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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE :
LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

I. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION DE 7,5 % ENTRE 2018 ET 2019...

A. UNE MISSION QUI PORTE LES DÉPENSES SOCIALES EN FAVEUR DES PERSONNES LES PLUS FRAGILES

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - qui porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles - est dotée de 21,1 milliards d'euros de crédits de paiement en 2019.

93 % des dépenses de la mission sont des dépenses d'intervention. Les trois principales dépenses sociales financées par la mission que sont la prime d'activité, les mesures de protection juridique des majeurs et l'AAH représentent, d'ailleurs, à elles seules 17 milliards d'euros, soit 80 % des crédits de la mission en 2019 :

- la prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, avec un montant de 6 milliards d'euros;

- le financement des dispositifs de protection juridique des majeurs, avec un coût estimé à 668,3 millions d'euros ;

- l'allocation aux adultes handicapés (AAH), avec une dépense estimée à 10,3 milliards d'euros.

Source : commission des finances du Sénat

Les autres dépenses de la mission sont essentiellement constituées d'aides financières versées aux personnes les plus démunies (aide alimentaire, allocation supplémentaire d'invalidité, aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine etc.), ainsi que de subventions attribuées à des associations nationales ou locales concourant à la mise en oeuvre de politiques de solidarité ou de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes.

Enfin, cette mission comprend les dépenses du programme 124, qui regroupe les fonctions support de l'ensemble des ministères sociaux, pour un montant d'1,5 milliard d'euros en 2019.

B. UNE HAUSSE DE 1,5 MILLIARD D'EUROS ENTRE 2018 ET 2019 RESPECTANT LA PROGRAMMATION TRIENNALE

À périmètre courant, les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » progressent de 7,5 % entre 2018 et 2019, soit une augmentation de près d'1,5 milliard d'euros en crédits de paiement.

Les crédits portés par les deux principaux programmes de la mission, 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » et 157 « Handicap et dépendance » sont, respectivement, en hausse de 13,8 % et 5,13 %.

Par ailleurs, les crédits du programmes 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » sont stables à l'euro près, et le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » diminue de 2,49 %.

Évolution des crédits de paiement de la mission « Solidarité »
entre 2018 et 2019 (à périmètre courant)

(en euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

Par ailleurs, en sus des crédits budgétaires alloués à la mission, sont rattachées trente dépenses fiscales, dont le coût est estimé, en 2019, à 14,1 milliards d'euros, soit un montant en hausse par rapport à 2018 (13,8 milliards d'euros). La mission « Solidarité, insertion, égalité des chances » constitue ainsi la troisième mission la plus importante en matière de dépenses fiscales derrière les missions « Économie » (28,2 milliards d'euros) et « Cohésion des territoires » (14,9 milliards d'euros).

Les dépenses fiscales : la nécessité d'un meilleur pilotage

Parmi les 30 dépenses fiscales rattachées à la mission, les quatre dépenses les plus importantes représentent près de 65 % du total :

- abattement de 10 % sur le montant des pensions - y compris les pensions alimentaires - et des retraites sur l'impôt sur le revenu (4,2 milliards d'euros rattachés au programme 157) ;

- exonération des prestations familiales, de l'AAH ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile et depuis le 1er janvier 2017, de la prestation d'accueil du jeune enfant de l'impôt sur le revenu (1,897 milliard d'euros rattachés au programme 304) ;

- exonération de la taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste (1,681 milliard d'euros rattaché au programme 157) ;

- crédit d'impôt, sur l'impôt sur le revenu, pour frais de garde des enfants de moins de six ans (1,220 milliard d'euros rattachés au programme 304).

Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport d'exécution des crédits de 2017, un pilotage insuffisant de ces dépenses. Ils réitèrent ainsi leurs remarques afin qu'une réflexion soit engagée sur l'évolution et le pilotage de ces dépenses. Dans les réponses au questionnaire budgétaire, des éléments ont été apportés, s'agissant notamment des améliorations de rattachements possibles visant une meilleure lisibilité des dépenses fiscales ; ce travail doit être poursuivi en concertation avec la direction de la législation fiscale. Ainsi, par exemple, la dépense fiscale d'impôt sur le revenu « Exonération de l'aide spéciale compensatrice (ou pécule de départ), allouée aux commerçants et artisans âgés de condition modeste, au moment de la cessation de leur activité » pourrait être détachée du programme 157 « Handicap et dépendance ». Cette exonération n'a pas de lien direct avec le programme 157 (ou un autre programme de la mission solidarité), mais concerne l'entreprenariat, pouvant ainsi être rattachée, par exemple, à un programme de la Direction générale des entreprises.

Source : commission des finances du Sénat d'après documents budgétaires et réponses au questionnaire budgétaire

Hors contribution au « CAS pensions », le montant des crédits pour 2019 - qui s'élève à 20,928 milliards d'euros - respecte ainsi le plafond de dépense du triennal fixé à 21,31 milliards d'euros.

Plafonds de dépenses dans le triennal 2018-2020
(hors CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

2018

2019

2020

19,44

21,31

21,94

Source : Commission des finances du Sénat d'après la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022