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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Logement et ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )

C. LE NOUVEAU PROGRAMME DE RENOUVELLEMENT URBAIN CONNAÎT UN DÉMARRAGE LENT

L'Anru mène de front la fin de réalisation du programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2003, du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) créé en 2009 et du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) qui lui a été confié en 2014.

1. Un financement qui paraît enfin assuré à court terme

Le principal financeur de l'Anru est Action Logement, qui a apporté 656 millions d'euros en 2018 sur un budget total de 708 millions d'euros. Les autres contributeurs sont la CGLLS (30 millions d'euros), l'État à travers le programme 147 (15 millions d'euros) et la Caisse des dépôts et consignations (1,4 million d'euros), 6 millions d'euros provenant de recettes diverses.

Les dépenses concernent encore à titre principal la finalisation des opérations du PNRU (500 millions d'euros en crédits de paiement), le NPNRU (464 millions d'euros en autorisations d'engagement, mais seulement 108 millions d'euros en crédits de paiement) et le PNRQAD (31 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13 millions d'euros en crédits de paiement).

En 2019, la contribution d'Action Logement devrait être de 475 millions d'euros, ce qui est un niveau stable si l'on considère que le versement effectué en 2018 incluait un reliquat de 180 millions d'euros non versé en 2017. Celle des bailleurs sociaux devrait en revanche passer de 30 millions d'euros à 184 millions d'euros, comme le prévoit l'article 74 du présent projet de loi de finances. L'État devrait également faire passer sa participation, au titre du programme 147, de 15 millions d'euros à 185 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 15 millions d'euros à 25 millions d'euros en crédits de paiement.

La trésorerie de l'Anru, d'après les réponses reçues par votre rapporteur spécial, devrait être de 90 millions d'euros à la fin de 2018 puis de près de 300 millions d'euros de 2019 à 2021, pour s'établir à 117 millions d'euros en 2022.

Évolution du niveau de trésorerie et du fonds de roulement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires et les documents budgétaires

S'agissant de l'avenir, le financement de l'Anru, longtemps incertain, paraît assuré à court terme.

La loi de finances pour 2018 a prévu de faire passer l'enveloppe du NPNRU de 6 à 10 milliards d'euros, après un réhaussement de 1 milliard d'euros réalisé par la loi de finances pour 2017.

Afin de compléter le financement, une contribution supplémentaire de 2 milliards d'euros a été demandée à Action Logement, venant compléter la participation initialement prévue de 4 milliards d'euros, à laquelle s'ajoute un reliquat de l'actuel PNRU à hauteur de 600 millions d'euros. Les bailleurs sociaux, qui ne devaient contribuer qu'à hauteur de 400 millions d'euros au titre des engagements antérieurs, apporteront 2 milliards d'euros sur la durée du programme (voir infra, commentaire de l'article 74). Enfin l'État s'est engagé à compléter le financement à hauteur de 1 milliard d'euros dans le cadre de la loi de finances pour 2018.

Financement du NPNRU

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

2. Un démarrage des projets ralenti par le manque de crédits

Le démarrage du NPNRU a été particulièrement lent. L'année 2015 a été consacrée à la définition des règles du NPNRU et la phase de préfiguration a débuté en 2016. D'après les représentants de l'Anru reçus par votre rapporteur spécial, l'enveloppe initiale de 5 milliards d'euros rendait le montage des dossiers plus difficile, un phasage devant être défini pour permettra la réalisation de projets ambitieux.

Le déploiement a également été ralenti au premier semestre 2018 par un certain attentisme, l'annonce du doublement de l'enveloppe financière du NPNRU devant encore faire l'objet d'accords entre les financeurs. Alors que le budget initial de l'Anru pour 2018 prévoyait des autorisations d'engagement de 464 millions d'euros et des crédits de paiements de 108 millions d'euros, seulement 24 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 22 millions d'euros de crédits de paiement avaient été engagés au 31 août 2018.

Le conseil d'administration a enfin validé le 25 mai 2018 les principales modalités de financement des projets, adoptant une importante modification de son règlement général qui assouplit les conditions de financement de certaines opérations.

Le taux maximum de base de subvention est ainsi porté à 80 % au lieu de 70 %. Les coûts d'accompagnement du relogement et les indemnités pour pertes d'exploitation des organismes HLM sont également mieux pris en charge. Le taux de subvention peut même être porté à 100 % en fonction de la situation financière des organismes HLM et de l'ampleur de leurs projets de renouvellement urbain.

L'ANRU indique désormais que de nombreux projets sont désormais validés, alors que trois d'entre eux seulement l'étaient avant le 25 mai.

Votre rapporteur spécial prend acte de l'accélération du lancement des projets qui semble se dessiner, mais constate que, près de cinq ans après l'adoption de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, les opérations ne sont toujours pas lancées concrètement sur le terrain.

Il constate également que l'Agence n'a plus de contrat d'objectifs et de performance depuis 2012. Or le retour de l'État dans le financement du NPNRU rend encore plus indispensable la définition d'un pilotage stratégique de l'opérateur, dans le cadre d'un contrat précisant les objectifs fixés et les modalités de suivi de l'action de l'Agence.