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Projet de loi de finances pour 2019 : Outre-mer

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

C. UNE ÉCONOMIE DE 170 MILLIONS D'EUROS DEVANT IMPÉRATIVEMENT ÊTRE RÉAFFECTÉE AUX OUTRE-MER

1. Une dépense plus « pilotable », mais dont la pérennité doit être assurée

Vos rapporteurs spéciaux estiment que la volonté du Gouvernement de « convertir » la dépense fiscale en dépense budgétaire, si elle participe d'une volonté de rationalisation bienvenue, doit être accueillie avec une extrême prudence.

Ainsi, les travaux conduits dans le cadre des « Assises des outre-mer » ont laissé apparaitre que certains besoins de financement demeuraient partiellement couverts, et la TVA NPR n'apparaît pas comme une dépense fiscale efficace pour assurer ce développement.

Aussi, en contrepartie de la suppression du mécanisme de la TVA NPR, le gouvernement prévoit de mobiliser l'équivalent de cette dépense fiscale en dépense budgétaire, soit 100 millions d'euros, afin de favoriser le développement économique des territoires rassemblés principalement dans la nouvelle action 04 « Financement de l'économie » du programme 138 « Emploi outre-mer ».

De même, le gain budgétaire dégagé par l'abaissement de la réduction d'impôt sur le revenu sera dédié au financement de l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

Interrogé par votre rapporteur spécial Georges Patient à ce sujet en audition, Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics a justifié cette « conversion » des dépenses fiscales en dépenses budgétaires en indiquant que « la mission [augmentait] de 170 millions d'euros, en vertu de la conversion des dépenses fiscales, notamment sur l'impôt sur le revenu, en crédits d'interventions, plus pilotables »15(*). Cette logique est toutefois à double tranchant, puisque si le caractère pilotable des dépenses budgétaires permet un meilleur ciblage que la dépense fiscale, il n'offre aucune garantie quant à leur pérennité. Cette question se pose, par ailleurs, avec une prégnance particulière pour le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), qui a déjà fait l'objet, par le passé, de promesses d'abondement qui n'ont pas été honorées.

2. L'abondement du FEI : une promesse qui fera l'objet d'un suivi précis de la part des rapporteurs spéciaux

Le livre bleu de l'outre-mer comprend un engagement de mobiliser le gain budgétaire dégagé par le plafonnement de la réduction d'IR dans les départements d'outre-mer au financement de l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

L'engagement du Gouvernement de mobiliser les économies réalisées pour alimenter le fonds exceptionnel d'investissements (FEI)

Le FEI sera doté de 110 millions d'euros par an, permettant d'engager près de 500 millions d'euros sur le quinquennat en faveur de l'investissement public. 280 millions d'euros supplémentaires lui seront ainsi affectés, sur les 4 années à venir, en accompagnement des projets des collectivités territoriales ultramarines.

Le dispositif d'abattement d'impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables domiciliés dans les départements et régions d'outre-mer date de 1960. Ce dispositif sera préservé dans ses montants pour plus de 80 %. L'essentiel de la dépense correspondante (plus de 400 millions d'euros chaque année), bénéficie aux 10 % des foyers fiscaux les plus aisés. Ses paramètres seront modulés dans un souci de justice sociale visant à mettre la dépense publique au service du plus grand nombre. Les économies permises par cette modulation, seront intégralement mobilisées au profit du FEI, marquant la volonté du Gouvernement d'intensifier son engagement en faveur du rattrapage structurel et des conditions de vie outre-mer.

Source : Livre bleu outre-mer, 2018

Vos rapporteurs spéciaux approuvent cet abondement dans son principe.

Créé par l'article 31 de la loi LODEOM16(*), le fonds exceptionnel d'investissements (FEI) a pour objet d'apporter une aide financière aux personnes publiques qui réalisent dans les départements et collectivités d'outre-mer des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de manière déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local, en complément des opérations arrêtées dans le cadre des contrats de projets et de développement.

Ce dispositif couvre divers domaines comme l'eau potable, l'assainissement, le traitement et la gestion des déchets, le désenclavement du territoire, les infrastructures numériques, etc. Vos rapporteurs spéciaux ont estimé, dans un récent rapport d'information sur ce dispositif, qu'il avait « fait la preuve de son utilité » 17(*). Au titre de 2018, 48 opérations ont été retenues pour un volume total d'investissement de 115,4 millions d'euros dont 45,9 millions d'euros du FEI. La volonté de doter ce dispositif de 110 millions d'euros par an en AE et de 65 millions d'euros en CP au lieu de 40 millions d'euros en AE et 36 millions d'euros en CP, comme cela était prévu en loi de finances initiale pour 2018 est donc bienvenue.

Crédits du fonds exceptionnels d'investissement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Toutefois, cette « promesse » d'abondement doit être accueillie avec une extrême vigilance18(*). Alors que le précédent Président de la République avait formulé le souhait de doter le FEI de 500 millions d'euros d'ici 2017, cet objectif n'avait pas été atteint. En 2017, le FEI n'avait cumulé que 230 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP, soit moins de la moitié des financements promis.

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux souhaitent exprimer leur vigilance quant à la nécessité d'honorer l'engagement pris d'augmenter le financement du fonds exceptionnel d'investissement sur l'ensemble de la durée du quinquennat.

Ils envisagent, à cet égard, d'effectuer un contrôle budgétaire dans les années à venir afin de veiller à la bonne exécution de cet engagement.


* 15 Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, et de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics par la commission des finances, lundi 24 septembre 2018.

* 16 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer

* 17 Rapport d'information de MM. Nuihau Laurey et Georges Patient, fait au nom de la commission des finances, Le fonds exceptionnel d'investissement : un instrument au service du rattrapage des outre-mer, octobre 2016.

* 18 Rapport général n° 108 (2017-2018) de MM. Nuihau Laurey et Georges Patient, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017