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Projet de loi de finances pour 2019 : Immigration, asile et intégration

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

SECONDE PARTIE - ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE » 

Le programme 303 « Immigration et asile » est composé de quatre actions :

l'action 01 « Circulation des étrangers et politique des visas », qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ; cette action portait jusqu'en 2018 un reliquat de crédits de 560 000 euros, en raison du transfert des crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas de Nantes vers le programme 216 ;

l'action 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui rassemble les crédits destinés à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra) et l'ensemble du financement des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation aux demandeurs d'asile) ;

l'action 03 « Lutte contre l'immigration irrégulière », qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

l'action 04 « Soutien », qui porte les dépenses de fonctionnement - en particulier informatiques - de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et des loyers budgétaires.

Les dépenses liées à l'asile représentent près de 90 % des crédits demandés pour le programme 303.

1. L'allocation pour demandeurs d'asile : une dépense difficile à maîtriser, présentant toujours un risque de sous-budgétisation

Créée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile8(*) l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), est versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (Cnda). Cette allocation est familialisée et versée à l'ensemble des demandeurs d'asile dès lors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. Les demandeurs d'asile relevant des dispositions du règlement Dublin peuvent également percevoir l'ADA jusqu'à leur transfert effectif vers l'État membre responsable de l'examen de leur demande. La gestion de l'ADA est assurée par l'Ofii.

Son montant est de 6,8 euros par jour pour une personne. Il augmente de 3,4 euros par membre de la famille supplémentaire. Le montant supplémentaire si aucune place d'hébergement n'a été proposé au demandeur est de 7,4 euros. Ainsi, le montant mensuel pouvant être versé à un demandeur d'asile seul, s'il ne s'est pas vu proposer de place d'hébergement, est de 426 euros mensuel.

La dotation de l'ADA inscrite au présent projet de loi de finances s'élève à 335,83 millions d'euros. Elle s'appuie sur l'hypothèse d'une stabilité de la demande d'asile en 2019 et d'une baisse de 10 % des demandeurs d'asile placés sous procédure Dublin. En progression de 5,7 % par rapport à la LFI 2018 (317,7 millions d'euros) elle traduit, à nouveau, une volonté de mieux répondre à l'exigence de sincérité budgétaire.

Le Gouvernement estime que si la demande d'asile reste orientée à la hausse en 2018 en raison notamment des mouvements secondaires en provenance d'autres États membres de l'Union européenne, les flux entrants en Europe poursuivent leur baisse, ce qui devrait entraîner une décélération de la demande d'asile.

Votre rapporteur spécial émet toutefois de fortes réserves quant au caractère réaliste de cette prévision, qui pourrait à nouveau être dépassée. Ainsi, alors même qu'elle avait fait l'objet d'une augmentation de 45 % en loi de finances initiale pour 2018 (par rapport à 2017), l'enveloppe prévue pour l'allocation pour demandeur d'asile devrait, en 2018, dépasser la prévision (de plus de 96 millions d'euros, selon les informations transmises par le Gouvernement).

Cet écueil s'explique par trois principaux facteurs :

- l'impact de la revalorisation du montant additionnel versé aux personnes non hébergées (de deux euros par jour) à la suite de l'annulation contentieuse du Conseil d'État9(*) chiffrée à 30 millions d'euros ;

- l'impact de la grève des rapporteurs et des avocats à la CNDA.

Par ailleurs, ainsi que l'avait relevé votre rapporteur spécial l'an dernier, la hausse de la demande d'asile s'est révélée être plus forte que celle retenue en budgétisation par le Gouvernement (+ 18 % à l'OFPRA en 2017, + 17 % à ce jour en 2018 au lieu des + 10% retenus pour la budgétisation).

D'une manière plus générale, il convient en effet de rappeler que, la mission « Immigration, asile et intégration » souffre d'une sous-budgétisation chronique. En 2017 les taux d'exécution s'élevaient à plus de 125 % en AE et en CP pour l'ensemble de la mission.

Cette sur-exécution est principalement due à la sous-dotation de l'action 02 du programme 303 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », qui finance l'allocation pour demandeur d'asile et l'hébergement de ces derniers10(*). La budgétisation de cette action ne prenait pas suffisamment en compte l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, qui constitue, avec les délais d'instruction des demandes par l'Ofpra (qui conditionnent les dépenses d'hébergement et de prise en charge sociale des demandeurs), le principal déterminant des dépenses de la mission. Eu égard à la fragilité des prévisions du gouvernement et du stock important de demandeurs d'asile dans l'Union européenne, il y a lieu de craindre une nouvelle sur-exécution en 2019.

Évolution des crédits de paiement demandés pour l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 et évolution de la demande d'asile

(en millions d'euros et en nombre de demandeurs)

* Prévision

Source : commission des finances

2. Une forte augmentation des crédits affectés à la lutte contre l'immigration irrégulière, principalement destinés à la rénovation et à la construction de centres de rétention administrative

L'action 03 du programme 303 relative à la lutte contre l'immigration irrégulière finance trois principaux postes :

- les dépenses de fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative et zones d'attente ;

- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière ;

- diverses subventions aux associations chargées du suivi sanitaire, social et juridique des étrangers retenus.

Elle voit ses crédits augmenter de 86,7 % en AE et de 65,6 % en CP.

Cette hausse s'explique principalement par l'ouverture de dépenses d'investissement à hauteur de 56,3 millions d'euros en AE et de 39,2 millions d'euros en CP.

Le contexte migratoire requiert en effet une augmentation des placements en rétention. La capacité « immobilière » d'accueil pour l'ensemble des 24 CRA de métropole11(*) est de plus de 1 543 places si l'on comptabilise le nombre total de places susceptibles d'être disponibles sans l'impact des contraintes opérationnelles. Il est prévu de porter le nombre de places à 481, soit une hausse de 35 % par rapport à la capacité immobilière disponible constatée fin 2017. La loi pour une immigration contrôlée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie prévoit en outre une augmentation de la durée légale de placement en rétention, qui est passée de 45 à 90 jours (cf. supra). Ceci induit un besoin de crédits complémentaires expliquant la progression des crédits demandés au titre du projet de loi de finances 2019. L'hypothèse moyenne retenue est une hausse de 15 % de la durée de rétention pour un coût de 1,70 millions d'euros.

En conséquence, les crédits prévus pour le fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA) augmentent également, et s'élèveront à 35,6 millions d'euros en AE et en CP, contre 18 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2018. Ces dépenses concernent le fonctionnement courant des 27 centres de rétention administrative (CRA) et des 4 locaux de rétention administrative (LRA), ainsi que la zone d'attente des personnes en instance (ZAPI) de Roissy. Elles regroupent l'ensemble des prestations (restauration, blanchisserie, maintenance préventive et curative des locaux, sécurité incendie) et des autres contrats nécessaires au fonctionnement des structures, y compris l'entretien immobilier des lieux de rétention.

3. Le financement de l'éloignement des migrants en situation irrégulière stagne, alors que le taux d'exécution des mesures d'éloignement ne dépasse pas 15 %

Si cette augmentation des crédits dédiés à la construction des centres de rétention administrative est bienvenue, il est toutefois déplorable que les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière stagnent à un niveau proche de 30 millions d'euros depuis 4 ans. Ce volet porte sur l'organisation des procédures d'éloignement par voie aérienne et maritime des étrangers qui font l'objet d'une mesure d'éloignement dont la mise en oeuvre revient à la police aux frontières (PAF).

Évolution du nombre et du coût des reconduites à la frontière

(1) Pour 2012, le nombre de reconduites à frontière comprend également les retours volontaires, qui ne sont plus comptabilisés à compter de 2013

Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances

Cette baisse est d'autant plus préoccupante que le taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), qui constituent la quasi-totalité des mesures d'éloignement prononcées12(*), a lui aussi baissé ces dernières années. Après avoir atteint 22 % en 2012, il a connu une forte baisse, ne dépassant plus les 15 % depuis 2016. Sur les six premiers mois de 2018, il s'élève à 12,6 %, ce qui constitue un niveau historiquement bas.

Évolution du nombre d'obligations de quitter le territoire français prononcées (OQTF), exécutées et de leur taux d'exécution

Source : commission des finances, d'après les données transmises par le ministère de l'intérieur

En tout état de cause, cette diminution des crédits est en contradiction avec la politique affichée à plusieurs reprises par le Gouvernement de « faciliter l'accès aux places de rétention partout sur le territoire », dans l'objectif, notamment, de lutter contre l'insécurité13(*) et renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière.

4. Des crédits de l'Ofpra qui se stabilisent après une montée en puissance progressive, et ne devraient pas permettre de réduire suffisamment la durée de traitement des demandes en 2019

L'Ofpra est l'office chargé, en première instance, d'accorder ou non la protection de la France aux demandeurs d'asile qui la sollicitent. Établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur depuis 2010, il bénéficie de l'indépendance fonctionnelle. Son financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par le ministère.

Le projet de loi de finances pour 2019 marque une stabilisation des moyens consacrés à l'Ofpra, qui avait fait l'objet d'un important effort entre 2014 et 2018, en cohérence avec l'objectif de réduction des délais de traitement des demandes affiché dans le cadre de la réforme de l'asile à trois mois (sans compter un éventuel appel auprès de la Cnda). Comme le montre le graphique ci-dessous, l'Ofpra voit, pour 2019, sa subvention pour charges de service public augmenter de moins d'un million d'euros et la hausse de son plafond d'emplois (+ 15 ETPT) est plus faible que celle des années précédentes.

L'évolution des moyens accordés à l'Ofpra

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Malgré la hausse des moyens qui a reflété celle de la demande d'asile, l'Ofpra reste confronté à d'importants délais de traitement, supérieurs aux objectifs fixés. Un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) devrait être signé en 2019 et préciser les moyens par lesquels l'Ofpra pourra atteindre cet objectif de réduction des délais d'instruction.

Alors que la loi de finances pour 2018 avait d'ores et déjà fixé l'objectif de réduction du délai moyen de traitement d'un dossier à 60 jours, ce dernier devrait en réalité atteindre 115 jours. La persistance d'un stock important de demandes non traitées14(*) semble compromettre l'objectif d'atteinte d'un délai de trois mois dès 2019.

Stock et délai moyen de traitement des demandes d'asile
traitées par l'Ofpra

(en nombre de demandes et en jours)

Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires et les réponses aux questionnaires

La réduction des délais d'instruction des demandes constitue en outre un important levier de réduction du coût de la mission, puisque le coût budgétaire mensuel de la demande d'asile est estimé à plus de 92 millions d'euros, rendant d'autant plus nécessaire la poursuite des efforts en ce sens.

5. Une poursuite de la hausse des crédits affectés à l'hébergement des demandeurs d'asile

La loi portant réforme de l'asile15(*) a réaffirmé le rôle des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada) comme solution principale d'hébergement de ces derniers. Ce dispositif spécifique d'hébergement pérenne compte plus de 350 centres. Ces centres offrent aux demandeurs d'asile l'hébergement ainsi que des prestations d'accompagnement social et administratif.

En raison de l'augmentation des besoins résultant de la forte croissance de la demande d'asile ces dernières années, l'État a engagé au cours de la période récente des efforts sans précédent de développement de la capacité d'hébergement des demandeurs d'asile, avec pour objectif de rationaliser l'organisation du dispositif d'hébergement. Ainsi, près de 16 904 places ont été créées depuis la fin de l'année 2013, pour porter la capacité d'hébergement à 40 450 places à la fin 2017 permettant d'atteindre les objectifs du schéma national d'accueil des demandeurs d'asile fixés par l'arrêté du 21 décembre 2015. Environ 2 000 places supplémentaires sont en cours d'ouverture en 2018.

Le présent projet de loi de finances prévoit l'ouverture de 1 000 places supplémentaires et 309,2 millions d'euros en AE et en CP, soit une hausse de 4,53 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2018.

L'évolution du nombre de places en Cada

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le parc de places de Cada est complété par des places en dispositifs d'hébergement d'urgence, dont le nombre est amené à diminuer.

Une part de ce dispositif, offrant des prestations et des conditions d'accueil similaires à celles observées en Cada, est considérée comme de l'hébergement pérenne, permettant une prise en charge des demandeurs tout au long de leur procédure.

Les structures n'offrant pas un tel niveau de prestations, tels que les dispositifs hôteliers, sont, elles, destinées à accueillir, à titre transitoire, des demandeurs d'asile préalablement à leur admission éventuelle dans un hébergement pérenne.

Le dispositif d'hébergement d'urgence permet, en outre, de prendre en charge des demandeurs d'asile ne pouvant bénéficier d'un hébergement en Cada - singulièrement les demandeurs d'asile sous procédure Dublin, qui bénéficient du droit de se maintenir sur le territoire français jusqu'à leur transfert effectif.

Les crédits affectés à l'hébergement d'urgence sont en baisse de près de 1 % en CP (passant de 300,3 à 297,4 millions d'euros), alors que ce dispositif fait systématiquement l'objet d'une sous-budgétisation. En AE, ses crédits augmentent de 31,83 % et s'élèveront à 353,1 millions d'euros, ce qui s'explique par le transfert des crédits prévus pour les 7 800 places de centres d'hébergement pour migrants antérieurement portés par le programme 303 « Immigration et asile ».


* 8 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* 9 Décision du Conseil d'État, 23 décembre 2016, Association La Cimade et autres.

* 10 Cette action finance également la subvention pour charges de services publics de l'Ofpra et les dispositifs d'hébergement des demandeurs d'asile. Contrairement à ces deux dépenses, le financement de l'ADA n'est pas pilotable.

* 11 A la date du 1er septembre 2018, 970 personnes étaient placées en rétention administrative en métropole et 206 en outre-mer.

* 12 Les autres mesures sont les interdictions de territoire et les expulsions, qui connaissent des taux d'exécution bien supérieurs que les OQTF.

* 13 Communiqué de presse du 10 octobre 2017 du ministre d'État, ministre de l'intérieur - Rapport de l'IGA sur le traitement administratif de l'auteur de l'attentat de Marseille.

* 14 32 804 demandes en stock au 30 juin 2018.

* 15 Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.