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Proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires

16 janvier 2019 : Petites communes au sein des conseils communautaires ( rapport - première lecture )

B. UNE NOUVELLE RÉPARTITION DE DROIT COMMUN

Afin d'améliorer la représentativité des conseils communautaires, la proposition de loi ne prévoyait, dans sa version initiale, que de modifier les règles de droit commun relatives à la répartition des sièges (article 1er).

Nos collègues proposaient à cet effet d'adopter une nouvelle règle mathématique pour traduire le principe de représentation proportionnelle. Habituellement, pour traduire ce principe, on commence par diviser la population de chaque commune (ou, en contexte électoral, le nombre de suffrages obtenus par chaque liste) par le quotient démographique de l'établissement (équivalent du quotient électoral) et par arrondir les résultats ainsi obtenus à l'entier inférieur pour ensuite répartir les restes. Selon la proposition de nos collègues, on arrondirait le résultat de la division à l'entier supérieur ; par construction, il n'y aurait aucun reste à répartir.

Cette méthode produit, par elle-même, de forts écarts de représentation et ne saurait être considérée comme une traduction fidèle du principe de représentation proportionnelle. Toutefois, en l'espèce, les résultats obtenus doivent être comparés avec ceux de l'ensemble des règles de répartition de droit commun en vigueur.

Votre rapporteur a procédé à de nombreuses simulations, complétées par celles que lui ont fournies les associations d'élus et le Gouvernement. Il en ressort que l'article 1er, dans sa version initiale, aboutissait à corriger légèrement la sous-représentation des communes moyennes (sans nécessairement leur attribuer de sièges supplémentaires, car l'effectif du conseil communautaire aurait été réduit dans de nombreux cas), mais à diminuer très fortement le nombre de sièges revenant aux plus grandes communes, qui se seraient ainsi trouvées fortement sous-représentées. Cela soulevait, aux yeux de votre rapporteur, des problèmes d'opportunité, vu le risque de déstabilisation qu'une redistribution massive des sièges pouvait comporter, et vu le rôle que jouent et doivent jouer les villes centres dans les communautés.

Le mécanisme proposé présentait également des difficultés juridiques, puisqu'il conduisait à aggraver globalement les écarts de représentation au sein des conseils communautaires : au niveau national, le nombre de communes dont l'écart à la moyenne aurait été augmenté aurait excédé le nombre de celles dont l'écart à la moyenne aurait été réduit, et il en aurait été de même en termes de population. Par là même, et compte tenu de la jurisprudence subtile dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016, Commune d'Éguilles et autre, les dispositions proposées s'exposaient à un très fort risque de censure.

Consciente néanmoins de la nécessité d'apporter une réponse au problème posé par la sous-représentation des communes moyennes, votre rapporteur s'est efforcée d'améliorer le dispositif de l'article 1er et d'en corriger les effets indésirables. Avec l'accord et la collaboration des auteurs de la proposition de loi, elle a soumis à votre commission, qui l'a adopté, un amendement qui complète la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » par un nouveau mode de détermination de l'effectif du conseil communautaire qui sert de base au calcul, lequel ne dépendrait plus seulement de la population de l'EPCI à fiscalité propre, mais aussi du nombre de communes qui en sont membres. Ainsi complété, l'article 1er aboutirait à un rééquilibrage modéré et souhaitable de la représentation des communes au sein des conseils communautaires : les plus grandes communes conserveraient le même nombre de sièges ou n'en perdraient que quelques-uns, et les communes moyennes en recevraient souvent un de plus.