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Projet de loi de finances pour 2019 : Conseil et contrôle de l'État

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Conseil et contrôle de l'État ( rapport général - première lecture )

C. PEU DE MOYENS SUPPLÉMENTAIRES POUR LES AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES, MALGRÉ UNE HAUSSE D'ACTIVITÉ À VENIR

L'essentiel des augmentations de crédits du programme 165 portent donc cette année, à l'instar des années précédentes, sur l'amélioration de la situation de la CNDA. Celle-ci a ainsi concentré 80 % des créations d'emplois du programme 165 ces quatre dernières années, laissant ainsi redouter un risque d'effet d'éviction au détriment des autres juridictions administratives, alors même que ces dernières font face à une situation moins satisfaisante qu'auparavant.

1. Une faible augmentation des ressources disséminée sur l'ensemble des juridictions

Pour 2019, 10 créations d'emplois sont prévues hors CNDA, et seront ainsi réparties sur l'ensemble des 42 tribunaux administratifs. Dans le même temps, 5 emplois de magistrats administratifs seront transférés à la CNDA.

Les juridictions administratives feront ainsi face à moyens quasi-constants à de nouvelles activités. Pourtant, le niveau de crédits pour 2018 ne devrait pas suffire à absorber les éventuelles arrivées de contentieux de masse d'ici la fin 2018 : à titre d'exemple, les 14 000 affaires pendantes devant les tribunaux administratifs pour demander le remboursement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) devront être traitées à présent que la Cour de justice de l'Union européenne a rendu sa décision sur ce sujet l'été dernier9(*).

2. Une augmentation du contentieux des étrangers à venir

Ces dernières années, les juridictions administratives ont connu une augmentation considérable du contentieux, tant par le nombre de recours que le nombre de « matières » concernées (logement, asile...). Certains s'avèrent massifs du point de vue des entrées - comme les contentieux sociaux - d'autres complexes en raison de la diversité des procédures applicables - contentieux sur les mesures d'état d'urgence - le contentieux des étrangers cumulent ces deux critères.

Le contentieux des étrangers représente à lui seul plus du tiers du contentieux total des juridictions administratives, une part croissante depuis 2016. Les juridictions parviennent globalement à maintenir un traitement des requêtes supérieur au rythme des entrées, bien que le nombre d'entrées ait progressé de 12,5 % en 2017 et de 20 % au 1er semestre 2018.

Progression du contentieux des étrangers

(nombre d'affaires en milliers, tous niveaux de juridictions confondues)

Source : commission des finances du sénat, d'après les réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire

Les perspectives d'évolution du contentieux des étrangers sont estimées à la hausse d'après le Conseil d'État, en tenant compte des dernières mesures introduites par la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie. Son article 12 a élargi l'absence d'effet suspensif à certains recours déposés devant la CNDA, selon les critères suivants : demande de réexamen irrecevable, rejet d'une demande de réexamen recevable ; pays d'origine sûr, menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État ; demandeur sous le coup d'un arrêté d'expulsion ; d'une peine d'interdiction du territoire ou d'une interdiction administrative du territoire. Les éventuelles obligations de quitter le territoire français (OQTF) prononcées contre les demandeurs ne bénéficiant plus de la suspension « automatique » pourront donc être exécutées, sous réserve qu'elles ne soient pas contestées devant les juridictions de droit commun. Dès lors le juge administratif devra statuer sur la possibilité de suspendre l'OQTF si les éléments produits par les demandeurs sont suffisamment sérieux pour que la CNDA soit susceptible de prendre une décision de protection. Cette solution complexe vise en effet à garantir l'effectivité du recours devant la CNDA.

Le Conseil d'État évalue à 20 000 le nombre de recours déposés devant la CNDA sur un an qui seraient concernés par cette nouvelle absence d'effet suspensif. La charge qu'elle représente ne serait par ailleurs pas prise en compte dans le projet de loi de finances pour 2019.

Synthèse des mesures législatives ayant trait au contentieux des étrangers depuis 2015

Lois adoptées

Mesures relatives au contentieux des juridictions administratives

Impact quantitatif pour les juridictions

Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à l'asile

- Introduction de nouvelles voies de recours pour les demandeurs d'asile contre les décisions de maintien en rétention ;
- Fixation d'un délai de 15 jours pour les recours contre les décisions de transfert ;
- Introduction d'une nouvelle procédure de référé permettant à l'autorité administrative compétente, après mise en demeure restée infructueuse, pour enjoindre un demandeur d'asile définitivement débouté et s'étant maintenu dans un centre d'hébergement de quitter ce lieu.

- En 2017, 353 recours devant les tribunaux et cours administratives d'appel contre les décisions de maintien en rétention
- 3 549 affaires en 2017 et près de 2500 requêtes pour le premier semestre 2018 contre les décisions de transfert

Loi n°2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France

- Transfert du contentieux des décisions de placement initial en rétention administrative au juge des libertés et de la détention, tout en maintenant la compétence du juge administratif pour le contentieux des décisions de maintien en rétention administrative ;

- Introduction d'une nouvelle procédure contentieuse applicable aux décisions portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) assortie de délais différents selon la situation du requérant.

- Pas d'allègement constaté malgré le transfert au juge de la détention et des libertés et chevauchement des délais d'intervention des juges judiciaire et administratif.
Au premier semestre 2018, pour les seuls tribunaux administratifs :
- 8 793 requêtes « 72 heures » et
6 915 requête « 6 semaines » contre les mesures d'éloignement

Loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d'asile européen

Réduction de 15 à 7 jours du délai de recours contre les décisions de transfert (Dublin).

 

Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie

- Rétablissement du délai de 15 jours pour le recours contre les décisions de transfert ;


- Suppression de l'effet suspensif de certains recours déposés devant la CNDA, source de nouvelles mesures d'éloignement contestables devant le juge administratif ;

- Allongement des délais donnés au juge des libertés et de la détention pour statuer sur la légalité des décisions de placement en rétention ;

- Traitement des recours des demandeurs d'asile qui représentent une menace grave pour l'ordre public confié au juge unique.

Potentiellement 10 000 à 20 000 nouveaux recours pour obtenir la suspension de l'OQTF

Source : commission des finances du sénat, d'après les réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire

3. Une évolution des délais de traitement des requêtes et du stock d'affaires anciennes à surveiller

Les activités des juridictions administratives sont mesurées par l'évolution des indicateurs principaux de performance du programme 165, à savoir la maîtrise des délais de jugement et la réduction du stock d'affaires en instance.

a) La maîtrise des délais moyens de jugement en question

Fixé à un an par le législateur10(*), l'objectif de délai moyen de jugement est suivi par le principal indicateur de performance du programme. Depuis plusieurs années, chaque niveau de juridiction est parvenu en moyenne à réduire ses délais de traitement et à les maintenir inférieurs à un an ces deux dernières années. Les prévisions pour 2018 et 2019 laissent toutefois craindre un retour à la hausse. Ainsi, alors qu'il existe un risque de dégradation des délais de jugement dans l'ordre administratif, les attentes en matière d'efficacité de la justice sont fortes si l'on en croit les conclusions du Comité action publique 202211(*).

Délai moyen constaté de jugement des affaires

Niveaux de juridiction

2016
Réalisation

2017
Réalisation

2018
(Prévision du PLF 2018)

2018
(Prévision actualisée du PLF 2019)

2019
Prévision

2020
Cible

Conseil d'État

8 mois

7 mois et 12 jours

9 mois

9 mois

9 mois

9 mois

Cours administratives d'appel

11 mois et 3 jours

11 mois et 3 jours

10 mois et 15 jours

11 mois

11 mois

10 mois et 8 jours

Tribunaux administratifs

10 mois et 20 jours

10 mois et 15 jours

10 mois et 8 jours

10 mois et 15 jours

11 mois

10 mois

Source : commission des finances d'après l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

b) La réduction du stock d'affaires en instance

De même que la Cour nationale du droit d'asile, les juridictions administratives visent aussi à réduire leur stock d'affaires en instance, particulièrement celles de plus de deux ans. Dans les tribunaux administratifs, ce stock représente en moyenne 7,8 % du stock total en 2017, soit un niveau en légère baisse depuis 2016. En revanche, la part des affaires en instance depuis plus de deux ans a augmenté du côté des cours administratives d'appel, pour se situer à 3,2 % en 2017 et devrait atteindre 4 % en 2018.

En 2017, les juridictions administratives sont parvenues à traiter globalement plus de requêtes qu'elles n'en reçoivent, contribuant à un léger déstockage à la fin de l'année. Le stock reste cependant plus élevé qu'il y a cinq ans, 195 000 affaires étant encore pendantes à la fin de l'année 2017.

Évolution du traitement des affaires dans les juridictions administratives (hors CNDA)

(en milliers)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Conseil d'État au questionnaire budgétaire

4. Des évolutions procédurales tendant à favoriser le traitement des requêtes

Plusieurs évolutions législatives et règlementaires sont de nouveau attendues pour 2019 et les années suivantes, concourant à alléger les procédures et à donner plus de moyens au juge administratif pour accélérer le traitement des requêtes.

Les extensions de procédures impliquant un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) devraient ainsi permettre de contenir l'impact des transferts de nouveaux contentieux, tels que celui de l'aide sociale12(*) ou celui des pensions militaires d'invalidité13(*).

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, actuellement en cours de discussion, prévoit par ailleurs la prise d'une ordonnance pour instaurer un RAPO avant l'introduction d'un recours contentieux contre certaines catégories de décisions administratives individuelles prises par les collectivités territoriales, les établissements publics locaux et les organismes de droit privé chargés d'une mission de service public. Ce même projet de loi tend également à prolonger l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire pour certains contentieux, d'ici décembre 2021, et à appuyer le travail des magistrats par l'élargissement du champ d'intervention des magistrats honoraires et le recrutement de juristes assistants.


* 9 Voir à ce sujet le rapport d'information n° 1310 de Mme Véronique Louwagie et M. Romain Grau, députés, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l'État, Assemblée nationale, 17 octobre 2018.

* 10 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ).

* 11 Dans sa proposition n° 13 « Réduire les délais de jugement », le rapport du CAP 2022 publié en juillet 2018 appelle notamment à « un allègement significatif des flux de contentieux et donc à des délais de jugement plus courts ».

* 12 Ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l'aide sociale. Un décret d'application reste à paraître.

* 13 Article 51 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense