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Proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux

20 février 2019 : Lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux ( rapport - première lecture )

N° 325

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 février 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur la proposition de loi
visant à
améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux,

Par Mme Dominique ESTROSI SASSONE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mme Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Sénat :

229 et 326 (2018-2019)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'effondrement de plusieurs immeubles de la rue d'Aubagne à Marseille le 5 novembre dernier a coûté la vie à huit personnes et obligé de nombreuses autres à quitter leur logement.

Afin qu'un tel événement ne se reproduise plus et estimant que les procédures actuelles de lutte contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil devaient être améliorées pour plus d'efficacité, notre collègue Bruno Gilles, sénateur des Bouches-du-Rhône, a déposé la proposition de loi n° 229 (2018-2019) visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux soumise à l'examen de votre commission des affaires économiques.

Bien que le phénomène de l'habitat indigne soit difficile à appréhender, entre 400 000 logements et 2,8 millions de logements seraient indignes ou potentiellement indignes. L'ensemble du territoire est concerné. Dans une France qui est l'une des plus grandes puissances économiques, l'existence d'habitats indignes dans ces proportions doit nous interpeller. La lutte contre l'habitat indigne est donc l'affaire de tous et le drame de Marseille a rappelé, s'il en était besoin, la nécessité d'en faire une priorité nationale.

L'arsenal législatif permettant de lutter contre l'habitat indigne et les marchands de sommeil a été renforcé à l'occasion des trois dernières lois relatives au logement. Votre rapporteur tient cependant à rappeler que toute modification de la législation aussi opportune soit-elle doit pour être efficace s'accompagner d'une mobilisation forte et coordonnée des pouvoirs publics dans la mise en oeuvre de cette politique et d'un déploiement de moyens humains et financiers en adéquation avec les besoins.

Dans le cadre de ses travaux préparatoires, votre rapporteur a rencontré la plupart des acteurs de la lutte contre l'habitat indigne. Elle a également souhaité se rendre en Seine-Saint-Denis, à Montfermeil et à Aubervilliers, ainsi qu'à Marseille. Néanmoins, pour des raisons d'organisations, ces déplacements n'ont pu avoir lieu avant l'examen en commission du texte.

Le sujet étant extrêmement important et les délais d'examen de la proposition de loi n'ayant pas permis d'étudier l'ensemble des questions soulevées, votre rapporteur a proposé, en accord avec son auteur, de renvoyer en commission la proposition de loi afin d'approfondir sa réflexion et ainsi de pouvoir améliorer et compléter les dispositions proposées.

I. LA LUTTE CONTRE L'HABITAT INDIGNE ET LES MARCHANDS DE SOMMEIL : UNE PRIORITÉ NATIONALE QUI SUPPOSE UN ARSENAL JURIDIQUE ET DES MOYENS HUMAINS ET FINANCIERS RENFORCÉS

A. L'HABITAT INDIGNE : UNE PRIORITÉ NATIONALE

1. Une multiplicité de définitions pour qualifier la dégradation de l'habitat

Comme le montre le schéma de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France, il existe différents degrés de dégradation de l'habitat. Aussi, en fonction de sa dégradation, un logement sera-t-il qualifié d'habitat en péril, d'habitat insalubre, d'habitat dégradé ou encore d'habitat indécent.

Source : Rapport « L'habitat dégradé et indigne en Île-de-France - Enjeux et politiques en 2018 » de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France

L'habitat indigne est défini par l'article 84 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (MOLLE) comme « les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé. »

Le logement insalubre est défini à l'article L. 1331-26 du code de la santé publique (CSP). Est qualifié d'insalubre le logement qui constitue « soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins ».

Le logement décent est défini à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 comme un logement « ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, exempt de toute infestation d'espèces nuisibles et parasites, répondant à un critère de performance énergétique minimale et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation ».

Les caractéristiques du logement décent sont précisées dans plusieurs textes :

- dans le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Le logement doit respecter des conditions en matière de sécurité et de santé des locataires, des conditions relatives aux équipements, aux normes de confort et aux surface et volume habitables ;

- dans le décret n° 87-149 du 6 mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d'habitabilité auxquelles doivent répondre les locaux mis en location. Le logement doit ainsi respecter des normes minimales de confort et d'habitabilité (ex. normes en matière de ventilation, d'ouverture de hauteurs de plafond, etc.) ;

- à l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation. Les programmes de construction de logement doivent respecter des normes de surface et de volume habitables ;

- à l'article R. 831-13-1 du code de la sécurité sociale. Pour bénéficier des aides personnelles au logement, le locataire doit habiter un logement respectant les caractéristiques du logement décent définies par le décret du 30 janvier 2002 précité et des règles de superficie déterminées en fonction du nombre d'occupants.

Il existe en outre des règles applicables en cas de colocation.

Votre rapporteur estime qu'à l'occasion de la réforme des polices de lutte contre l'habitat indigne, il conviendrait de s'interroger sur la notion de logement décent, la multiplication des règles à respecter ne pouvant que nuire à la clarté et à la lisibilité du droit. Plus largement, elle s'interroge sur la nécessité de maintenir autant de notions différentes d'habitat dégradé.

2. Un phénomène difficile à quantifier

Lors des auditions menées par votre rapporteur, plusieurs chiffres ont été avancés pour quantifier l'habitat indigne, certaines personnes auditionnées l'estimant à 400 000 logements, d'autres à un million, d'autres encore à 2,8 millions. La Fondation Abbé Pierre évoque quant à elle le chiffre de 600 000 logements concernant entre 900 000 et 1,3 million de personnes.

Plusieurs méthodes peuvent être utilisées.

L'INSEE recense lors de son enquête logement, le nombre de logements privés du confort sanitaire de base et le nombre de logements présentant des défauts graves de confort.

Si le confort des logements s'est incontestablement amélioré depuis plus de 40 ans, il n'en demeure pas moins qu'en 2013, 3,4% des ménages déclaraient habiter un logement présentant au moins deux défauts graves ou plus. 2,8 millions de logements, soit 10% du parc de logement, présentaient au moins trois défauts graves.

Source : Insee références, édition 2017 - Fiches Confort, qualité et défauts du logement

Néanmoins, comme le soulignait le Gouvernement dans l'étude d'impact de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, ces données donnent un ordre de grandeur du nombre de logements potentiellement indignes mais ne permettent pas de déterminer le nombre de logements indignes faute de pouvoir apprécier si les occupants encourent des risques manifestes en matière de santé ou de sécurité.

Une autre méthode de calcul repose sur les catégories cadastrales du logement. Elle conduit à estimer le nombre de logements indignes à 420 000 logements. Or, plusieurs personnes auditionnées ont souligné que ces catégories cadastrales étaient anciennes et donc conduisaient nécessairement à sous-évaluer le phénomène de l'habitat indigne.

Par ailleurs, la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a développé un outil de repérage et de traitement de l'habitat indigne et non décent (ORTHI) qui recensait, en août 2018, 49 000 logements. Une interface a été créée pour relier cet outil au logiciel de la direction général de la santé et à celui de la Caisse nationale des allocations familiales. L'outil est intéressant mais suppose qu'une action ait été engagée par les pouvoirs publics comme un arrêté de péril ou d'insalubrité par exemple.

3. Un phénomène aux multiples facettes qui concerne les villes comme les campagnes, le propriétaire occupant comme le locataire

L'habitat indigne est un phénomène aux multiples facettes. Contrairement à ce qu'on pourrait croire, l'habitat indigne n'est pas qu'un phénomène urbain. Il touche l'ensemble de notre territoire comme le montrent les cartes ci-dessous.

Part des résidences principales potentiellement indignes dans l'ensemble des résidences principales du parc privé

Source : Étude d'impact du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

Source : Étude d'impact du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

Selon l'Insee, près de la moitié des logements présentant trois défauts graves au moins (soit 1,3 million de logements) sont situés dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants ou dans l'unité urbaine de Paris mais 560 000 logements sont situés dans des communes rurales.

En milieu urbain, le phénomène de l'habitat indigne évolue. Comme le constate M. Geoffroy Didier, président de l'établissement public foncier d'Ile-de-France « l'habitat indigne se trouve certes dans les copropriétés en difficulté en plus des centre villes anciens, mais se développe aussi dans les zones pavillonnaires par des divisions pavillonnaires, mais également dans les zones rurales, par des divisions de vieilles fermes en plusieurs logements. Les marchands de sommeil s'adaptent aux évolutions de l'action publique. Ils se replient aujourd'hui de plus en plus sur le tissu pavillonnaire en vendant leurs biens dans les copropriétés dégradées. »1(*)

S'agissant des personnes vivant dans un habitat dégradé, le phénomène touche principalement les locataires mais également dans une moindre proportion les propriétaires occupants. Ainsi, l'enquête de l'Insee précitée montre qu'environ 5 % des propriétaires vivent dans un logement comportant au moins trois défauts graves. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, sur les 420 000 logements recensés en fonction du critère cadastral, la moitié était occupée par leur propriétaire.

Classement des logements selon leur nombre de défauts

Source : Insee première n° 1546 - les conditions de logement fin 2013 - premiers résultats de l'enquête Logement - avril 2015

Votre rapporteur estime indispensable que les politiques publiques de lutte contre l'habitat indigne prennent en compte les différents aspects du phénomène, les réponses devant être adaptées en fonction des territoires et des personnes concernées.


* 1 Propositions pour mieux lutter contre les marchands de sommeil dans les zones pavillonnaires d'Ile-de-France - septembre 2017