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Projet de loi de finances pour 2019 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 15a

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

CRÉDITS NON RÉPARTIS

ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES

Rapporteurs spéciaux : MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

1. La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'État. L'administration fiscale (la DGFiP) et l'administration des douanes (la DGDDI) représentent les trois quarts cet ensemble, le reste étant constitué de diverses politiques et structures de pilotage transversales.

2. Après correction du montant des loyers budgétaires (346,1 millions d'euros), il apparaît que les crédits de la mission diminuent seulement de 0,7 % en 2019 (-69 millions d'euros), pour s'établir à 10,7 milliards d'euros.

3. Cette baisse est presque intégralement supportée par les crédits de personnel, qui représentent à eux seuls 82,6 % des crédits de la mission. Cette trajectoire correspond à la suppression de 1 947 ETP, faisant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », cette année encore, le principal contributeur à l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique d'État, juste devant le ministère de l'éducation nationale (-1 800 ETP) et loin devant tous les autres.

La direction générale des finances publiques (programme 156)

4. Pour la DGFiP, l'exercice 2019, caractérisé par une baisse de 0,9 % (73 millions d'euros) des crédits, s'inscrit en apparence dans la continuité des dix dernières années. Il est tout entier bâti sur un objectif de suppression de 2 130 ETP, soit le schéma d'emplois « habituel » hors 2017 et 2018 (où 500 postes avaient été « préservés » dans la perspective du prélèvement à la source). Les gains d'efficience permis par la dématérialisation, du reste bien réels, ne constituent pas en pratique le critère premier des gestionnaires.

5. Il en résulte une pression croissante sur le fonctionnement des services : à organisation et tâches inchangées - voire alourdies avec le prélèvement à la source, l'IFI, le PFU, la suppression de la TH ou encore la révision des valeurs locatives etc. -, les agents ne sont plus en mesure d'effectuer correctement leur travail. La baisse continue des résultats du contrôle fiscal en témoigne, et contraste avec la priorité donnée par le Gouvernement à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales : 13,5 milliards d'euros de droit et pénalités ont ainsi été notifiés en 2017, soit un milliard d'euros de moins qu'en 2018 - et encore ces chiffres sont-ils « gonflés » par quelques affaires significatives et la dernière année du service de traitement des déclarations fiscales rectificatives (STDR).

6. La réorganisation du réseau territorial, quant à elle, se caractérise cette année encore par une forme de « navigation à vue » : les fusions restent décidées de façon opportuniste, au gré des départs en retraite et des mutations individuelles, sans stratégie d'ensemble, sans concertation avec les élus, et sans prise en compte suffisante des besoins - comment expliquer, sinon, que 61 % des EPCI dépendent encore de deux trésoreries ou plus ? L'effort est pourtant bien réel : 782 fusions ont eu lieu entre 2012 et 2018, et le nombre de services ne comptant qu'un seul agent est passé de 46 à 6. Ce n'est donc pas tant l'ampleur de l'effort qui est en cause que ses modalités et sa répartition.

7. Pourtant, si le budget 2019 de la DGFiP ressemble à bien des égards aux précédents, il est aussi un budget en trompe-l'oeil. L'administration fiscale est en effet à la veille d'une restructuration dont l'ampleur est inédite, mais qui ne trouve aucune traduction sur le plan budgétaire. À cet égard, on peut considérer que la programmation 2019 manque de sincérité politique, sinon de sincérité budgétaire.

8. La direction fixée par le plan « Action publique 2022 » est pourtant claire : création d'une agence unique du recouvrement, généralisation de la dématérialisation, réorganisation des services selon une logique de « front office » (l'accueil physique) et de « back office » (la gestion des dossiers), intensification du recours au datamining, refonte des missions pour les collectivités locales etc. Ces perspectives, qui ont été confirmées par le ministre de l'action et des comptes publics, auront un impact considérable sur les effectifs et le réseau de la DGFiP, sans commune mesure avec les années précédentes.

9. Dans ce contexte, le pilotage « au rabot » des effectifs et la réorganisation « à vue » du réseau ne seront plus tenables. La DGFiP devra se doter d'une stratégie pluriannuelle claire, donner de la visibilité aux territoires, et accroître ses efforts de mutualisation, notamment sans le cadre des maisons de services au public (MSAP).

La direction générale des douanes et droits indirects (programme 302)

10. La DGDDI fait depuis trois ans exception au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » : ses effectifs et ses crédits augmentent. En 2019, 1,6 milliard d'euros sont demandés sur le programme 302, en hausse de 2,6 % (41 millions d'euros). La programmation budgétaire reflète, d'une part, les grandes priorités de l'année à venir, et d'autre part, la poursuite de la modernisation à long terme de la douane.

11. La première priorité de la douane est la préparation au Brexit, qui touchera tous ses métiers : contrôle des flux de marchandises et de passagers, missions fiscales. Le schéma d'emplois prévoit la création de 350 postes en 2019, correspondant au solde net de 250 ETP au titre du Brexit et de -100 ETP au titre de la modernisation. Ces créations s'ajoutent à celles des années précédentes (285 ETP en 2016, 250 ETP en 2017, 200 ETP en 2018), et contrastent avec les réductions mises en oeuvre depuis le traité de Maastricht.

12. La deuxième priorité est le soutien aux buralistes et la lutte contre la contrebande de tabac. Le nouveau protocole signé en février 2018 porte le montant total des aides aux buralistes à 111 millions d'euros. Un « fonds de transformation » de 80 millions d'euros sur la période 2018-2021 devrait aider ceux-ci à évoluer vers un modèle de commerçant de proximité - l'objectif de « zéro numéraire » dans les centres de finances publiques d'ici deux à trois ans pourrait être l'occasion d'une diversification, par exemple dans le cadre d'un partenariat avec La Poste. Le pendant nécessaire est une lutte résolue contre les trafics : le nouveau système de traçabilité, l'accord signé avec Andorre ou encore les priorités assignées aux brigades de contrôle sont autant de pas dans la bonne direction.

13. Le troisième fait marquant de l'exercice 2019 est le quasi-achèvement du renouvellement des moyens aéromaritimes de la DGDDI, qui se traduit par une baisse des dépenses d'investissement (-29 %). Les sept nouveaux avions Beechcraft devraient être opérationnels d'ici fin 2019, et 80 % du parc naval devrait avoir été renouvelé en 2020. S'agissant des quatre hélicoptères, la douane a finalement fait le choix de la location pour trois d'entre eux (dont deux aux Antilles). L'avenir dira s'il s'agit d'un choix budgétaire avisé. À court terme, il libère en tout cas la DGDDI des coûts de maintenance.

14. Au-delà de ces priorités immédiates, la douane est engagée dans une transformation en profondeur de ses missions, qui se joue à plus long terme. Un important chantier de dématérialisation et de modernisation des systèmes d'information est engagé, notamment pour adapter ceux-ci aux dispositions du nouveau code des douanes de l'Union (CDU) et de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC). Quoiqu'important, l'impact de la dématérialisation sur l'organisation fonctionnelle et territoriale de la DGDDI sera moindre que pour la DGFiP, car les métiers de la douane, administration du reste plus petite, comportent une forte dimension opérationnelle, là où l'administration fiscale est avant tout une administration de traitement de l'information. Aussi sa programmation budgétaire n'appelle-t-elle pas les mêmes réserves.

15. S'agissant de la réorganisation territoriale, la géographie des 168 bureaux et 210 brigades de la DGDDI doit être adaptée aux nouveaux besoins. Quelque 44 fusions ont eu lieu depuis 2015, essentiellement parmi les bureaux et dans le réseau comptable, selon un plan stratégique qui devrait s'achever en 2020, avec deux ans de retard. On compte encore, ceci dit, 35 bureaux ou brigades avec moins de cinq agents.

16. L'objectif d'une « déconcentration de proximité » pourrait se heurter à la limite du « stock » de services pouvant être installés dans les territoires plutôt qu'en administration centrale. En effet, de nombreux services de la DGDDI ont déjà été déconcentrés : ressources humaines à Bordeaux, finances à Lyon, formation dans les écoles des douanes de Tourcoing et La Rochelle, ou encore services spécialisés en matière de fiscalité à Metz (fiscalité routière) ou Nice (fiscalité environnementale).

La grande bataille des systèmes d'information

17. Les treize grands projets informatiques rattachés à la mission représentent un quart du coût total des grands projets de l'État, pour un montant total 608 millions d'euros. Le retard constaté est aujourd'hui assez faible (18 % par rapport à la prévision initiale), ce qui s'explique en grande partie par le lancement récent de plusieurs d'entre eux. En revanche, le dérapage budgétaire est préoccupant, avec un surcoût global de 95 % par rapport à la prévision initiale, contre 31 % pour l'ensemble des projets de l'État.

18. À cet égard, le précédent fâcheux de l'Opérateur national de paye (ONP), projet interrompu en 2014 après 346 millions d'euros dépensés en pure perte, constitue une mise en garde contre les erreurs de conception et la faiblesse du pilotage. Les projets SIRHIUS (ressources humaines) et PAYSAGE (paye), qui totalisent à eux seuls 18 années de développement et 106 millions d'euros de surcoût, en sont directement issus. D'une manière générale, les projets conduits par la DGDDI suscitent moins d'inquiétude que ceux de la DGFiP, tant sur le plan technique que financier.

19. Il semble cependant que personne n'ait véritablement mesuré l'ampleur de la tâche qui s'annonce. Le budget informatique de la DGFiP a ainsi été divisé par dix en dix ans, et 80 % des dépenses d'investissement vont à la maintenance d'applications souvent obsolètes, dont certaines datent des années 1980. Il y a une dizaine de ruptures applicatives dans la seule chaîne du contrôle fiscal. La modernisation des systèmes d'information est pourtant la clé de voûte des réformes structurelles à venir, à commencer par celle de l'agence du recouvrement.

20. Dans cette perspective, deux grandes erreurs devront impérativement être évitées à l'avenir - ce qui ne pourra se faire qu'avec un renforcement du pilotage interministériel, par exemple sous l'égide de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC).

21. Première erreur : vouloir faire la « révolution numérique à droit constant ». La complexité des projets, parfois fatale, s'explique en partie par l'absence de simplification en parallèle de règles hétérogènes et sédimentées. L'enjeu est évident en matière fiscale, où la simplification des impôts (assiette etc.) et des procédures (obligations déclaratives, délais, recours, droits de communication etc.) est un préalable à la réussite d'un projet tel que celui de l'agence du recouvrement. Cela n'implique nullement de remettre en cause les grands équilibres de notre système fiscal : de légers ajustements peuvent suffire à rendre des procédures compatibles entre elles dans un même système d'information.

22. À cet égard, le transfert de la DGDDI à la DGFiP du recouvrement des taxes sur les boissons non alcooliques (article 62 du PLF), qui s'accompagne de l'alignement des procédures sur celles de la TVA, constituera un « test » instructif. La suppression de dix-sept petites taxes (article 9 du PLF) est également bienvenue dans cette perspective.

23. Deuxième erreur : la « forteresse numérique assiégée ». Aucun projet ambitieux ne pourra réussir sans rendre les systèmes interopérables entre eux, et évolutifs dans le temps. Or les grandes directions des ministères économiques et financiers ont toujours privilégié à ce jour le développement puis la maintenance de « leurs » applications, quelles défendent sans véritablement se soucier de leur compatibilité avec « l'extérieur ». Cette situation complique déjà les échanges d'informations entre administrations, et pourrait demain compromettre le projet de l'agence du recouvrement. Pour mémoire, la DGFiP et la DGDDI utilisent, au bas mot, quelque 200 traitements de données et 50 téléservices, hétérogènes, pas toujours compatibles entre eux et souvent obsolètes.

La mission « Crédits non répartis »

24. Avec un montant de 203 millions d'euros en CP et 503 millions d'euros en AE, la mission « Crédits non répartis » est la mission la moins dotée du budget général pour 2019.

25. Son niveau de CP pour 2019 dépasse cependant le plafond prévu par la programmation pluriannuelle, en raison d'une budgétisation inhabituelle du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » à hauteur de 79 millions d'euros. La dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » demeure égale au montant ouvert en loi de finances initiale pour 2018, soit 124 millions d'euros.

La mission « Action et transformation publiques »

26. Créée par la loi de finances pour 2018, la mission « Action et transformation publiques » constitue un vecteur budgétaire de la démarche de réforme de l'action publique engagée par le Gouvernement sous le terme d'« Action publique 2022 ». Cette mission est présentée comme non pérenne et a vocation à être supprimée au terme de ce processus. Par ailleurs, l'intégralité des crédits qu'elle porte participe à la réalisation du Grand plan d'investissement, au titre de deux de ses priorités : la transition écologique et la transition numérique.

27. Les crédits proposés pour 2019 traduisent sa montée en charge, alors que l'exercice 2018 prévoyait essentiellement des autorisations d'engagement (AE) à hauteur de 220 millions d'euros, les crédits de paiement (CP) étant limités à 20 millions d'euros. Pour 2019, il est prévu un montant de 1 200 millions d'euros en AE et de 310 millions d'euros en CP. Le plafond du triennal, fixé à 280 millions d'euros, est donc dépassé, ce qui s'explique par la création d'un nouveau programme 351 « Fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines ».

28. La progression des crédits de la mission résulte essentiellement de l'inscription de 900 millions d'euros sur le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », pour lequel la quasi totalité des AE prévues d'ici à 2022 est inscrite dès 2019. Il s'agit d'engager les travaux de rénovation et de construction dès 2019, afin de permettre leur livraison d'ici 2022. Compte tenu des besoins de financement pour la rénovation et la mise aux normes des cités administratives, des choix devront être opérés et tous les dossiers soumis ne pourront pas être soutenus.

29. La rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi occupants traduit certes la montée en charge des crédits immobiliers interministériels. Elle reflète surtout le lien nouveau opéré entre la politique immobilière de l'État et la réforme de l'action publique. Appuyée sur les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR), cette démarche s'inscrit dans le cadre des réflexions conduites sur le redimensionnement de certains réseaux d'administration déconcentrée, à l'instar du réseau de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

30. Les deux autres programmes de la mission concourent également à cette réforme. Les deux fonds, pour la transformation de l'action publique (programme 349) et pour l'accompagnement interministériel ressources humaines (programme 351), visent à soutenir des projets de réforme de l'action publique ou de mobilité des agents publics, sous la forme d'appels à projets. Un montant de 160 millions d'euros en CP est prévu en 2019 pour le fonds pour la transformation de l'action publique, contre 50 millions d'euros pour le nouveau fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines, créé par le présent projet de loi de finances.

31. De fait, davantage qu'un bras armé financier, ils constituent surtout un moyen d'asseoir la crédibilité du processus « Action publique 2022 », sur lequel le Gouvernement fonde sa trajectoire des comptes publics pour les années 2018 à 2022 et duquel un quantum d'économies de 4,5 milliards d'euros d'ici 2020 est escompté.

À la date du 10 octobre 2018, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu 94 % des réponses du ministère au questionnaire budgétaire sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Vos rapporteurs spéciaux relèvent la nette amélioration du taux de réponse par rapport aux exercices précédents.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Crédits non répartis ».

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Action et transformation publiques ».