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Projet de loi de finances pour 2019 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État ( rapport général - première lecture )

B. CETTE SOLUTION DE SECOND RANG S'OPÈRE AU DÉTRIMENT DES INTÉRÊTS DE LONG TERME

Le débat ne porte pas sur la nécessité de préserver la stabilité et le niveau des dépenses de soutien à l'innovation. Le débat porte sur les outils définis pour garantir ce soutien et sur la capacité du Parlement à exercer ses pouvoirs d'autorisation et de contrôle de la dépense.

De ce point de vue, le mécanisme proposé par le Gouvernement conduit en pratique à dessaisir intégralement le Parlement de ses prérogatives. La mise à l'écart du Parlement s'opère à toutes les étapes de la procédure :

- en amont, puisque le compte, conçu comme un simple véhicule budgétaire, est présenté de façon notionnelle ;

- en aval, dans la mesure où la dotation budgétaire du programme 192 est progressivement remplacée par un soutien tiré du rendement du fonds pour l'innovation et l'industrie, mécanisme extrabudgétaire.

Votre rapporteur spécial relève toutefois une incongruité : la dotation à l'innovation apportée par le fonds sera retracée, au sein du budget général, dans la charge de la dette. En effet, ainsi que le précise l'étude d'impact annexée au projet de loi « PACTE », « le versement d'intérêts sur les dotations de l'EPIC Bpifrance sera inclus dans la charge de la dette de l'État ». Or, compte tenu du taux retenu de 2,5 %, supérieur aux taux actuels de l'OAT à 50 ans, il s'agit en pratique d'une subvention du budget général.

Surtout, le mécanisme prévu par le Gouvernement se traduira par une perte de recettes non fiscales. En effet, les dividendes en numéraire issus des participations de l'État sont versés au budget général, pour un montant moyen de 3,5 milliards d'euros annuels au cours de la dernière décennie, soit environ 1,5 point de PIB. Entre 2015 et 2017, ce montant a été fortement réduit en raison de l'engagement de l'État de percevoir son dividende auprès d'EDF en actions, afin d'accompagner l'entreprise dans sa restructuration.

Évolution des dividendes versés depuis 2008

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Évolution
2008-2017

Dividendes en numéraire

5,6

3,3

4,3

4,4

3,2

4,2

4,1

3

1,8

1,5

- 73 %

Dividendes en actions

-

2,2

0,1

-

1,4

0,2

-

0,9

1,7

1,3

-

Total

5,6

5,5

4,4

4,4

4,6

4,4

4,1

3,9

3,5

2,8

- 50 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cependant, compte tenu de l'atrophie à venir du portefeuille de l'État actionnaire, le montant annuel des dividendes sera amené à se stabiliser à un plateau plus faible que la moyenne enregistrée ces dernières années. Il en résulte une baisse à venir des recettes de l'État, dont les effets se matérialisent dès 2018 avec l'affectation au fonds pour l'innovation et l'industrie de titres EDF et Thalès. Ce sont ainsi 206,5 millions d'euros qui ne reviendront pas au budget général en 2018.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial alerte sur les conséquences du fonds pour l'innovation et l'industrie, au détriment des prérogatives du Parlement :

des recettes amputées, en raison de la perte des dividendes tirés des participations de l'État au sein d'ADP et de la FDJ, soit environ 200 millions d'euros en moyenne annuelle comme le détaille le graphique ci-après ;

des dépenses majorées, compte tenu des intérêts versés à l'EPIC Bpifrance au titre de l'investissement de la dotation en obligations à long terme du Trésor, pour un montant estimé à 250 millions d'euros annuels, sans que le Parlement n'examine les modalités du soutien à l'innovation apporté par le fonds.

Montant des dividendes annuels versés à l'État au titre de ses participations
dans les entreprises Aéroports de Paris et Française des Jeux

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'Agence des participations de l'État.

Pour garantir la stabilité du soutien à l'innovation, le Gouvernement propose donc d'amputer le budget général de 200 millions d'euros environ les recettes annuelles du budget général et de céder des participations dans des entreprises publiques.

C'est pourquoi d'autres ressorts doivent motiver les choix du Gouvernement, en particulier pour contenir la progression de l'endettement des administrations publiques.

Dans ces conditions, l'intérêt patrimonial de l'opération envisagée doit être remis en question.

Les cessions proposées portent en effet sur des entreprises particulièrement dynamiques. La valorisation boursière d'ADP a ainsi été multipliée par quatre en dix ans, dans un contexte où le transport aérien devrait encore fortement croître au cours des prochaines années. De même, pour la FDJ, la valorisation estimée de l'entreprise, entre 1 milliard et 1,5 milliard d'euros doit être mise en regard du dividende annuel moyen versé au cours des dernières années. Le gain tiré de la cession représenterait ainsi entre 11 ans et 16 ans de dividendes.

À cet égard, votre rapporteur comprend certes les arguments tirés des besoins en investissements s'agissant d'ADP. Il n'est ni dans la capacité des finances publiques ni dans le rôle de l'État d'accompagner l'entreprise dans son essor international. Cependant, un tel argument ne saurait être avancé s'agissant de la FDJ, qui constitue la deuxième loterie au sein de l'Union européenne.

Ainsi retranché, le portefeuille de participations de l'État sera de surcroît recentré sur des titres moins dynamiques.

Il est intéressant de relever les valeurs de l'indicateur 1.3 s'attachant au taux de rendement de l'actionnaire. L'amélioration constatée entre 2016 et 2017 de - 6,8 % à 18,25 % résulte, selon le projet annuel de performances, de la surperformance du portefeuille coté de l'État par rapport au CAC 40. Or, parmi les valeurs ayant porté l'indicateur figure celle d'ADP, en hausse de 55,7 % en 2017.

C'est donc l'équilibre d'un portefeuille diversifié de participations qui pourrait être menacé, exposant le budget général à des dépenses non anticipées. Ainsi, 80 % de la recapitalisation du secteur nucléaire conduite en 2016 et 2017 a pu être financée grâce aux cessions réalisées au cours des exercices précédents. Suivant le projet du Gouvernement, une telle stratégie ne pourrait plus être envisagée.

Pour assurer l'avenir de nos enfants en soutenant l'innovation, le Gouvernement opère donc un arbitrage paradoxal, au détriment des intérêts patrimoniaux de l'État.