conformité. À cet égard, la plus grande vigilance s'impose : si certains abandons de créance venaient à être considérés comme contraire au droit de l'Union européenne, ils exposeraient l'État mais aussi les bénéficiaires à un risque économique et juridique non négligeable.

Dès lors, et tout en soutenant la volonté du Gouvernement d'accompagner la restructuration des sites industriels et de garantir le maintien en France des emplois et des compétences, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement visant à garantir un emploi équilibré de l'abandon de créances par décision ministérielle. Cet amendement prévoit :

- d'une part, d'abaisser à 5 millions d'euros le seuil maximum applicable aux abandons de créance par voie de décision ministérielle ;

- d'autre part, de préciser que cette limite constitue un montant maximum par entreprise - les autres abandons de créances devant alors être autorisés par une mesure en loi de finances, selon la procédure de droit commun.

Proposition n° 5

Abaisser à 5 millions d'euros au lieu de 10 millions d'euros le seuil maximum applicable aux abandons de créances par voie de décision ministérielle, et limiter cette possibilité à un seul abandon de créance par entreprise bénéficiaire.

Tout en permettant un meilleur contrôle du législateur sur les abandons des créances du FDES, cette disposition devrait laisser assez de souplesse pour rassurer dans un premier temps les partenaires potentiels dans le cadre d'un éventuel plan de reprise d'une entreprise aidée, par un premier abandon de créance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 50 « Rapport sur les autorités administratives et publiques indépendantes » annexé au présent projet de loi de finances, p. 53.

* 51 Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 52 Décret n° 2017-1875 du 30 décembre 2017 relatif aux contributions dues à l'Autorité des marchés financiers.

* 53 Article 138 de la loi de finances n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 54 D'après les informations transmises par l'AMF, l'effet cumulé sur les recettes serait très légèrement positif (+ 218 000 euros).

* 55 Cour des comptes, « L'Autorité des marchés financiers - exercices 2008-2016 », rapport d'observations définitives, 2018, p. 74.

* 56 Ibid.

* 57 Le code monétaire et financier prévoit que l'AMF contrôle les PSI français sur le respect de leurs règles d'organisation et de bonne conduite. Pour les PSI européens, son contrôle ne porte en revanche que sur le respect par leur succursale locale des règles de bonne conduite.

* 58 AMF, « Audit des contributions », rapport d'audit interne 2016/12, Annexe 5, p. 13.

* 59 Ibid., p. 14.

* 60 L'article L. 621-5-3 précité a ainsi été modifié à douze reprises au cours des dix dernières années et a été en partie refondu dans le cadre de la loi de finances pour 2011, qui a institué la contribution assise sur la capitalisation boursière et la contribution sur la négociation pour compte propre.

* 61 Décret n° 2017-1875 du 30 décembre 2017 relatif aux contributions dues à l'Autorité des marchés financiers.

* 62 Cour des comptes, « L'Autorité des marchés financiers - exercices 2008-2016 », rapport d'observations définitives, 2018, p. 80.

* 63 Source : Bpifrance.

* 64 Source : Bpifrance.

* 65 Source : direction générale des entreprises (DGE).

* 66 La seule disposition législative demeurant en vigueur au sujet du FDES est aujourd'hui l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, qui contient diverses mesures relatives à la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Son fonctionnement est précisé par le décret n° 2009-445 du 20 avril 2009 portant modernisation du fonctionnement du Fonds de développement économique et social.

* 67 Vos rapporteurs spéciaux regrettent toutefois que les réponses au questionnaire budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2018 n'aient pas mentionné ce prêt de 70 millions d'euros. Les trois prêts mentionnés pour l'année 2016 aboutissaient à un total de 658 000 euros, soit un taux d'utilisation de 0,33 %, à comparer avec les 35 % indiqués aujourd'hui. Un tel écart est de nature à fausser l'appréciation du législateur sur l'utilisation du compte de concours financiers.

* 68 L'évaluation préalable indique que « bien que cette faculté ne soit pas explicitement prévue par l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le législateur financier peut déléguer au Gouvernement, dans les conditions qu'il détermine - en particulier le plafond et les bénéficiaires -, le pouvoir de décider d'annulations de dettes. Aussi, des relèvements de plafonds de remises de dettes au profit de pays pauvres très endettés sont intervenus, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, dans le cadre de lois de finances ».

* 69 Une possibilité similaire existe en revanche pour les abandons de créances à l'égard des pays en développement, prévue par l'article 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991, et dont le plafond maximal est progressivement relevé pour tenir compte des remises de dettes successives (le plafond est actuellement de 21,7 milliards d'euros).

* 70 Sur les 15 prêts accordés par le FDES en 2018, 7 sont inférieurs à 100 000 euros et 13 sont inférieurs à 500 000 euros. Au total, 11 concernent des entreprises situées dans les Hauts-de-France.

* 71 Source : réponses au questionnaire budgétaire. Ni l'évaluation préalable, ni le projet annuel de performances du compte de concours financier ne mentionnent ces prêts, qui sont pourtant parmi les prêts les plus importants effectués par le FDES. En revanche, les prêts d'un montant comparable qui ont fait l'objet d'un remboursement (70 millions d'euros à Lafayette Turenne en 2015 et 48,5 millions d'euros à Arc International en 2016) sont plusieurs fois mentionnés.

* 72 Ce prêt s'inscrit dans le plan de sauvetage du groupe Presstalis décidé par le Gouvernement en mars 2018. Voir notamment : https://www.challenges.fr/economie/le-distributeur-de-journaux-presstalis-sauve-avec-l-aide-de-l-etat_573973

* 73 En outre, aux termes d'un accord de mars 2018, l'État a décidé d'allouer la moitié du budget du Fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP), soit environ 9 millions d'euros, au sauvetage de Presstalis, alors que cette utilisation des crédits n'entre pas dans les objectifs du FSDP tels qu'ils résultent de l'autorisation du législateur et du 13 du décret n° 2012-484 du 13 avril 2012. Créé en 2012, le FSDP a en effet pour objet d'aider au développement de toutes les formes de presse et agences de presse, imprimée et en ligne, grâce à des subventions allouées sur la base de projets innovants.

* 74 Article 92 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013. En réponse à une question écrire de notre collègue Jean-Léonce Dupont (question n° 10376 du 13 février 2014), le ministre délégué au budget, Bernard Cazeneuve, avait ainsi justifié la décision de l'État : « dans un contexte de difficultés structurelles du secteur de la presse, le quotidien l'Humanité présente en effet des résultats financiers très dégradés et ne possède plus d'actif depuis la vente de son siège historique en 2009. Dans ces conditions, le maintien de ce prêt signifiait à court terme la disparition du quotidien. Un abandon de créance a donc été adopté en loi de finances rectificative pour 2013 au vu de l'importance de la voix et de l'histoire de l'Humanité dans le paysage médiatique national, du souci démocratique du Gouvernement de préserver la pluralité de la presse et de l'épuisement de l'ensemble des leviers existant pour viabiliser le paiement de cette créance ».