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Projet de loi pour une école de la confiance

30 avril 2019 : Pour une école de la confiance ( rapport - première lecture )

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Dans un esprit constructif, votre commission a amendé le texte qui lui était soumis pour l'améliorer sur de nombreux points et le compléter le cas échéant.

A. RÉAFFIRMER LE RESPECT DÛ AUX PROFESSEURS ET AUX PERSONNELS DE L'INSTITUTION SCOLAIRE

L'article 1er fait référence à l'exemplarité et à l'engagement des personnels de la communauté éducative, qui « contribuent à l'établissement du lien de confiance qui doit unir les élèves et leur famille au service public de l'éducation ». La seconde phrase de l'article, tel que rédigée par l'Assemblée nationale, précise que « ce lien implique également le respect mutuel entre les membres de la communauté éducative, notamment le respect des élèves et de leur famille à l'égard de l'institution scolaire et de l'ensemble de ses personnels. »

Votre commission a relevé que la portée normative de cet article était limitée, en ce qu'il réitérait des exigences propres à la qualité de fonctionnaire. Elle a toutefois estimé que, dans le contexte actuel, le rappel de l'exemplarité exigée des personnels de l'éducation nationale n'était pas superflu.

En revanche, elle a considéré que la notion de « respect mutuel », en mettant sur un même plan l'élève et l'enseignant ou le chef d'établissement, tendait à un dangereux nivellement. Le mouvement « PasDeVague » comme les enquêtes conduites auprès des personnels d'enseignement témoignent d'une banalisation et d'une augmentation du nombre d'agressions, verbales ou physiques, commises par des élèves et leurs parents à l'encontre des personnels de l'éducation nationale22(*).

Dans ces conditions, votre commission a préféré réaffirmer, sur la proposition de son rapporteur, que la relation entre l'élève et l'enseignant est une relation d'autorité, dans laquelle le respect est d'abord dû par les élèves et leur famille aux personnels et à l'institution scolaire.

B. L'ABAISSEMENT À TROIS ANS DE L'INSTRUCTION OBLIGATOIRE : LIBERTÉ, SOUPLESSE ET COMPENSATION

Sans remettre en cause l'abaissement à trois ans du début de l'obligation d'instruction, déjà largement acquis dans les faits, votre commission a estimé que des aménagements étaient nécessaires afin de le mettre en oeuvre dans de bonnes conditions.

1. Pérenniser la dérogation accordée aux jardins d'enfants

Votre commission a souhaité préserver la liberté de choix des familles, en pérennisant la dérogation accordée aux jardins d'enfants par l'article 4 bis du projet de loi.

Alors que le projet de loi initial était muet sur le devenir des jardins d'enfants, remis en cause par l'abaissement à trois ans de l'obligation d'instruction, un amendement présenté par notre collègue député Bruno Studer, président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, a introduit à l'article 4 bis la possibilité pour ces structures de dispenser l'instruction obligatoire, à titre dérogatoire et pour une durée de deux ans seulement.

Votre commission estime que ce délai de deux ans est trop bref pour permettre la reconversion de ces structures. Plus largement, elle s'oppose à la remise en cause de ces structures pédagogiques originales, qui accueillent certes un petit nombre d'enfants - environ 10 000, dont 8 000 âgés de trois à six ans - mais qui constituent une alternative ancienne et reconnue à l'école maternelle.

2. Permettre des aménagements à l'obligation d'assiduité en petite section de maternelle

Les chiffres très élevés de fréquentation de l'école maternelle masquent une assiduité très variable, particulièrement faible les après-midi. Votre commission a estimé qu'imposer une fréquentation continue et à temps plein dès la petite section de maternelle n'était ni réaliste ni favorable aux enfants, particulièrement au vu des conditions d'accueil.

À l'initiative de notre collègue Stéphane Piednoir, elle a donc adopté à l'article 3 un amendement permettant un aménagement de l'obligation d'assiduité lors de la première année d'école maternelle. Celui-ci serait décidé par le directeur d'école, sur proposition de la famille et après un dialogue avec l'équipe éducative.

3. Compenser pleinement les charges occasionnées pour les collectivités territoriales
a) La compensation des charges : prévoir la réévaluation sur une base volontaire

Dans un contexte de forte baisse des effectifs attendus à l'école maternelle, les communes qui verront une hausse de leurs effectifs liée à l'obligation d'instruction dès trois ans devraient être compensées à due concurrence, en application de l'article 4 du projet de loi. Cette compensation, pérenne, devrait revêtir deux modalités :

- les dépenses de fonctionnement feront l'objet d'un mécanisme dédié, prévu à l'article 4 : les communes demanderont fin 2020 auprès des services académiques une demande de compensation du surcoût, qui sera calculé sur le fondement de la comparaison des dépenses effectuées en 2018-2019 et en 2019-2020 ; les ressources attribuées proviendront de crédits budgétaires inscrits au titre des programmes 139 et 140 ;

- les dépenses d'investissement seront prises en charge dans le cadre des dotations de soutien à l'investissement : dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), dotation politique de la ville (DPV) et dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, s'était engagé à ce que les dépenses de fonctionnement supplémentaires résultant de l'application de la présente loi ne soient pas prises en compte dans le calcul de la norme d'évolution des dépenses de fonctionnement des communes de plus de 50 000 habitants, qui s'élève à 1,2 % par an23(*).

L'article tel qu'adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que le montant de la compensation des dépenses de fonctionnement ne serait pas déterminé sur la seule base de la comparaison entre les années scolaire 2018-2019 et 2019-2020 mais ferait l'objet d'une réévaluation annuelle.

Suivant le rapporteur, votre commission a jugé que ce dispositif n'était pas réaliste, pour les raisons suivantes :

- au-delà des premières années d'application, le calcul du surcoût directement imputable à l'obligation d'instruction à trois ans sera très complexe ;

- la comparaison des dépenses engagées constituerait une charge de travail conséquente pour les collectivités territoriales comme pour les services de l'État, sans proportion avec les sommes en jeu ;

- surtout, compte tenu des prévisions de démographie scolaire, une réévaluation annuelle du surcoût ne serait pas à l'avantage de la très grande majorité des communes.

Pour ces raisons, votre commission a préféré revenir au dispositif initial du projet de loi, en faisant reposer le calcul de la compensation sur la comparaison des dépenses effectivement engagées en 2019-2020 avec l'année précédente.

Toutefois, elle a introduit un mécanisme régulateur permettant aux communes volontaires, parce qu'elles constatent une augmentation continue du nombre d'élèves de maternelle liée à la réforme, de demander la réévaluation du montant de la compensation.

b) La question des forfaits versés aux classes maternelles privées sous contrat : l'exigence d'une compensation intégrale

L'école maternelle ne relevant pas, jusqu'à l'entrée en vigueur du présent projet de loi, de l'instruction obligatoire, les communes étaient libres de choisir si elles prenaient en charge les dépenses de fonctionnement des classes maternelles privées sous contrat. Dès lors que la commune en a demandé la création ou qu'elle a donné son accord au contrat d'association portant sur ces classes, cette dépense revêt un caractère obligatoire ; la commune demeure toutefois libre de retirer son accord.

L'abaissement à trois ans de l'instruction obligatoire a pour conséquence de rendre obligatoire la prise en charge, par les communes, des dépenses de fonctionnement des classes maternelles privées sous contrat, dans les mêmes conditions que les classes élémentaires.

Arguant qu'il ne s'agit d'une extension de compétence que pour les communes n'ayant pas reconnu le contrat d'association et donc ne finançant pas les classes maternelles privées sous contrat, le Gouvernement ne prévoit de compensation qu'en faveur de ces seules communes. L'étude d'impact évalue à 50 millions d'euros le montant de ces dépenses supplémentaires, qui seront compensées par l'État dans les conditions présentées ci-dessus.

Ce dispositif laisse toutefois de côté les communes qui assurent un financement partiel des classes maternelles privées sous contrat, souvent sur le fondement de conventions conclues avec les organismes de gestion des établissements (OGEC). Le surcoût lié à la revalorisation des forfaits communaux qu'entraînerait la présente loi ne donnerait donc lieu à aucune compensation.

Votre commission a considéré que ce choix, défendable sur le strict plan juridique, était profondément injuste, en ce qu'il pénaliserait les communes qui, sans y être contraintes, ont fait l'effort de participer à la prise en charge des dépenses des classes maternelles privées sous contrat.

En conséquence, elle a adopté un amendement du rapporteur visant à préciser que l'attribution de ressources prévue par l'article 4 tient compte des versements effectués à ce titre par les communes.

4. Améliorer les conditions d'accueil en maternelle

Votre commission estime que l'abaissement à trois ans du début de l'instruction obligatoire doit s'accompagner d'une réflexion sur la qualité de l'école maternelle.

Comme le relevait notre collègue Jacques Grosperrin dans son avis sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » prévus pour 201924(*), l'école maternelle française connaît une forme de « décrochage » par rapport aux autres pays d'Europe, lié notamment à des effectifs par classe bien supérieurs, à l'absence de formation spécifique des enseignants et à la moindre qualification des ATSEM qui y exercent ainsi qu'à l'autonomie très limitée des écoles maternelles.

Notre collègue en concluait que « l'extension prévue aux enfants âgés de trois à six ans de l'obligation d'instruction doit être l'occasion d'une réflexion sur la qualité de l'enseignement dispensé à l'école maternelle. À défaut, cette disposition, conçue une mesure de justice sociale, se contentera d'être une mesure d'affichage, sans conséquence sur les résultats des élèves »25(*).


* 22 #PasDeVague : la détresse des enseignants face à la violence scolaire, rapport d'information n° 226 (2018-2019) de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, décembre 2018.

* 23 JOAN, 2e séance du jeudi 14 février 2019, p. 1253.

* 24 Projet de loi de finances pour 2019 : Enseignement scolaire, Avis n° 151 (2018-2019) de Jacques Grosperrin, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, novembre 2018.

* 25 Projet de loi de finances pour 2019 : Enseignement scolaire, ibid.