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Projet de loi de finances pour 2019 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 21

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Victorin LUREL

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » constitue le vecteur budgétaire des opérations conduites par l'État en tant qu'actionnaire. Deux impératifs doivent être conciliés : l'information du Parlement et la confidentialité des opérations. Sa présentation s'opère donc de manière conventionnelle, au détriment des prérogatives du Parlement.

2. La présentation proposée pour 2019 prolonge la convention tout en l'adaptant afin de tenir compte des cessions envisagées par le Gouvernement et faisant l'objet de dispositions législatives dans le projet de loi « PACTE » en cours d'examen parlementaire. Les montants traditionnellement inscrits en projet de loi de finances sont donc doublés, en recettes comme en dépenses, dans la mesure où le produit tiré des cessions doit être utilisé pour compléter la dotation du fonds pour l'innovation et l'industrie créé en janvier 2018.

3. Si cette adaptation est cohérente avec les objectifs par ailleurs poursuivis par le Gouvernement, la multiplication par deux de la contribution au désendettement portée par le programme 732 est surprenante. Prévue à 2 milliards d'euros, cette contribution atteint un niveau exceptionnellement élevé au regard des exercices précédents. Aucune contribution n'a ainsi été enregistrée entre 2016 et 2017. Son intérêt patrimonial n'est de surcroît pas avéré compte tenu du niveau des taux d'intérêt.

4. Surtout, cette contribution se conjugue avec la dotation au fonds pour l'innovation et l'industrie que le compte devrait porter en 2019. Or cette dotation servira en pratique à réduire les besoins de financement de l'État. Dans ces conditions, l'intégralité des dépenses du compte pour 2019 participera au désendettement de l'État.

5. La stratégie du Gouvernement consiste en un désengagement de l'État de deux entreprises, Aéroports de Paris et la Française des Jeux, afin d'alimenter la dotation du fonds pour l'innovation et l'industrie. Le rendement tiré de sa dotation, à hauteur de 10 milliards d'euros, sera utilisé afin de soutenir l'innovation, pour un montant d'environ 250 millions d'euros par an. Il en résulte deux conséquences : d'abord, une débudgétisation réelle, car le soutien du fonds procède d'un mécanisme extrabudgétaire, ensuite, un désendettement artificiel, car la dotation du fonds viendra en déduction des besoins de financement de l'État.

6. En comptabilisant la contribution au désendettement du compte au titre de 2018 et 2019 ainsi que la dotation du fonds, les cessions se traduiront par une réduction de 0,65 point de la dette publique. Ce montant excède l'infléchissement de la dette publique inscrite dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Surtout, il permet de contenir la progression de l'endettement des administrations publiques centrales (APUC) à hauteur de 20 %. Le mécanisme proposé par le Gouvernement vise donc à compenser en partie l'absence de maîtrise des finances de l'État, contrastant avec les efforts réels supportés par les finances locales et sociales.

7. Ce mécanisme soulève d'autant plus d'interrogations que son intérêt patrimonial peut être mis en doute. Les cessions se traduiront par une perte de recettes liées aux dividendes, tandis que le rendement du fonds pour l'innovation sera en pratique retracé dans la charge de la dette, pour un montant de 250 millions d'euros par an, sans que le Parlement n'examine le soutien à l'innovation qui en résultera.

Au 10 octobre 2018, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 83 % des réponses portant sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LA PROGRAMMATION 2019 REFLÈTE LE RECENTRAGE DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LA MOBILISATION DU COMPTE POUR LE DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT

A. LA PRÉSENTATION CONVENTIONNELLE EST LARGEMENT INSATISFAISANTE

1. Une présentation conventionnelle du compte

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » constitue le support budgétaire des opérations conduites par l'État en tant qu'actionnaire, via l'Agence des participations de l'État (APE).

Son périmètre excède toutefois le champ de l'APE, puisqu'il constitue également le vecteur budgétaire d'opérations en capital non liées à l'État actionnaire.

Ses caractéristiques sont les suivantes :

en recettes, il retrace à titre principal les produits des cessions de participations conduites par l'État actionnaire ainsi que des versements du budget général ;

en dépenses, il a pour objet de financer de nouvelles prises de participations1(*) et de contribuer au désendettement de l'État2(*).

Il se compose de deux programmes :

- le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » porte les dépenses liées aux participations financières de l'État ;

- le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » retrace les versements à la Caisse de la dette publique ou au désendettement d'établissements publics.

Ces dépenses budgétaires n'entrent pas dans le champ de la comptabilité nationale puisqu'elles entraînent la constitution d'un actif ou réduisent le passif de l'État. S'agissant des opérations en capital, la dépense peut être imputée en comptabilité nationale s'il est considéré qu'elle n'aurait pas pu être effectuée par « un investisseur avisé »3(*).

Pour des raisons de confidentialité et d'opportunité, le Gouvernement refuse toutefois de s'engager sur un montant de cessions pour l'année à venir.

Le compte spécial présente donc une particularité : la programmation proposée en loi de finances initiale, tant pour les recettes que pour les dépenses, est fixée conventionnellement à cinq milliards d'euros.

Présenté par construction à l'équilibre, le compte n'a pas d'incidence sur la prévision du solde général d'exécution de la loi de finances. Son impact n'est pris en compte qu'au moment de la loi de règlement.

2. Une présentation obérant les prérogatives du Parlement

Initialement perplexe, votre rapporteur spécial est convaincu que la présentation du compte a vécu et qu'elle est largement insatisfaisante.

Deux éléments motivent son analyse.

D'abord, la présentation conventionnelle du compte proposée en loi de finances initiale amène le Parlement à délivrer un chèque en blanc à l'exécutif. Le Parlement vote en effet un montant artificiel de crédits, à partir d'une maquette de performance renseignée a posteriori. Tous les indicateurs sont en effet renseignés uniquement pour les exercices précédents.

La poursuite de deux impératifs contraires, l'information du Parlement et la préservation de la confidentialité des prises de participation de l'État, s'opère donc au détriment du Parlement et de ses pouvoirs de contrôle.

Cette situation est d'autant plus préjudiciable qu'elle entraîne deux conséquences :

- d'une part, la présentation du compte à l'équilibre, indépendamment du montant des dépenses et des recettes réellement prévues, est susceptible de fausser la prévision du solde d'exécution de la loi de finances ;

- d'autre part, en cours d'exécution budgétaire, le Gouvernement peut gager des dépenses nouvelles par des annulations sur le compte, sans que celles-ci constituent des économies réelles pour le budget de l'État. Ce risque est d'autant plus marqué que, jusqu'à présent, le niveau conventionnellement inscrit en loi de finances depuis 2007 (5 milliards d'euros) est plus élevé que les montants moyens exécutés.

Ensuite, le cadre actuel n'appréhende guère la réalité de l'État actionnaire.

Deux difficultés doivent être soulignées :

d'une part, le compte excède le périmètre de l'État actionnaire incarné par l'APE, ce qui nuit à sa lisibilité. Au sein du compte, coexistent des opérations relevant de l'APE et des opérations en capital qui ne lui sont pas liées, comme des transferts vers les programmes d'investissement d'avenir (PIA) ou le renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement. Pour ces opérations, le compte sert de véhicule budgétaire, où transite un versement du budget général. En 2016, ce sont ainsi 90 % des dépenses du compte qui ne relevaient pas de l'APE ;

d'autre part, le compte ne retrace pas la totalité de l'État actionnaire, puisque seuls les produits des cessions de participations et les dividendes sous forme de titres sont affectés au compte ; les dividendes en numéraire tirés des participations de l'État sont reversés directement en recettes non fiscales du budget général.

Par ailleurs, les moyens de l'APE sont retracés hors du compte, au sein du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie ».

Il n'y a donc pas d'unité de l'État actionnaire du point de vue budgétaire.

Cette organisation complexe doit être améliorée : votre rapporteur spécial formule ci-après des propositions en ce sens.

Telle n'est pas l'option retenue par le Gouvernement, lequel a décidé d'asseoir une partie de sa justification de recentrage du portefeuille de l'État sur les difficultés liées à l'architecture actuelle, tout en la maintenant.


* 1 Ces opérations relèvent alors du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État ».

* 2 Ces opérations relèvent alors du programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État ».

* 3 Eurostat examine les opérations de recapitalisation d'entreprises publiques selon le principe général suivant : « l'apport de capitaux doit être traité en opération non financière toutes les fois qu'il s'agit d'une opération sans contrepartie », c'est à dire lorsque « l'administration ne reçoit pas en échange un actif financier de même valeur » - source Eurostat, « Apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques », 21 août 2003.