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Projet de loi de finances pour 2019 : Sport, jeunesse et vie associative

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Éric JEANSANNETAS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018

Disponible au format PDF (660 Koctets)

Synthèse du rapport (255 Koctets)


N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 30

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Rapporteur spécial : M. Éric JEANSANNETAS

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » sont présentés en augmentation de 22,3 % en autorisations d'engagement (1 183,5 millions d'euros) et de 4,1 % en crédits de paiement (998,8 millions d'euros) par rapport à 2018, dans le respect du plafond fixé par le budget triennal. Cette hausse résulte de deux facteurs : la montée en charge du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » et la progression des crédits du service civique, portés par le programme 163 « Jeunesse et vie associative ».

2. Contrairement à la dynamique générale de la mission, les crédits du programme 219 « Sport » diminuent par rapport à 2018, de 4,3 % en autorisations d'engagement et de 8,1 % en crédits de paiement. Cette baisse résulte de deux ajustements techniques au titre du dispositif de compensation à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les arbitres et juges sportifs (- 39 millions d'euros par rapport à 2018) et des dépenses transférées l'an dernier en provenance du Centre national pour le développement du sport (CNDS), présentées cette année avec un décalage entre autorisations d'engagement et crédits de paiement.

3. Quoiqu'essentiellement techniques, ces ajustements des crédits du programme 219 « Sport » s'accompagnent d'une montée en charge des dépenses liées à l'organisation des Olympiades de 2024 non entièrement compensée. La comparaison des trajectoires du budget triennal prévu avant la décision d'attribution des Jeux et de celui ajusté immédiatement après avec le besoin de financement de l'État au titre de l'organisation de la compétition révèle un montant de 42 millions d'euros non compensé pour 2019 et 2020.

4. Outre qu'il rompt avec l'engagement du Président de la République d'un financement des Jeux qui ne s'opérerait pas au détriment du soutien au mouvement sportif, ce décalage est préoccupant compte tenu d'une part de l'attrition du soutien effectif au mouvement sportif, en diminution de 8,5 % entre 2017 et 2019, et, d'autre part, de la forte montée en puissance du besoin de financement du programme 350 au cours des prochaines années, pour un montant total d'environ un milliard d'euros. À défaut d'ajustement, l'objectif du Gouvernement d'accroître de trois millions de personnes le nombre de pratiquants sportifs ne pourra être atteint.

5. Une réforme de la gouvernance du sport devrait intervenir en 2019, avec la création de l'Agence nationale du sport, groupement d'intérêt public regroupant les financeurs du sport (État, collectivités territoriales et acteurs économiques) ainsi que le mouvement sportif. Elle serait investie d'une double mission, en matière de haute performance et de développement des pratiques. Le CNDS serait intégré dans le cadre de ce nouvel organisme. Pertinente en ce qu'elle prend mieux en compte la réalité des soutiens au mouvement sportif, cette réforme n'est toutefois pas complètement aboutie. Certaines questions doivent encore être résolues, en particulier s'agissant de la reprise des restes à payer du CNDS, estimés à 159 millions d'euros fin 2018, et de l'avenir de la direction des sports ainsi que du ministère des sports.

6. Les crédits alloués à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) sont stables par rapport à 2018, s'établissant à 9,6 millions d'euros. Toutefois, la question du déménagement du laboratoire d'analyses de l'Agence doit encore être résolue. Il s'agit de conforter la place de la France dans la lutte antidopage mondiale, confrontée à une concurrence accrue et à des exigences renforcées de la part de l'Agence mondiale antidopage (AMA), en vue de l'organisation de plusieurs évènements sportifs majeurs au cours des prochaines années. Cependant, pour être prêt à temps, il importe de prendre une décision très rapide, alors même que la question du financement de ce nouveau laboratoire n'est pas résolue et que les besoins se concentreront, comme pour le programme 350, entre 2020 et 2022.

7. Les crédits du programme 163 « Jeunesse et vie associative » progressent de 9 % par rapport à 2018, essentiellement au titre du service civique, qui représente plus de 81 % du programme et dont les crédits sont majorés de 11 %.

8. Pourtant, l'ensemble du tissu associatif, grandes comme petites structures dans les territoires, doit affronter la conjugaison de plusieurs difficultés : nouvelle baisse des contrats aidés, mise en oeuvre tardive du soutien du Fonds de développement de la vie associative (FDVA) en réponse à la suppression de la dotation d'action parlementaire, et conséquences des réformes fiscales sur les dons dont elles bénéficient. Dans ce contexte, il importe que la concertation initiée par le Gouvernement pour définir une politique associative renouvelée se concrétise rapidement en actes.

9. Les crédits proposés pour le FDVA sont stables par rapport à 2018 (33,2 millions d'euros) ; la mesure de compensation de la suppression de la réserve parlementaire, d'un montant de 25 millions d'euros, est prolongée en 2019.

10. Les crédits destinés au service civique s'élèvent à 497 millions d'euros en 2019, en hausse de 11 % par rapport à 2018, avec un objectif de 150 000 jeunes effectuant une mission de service civique. Malgré son ampleur, cette progression marque un ralentissement par rapport à la tendance observée depuis 2015 dans le cadre de son universalisation (multiplication par 2,5 entre 2015 et 2018). Le service civique entre désormais dans un rythme de croisière, confirmant le succès du dispositif qui fait de la France le premier pays de l'Union européenne en termes de volontariat des jeunes, devant l'Allemagne.

11. Les réflexions engagées pour la création du service national universel ne doivent pas conduire à bouleverser cette réussite. D'importantes questions demeurent encore sans réponse s'agissant de ses modalités pratiques et, surtout, de son financement : à l'appui des travaux du groupe de travail rendus en avril dernier, le coût du service national universel peut être estimé entre 2,1 milliards et 4,3 milliards d'euros.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 80 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial en ce qui concerne la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

ANALYSE DES CRÉDITS DE LA MISSION

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS PROGRESSENT FORTEMENT EN 2019, SOUS LE DOUBLE EFFET DU SERVICE CIVIQUE ET DE LA PRÉPARATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES DE 2024

A. UN PÉRIMÈTRE ÉLARGI EN 2018 À LA SUITE DE L'ATTRIBUTION DES OLYMPIADES DE 2024

1. Depuis 2018, la mission retrace la participation de l'État aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024

La mission « Sport, jeunesse et vie associative » s'articule autour de trois programmes :

- le programme 219 « Sport », qui porte principalement les subventions de l'État aux fédérations sportives, les soutiens financiers transférés depuis le Centre national pour le développement du Sport (CNDS) en 20181(*), ainsi que les subventions de fonctionnement aux opérateurs et agences du sport, en particulier l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep), les Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS), les Écoles nationales du sport ou encore l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- le programme 163 « Jeunesse et vie associative », qui porte essentiellement les dépenses de service civique et les programmes d'aide aux associations ;

- le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques de 2024 », qui constitue le vecteur budgétaire du soutien financier de l'État à l'organisation des Olympiades de 2024 (cf. encadré infra).

Jeux olympiques et paralympiques de 2024 : organisation et financement

La gouvernance des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 s'organise autour de deux structures, auxquelles s'ajoute la coordination opérée par la délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques (DIJOP).

Le Comité d'organisation des Jeux olympiques (COJO), constitué sous forme d'association, a pris le relais du Comité de candidature. Présidé par Tony Estanguet, il est chargé du volet organisation, et bénéficie quasi-exclusivement de financements privés - parrainages, billetterie - pour un budget total estimé à 3,8 milliards d'euros. Une contribution publique de 100 millions d'euros lui sera versée au titre de l'organisation des Jeux paralympiques.

La seconde structure mise en place est la société de livraison des ouvrages olympiques (Solidéo), établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), créé par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, chargée de la réalisation des infrastructures - trente-neuf ouvrages au total. Son budget, évalué à 3 milliards d'euros, est financé à hauteur de 1,374 milliard d'euros par des contributions publiques, répartis entre les collectivités territoriales partenaires (450 millions d'euros) et l'État (934 millions d'euros). C'est cette contribution qui est portée par le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 ».

Dans ce cadre, le ministre de l'action et des comptes publics a confié à l'inspection générale des finances, au conseil général de l'environnement et du développement durable et à l'inspection générale de la jeunesse et des sports une mission d'analyse des conditions de financement du COJO et de la Solidéo, dont les travaux ont été rendus le 30 mars dernier. Plusieurs risques ont été identifiés s'agissant de la construction des différents ouvrages, pour un montant total évalué à 500 millions d'euros.

À l'appui de ces travaux, la maquette financière a été ajustée, en particulier pour trois ouvrages : le village olympique, le village des médias et l'ensemble des infrastructures liées aux épreuves aquatiques. L'ensemble a été finalisé dans le protocole d'accord signé le 14 juin 2018 par les différentes parties prenantes2(*).

Source : commission des finances du Sénat

Une spécificité de la mission tient à ce que les dépenses de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale et déconcentrée de la jeunesse et des sports sont portées par le programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

L'an dernier, le programme 350 avait été introduit à l'initiative du Gouvernement par l'Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances pour 2018 à la suite de la décision d'attribution du Comité international olympique (CIO) le 13 septembre 2017.

C'est donc seulement à partir du présent projet de loi de finances que les documents budgétaires sont complétés afin de prendre en compte ce nouveau programme et qu'une maquette de performance est définie.

L'architecture du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 »

Le programme est composé des quatre actions suivantes :

- l'action 01 Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympique, qui bénéficiera de la quasi-intégralité des crédits du programme au cours des prochains exercices ;

- l'action 02 Comité d'organisation des jeux olympiques et paralympiques, qui recevra la participation de l'État au COJO de 100 millions d'euros au titre de l'organisation des Jeux paralympiques ;

- l'action 03 Haute performance des jeux olympiques et paralympiques, qui devrait être supprimée lorsque l'Agence nationale du sport sera effectivement créée ;

- l'action 04 Héritage des jeux olympiques et paralympiques, qui sera activée pour la transformation des sites olympiques après l'évènement.

Dans ces conditions, la maquette de performance du programme 350 comporte un objectif unique, visant à garantir la livraison des ouvrages olympiques dans les délais requis, assorti d'un indicateur unique relatif au taux de signature des conventions relatives aux opérations financées par la Solidéo. Cet indicateur, qui correspond à la première phase des travaux de la Solidéo, devrait évoluer en 2020 vers un indicateur financier (taux d'engagement et taux de paiement) ainsi que vers un indicateur relatif à la supervision des projets.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. Comme l'an dernier, le cadre présenté devrait évoluer en cours d'examen parlementaire

Pour autant, pour la deuxième année consécutive, le projet de loi de finances soumis au Parlement n'est pas stabilisé lors de sa présentation et devrait évoluer lors de l'examen parlementaire.

Les crédits demandés intègrent la future création de l'Agence nationale du sport (ANS), annoncée pour 2019 (cf. infra). S'agissant du financement par l'État, l'ANS bénéficiera à la fois d'une subvention d'environ 40 millions d'euros du programme 219 « Sport » et des taxes actuellement affectées au CNDS (126,1 millions d'euros3(*)).

Or, si le versement d'une subvention pour charges de service public pourra être effectué par le gestionnaire en cours d'exécution, le transfert des taxes affectées nécessite l'approbation du Parlement dans une loi de finances4(*). En fonction de l'état d'avancement de la préfiguration de la future agence, cette disposition pourrait être soumise au Parlement en cours d'examen du présent projet de loi de finances.

À cet égard, le Premier ministre avait indiqué le 10 septembre dernier avoir demandé au ministère de l'action et des comptes publics « de lui faire des propositions sur [le sujet des taxes affectées au budget du sport] avant la présentation du projet de loi de finances pour 2019 pour concourir à rendre plus simples et lisibles les ressources affectées aux sports »5(*). Aucune annonce n'est pour l'heure intervenue.

Ces décalages nuisent à la bonne information du Parlement et à l'examen réel des crédits dédiés au sport en 2019.

B. CONFORMÉMENT AU TRIENNAL, DES CRÉDITS EN HAUSSE EN 2019 MAIS UNE ÉVOLUTION HÉTÉROGÈNE SELON LES PROGRAMMES

Les crédits demandés dans le projet de loi de finances pour 2019 s'élèvent à :

1 183,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), en hausse de 22,3 % par rapport à 2018 ;

998,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en progression de 4,1 % par rapport à 2018.

Le décalage entre le niveau d'AE et de CP constitue une nouveauté pour la mission par rapport aux exercices précédents. Il reflète la montée en charge progressive des investissements nécessaires pour les infrastructures pérennes liées à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

Le montant de crédits de paiement s'établit conformément au plafond du budget triennal, reproduit dans le tableau ci-après.

Plafond des crédits de paiements de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour le triennal 2018-2020

(en millions d'euros)

2018

2019

2020

Évolution 2018-2020

960

1 053

1 070

+ 11,5 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Toutefois, cette dynamique au niveau de la mission ne traduit pas l'évolution contrastée selon les programmes qui la composent. La répartition entre programmes, détaillée dans le tableau ci-après, est la suivante :

331,1 millions d'euros en AE et 319,2 millions d'euros en CP pour le programme 219 « Sport », soit une baisse respectivement de 4,3 % et de 8,1 % par rapport à 2018 ;

614,3 millions d'euros en AE et en CP pour le programme 163 « Jeunesse et vie associative », soit une progression de 9 % par rapport à 2018 ;

238 millions d'euros en AE et 65,3 millions d'euros en CP pour le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 », soit une progression respectivement de 310,3 % et de 36 % par rapport à 2018.

Évolution des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative »

(en millions d'euros)

 

Exécution 2017

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

2018-2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

P219

« Sport »

241,4

243,5

346,1

347,2

331,1

319,2

- 4,3 %

- 8,1 %

P163

« Jeunesse et vie associative »

540,6

540,2

563,9

614,3

+ 9 %

P350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 »

-

58,0

48,0

238,0

65,3

+ 310,3 %

+ 36 %

Total

782

783,7

968,0

959,1

1 183,5

998,8

+ 22,3 %

+ 4,1 %

Total hors P350

-

910,0

911,1

945,5

933,5

+ 4 %

+ 2,5 %

NB : une mesure de périmètre est intervenue en loi de finances initiale pour 2018 conduisant à transférer 72,8 millions d'euros de crédits du Centre national pour le développement du sport vers le programme 219 « Sport ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

La progression du programme 163 « Jeunesse et vie associative » et du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » s'explique respectivement par la montée en charge du service civique et des dépenses d'organisation des Olympiades de 2024.

La diminution des crédits envisagée pour le programme 219 « Sport » doit être davantage explicitée. Elle ne traduit pas une atrophie des soutiens effectifs au sport mais résulte davantage de deux mesures non pérennes d'ajustement budgétaire :

- d'une part, le recalibrage du dispositif de compensation à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les arbitres et juges sportifs. Son montant, évalué à 20 millions d'euros pour 2019, diminue de 39 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2018. Cette mesure de compensation, introduite par la loi de finances pour 2017, avait été initialement sous-évaluée, conduisant à la constitution d'une dette fin 2017. Aussi les 59 millions d'euros de crédits prévus à ce titre en loi de finances pour 2018 intégraient-ils à la fois l'apurement de la dette, à hauteur de 19 millions d'euros, et la réévaluation de la compensation, pour 20 millions d'euros ;

- d'autre part, une remise à niveau des dépenses transférées l'an dernier du CNDS vers le programme 219 pour deux dispositifs - les dotations pour l'organisation des grands évènements sportifs internationaux (GESI) et pour les équipements nationaux structurants. Contrairement à l'an dernier, ces deux dépenses sont désormais présentées en distinguant les AE des CP, minorant de 22,8 millions d'euros les CP demandés pour 2019.

Ces deux mesures expliquent à hauteur de 61,8 millions d'euros la réduction des crédits prévue pour 2019 (- 28 millions d'euros).

Par ailleurs, le niveau des restes à payer et des charges à payer6(*) demeure contenu pour les deux programmes historiques de mission, puisque, à la fin de l'exercice 2017, il s'élève à :

- 49,2 millions d'euros de restes à payer pour le programme 219, en diminution de 4 % par rapport à 2016 et essentiellement imputable au contrat de partenariat conclu pour l'Institut du sport, de l'expertise et de la performance (Insep), et à moins de 0,5 million d'euros de charges à payer ;

- 1,41 million d'euros de restes à payer pour le programme 163 et à 0,32 million d'euros de charges à payer.

C. UN SOUTIEN QUI S'EXERCE ESSENTIELLEMENT AU-DELÀ DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Au-delà des crédits budgétaires qu'elle porte et qui en font la vingt-cinquième du budget général, la mission se caractérise de façon structurelle par le niveau très élevé des dépenses fiscales qu'elle retrace, essentiellement à raison des réductions d'impôt au titre des dons à des organismes d'intérêt général (cf. infra). Leur montant prévisionnel pour 2019 excède 2,9 milliards d'euros.

Il s'agit de la deuxième mission du budget général ayant le montant le plus important de dépenses fiscales rattachées par rapport aux crédits qu'elle porte, derrière la mission « Économie ». Encore, pour cette dernière, le montant des dépenses fiscales s'explique du fait du rattachement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (19,6 milliards d'euros en 2019).

D'autre part, s'agissant du soutien au sport, les crédits de la mission ne représentent qu'une faible part du financement public, essentiellement assuré par les collectivités territoriales. La revue de dépenses réalisée en 2016 sur les dépenses publiques en faveur du sport7(*) évaluait ainsi à 4,7 milliards d'euros l'ensemble des dépenses directes de fonctionnement et d'investissement des collectivités territoriales en faveur du sport.

En intégrant les crédits du programme 219 « Sport » et du CNDS, le rapport entre la part de l'État et la part des collectivités territoriales dans le soutien au sport s'établirait donc à plus de un pour dix. C'est une des raisons motivant la réforme de la gouvernance du sport envisagée en 2019 (cf. infra).

II. LES CRÉDITS À DESTINATION DU SPORT SONT MIS SOUS TENSION PAR L'ORGANISATION DES JEUX DE 2024

Le tableau ci-après détaille par action les crédits demandés au titre du programme 219 « Sport ».

Évolution des crédits du programme 219 « Sport »

(en millions d'euros)

 

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

2018-2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre

89,7

89,7

50,1

49,5

- 45 %

Action 02 « Développement du sport de haut niveau »

208,8

208,9

230,8

219,5

+ 10 %

+ 4,6 %

Action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs »

20,3

20,3

-

Action 04 « Promotion des métiers du sport »

27,4

30,0

+ 8,3 %

Total

346,1

347,2

331,1

319,2

- 4,3 %

- 8,1 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Les ajustements opérés sur le programme 219 procèdent certes de la technique budgétaire et ne se répercutent pas sur le soutien effectif au mouvement sportif.

Selon les informations transmises par la direction des sports, le coût réel de la mesure de compensation à l'Acoss est difficile à évaluer dans la mesure où l'exonération de cotisations sociales étant totale, l'Acoss ne dispose pas des informations relatives aux rémunérations versées. L'évaluation erratique, insuffisante en loi de finances pour 2017 puis excédentaire en loi de finances pour 2018, serait aujourd'hui fiabilisée grâce au retour d'expérience de ces deux exercices.

Cependant, ainsi que l'a concédé à votre rapporteur spécial la direction des sports, le décalage des AE/CP au titre du transfert de dépenses du CNDS vers le programme 219 relève davantage d'un arbitrage afin de concilier les besoins de financement des programmes 219 et 350 avec la maîtrise des dépenses publiques.

Un tel ajustement, par nature non pérenne, permet certes de préserver les soutiens effectifs au mouvement sportif en 2019. Il ne résout toutefois pas la question de la montée en puissance du programme 350.

A. LE SPECTRE D'UN FINANCEMENT DES OLYMPIADES DE 2024 AU DÉTRIMENT DU MOUVEMENT SPORTIF

1. Les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 : la participation... mais pas la compétition ?

Les ajustements proposés ne vont pas sans soulever des interrogations.

Il est intéressant de relever qu'outre l'abondement de la mission en cours d'examen du projet de loi de finances 2018, la victoire de la candidature française aux Olympiades de 2024 a également été répercutée sur le budget triennal inscrit dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. De fait, la comparaison entre les deux trajectoires triennales devrait traduire l'effort budgétaire supplémentaire nécessaire pour la préparation de la compétition.

Or, comme l'illustre le tableau ci-après, les besoins de financement du programme 350 excèdent de plus de 20 millions d'euros les plafonds de crédits de paiement du triennal pour les exercices 2019 et 2020.

Plafond des crédits de paiements de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour le triennal 2018-2020

(en millions d'euros)

 

2019

2020

LPFP (1)

1 053

1 070

PLFP (2)

1 010

970

Coût JOP (3)

65

120

Écart non compensé (= 1 - 2 - 3)

- 22

- 20

NB : Le projet de loi de programmation des finances publiques a été présenté avant la décision d'attribution des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 à la candidature française ; à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture, adopté un amendement majorant les plafonds de crédits de paiement afin de tenir compte de l'attribution de cet évènement à la France.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

De fait, l'engagement du Président de la République selon lequel l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 ne se fera pas au détriment du sport pour tous se heurte à la réalité des chiffres.

Ce risque, identifié par votre rapporteur spécial l'an dernier, semble se matérialiser à deux égards :

- d'une part, compte tenu de la modulation des crédits du programme 219 à la baisse pour amortir la montée en puissance du programme 350 ;

- d'autre part, au-delà des crédits proposés, compte tenu du recentrage de la maquette de performance du programme 219 sur le périmètre des sports olympiques pour apprécier le rang sportif de la France, écartant donc les autres disciplines. Cette évolution ne doit pas conduire à occulter la concentration des soutiens aux seules disciplines olympiques (36) au détriment des quarante-six autres disciplines non-olympiques.

Déjà, le transfert opéré l'an dernier entre le CNDS et le programme 219 s'est accompagné d'une réduction des dépenses du CNDS de 63,8 millions d'euros. Les crédits supplémentaires (27 millions d'euros) votés en loi de finances rectificative pour 2017 visaient uniquement à honorer les engagements contractés au titre de 2017 et 2018 (cf. infra).

Il en résulte une diminution de 8,5 % du soutien effectif au mouvement sportif entre 2017 et 2019. Le graphique ci-après illustre cette atrophie, en prenant en compte les crédits du programme 219 neutralisés du coût de la compensation à l'Acoss.

Évolution neutralisée des crédits dédiés au sport

(en millions d'euros)

NB : pour 2018, les dépenses du CNDS inscrites à son budget initial sont retenues ; pour 2019, le chiffre retenu est son plafond de ressources, étant entendu que la trésorerie du CNDS a été fortement mise à contribution en 2018 et devrait s'établir à 19,1 millions d'euros, contre 75 millions d'euros fin 2017.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ensuite, pour 2019 et 2020, la confrontation des différentes trajectoires révèle que ce sont 42 millions d'euros qui seront prélevés sur les crédits du sport afin de financer les Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

La parade proposée par la direction des sports au titre de 2019 ne pourra pas être reproduite l'année suivante. À l'occasion du projet de loi de finances pour 2020, ce seront donc 20 millions d'euros de crédits du sport pour tous qui risquent d'être déviés vers le financement des Olympiades de 2024.

Compte tenu de la montée en puissance des besoins de financement au titre du programme 350 prévue pour les exercices suivants, avec un quasi-doublement des crédits nécessaires entre 2020 et 2021, une telle ponction ne saurait être envisagée durablement. Le graphique ci-après reproduit la trajectoire des besoins de financements publics auprès de la Solidéo.

Encore les montants indiqués devront-ils être actualisés fin 2020. Comme l'a indiqué Nicolas Ferrand, directeur général de la Solidéo, lors de l'audition organisée le 21 juin dernier par la commission des finances du Sénat sur les enjeux financiers des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, « l'ensemble des montants inscrits dans le protocole financier8(*) est hors taxes et en euros de 2016 ; sauf pour l'État, dans ce cas les taxes sont comprises. Mais l'ensemble des cofinanceurs a accepté, dans le cadre du protocole signé la semaine dernière, que ces tableaux financiers soient actualisés à l'horizon 2021. Nous disposerons alors des prix de l'essentiel des marchés publics et nous connaîtrons le niveau des recettes privées, issues des ventes de terrains par exemple. Le financement public correspond à l'écart entre ces recettes privées et les montants des marchés. Début 2021, nous adapterons le financement de chacun en fonction de la réalité et en proportion des apports prévus aujourd'hui. Je ne peux néanmoins pas vous garantir que nous atteindrons exactement un coût de 1,374 milliard d'euros, comme prévu aujourd'hui en euros constants ».

Échéancier et répartition des financements publics de la Solidéo

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la Solidéo

En parallèle, une des orientations stratégiques de la mission vise à augmenter de trois millions le nombre de pratiquants d'un sport - sans toutefois préciser à quelle échéance.

En tout état de cause, pour honorer ses engagements et atteindre les objectifs qu'il se fixe, le Gouvernement devra donc considérablement augmenter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Entre 2019 et 2023, le besoin de financement supplémentaire au titre du programme 350 s'élève à près de 200 millions d'euros, soit 20 % des crédits proposés pour la mission en 2019.

Or, comme l'atteste le secteur ci-après, les dépenses de la mission sont fortement concentrées sur certains dispositifs. Sauf à rogner sur les soutiens aux mouvements sportif et associatif ou à remettre en cause le service civique universel, les crédits de la mission devront être réévalués de 100 millions d'euros dès 2021 et de 160 millions d'euros en 2023.

Pour éviter que ce spectre se matérialise, votre rapporteur spécial vous propose, dès 2019, de transférer les 20 millions d'euros d'écart constaté entre l'ajustement de la trajectoire et les besoins de financement au titre des Olympiades de l'action 01 du programme 350 vers l'action 01 du programme 219 soutenant le sport pour tous.

Répartition des crédits de paiement de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » par principaux postes de dépenses

(1) Cette catégorie regroupe les subventions et dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Insep, des CREPS, du Musée national du sport, de l'AFLD et de l'AMA, ainsi que des Écoles nationales du sport.

Source : commission des finances du Sénat

2. L'ajustement des crédits en faveur du sport pour tous intervient dans un contexte difficile pour les associations sportives

Votre rapporteur spécial relève la situation particulièrement difficile des petites associations sportives qu'il a constatée lors de ses auditions et qui lui est relayée au quotidien dans son territoire.

Ces petites structures sont en effet confrontées à la conjugaison de cinq facteurs négatifs :

- la diminution de la part territoriale du CNDS ;

- la suppression de la dotation d'action parlementaire, non compensée pour les associations sportives dans la mesure où celles-ci sont exclues du périmètre du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), dont les crédits ont été majorés de 25 millions d'euros par la loi de finances pour 2018, ce que le projet de loi de finances pour 2019 reconduit ;

- la diminution du nombre de contrats aidés en 2018, prolongée en 2019 ;

- la réforme des rythmes scolaires, qui se traduit par une modification des pratiques sportives des plus jeunes - la fédération française de judo ayant ainsi indiqué à votre rapporteur spécial avoir constaté une chute de 16 000 licenciés parmi les jeunes à la suite de la mise en oeuvre de cette réforme ;

- la diminution des concours financiers des collectivités territoriales en raison de l'attrition de leurs ressources.

La conciliation entre l'organisation des Olympiades de 2024 et la maîtrise des comptes publics ne doit pas s'opérer au détriment des associations sportives dans les territoires.

Les Jeux de 2024 ne sauraient être réussis sans la préservation et la participation active du tissu sportif de terrain.

B. LA FUTURE AGENCE NATIONALE DU SPORT : UN OBJECTIF PERTINENT, DES QUESTIONS NON RÉSOLUES

1. La création de l'Agence nationale du sport vise à mieux prendre en compte l'ensemble des acteurs et financeurs du mouvement sportif

Une réflexion sur la gouvernance du sport a été engagée par le Gouvernement fin 2017 et conclue en juillet dernier, réunissant les différents financeurs du sport en France (État, collectivités territoriales, monde économique) et le mouvement sportif.

Cette démarche devrait se traduire par une évolution en profondeur du mode de la gouvernance du sport.

Le constat dressé par la direction des sports est sévère : « une insatisfaction quant aux modalités selon lesquelles les décisions sont prises en matière d'allocation des crédits est exprimée par le mouvement sportif et les collectivités territoriales. Les subventions actuellement versées par le CNDS, opérateur de l'État, irriguent la vie de nombreux clubs et fédérations sportives sans coordination effective avec les collectivités territoriales dont l'effort financier pour le sport est essentiel. En outre, ces financements peuvent parfois percuter les politiques fédérales et excluent souvent le financement des réseaux non fédéraux (les associations intervenant dans les domaines social et sportif). Bien qu'elles disposent de droits de vote au sein des commissions territoriales du CNDS depuis 2016, les collectivités territoriales estiment que son fonctionnement, fondé sur une logique d'appel à projets, ne permet pas la coordination efficace des moyens consacrés au développement du sport par les différents niveaux territoriaux, alors même que ceux-ci en sont de loin les principaux financeurs »9(*).

Votre rapporteur spécial a également relevé le décalage entre les aides versées par le CNDS et les besoins pratiques du mouvement sportif. Lors des auditions qu'il a conduites auprès de représentants des fédérations sportives, deux obstacles ont en particulier été relevés :

- d'une part, la procédure d'appel à projets nécessitant l'adaptation des fédérations sportives pour un montant de subvention souvent faible conduit, en pratique, de nombreuses fédérations à ne pas solliciter le CNDS ;

- d'autre part, une logique de concentration des aides sur des thématiques prioritaires et spécifique, alors que certaines fédérations peinent déjà à exister sur des thématiques généralistes.

Dans ces conditions, une agence nationale du sport devrait être prochainement constituée - une structure de préfiguration pourrait être créée dès la fin de l'année, tandis que l'agence serait réellement créée dans le courant de l'année 2019.

Elle prendrait la forme d'un groupement d'intérêt public, regroupant l'État, les collectivités territoriales, le mouvement sportif et les acteurs économiques - les trois premiers disposant de 30 % des droits de vote et les acteurs économiques de 10 %.

Fédérant l'ensemble du monde sportif et ses financeurs, publics et privés, cette agence interviendrait à la fois pour le développement des pratiques sportives et pour le soutien à la haute performance, dans la perspective des Olympiades de 2024.

En matière de haute performance, cette évolution correspond aux recommandations du rapport de Claude Onesta en janvier dernier10(*) de mettre en place une structure chargée à la fois de l'accompagnement individualisé de l'athlète dans sa fédération, ainsi que du suivi et de l'évaluation de la performance de l'allocation des moyens aux fédérations. Il s'agit de reproduire les réorganisations auxquelles ont procédé plusieurs pays, tels le Royaume-Uni ou le Canada, qui leur ont permis d'augmenter significativement leurs performances olympiques.

En matière de sport pour tous, ce nouvel outil partenarial vise à répondre aux difficultés de coordination des soutiens au sport actuellement rencontrées. Une conférence des financeurs pourrait ainsi être proposée dans le cadre du projet de loi Sport et société qui devrait être présenté en 2019. Cette conférence serait chargée de coordonner les projets et les financements au niveau territorial.

Dans ce cadre, il est prévu que l'Agence nationale du sport reçoive une subvention du programme 219, de 40 millions d'euros en 2019, correspondant au financement des fédérations sportives, des équipements nationaux ou aux crédits d'accompagnement des sportifs de haut niveau. Elle recevrait également le produit des taxes affectées dont bénéficie le CNDS, qui serait dissout et dont les activités seraient transférées à l'Agence.

2. Des points de vigilance doivent toutefois être relevés

Votre rapporteur spécial partage le constat d'une nécessaire évolution de la gouvernance du sport et soutient les orientations définies dans le cadre de la réflexion concertée entre acteurs du sport. Cette réorganisation avait d'ailleurs été recommandée en 2015 par notre collègue Didier Guillaume, alors rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », dans son rapport sur la modernisation des relations entre l'État et les fédérations sportives11(*).

Toutefois, la réforme n'étant pas concrétisée avant l'examen du projet de loi de finances, il est difficile d'en livrer une analyse étayée.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial relève trois points de vigilance.

D'abord, le transfert des droits et obligations du CNDS à l'Agence nationale du sport aura pour conséquence la reprise des restes à payer12(*) du CNDS, qui s'élevaient à 164,4 millions d'euros fin avril 201813(*) et devraient s'établir à 159 millions d'euros en fin d'exercice14(*). Ces dépenses devront être honorées par l'État et ne devront pas conduire à obérer, dès sa création, les capacités de soutien de l'agence au mouvement sportif.

Ensuite, l'élaboration d'une démarche transversale à l'ensemble des financeurs du sport ne doit pas se traduire par un nouveau désengagement de l'État du soutien financier au mouvement sportif. Il importe que les dépenses actuellement supportées par le programme 219 et le CNDS soient, a minima, maintenues au sein de la future structure.

Enfin, cette nouvelle organisation nécessitera le repositionnement du ministère des sports et de la direction des sports. L'administration centrale devra concentrer son action sur la définition du cadre réglementaire et sur le contrôle des acteurs et opérateurs du sport par l'exercice du pouvoir de tutelle, ainsi que sur la définition d'une stratégie interministérielle - sport santé, sport à l'école, etc. Aucune précision n'est apportée par le Gouvernement pour les conséquences en termes d'emploi de la création de l'agence.

3. Les conseillers techniques sportifs, facteur de réussite du sport français, doivent être préservés

Dans ce cadre, la question de l'avenir du statut des conseillers techniques sportifs suscite une inquiétude spécifique à la suite de la révélation par voie de presse du schéma d'emploi demandé au ministère des sports d'une réduction de 1 600 ETP d'ici 2022 et de la mention d'une transformation du mode de gestion des conseillers techniques sportifs (CTS).

Ces fonctionnaires d'État sont affectés auprès des fédérations selon des modalités propres prévues par le code du sport15(*), leur rémunération étant prise en charge par l'État pour un montant d'environ 110 millions d'euros en 2017.

À la suite des vives réactions du mouvement sportif, le Premier ministre a précisé le sens de la lettre de cadrage transmise au ministère des sports. Dans un communiqué publié le 10 septembre dernier, il est ainsi précisé : « il n'est pas question de supprimer [les CTS]. (...) Leur mode de gestion doit être modernisé, leur rôle au sein des fédérations doit ainsi être retravaillé avec le mouvement sportif. Dans le cadre de la rénovation de la gestion publique décidée par le Gouvernement, leur statut doit être réinterrogé »16(*).

Ces précisions ne sont cependant guère rassurantes.

Les conseillers techniques sportifs jouent un rôle essentiel dans la détection et le développement de nos champions. Envisager une remise en cause de leur statut paraît dangereux pour de nombreuses fédérations ne disposant pas des ressources propres nécessaires afin de préserver ces compétences en leur sein.

Cette démarche est de surcroît dangereuse alors que ce sont les jeunes d'aujourd'hui qui, accompagnés par les CTS au cours des années prochaines, décrocheront les médailles espérés aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

Aussi votre rapporteur spécial sera-t-il particulièrement attentif à l'évolution du statut des 1 600 conseillers techniques sportifs.

C. LES SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS DU SPORT ET À L'AGENCE FRANÇAISE DE LUTTE CONTRE LE DOPAGE SONT STABILISÉES

1. Des subventions pour charges de service public logiquement stabilisées après leur réévaluation en 2018

Les subventions versées depuis le programme 219 aux opérateurs du sport sont stabilisées par rapport à 2018, comme le détaille le tableau ci-après. Il s'agit d'un choix logique, après la progression enregistrée entre 2017 et 2018.

La diminution de la subvention versée aux écoles nationales des sports s'explique essentiellement par la réduction du schéma d'emploi de 6 ETP de l'École nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN). Cette orientation s'inscrit dans le cadre de la réforme de l'établissement initiée avec le référé de la Cour des comptes du 12 juillet 2017, qui préconise un recentrage de l'école compte tenu de la concurrence accrue dans ce secteur17(*).

Selon les indications de la direction des sports, « une large concertation a été initiée dès septembre 2017 dans un objectif de recentrage des missions de l'établissement sur les missions nationales qui s'accompagnera d'un calibrage des moyens humains et financiers à moyen terme (réduction d'emplois), et de la définition d'un nouveau modèle économique qui devra générer de nouvelles ressources afin de réduire la dépendance de l'établissement vis-à-vis des financements publics »18(*).

Tableau récapitulatif de l'évolution des dotations aux principaux établissements du sport

(en millions d'euros)

Opérateur ou Agence

Subvention 2017

Subvention 2018

Subvention prévue en 2019

Évolution 2018-2019

CREPS

55,2

57,5

57,6

-

Insep

21,1

23,2

23,5

+ 1,3 %

Écoles nationales des sports (1)

13,9

13,1

12,5

- 4,6 %

Agence de lutte contre le dopage

8,5

9,6

9,6

-

Musée national du sport

2,6

2,9

2,9

-

(1) École nationale de la voile et des sports nautiques ; École nationale des sports de montagne ; Institut français du cheval et de l'équitation

Source : commission des finances

2. L'Agence française de lutte contre le dopage doit engager sans tarder le déménagement de son laboratoire d'analyses

L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est principalement chargée d'organiser les contrôles antidopage sur les compétitions dont elle a la charge et auprès d'une liste de sportifs français de haut niveau, ainsi que de réaliser les analyses des échantillons ainsi recueillis à travers son laboratoire d'analyse situé à Châtenay-Malabry, et de sanctionner les athlètes convaincus de dopage.

Le 26 septembre 2017, l'Agence mondiale antidopage (AMA) avait toutefois suspendu temporairement l'accréditation du laboratoire de Chatenay-Malabry à la suite d'un signalement direct par le laboratoire de dysfonctionnements ponctuels intervenus au cours du processus d'analyse. À la suite de mesures correctrices, la levée de la suspension a été notifiée le 21 décembre 2017.

Toutefois, il en est résulté une coupure dans les ressources tirées par l'AFLD à raison des analyses réalisées pour le compte de tiers, qui représentaient 1,2 million d'euros en 2016, soit 15 % des crédits versés par le programme 219.

La hausse de la subvention prévue par la loi de finances pour 2018 traduisait davantage une actualisation, après une forte mobilisation du fonds de roulement de l'AFLD au cours des années précédentes. Les pertes de recettes liées à la suspension ont été amorties par le schéma de fin de gestion.

Pour 2019, il est proposé de reconduire la dotation au même niveau, soit 9,6 millions d'euros.

Au-delà du fonctionnement de l'AFLD, la question du déménagement de son laboratoire d'analyse demeure. Il s'agit de conforter la crédibilité de la lutte antidopage française dans un contexte d'exigences croissantes de la part de l'AMA et de la tenue de plusieurs évènements sportifs majeurs - coupe du monde de rugby en 2023, Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

Un appel à manifestation d'intérêt a ainsi été ouvert par l'AFLD, deux dossiers étant actuellement en cours d'étude.

Deux questions demeurent toutefois posées :

- d'une part, la capacité à tenir les délais, dans la mesure où le temps presse pour disposer du laboratoire dès 2023, ce qui exige une décision très rapide ;

- d'autre part, le financement des travaux, l'impact budgétaire du déménagement, concentré entre 2020 et 2022, se conjuguant avec la forte montée en charge du besoin de financement au titre du programme 350.

III. FACE AUX DÉFIS AUXQUELS LA VIE ASSOCIATIVE EST CONFRONTÉE, UNE NOUVELLE IMPULSION EST NÉCESSAIRE

A. UNE VIE ASSOCIATIVE FRAGILISÉE, UNE NOUVELLE IMPULSION ATTENDUE

1. Si les crédits dédiés à la jeunesse et à la vie associative sont globalement stables en 2019...

Le programme 163 « Jeunesse et vie associative » regroupe une partie des crédits alloués aux politiques en faveur de la jeunesse, de l'éducation populaire et du développement de la vie associative.

Comme le détaille le document annexé au projet de loi de finances relatif à l'effort financier de l'État en faveur des associations ainsi que le document de politique transversal sur les politiques en faveur de la jeunesse, ce programme ne constitue qu'un sous-ensemble d'une politique interministérielle. En effet, l'ensemble des crédits destinés à la jeunesse est évalué à près de 95 milliards d'euros en 2019, et le soutien aux associations à environ 2 milliards d'euros.

En dehors du service civique, qui concentre plus de 81 % des crédits du programme, les crédits proposés pour 2019 pour le programme 163 connaissent des dynamiques contraires, détaillées dans le tableau ci-après :

- une diminution de 2,2 % des crédits de l'action 01 « Développement de la vie associative », expliquée par la baisse de 48 % des crédits dévolus au compte d'engagement citoyen. Compte tenu de la réforme du compte personnel de formation par la loi du 5 septembre 201819(*), une partie des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2018 ne sera pas consommée et sera reportée sur 2019, ce qui permet d'ajuster à titre exceptionnel les crédits prévus ;

- une progression de 3 % des crédits de l'action 02 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire », en raison de la hausse des contributions aux offices internationaux, et en particulier à l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ). Cette hausse traduit le choix des deux pays d'accroitre la mobilité des jeunes élèves et apprentis, pour un coût total de 3,9 millions d'euros réparti à parts égales entre la France et l'Allemagne.

Évolution des crédits du programme 163 « Vie associative »

(en millions d'euros)

 

LFI 2018

PLF 2019

Évolution

2018-2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 01 « Développement de la vie associative »

46,5

45,5

- 2,2 %

Action 02 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire »

69,7

71,8

+ 3 %

Action 04 « Développement du service civique

447,6

497,0

+ 11 %

Total

563,9

614,3

+ 9 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

2. ... le tissu associatif local est fragilisé par les décisions du Gouvernement

Votre rapporteur spécial souhaite insister sur les difficultés spécifiques auxquelles sont confrontées les associations depuis plusieurs mois.

Deux mesures ont en particulier fragilisé le tissu associatif de notre pays :

- d'une part, la diminution des contrats aidés initiée en 2018 et encore amplifiée cette année pour diviser leur nombre par deux, soit 100 000 contrats aidés, étant donné qu'environ un tiers d'entre eux bénéficie au secteur associatif ;

- d'autre part, la suppression de la dotation d'action parlementaire20(*) intervenue à compter de 2018, qui représentait un montant de subvention estimé à près de 51 millions d'euros et bénéficiait à 1 670 associations sportives locales et 2 236 associations21(*).

Afin de prendre en compte la suppression de la réserve parlementaire, la loi de finances initiale pour 2018 avait majoré les crédits du Fonds pour le développement à la vie associative (FDVA) d'un montant de 25 millions d'euros.

Cette majoration a conduit en pratique à multiplier par quatre la dotation au FDVA. Elle correspondait de surcroît à une extension des missions du fonds, qui intervient historiquement pour accompagner le secteur associatif pour financer des plans de formation, essentiellement par voie d'appels à projets nationaux et locaux.

C'est pourquoi une actualisation de ses missions a dû être effectuée par voie réglementaire, à laquelle procède le décret du 8 juin dernier22(*). Si l'intégralité des crédits inscrits en loi de finances devrait bien être consommée23(*), la publication tardive des conditions pratiques de soutien par le FDVA a en partie obéré la capacité des petites structures habituellement financées par la réserve parlementaire à bénéficier de ces financements.

Les nouvelles missions du FDVA à la suite de la suppression de la réserve parlementaire

Le décret du 8 juin 2018 relatif au FDVA organise les modalités d'attribution de subventions aux associations de métropole et à celles des collectivités régies par les articles 73, 74 et 76 de la Constitution.

L'article 3 du décret précise les nouvelles missions du FDVA en ces termes :

« Le fonds a pour objet de contribuer au développement des associations, à l'exception de celles qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives, par l'attribution de concours financiers au profit des associations pour la formation de bénévoles élus ou responsables d'activités, tournée vers le projet associatif ou technique liée à l'activité ou au fonctionnement de l'association. Ces concours financiers ne peuvent dépasser le quart des ressources du fonds mentionné à l'article 2 provenant de l'État.

« Le fonds a également pour mission d'apporter un soutien, sous la forme de concours financiers :

« 1° Au plan national, à des études et des expérimentations contribuant au développement de la vie associative dans une perspective d'innovation sociale ;

« 2° Au plan régional, au financement global de l'activité d'une association ou à la mise en oeuvre de projets ou d'activités qu'elle a créés dans le cadre du développement de nouveaux services à la population.

« Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, les associations qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives peuvent bénéficier des aides octroyées en application du précédent alinéa.

La répartition régionale des crédits affectés au soutien aux actions visées au 2° du présent article est égale par département pour la moitié des crédits affectés. Les crédits restants sont répartis au regard de critères relatifs à la population et aux associations dans chaque département. »

Le décret étend les missions du fonds afin de permettre aux associations d'effectuer des demandes de subventions au titre du FDVA sans condition d'agrément ou de secteur, pour leur fonctionnement ou un projet spécifique.

Il crée dans chaque département un collège consultatif présidé par le représentant de l'État et où siègent des représentants des maires de communes et des présidents d'EPCI désignés par l'association des maires du département. Concrètement, ce collège émet un avis sur les priorités puis sur les propositions de financement et apporte ses avis à la commission régionale prévue par le décret.

Source : commission des finances du Sénat, à partir de la DJEPVA

3. Les travaux sur le renouvellement de la politique associative devront être rapidement concrétisés

En réponse aux inquiétudes formulées par le monde associatif, le Gouvernement a ouvert une concertation le 6 novembre 201724(*) visant, selon les termes du Premier ministre, à « la définition d'une politique ambitieuse pour la vie associative et pour un partenariat renouvelé entre les pouvoirs publics et les associations »25(*).

Dans ce cadre, des travaux ont été conduits au cours du premier semestre entre les administrations concernées et des représentants du monde associatif, dans une triple perspective :

- l'accompagnement et l'appui des associations ;

- le financement des activités d'utilité sociale ;

- la reconnaissance du bénévolat et de l'engagement.

Cette démarche s'est concrétisée par la remise au Premier ministre d'un rapport le 8 juin dernier26(*), formulant plusieurs recommandations relatives notamment à l'accès des associations aux financements.

Cependant, ainsi que l'affirme Philippe Jahshan, président du Mouvement associatif, dans le propos introductif présenté en introduction de ce rapport, il ne s'agit là que d'une première étape.

Il importe que des traductions concrètes s'ensuivent.

Aussi votre rapporteur spécial sera-t-il particulièrement attentif aux prochaines annonces du Gouvernement. Dans le contexte difficile qui l'entoure actuellement, le tissu associatif doit être consolidé. Fort de ses 20 millions d'adhérents, de ses 15 millions de bénévoles et de ses 1,8 million de salariés, soit 10 % des emplois privés, ce tissu est indispensable à la cohésion économique et sociale de notre pays.

B. L'INCERTITUDE SUR L'ÉVOLUTION DES RESSOURCES DES ASSOCIATIONS DANS LE CONTEXTE DE RÉFORMES FISCALES

Une part essentielle de l'effort public de soutien à la vie associative correspond aux réductions d'impôt accordées à raison des dons aux organismes à but non lucratif.

Dans ce cadre, le programme 163 « Jeunesse et vie associative » retrace trois dépenses fiscales essentielles :

la réduction au titre de l'impôt sur le revenu (article 200 du code général des impôts), évaluée à 1,5 milliard d'euros en 2018 ;

la réduction au titre de l'impôt sur les bénéfices des entreprises - impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu (article 238 bis du code général des impôts), évaluée à 900 millions en 2018 ;

la réduction au titre de l'impôt sur la fortune immobilière (article 978 du code général des impôts), prolongeant le dispositif appliqué à l'impôt de solidarité sur la fortune, évaluée à 65 millions d'euros en 2018, contre 200 millions en 2017 pour la réduction au titre de l'ISF.

Particulièrement incitatifs, ces mécanismes structurent le tissu associatif national. Dans une étude conduite sous l'égide de la Fondation de France et publiée en avril dernier, l'ensemble de la générosité des Français est évaluée à plus de 7,5 milliards d'euros, dont environ 60 % donnant lieu à une réduction fiscale27(*).

Ces dernières années ont enregistré une forte croissance des dons, comme le montre le graphique ci-après.

Évolution du coût des trois principaux dispositifs d'incitation fiscale à la générosité des Français entre 2010 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des données budgétaires

Cependant, ce mouvement pourrait être remis en cause dans le contexte des réformes fiscales engagées récemment, comme la transformation de l'ISF en IFI en 2018 ou la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu en 2019.

Mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu et réduction au titre des dons : une explication

L'article 3 du projet de loi de finances pour 2019 prévoit une avance égale à 60 % de la réduction d'impôt accordée l'année précédente qui devra être remboursée si les dons prévus n'ont pas été effectués.

Les raisons de cet ajustement ont été précisées devant la commission des finances du Sénat le 3 octobre dernier par Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale : « Grâce au crédit d'impôt de modernisation du recouvrement au titre des revenus de 2018, l'intérêt fiscal de nos concitoyens à faire des dons en 2018 a été pleinement maintenu. Les personnes qui donnent aux oeuvres en 2018 auront le bénéfice de la réduction d'impôt alors même que l'impôt sur les revenus de cette année-là sera complètement effacé pour la majorité d'entre eux. La seule question qui demeurait était celle de l'articulation entre le prélèvement à la source et le bénéfice des réductions et crédits d'impôt. Elle a fait l'objet d'une évolution ces dernières semaines. Le Gouvernement voulait initialement reporter ces bénéfices à l'année N+1, après le dépôt de la déclaration d'impôts, pour plus de précision. Le monde associatif plaidait pour le maintien de la restitution ex post, afin de mieux sensibiliser les Français à l'intérêt fiscal des dons, mais cela engendrait un décalage de trésorerie. Le choix a finalement été de prévoir une avance de trésorerie comme pour les crédits d'impôt pour services à la personne. »

Source : commission des finances du Sénat.

Dans ce cadre, la commission des finances du Sénat a organisé le 3 octobre dernier une audition commune sur l'état et les perspectives de la générosité en France28(*). Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale, a ainsi relevé que « le système est bouleversé par les réformes fiscales en cours ».

Qu'elles agissent directement sur l'assiette, comme c'est le cas de l'IFI dont le nombre de redevables est trois fois inférieur à celui de l'impôt qu'il remplace, ou qu'elles modifient le calendrier et les modalités d'imputation du don, comme c'est le cas du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, ces réformes sont susceptibles de réduire les ressources des associations. Selon les indications de Daniel Bruneau, « la baisse des dons constatée aujourd'hui [est] d'environ 6,5 % sur le premier semestre de l'année pour une centaine de grandes associations »29(*).

De fait, la conjugaison des deux facteurs tenant au contexte difficile mentionné ci-avant et à la diminution des dons pourrait fragiliser l'ensemble du monde associatif, petites comme grandes structures, et leur capacité d'action.

Votre rapporteur spécial y voit un sujet de préoccupation majeur, auquel la concertation engagée par le Gouvernement au premier semestre devra apporter une réponse d'envergure.

IV. DÉSORMAIS STABILISÉ, LE SERVICE CIVIQUE POURRAIT ÊTRE BOULEVERSÉ PAR LA MISE EN oeUVRE DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL

A. LE SERVICE CIVIQUE : UN SUCCÈS DÉSORMAIS EN RYTHME DE CROISIÈRE

Contrairement aux exercices précédents, le service civique ne constitue plus l'unique facteur d'évolution des crédits proposés pour la mission en raison de la préparation aux Olympiades de 2024.

Ce dispositif, rendu universel par le précédent Président de la République, met l'accent sur l'indispensable engagement citoyen de notre jeunesse. Il permet à des jeunes de 16 à 25 ans de réaliser une mission auprès d'un organisme d'accueil agréé par l'Agence du service civique. Le volontaire bénéficie d'un régime de protection sociale et d'une indemnité nette mensuelle de 472,97 euros30(*), dont 107,66 euros pris en charge par l'État. Les périodes d'engagement entrent dans le calcul des droits à l'assurance vieillesse.

Pour 2019, les crédits destinés à la mise en oeuvre du service civique progressent de 11 %, s'élevant à 497 millions d'euros pour une cible de 150 000 jeunes effectuant une mission de service civique.

Cette programmation tient compte de la prévision actualisée pour 2018 : selon la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, ce sont 126 000 jeunes qui effectueront une mission de service civique cette année, ce qui ne nécessitera pas l'inscription de crédits supplémentaires dans le collectif budgétaire de fin d'année.

Ainsi que le détaille le graphique ci-après, la hausse des crédits proposée en 2019 traduit la stabilisation progressive du dispositif après la montée en puissance très rapide ayant suivi son universalisation en 2015. Outre son caractère universel, la très forte saisonnalité des entrées en mission de service civique31(*) ainsi que la durée variable des missions32(*) rendent complexe l'exercice de prévision des dépenses. En pratique, la variable essentielle est celle du nombre de « mois-jeune », à savoir le nombre de jeunes en mission de service civique par mois à indemniser.

Dépense et nombre de jeunes en mission de service civique

NB : pour 2018 et 2019, le nombre de jeunes en mission correspond aux objectifs actualisés annoncés par le Gouvernement.

Source : commission des finances du Sénat

Une évolution de la maquette de performance doit être relevée.

Un triple objectif est assigné au service civique : l'accessibilité, la mixité et la non-substitution à l'emploi. Dans ce cadre, l'indicateur associé jusqu'en 2018 s'attachait à la part des jeunes en service civique peu ou pas diplômés33(*), afin de la comparer à celle de la population générale. Cet indicateur est modifié en 2019, puisqu'il porte désormais sur la part des jeunes en mission de service civique étant sorti du système scolaire sans aucun diplôme. La prévision pour 2018 est de 18 % et une cible de 19 % en 2019 puis de 20 % en 2020 est prévue.

Si cette évolution est pertinente, puisqu'elle permet d'apprécier le rôle du service civique vis-à-vis des « décrocheurs », elle conduit toutefois à masquer une question soulevée par votre rapporteur spécial l'an dernier : la surreprésentation des jeunes sortis avec un baccalauréat en mission de service civique. En effet, en 2018, leur part est de 40 %, contre 28 % en population générale. Cette caractéristique traduit une mutation du service civique : conçu comme une école de l'engagement, il est rapidement devenu pour les jeunes un moment de leur orientation.

De façon générale, votre rapporteur spécial se félicite du succès rapide du dispositif de service civique. Alors qu'il n'existait pas il y a huit ans, il fait désormais de la France le premier pays de l'Union européenne en termes de volontariat des jeunes, devant l'Allemagne.

Les organismes d'accueil correspondent à la fois à des structures associatives agréées (62,3 % en 2017), mais également à des structures publiques (12,2 % pour les collectivités territoriales et 20,3 % pour l'État en 2017). Dans le cadre du dispositif des « devoirs faits », l'Éducation nationale constitue à cet égard un opérateur important du service civique, avec 13 000 jeunes en 2017.

B. LES QUESTIONS NON RÉSOLUES ENTOURANT LA CRÉATION DU SERVICE NATIONAL UNIVERSEL

Dans ce cadre, les réflexions entourant l'élaboration d'un service national universel, conformément aux engagements du Président de la République, ne doivent pas conduire à bouleverser le succès du service civique.

À l'appui du rapport rendu au Président de la République en avril dernier sur le sujet par le groupe de travail34(*) et compte tenu des questions à ce jour non résolues, votre rapporteur spécial considère que le service civique doit être confirmé comme vecteur essentiel d'engagement de la jeunesse.

Selon les termes du Président de la République, repris dans le mandat confié au groupe de travail, « le service national universel sera ce moment où la République dira à notre jeunesse que la voie de l'engagement pour les autres est la plus sûre manière de se réaliser soi-même »35(*).

Contrairement au service civique, ce dispositif est conçu comme « un parcours de citoyenneté » obligatoire, forme actualisée du service militaire obligatoire, dans une dimension civile et militaire. Ce seraient ainsi entre 800 000 et 900 000 jeunes qu'il faudrait accueillir chaque année.

Deux phases sont envisagées par le groupe de travail :

une première, obligatoire, après la classe de troisième, entre 15 ans et 18 ans, comprenant un temps de cohésion d'une quinzaine de jours, en hébergement, et un temps de projet collectif d'une durée analogue ;

une seconde, entre 18 ans et 25 ans, correspondant à un engagement volontaire pour une durée de trois à six mois, soit militaire, soit civil.

En ce cas, pour son second volet, le dispositif serait de facto proche du service civique actuel. De façon plus large, comme l'a souligné le président de l'Agence du service civique Yannick Blanc lors de son audition, la mise en oeuvre du service national universel ne pourra se faire sans s'appuyer sur l'existant. Le groupe de travail recommande d'ailleurs de rattacher le service national universel au ministère chargé de la jeunesse, comme c'est le cas pour le service civique.

De nombreuses difficultés relevées dans le rapport du groupe de travail restent toutefois non résolues à ce stade.

La première difficulté tient aux conditions matérielles de mise en oeuvre d'un tel dispositif, à deux égards :

- un encadrement important serait nécessaire ; or, comme le relève le groupe de travail « celui-ci n'existe qu'à la marge, dans les armées ou la sécurité civile notamment, mais sera notoirement insuffisant pour satisfaire aux besoins »36(*) ;

- un hébergement devrait être envisagé, à tout le moins pour la première phase ; or, même en optant pour une fragmentation des contingents, ce sont 80 000 places qu'il faudra trouver. Le groupe de travail y voit en ce sens la difficulté la plus importante à surmonter, ce qui le conduit à recommander « la montée en puissance progressive sur une durée que le groupe a fixée par hypothèse de travail à sept ans, afin à la fois de garantir la qualité et la sécurité de l'hébergement offert, et de le rendre supportable pour les finances publiques »37(*).

La seconde difficulté tient aux conditions juridiques et financières du service national universel :

- juridiques, dans la mesure où une révision constitutionnelle doit intervenir pour permettre à l'État d'imposer une obligation de séjour à l'ensemble d'une classe d'âge en dehors d'objectifs tenant à la Défense nationale38(*). Au-delà, le caractère obligatoire de la première phase pourrait se révéler difficile à mettre en oeuvre en pratique ;

- financières, puisque le coût est évalué par le groupe de travail à 1,75 milliard d'euros sur sept ans pour les infrastructures et à 1,6 milliard d'euros en rythme de croisière pour la seule première phase. Sous ces hypothèses, et en considérant que la seconde phase correspondrait à un service civique potentiellement davantage répandu, le coût total peut être estimé entre 2,1 milliards et 4,3 milliards d'euros par an, soit entre 1 point et 2 points de PIB. Une partie de ce coût serait d'ailleurs supportée par les collectivités territoriales au titre de la mobilisation des infrastructures notamment, ce qui exigerait une mesure de compensation.

À l'appui de ces travaux, le Gouvernement a lancé une consultation avec les acteurs associatifs et les mouvements de jeunesse, ouverte jusqu'à la fin du mois d'octobre 2018. À l'issue de cette consultation, le groupe de travail formulera des préconisations complémentaires afin que le Gouvernement propose, avant la fin de l'année en cours, les voies et moyens du déploiement du service national universel dès 201939(*).

À ce stade, votre rapporteur spécial estime que des réponses tangibles et solides doivent être apportées, ce qui n'est pour l'instant pas le cas.

À défaut, la mise en oeuvre du service national universel risquerait de saper le succès du service civique et d'être dangereux pour les finances de l'État et des collectivités territoriales.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, l'Assemblée nationale a réduit les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de près de 7,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Deux programmes sont concernés :

- le programme 219 « Sport », dont les crédits diminuent de 5 millions d'euros en AE et CP ;

- le programme 163 « Jeunesse et vie associative », dont les crédits diminuent de 2,06 millions d'euros en AE et CP.

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

 

PROJET DE LOI DE FINANCES

 

ARTICLES SECONDE PARTIE

MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

 
     

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Jeansannetas, rapporteur spécial

_________________

ARTICLE 39

ÉTAT B

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Sport

20 000 000

 

20 000 000

 

Jeunesse et vie associative

       

Jeux olympiques et paralympiques 2024

 

20 000 000

 

20 000 000

TOTAL

20 000 000

20 000 000

20 000 000

20 000 000

SOLDE

0

0

OBJET

La décision du Comité international olympique (CIO) d'attribuer l'édition 2024 des Jeux olympiques et paralympiques à la France est intervenue après la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. La trajectoire triennale a donc été ajustée en cours d'examen parlementaire l'an dernier afin de tenir compte du besoin de financement supplémentaire né de l'organisation de la compétition.

Cependant, la comparaison entre, d'une part, les crédits supplémentaires inscrits au plafond de dépenses pour les années 2019 et 2020 et, d'autre part, le besoin de financement effectivement constaté sur le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » conduit à constater un écart non compensé de 20 millions d'euros en 2019 puis de 22 millions d'euros en 2020.

Cet écart rompt avec l'engagement du Président de la République d'un financement des Olympiades qui ne s'opérerait pas au détriment du soutien traditionnel au sport. Il menace de surcroît la réalisation des objectifs de développement des pratiques quotidiennes des Français, avec une progression attendue de 3 millions du nombre de pratiquants d'ici 2022.

Cet écart est surtout préoccupant dès lors que les besoins de financement du programme 350 vont considérablement croître lors des prochains exercices. Par rapport à 2019, ce sont ainsi 135 millions d'euros supplémentaires qui devront être dégagés en 2021.

Afin d'éviter que le spectre redouté d'un financement des Jeux au détriment du sport pour tous ne se matérialise, cet amendement transfère 20 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement de l'action 01 « Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques » du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » vers l'action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » du programme 219 « Sport ».

Il rétablit ainsi les crédits destinés au sport pour tous ponctionnés au profit de l'organisation des Jeux en raison d'un besoin de financement non inscrit dans la trajectoire corrigée du budget triennal.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 17 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Vincent Éblé, président. - Nous entrons ce matin dans le vif du sujet avec les premiers examens de missions du projet de loi de finances, après avoir entendu les ministres ainsi que le président du Haut Conseil des finances publiques. Permettez-moi de saluer parmi nous la présence de Jean-Jacques Lozach et Jacques-Bernard Magner, rapporteurs pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative », chargés respectivement des programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative » ; nous les accueillons avec plaisir.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Comme l'an dernier, j'ouvre l'examen des crédits du budget de l'État avec la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Réduire ces trois politiques à une mission budgétaire relève toutefois d'une gageure. Un seul chiffre résume la difficulté de cet exercice : l'ensemble des crédits destinés aux politiques de jeunesse est évalué à près de 95 milliards d'euros, soit 95 fois plus que ceux qui sont proposés dans la mission.

Cependant, même si cette mission constitue la vingt-cinquième du budget général en termes de crédits, elle incarne, avec les Jeux olympiques et paralympiques de 2024 et le service national universel, la complexité de l'équation budgétaire que le Gouvernement devra résoudre.

Pour 2019, les crédits proposés sont en augmentation, particulièrement au titre des autorisations d'engagement (AE), qui progressent de 22,3 % par rapport à 2018, pour atteindre près de 1,2 milliard d'euros. Cette hausse marquée résulte essentiellement de la montée en charge des besoins de financement au titre des Jeux de 2024, multipliés par quatre en autorisations d'engagement par rapport à l'an dernier. Cette hausse masque toutefois une dynamique contraire des différents programmes de la mission, dans la mesure où les crédits du programme 219 consacré au sport diminuent de 8 % en crédits de paiement (CP).

Dans ces conditions, j'aimerais d'abord attirer votre attention sur deux points d'alerte.

Le premier concerne le risque d'une attrition des crédits destinés au mouvement sportif afin de répondre aux besoins de financement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024. Ce scénario redouté, qui avait été balayé par les engagements du Président de la République, semble toutefois se concrétiser dès cette année. La décision d'attribution des Olympiades de 2024 étant intervenue après la préparation initiale du budget triennal pour les années 2018 à 2022, il est possible de déterminer la majoration du plafond opérée au titre de l'organisation des Jeux. En comparant celle-ci au besoin de financement effectif en 2019 et 2020, j'ai constaté un écart, pour chaque année, de 20 millions d'euros. De fait, ce montant doit être amorti par les crédits de la mission, par ailleurs extrêmement concentrés sur certains dispositifs.

En 2019, il nous est proposé deux parades budgétaires : si nous pouvons nous interroger sur leur sincérité, nous sommes certains de leur caractère non pérenne. Ces parades ne règlent pas le problème de fond, appelé à s'amplifier en raison de la montée en charge des besoins de financement liés aux Jeux. Sauf à rogner sur les dispositifs existants, ce sont ainsi 100 millions d'euros supplémentaires qui devront être trouvés dès 2021, et 160 millions d'euros en 2023.

Afin de respecter les engagements pris par le Président de la République, je vous proposerai un amendement visant à transférer des crédits à hauteur de 20 millions d'euros du programme 350 vers le programme 219, afin de préserver le soutien au mouvement sportif. Cet amendement, conçu pour mettre le Gouvernement face à ses responsabilités, pourrait être entre-temps satisfait par l'Assemblée nationale. La directrice de cabinet de la ministre des sports m'a en effet indiqué hier soir que le Gouvernement devrait présenter devant l'Assemblée nationale un amendement visant à majorer les crédits du programme 219 « Sport » à hauteur de 15 millions d'euros en mesures nouvelles. Dans l'attente, je vous proposerai d'adopter mon amendement.

Le second point d'alerte concerne les réflexions engagées sur la création d'un service national universel. Souhaité par le Président de la République, redouté par beaucoup en raison des difficultés qu'il présente, le dispositif devrait relever de cette mission. Le rapport du groupe de travail remis au printemps dernier envisage deux phases d'engagement : une première, entre quinze et dix-huit ans, obligatoire d'une durée d'un mois, et une seconde, entre dix-huit et vingt-cinq ans, volontaire, selon des modalités proches du service civique. Cependant, plusieurs questions restent à ce stade sans réponse tangible. Le caractère obligatoire, qui inquiète d'ailleurs de nombreuses associations de jeunesse, nécessite une révision constitutionnelle, afin de permettre à l'État d'imposer une telle obligation en dehors des besoins liés à la défense nationale. Surtout, son coût concentre notre attention : une estimation prudente l'évalue entre 2,1 milliards et 4,3 milliards d'euros en rythme de croisière, soit entre 1 point et 2 points de PIB. À cela s'ajoutent les coûts initiaux liés aux infrastructures, estimés à 1,75 milliard d'euros par le groupe de travail, dont une partie pourrait porter sur les collectivités territoriales. Il s'agit donc d'une équation complexe à résoudre ; elle ne doit pas conduire à remettre en cause le succès du service civique, qui, huit ans après sa création, fait aujourd'hui de la France le premier pays en termes de volontariat des jeunes en Europe.

Ces deux facteurs pèseront donc sur la soutenabilité de la mission au cours des prochaines années.

Permettez-moi de terminer ma présentation en formulant deux observations.

La première concerne l'évolution de la gouvernance du sport. Annoncée depuis le début de l'année, sa finalisation a toutefois pris du retard. Le projet de loi de finances est donc soumis à notre examen sans que le cadre soit stabilisé. L'objectif est pertinent : créer, sous la forme d'une agence nationale du sport, un groupement d'intérêt public agrégeant le mouvement sportif et ses différents financeurs : l'État, les collectivités territoriales et les acteurs économiques. Cette gouvernance devrait permettre de résoudre en partie le paradoxe selon lequel les collectivités territoriales, soutien essentiel du sport, n'étaient guère représentées dans sa gouvernance.

Cette évolution appelle toutefois de ma part trois remarques : elle ne doit pas conduire à une attrition progressive du soutien financier de l'État ; elle s'accompagnera d'une actualisation des missions du ministère et de la direction du sport, sans que nous en connaissions les conséquences, notamment en termes humains - je pense en particulier aux conseillers techniques sportifs - ; elle devra conduire à un réexamen des taxes affectées, dont bénéficie actuellement le Centre national pour le développement du sport (CNDS), conformément aux annonces faites par le Premier ministre le 10 septembre dernier, annonces qui n'ont pas été détaillées à ce stade.

La seconde concerne le soutien à la vie associative. L'audition organisée par notre commission il y a quinze jours a mis en lumière les difficultés auxquelles les associations sont confrontées en raison des réformes fiscales mises en oeuvre. D'autres facteurs s'ajoutent comme la forte réduction des contrats aidés ou la suppression de la dotation d'action parlementaire ou « réserve parlementaire ». Les 25 millions d'euros prévus en faveur du Fonds pour le développement de la vie associative l'an dernier à titre de compensation seront maintenus en 2019. Cependant, l'actualisation réglementaire tardive des missions de ce fonds s'est traduite par une coupure dans les ressources des petites associations qui bénéficiaient traditionnellement de ce soutien. Le mouvement associatif attend beaucoup de la concertation engagée par le Gouvernement pour le renouvellement de la vie associative. Il importe de ne pas le décevoir en concrétisant rapidement cette démarche par des actions concrètes.

En conclusion, et sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous ai présenté, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». Nous restons attentifs aux débats qui se déroulent à l'Assemblée nationale.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Le rapporteur spécial a présenté un tableau précis de cette mission budgétaire, notamment pour ce qui concerne la jeunesse et la vie associative. Certes, on note une augmentation du budget, mais nous restons inquiets, car certaines mesures prévues n'ont pas été mises en place de manière satisfaisante ; je pense à la compensation de la réserve parlementaire. En réalité, ce budget est un trompe-l'oeil.

Pour ma part, je souhaite attirer votre attention sur le service civique, consommateur à hauteur de 80 % des crédits du programme 163. Il ne faudrait pas que l'idée du service national universel (SNU) vienne bousculer le service civique, qui a actuellement atteint sa vitesse de croisière, lequel pourrait être intégré au SNU.

Au nom de la commission de la culture, je proposerai un amendement sur une question qui me tient à coeur depuis quelques années, à savoir la recherche des fonds des comptes inactifs associatifs, une mesure censurée par le Conseil constitutionnel lors de son examen de la loi « Égalité et citoyenneté ». Ainsi, le Fonds pour le développement de la vie associative pourrait récupérer quelques millions d'euros. La commission des finances pourrait se saisir de cet amendement.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Mon propos concerne uniquement le programme « Sport ». Je partage globalement l'analyse présentée. Nous devons essayer d'améliorer la copie qui nous est proposée pour éviter tout quiproquo sur l'héritage olympique.

L'an dernier, nous avons été déçus par le budget relatif au sport dans la mesure où il est intervenu après l'attribution, le 13 septembre 2017, de l'organisation des Jeux olympiques de 2024 à la France. Nous sommes passés, au début du débat, d'une diminution des crédits de 7 % à une diminution de 2 %. Le Gouvernement devait faire une proposition mais nous allons essayer de procéder encore à des améliorations. Par-delà le remaniement ministériel, ce budget intervient dans un contexte de turbulences, avec neuf ministres ou secrétaires d'État en dix ans.

Concernant la question de la gouvernance, on est là aussi dans l'attente de clarifications. Annoncée initialement pour le 1er janvier 2019, la création de l'agence nationale du sport interviendrait au cours du premier trimestre de 2019. Si cette agence se substitue demain à l'État - un groupement d'intérêt public définirait les grandes orientations et la politique sportive -, ce sera une révolution en matière de gestion du sport.

On note aussi la volonté du Gouvernement de supprimer 1 600 postes de conseillers techniques sportifs (CTS) d'ici à 2022, soit la moitié des postes du ministère des sports, ce qui n'est pas rien. Il est prévu de les transférer aux collectivités locales ou aux fédérations sportives. Ces suppressions s'ajoutent à la réduction du nombre de contrats aidés, dont le secteur sportif est grand consommateur.

Nous sommes dans une situation d'attente aussi bien sur le plan budgétaire qu'en matière de gouvernance et nous espérons améliorer ce budget. Dernièrement, un débat sur la fiscalisation des primes olympiques a eu lieu ; ce point a été réglé à l'Assemblée nationale il y a quelques jours. D'autres sujets seront peut-être évoqués prochainement.

M. Marc Laménie. - Merci pour ce rapport intéressant. Je poserai une question concernant le service civique, qui est important pour les jeunes, et le service national universel, dont la mise en place requiert des crédits estimés à quelques milliards d'euros. Ces deux dispositifs seront-ils parallèles ou complémentaires ?

Par ailleurs, avec la suppression de 1 600 postes, quel sera l'avenir des CTS? En quoi consistent leurs missions ?

M. Yvon Collin. - Je remercie les rapporteurs qui nous ont apporté un éclairage sans fard sur ce budget. Les années se suivent et se ressemblent malgré l'ambition affichée et en dépit des réussites enregistrées au niveau international. Je déplore que notre pays ne se donne pas les moyens de mener une véritable politique sportive ; je pense notamment au sport à l'école, qui est la portion congrue de l'éducation scolaire. Le paradoxe, c'est que l'on voit, dans certaines disciplines, l'argent ruisseler d'une façon presque arrogante. Comment transférer une part de cette manne financière vers le mouvement sportif ?

M. Vincent Éblé, président. - Je propose qu' Éric Jeansannetas présente son amendement pour vous apporter d'ores et déjà certains éclairages.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - L'amendement que je propose vise à transférer du programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques de 2024 » 20 millions d'euros vers le programme 219 « Sport », qui soutient le sport pour tous, afin de répondre aux craintes exprimées par le mouvement sportif. Il s'agit d'un amendement d'alerte. Comme je l'ai indiqué précédemment, la directrice de cabinet de la ministre nous a fait savoir qu'un amendement tendant à augmenter de 15 millions d'euros les crédits du programme 219 « Sport » va être présenté à l'Assemblée nationale. Cela conforte la pertinence de notre analyse. Quoi qu'il en soit, nous restons prudents et maintenons cet amendement. Le besoin de financement de la Société de livraison des équipements olympiques et paralympiques (Solideo) va s'accroître dans les années qui viennent. Il ne faut pas que le sport pour tous soit la variable d'ajustement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce budget, un peu contrasté, est en augmentation à cause des Jeux olympiques. Je soutiens tout à fait l'amendement proposé en vue de défendre le sport de proximité.

Mme Christine Lavarde. - Notre commission s'était interrogée l'année dernière sur la disparition de la dotation d'action parlementaire et sur les conséquences sur les tissus associatif et sportif. Avez-vous des informations sur la réorientation des modalités de financement ? Les structures associatives ont-elles retrouvé les dotations qu'elles percevaient antérieurement ? J'ai le sentiment que ce n'est pas vraiment le cas.

M. Vincent Capo-Canellas. - L'effort budgétaire demandé au secteur sportif va, à l'évidence, trop loin. Sans les crédits dévolus aux Jeux olympiques et paralympiques, on n'aurait pas la possibilité de procéder à un transfert des crédits. Quoi qu'il en soit, on le sait bien, la Solideo va devoir honorer un certain nombre d'engagements, faute de quoi nous ne serons pas au rendez-vous des Jeux. Battons-nous plutôt sur l'idée d'abonder les crédits de l'ensemble de la mission !

M. Bernard Delcros. - Le rapporteur spécial a en partie répondu à la question que je voulais poser concernant l'articulation entre le service civique et le service national universel, deux approches totalement différentes.

Dispose-t-on de données chiffrées sur les crédits disparus et à venir eu égard, d'une part, à la suppression de la « réserve parlementaire » - une partie des fonds était dirigée vers le monde associatif - et à la réduction du nombre de contrats aidés - Jacques-Bernard Magner a produit un rapport intéressant sur l'impact de cette mesure sur la vie associative - et, d'autre part, à l'abondement du Fonds pour le développement de la vie associative ? Au sein de ce fonds un conseil consultatif où siègent des représentants des communes et des intercommunalités a été créé. Peut-on imaginer que des parlementaires soient également présents, comme c'est le cas pour les commissions d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ?

Pour ma part, je suis favorable à l'amendement présenté par le rapporteur spécial.

M. Thierry Carcenac. - Je tiens à remercier le rapporteur spécial pour cet éclairage et les perspectives. Je n'en suis pas étonné, car tout était indiqué dans le rapport du Comité action publique 2022, en particulier la mise en extinction progressive du corps des conseillers techniques sportifs, la création de l'agence, etc. Par ailleurs, je soutiendrai l'amendement proposé.

Mme Nathalie Goulet. - Il est assez rare que le budget des Jeux Olympiques ne dérape pas.

M. Yvon Collin. - Cela n'existe pas.

M. Philippe Dallier. - S'il y en a un qui devait ne pas déraper, espérons que ce sera celui-là !

Mme Nathalie Goulet. - Dans le cadre du contrôle budgétaire, ne pourrait-on pas prévoir un suivi des dépenses au titre des Jeux Olympiques ? Cela nous éviterait de mauvaises surprises.

M. Claude Nougein. - Merci pour ce rapport précis et concis. Le service national universel pose quelques problèmes, car il absorbera, dans les années à venir, tout le budget ; on devra même aller au-delà. Si la révision constitutionnelle est votée, le coût des investissements liés à l'hébergement sera considérable : il faudra loger quelque 80 000 personnes. Peut-on envisager des accords avec les régions et les départements pour loger une partie de ces personnes dans les internats des lycées et des collèges, qui sont fermés de nombreux mois dans l'année, en vue d'éviter la construction de nouvelles places d'hébergement ?

M. Philippe Dallier. - Nous sommes dans une année de transition et de grand flou. Cela dit, on voit dans quelle direction on nous entraîne. Les collectivités locales seront encore une fois le réceptacle de toutes les demandes de ceux qui auront vu, d'une manière ou d'une autre, leurs dotations diminuer.

Concernant le service national universel, même si le Président de la République a revu ses ambitions à la baisse, le coût sera important. Je me demande si le bénéfice que l'on peut en attendre vaut la peine d'y consacrer tant de crédits.

Sur l'amendement, je suis partagé. Avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), on ne peut que déshabiller Paul pour habiller Pierre. Certes, on peut envoyer un signal. Mais que faisons-nous si l'Assemblée nationale vote une augmentation des crédits à hauteur de 15 millions d'euros ? En restons-nous là ou proposons-nous une augmentation complémentaire de 5 millions d'euros ?

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Il s'agit d'un amendement d'appel et d'alerte. Si l'Assemblée nationale vote une augmentation de 15 millions d'euros, je proposerai d'en rester là et de considérer que nous avons été entendus. Il ne s'agit pas de déshabiller la Solideo. Un protocole d'accord financier a été conclu entre les différents financeurs en juin dernier : ce sera plutôt en fin de programme que les collectivités seront plus sollicitées. Pour l'heure, Solideo respecte ses engagements. Nous sommes dans les phases d'études, avec beaucoup d'acquisitions de fonciers. C'est vrai, le premier coup de pioche n'a pas encore eu lieu, mais le dossier avance plutôt bien. Le sport de proximité, qui représente un enjeu pour les élus locaux et les parlementaires que nous sommes, va peut-être retrouver « ses billes ». Mais restons vigilants !

Le décret relatif à la suppression de la dotation d'action parlementaire est paru en juin dernier. A priori, les dotations prévues à hauteur de 25 millions d'euros seront consommées, mais seules les associations importantes ont déposé leur dossier. Les dotations que les parlementaires accordaient aux mairies en faveur des associations sportives et culturelles dans de petits villages ont disparu des écrans.

La seconde phase du service national universel, vous l'avez compris, aura des modalités proches du service civique. Concernant les bâtiments, on estime que l'investissement sera de 1,75 milliard d'euros ; d'où les craintes des collectivités locales. Certes, on pourrait utiliser des installations existantes, mais on n'accueille pas comme ça 800 000 jeunes, surtout des mineurs. Un secrétaire d'État a été nommé pour s'occuper spécifiquement de ce dossier. On devrait donc avancer dans les semaines et les mois qui viennent.

M. Vincent Éblé, président. - J'admire votre optimisme ! Personnellement, je serai plus prudent.

M. Yvon Collin. - On peut espérer...

M. Vincent Éblé, président. - Pour rappel, notre commission a auditionné le directeur général de la Solideo et les organisateurs des Jeux en juin dernier pour avoir leur éclairage sur les enjeux liés au financement des Jeux Olympiques et paralympiques 2024.

M. Éric Jeansannetas, rapporteur spécial. - Pour répondre à Nathalie Goulet sur le suivi, le rapporteur spécial et, au-delà, la commission procéderont à des auditions. Comme vient de l'indiquer le président, une première réunion a déjà eu lieu avec les acteurs des JO.

L'amendement est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » sous réserve de l'adoption de cet amendement.

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* *

Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, tels que modifiés par son amendement, les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère des sports

- Mme Laurence LEFEVRE, directrice de cabinet.

Direction des sports

- Mme Nathalie CUVILLIER, directrice par intérim ;

- M. Laurent GENUINI, chef de la mission de la synthèse financière.

Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA)

- M. Jean-Benoît DUJOL, directeur.

Direction du budget

- M. Philippe LONNÉ, directeur de la 8e sous-direction ;

- M. Pierre-Marie BAUDRY, adjoint au chef de bureau.

Agence du service civique

- M. Yannick BLANC, président ;

- M. Ludovic ABIVEN, directeur.

Centre national pour le développement du sport (CNDS)

- Mme Armelle DAAM, directrice générale ;

-M. Jérôme RODRIGUEZ, directeur financier et chef du département comptable.

Comité national olympique et sportif français (CNOSF)

- M. Denis MASSEGLIA, président ;

- M. Stéphane GOUDEAU, directeur de cabinet.

Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep)

- Mme Nouria DUTHOIT MESSAOUDI, déléguée générale.

Fédération française de judo

- M. Jean-Luc ROUGÉ, président.

- M. Jean-Claude SENAUD, directeur technique national.

Fédération française de football (FFF)

- M. Kenny JEAN-MARIE, directeur de cabinet du président de la FFF.

Syndicat « Première ligue »

- Mme Marie-Hélène PATRY, codirigeante, directrice des affaires juridiques et sociales ;

- M. Bruno BELGODERE, codirigeant, directeur en charge des affaires économiques ;

- M. Timothé de ROMANCE, directeur associé Anthenor Public Affairs.

Le Mouvement associatif

- Mme Frédérique PFRUNDER, déléguée générale ;

- Mme Lucie SUCHET, responsable plaidoyer.


* 1 Il s'agit des dotations aux organismes nationaux - Comité national olympique sportif français (CNOSF) et Comité paralympique et sportif français (CPSF) -, des subventions pour l'organisation des grands évènements sportifs internationaux (GESI), du soutien aux équipements structurants nationaux, des conventions et subventions à des associations nationales et des dotations aux emplois sportifs qualifiés (ESQ).

* 2 Pour davantage de précisions sur les conditions de financement des Jeux olympiques et paralympiques 2024, voir l'audition organisée par la commission des finances du Sénat le 20 juin dernier.

* 3 Il s'agit du montant des taxes affectées prévu par le présent projet de loi de finances pour le CNDS.

* 4 Conformément à l'article 36 de la loi organique relatif aux lois de finances du 1er août 2001.

* 5 Voir le communiqué de presse du Premier ministre du 10 septembre 2018.

* 6 Les restes à payer correspondent à des engagements juridiques non couverts par des paiements et les charges à payer à des opérations pour lesquelles la dette est constituée mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement.

* 7 « L'optimisation des dépenses publiques en faveur du sport », revue de dépenses, avril 2016.

* 8 « Protocole pour des Jeux olympiques et paralympiques ambitieux pour toute la France » conclu entre les cofinanceurs publics, le mouvement sportif (Comité d'organisation des Jeux olympiques [COJO], Comité national sportif français [CNOSF] et Comité paralympique sportif français [CPSF]) et la Solidéo, signé à Paris le 14 juin 2018.

* 9 Réponse de la direction des sports au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 10 Voir le rapport de la mission d'étude pour la haute performance sportive, janvier 2018.

* 11 Rapport d'information n° 174 (2015, 2016) de Didier Guillaume, fait au nom de la commission des finances, « Moderniser les relations entre l'État et les fédérations sportives », 19 novembre 2015.

* 12 Les restes à payer s'expliquent en raison du décalage entre l'engagement de la dépense et son paiement effectif : les subventions d'équipement n'étant soldées qu'à l'issue de la réalisation conforme de l'opération subventionnée et après vérification du montant des dépenses effectivement exposées par le porteur de projet, elles engendrent un niveau important d'engagements à caractère pluriannuel.

* 13 Source direction des sport, dernier chiffre actualisé disponible.

* 14 Prévision inscrite dans le budget initial 2018 du CNDS.

* 15 L'article L. 131-12 du code du sport prévoit que « des personnels de l'État ou des agents publics rémunérés par lui peuvent exercer auprès des fédérations agréées des missions de conseillers techniques sportifs [CTS] ». Leur statut est précisé par l'article, de nature réglementaire, R. 131-16 du même code qui prévoit, notamment, quatre catégories de CTS : directeur technique national, entraîneur national, conseiller technique national ou conseiller technique régional. Ces CTS ont principalement pour mission le développement, au sein des fédérations sportives auprès desquelles ils interviennent, du sport de haut niveau, par la détection des jeunes talents, la formation, et le perfectionnement des élites.

* 16 Voir le communiqué de presse du Premier ministre du 10 septembre 2018.

* 17 Voir le référé de la Cour des comptes sur « l'avenir de l'École nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), 12 juillet 2017.

* 18 Projet annuel de performances de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », page 72.

* 19 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 20 Suppression résultant de l'article 14 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

* 21 Chiffres pour 2016.

* 22 Décret n° 2018-460 du 8 juin 2018 relatif au fonds pour le développement de la vie associative.

* 23 Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).

* 24 https://www.gouvernement.fr/partage/9693-le-gouvernement-engage-une-politique-de-developpement-de-la-vie-associative

* 25 Discours d'Édouard Philippe à l'occasion du lancement du plan de développement pour la vie associative, le jeudi 9 novembre 2017 à Paris.

* 26 Voir le rapport « Pour une politique de vie associative ambitieuse et le développement d'une société de l'engagement », remis en juin 2018.

* 27 Voir le « Panorama des générosités », étude conduite par Daniel Bruneau dans le cadre de l'Observatoire de la philanthropie, publiée en avril 2018.

* 28 Voir le compte-rendu de l'audition du 3 octobre 2018, ainsi que sa captation vidéo.

* 29 Audition du 3 octobre 2018 précitée.

* 30 Cette indemnité peut être majorée sur critères sociaux.

* 31 Surtout, les entrées en mission se concentrent en pratique sur les derniers mois de l'année civile, ce qui rend difficile la prévision budgétaire établie à la fin de l'été.

* 32 En moyenne, une mission dure 7,2 mois ; le budget est prévu sur une moyenne de 8 mois.

* 33 Soit avec un diplôme inférieur au baccalauréat ou sans diplôme.

* 34 Voir le rapport relatif à la création d'un service national universel, établi par le général de division Daniel Menaouine, rapporteur du groupe de travail, 26 avril 2018.

* 35 Selon les mots du Président de la République, repris dans le rapport du groupe de travail précité, page 49.

* 36 Rapport du groupe de travail précité, page 23.

* 37 Rapport du groupe de travail précité, page 19.

* 38 Selon les travaux du groupe de travail précité, voir pages 14 et 15.

* 39 Selon les indications transmises à votre rapporteur spécial par la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA).