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Proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires

16 janvier 2019 : Petites communes au sein des conseils communautaires ( rapport - première lecture )

N° 245

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 janvier 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires,

Par Mme Maryse CARRÈRE,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

85 et 246 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 16 janvier 2019, sous la présidence de
M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de Mme Maryse Carrère, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 503 (2017-2018) visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires, présentée par MM. Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Éric Kerrouche, Patrick Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.

Mme Maryse Carrère, rapporteur, a estimé que cette proposition de loi devait être perçue comme un symptôme des dysfonctionnements de l'intercommunalité à fiscalité propre dans certains départements, et a souligné l'urgence d'y apporter des remèdes. Relevant néanmoins que les dispositions proposées soulevaient des difficultés, elle a proposé à la commission de les améliorer et de les compléter, avec l'accord des signataires du texte.

La commission a adopté 4 amendements de son rapporteur.

· Les règles de droit commun relatives à la composition des conseils communautaires

Quatre principes régissent la composition de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : la répartition des sièges doit reposer sur une base essentiellement démographique ; un siège au moins doit être attribué à chaque commune ; une même commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ; une commune ne peut recevoir plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux.

Des règles de droit commun assez complexes ont été mises au point par le législateur pour concilier ces quatre principes. Elles aboutissent, en pratique, à une représentation convenable des plus grandes communes, à une forte surreprésentation des communes les moins peuplées, et à une sous-représentation souvent très sensible des communes de taille moyenne.

Afin de corriger ces déséquilibres, l'article 1er de la proposition de loi vise à substituer à ces règles une nouvelle traduction mathématique du principe de représentation proportionnelle, consistant à arrondir à l'entier supérieur le quotient obtenu en divisant la population de chaque commune par le quotient démographique de l'établissement.

Cette nouvelle méthode conduirait par elle-même à une forte redistribution des sièges au sein des conseils communautaires, au préjudice des communes les plus peuplées, ce qui a paru inopportun et contraire à la jurisprudence Commune d'Éguilles et autre du Conseil constitutionnel du 19 février 2016. C'est pourquoi la commission a choisi de combiner cette nouvelle méthode de répartition avec un nouveau mode de détermination de l'effectif théorique de l'organe délibérant, qui, désormais, tiendrait compte non seulement de la population de l'EPCI à fiscalité propre mais aussi du nombre de ses communes membres.

Ainsi amendé, l'article 1er aboutirait à un rééquilibrage raisonnable et souhaitable de la composition des conseils communautaires.

· L'accord local de répartition des sièges

Sur proposition du rapporteur, la commission a introduit un article 1er bis relatif aux « accords locaux » par lesquels les conseils municipaux des communes membres des communautés de communes et d'agglomération peuvent s'écarter des règles de droit commun relatives à la composition des conseils communautaires.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014, Commune de Salbris, en effet, les règles relatives aux accords locaux sont devenues si contraignantes qu'elles rendent de tels accords souvent impossibles en pratique.

Pour y remédier, la commission a d'abord choisi de relever, sous conditions, de 25 % à 45 % la proportion de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés par accord local (sans augmentation de l'enveloppe indemnitaire).

En outre, dans l'esprit de la jurisprudence Commune d'Éguilles et autre, elle a souhaité autoriser les accords locaux qui, tout en produisant pour certaines communes des écarts de représentation excédant dans une limite raisonnable les maxima habituels en matière de représentation proportionnelle démographique, réduisent en moyenne les écarts de représentation entre communes et entre habitants.

· L'association des conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité

L'article 2 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, avait pour objet d'imposer aux conseils communautaires de fixer les modalités selon lesquelles des conseillers municipaux des communes membres pourraient participer aux réunions de leurs commissions thématiques.

Tout en soulignant que cette faculté était déjà offerte par la loi, le rapporteur a estimé que la rédaction proposée présentait un risque d'insécurité juridique, et elle n'a pas souhaité imposer aux EPCI à fiscalité propre de nouvelles obligations en la matière.

En revanche, sur sa proposition, la commission a entendu consacrer le droit d'information de l'ensemble des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales.

Enfin, la commission a modifié l'intitulé de la proposition de loi dans un sens plus conforme à son objet.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée, en retenant l'intitulé suivant : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».