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Proposition de loi visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles

19 juin 2019 : Exploitation des réseaux radioélectriques mobiles ( rapport - première lecture )

B. HUAWEI EST-IL « L'ÉLÉPHANT DANS LA PIÈCE » ?

Le Gouvernement l'a affirmé à plusieurs reprises et le rapporteur partage pleinement cette analyse : la proposition de loi, d'une part, concerne tous les prestataires des opérateurs et pas Huawei en particulier, d'autre part, ne vise aucunement à interdire Huawei de commercialiser ses équipements auprès des opérateurs. Mais le bruit quasi-assourdissant de ce que l'on pourrait appeler « l'affaire Huawei » oblige à rappeler les principaux termes de ce débat.

1. Le premier équipementier mondial fait l'objet de critiques tant sur la sécurité de ses équipements que sur un présumé « dumping »
a) Huawei est aujourd'hui premier équipementier télécoms mondial

Depuis 2014, Huawei est le premier équipementier dans les télécommunications, dépassant Nokia et Ericsson.

Il détenait, en 2018, 29 % des parts de marché au niveau mondial23(*) et cette part de marché augmente rapidement, comme le montre le graphique ci-dessous.

Parts de marché des équipementiers de télécommunications dans le monde (en %)

Source : Dell'Oro

De même, Huawei est le premier équipementier dans les infrastructures de réseaux dits « mobiles »24(*), comme le montre le graphique ci-dessous.

Parts de marchés des équipementiers dans les réseaux « mobiles »

Source : IHS Markit

Le chiffre d'affaires de l'entreprise a cru de façon impressionnante ces dernières années, comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution du chiffre d'affaires de Huawei (en milliards de dollars)

Source : foreignpolicy.com, The Improbable Rise of Huawei, 3 avril 2019, à partir du rapport annuel de Huawei pour l'année 2018 (taux de change du 2 avril 2019)

Cependant cette croissance provient principalement du marché à destination des consommateurs et des terminaux mobiles (+364 % en cinq ans contre +53 % pour l'activité d'équipementier télécoms). L'activité de fournisseur d'équipements télécoms représente 40,8 % du chiffre d'affaires de l'entreprise en 201825(*).

Enfin, le groupe serait le cinquième plus grand investisseur en recherche et développement du monde, avec une dépense de plus de 11 milliards d'euros par an (derrière Samsung, qui investirait plus de 13 milliards d'euros par an)26(*).

b) Des craintes sont régulièrement exprimées sur la sécurité des équipements commercialisés par la firme

Si l'entreprise Huawei a été mise sous le feu des projecteurs par les autorités américaines, cela fait néanmoins longtemps que de nombreux pays s'interrogent sur les risques de recourir aux équipements produits par les équipementiers chinois.

En France, dès 2012, le rapport de Jean-Marie Bockel sur la cyberdéfense plaidait « pour une interdiction totale sur le territoire européen des « routeurs de coeur de réseaux » et autres équipements informatiques sensibles d'origine chinoise »27(*). Une récente publication de l'Institut Montaigne résume l'ensemble des griefs généralement adressés à Huawei28(*). Y est notamment cité le récent rapport du centre d'évaluation mis en place conjointement par l'entreprise et les autorités au Royaume-Uni, qui estime que « les logiciels déployés par Huawei sont défectueux et comportent de nombreuses failles »29(*).

De fait, aujourd'hui, aucun équipement Huawei n'est utilisé en France sur les « coeurs de réseaux », ce qui est rendu possible par l'application de l'article 226-3 du code pénal, qui soumet les équipements télécoms des « coeurs de réseaux » à une autorisation préalable à la mise sur le marché. La presse s'était d'ailleurs fait l'écho du démontage d'équipements produits par des entreprises chinoises installés dans les « coeurs de réseau » sans autorisation dans certaines collectivités d'outre-mer30(*).

La réticence dont peuvent faire preuve certains acteurs à l'encontre des équipements d'origine chinoise est renforcée par une loi chinoise du 27 juin 2017 sur le renseignement, qui impose à toute entreprise chinoise de coopérer avec les autorités dans la collecte de renseignement par tous moyens, y compris techniques, à l'encontre d'entités implantées en Chine et à l'étranger31(*).

Le rapporteur rappelle cependant que Huawei n'est pas le seul équipementier sur lequel peuvent peser des soupçons quant à la nature des liens qui l'unissent à un État étranger. Il a été publiquement avéré
- contrairement, à ce jour, à Huawei - que les États-Unis ont volontairement implanté des « portes dérobées » dans les équipements de l'américain Cisco afin que leurs services de renseignements puissent porter atteinte au secret des correspondances, comme cela a pu être révélé par l'« affaire Snowden »32(*).

De même, les autorités américaines peuvent s'appuyer sur le Cloud Act33(*), qui permet aux forces de l'ordre de contraindre les fournisseurs de services américains à fournir des données stockées sur des serveurs, qu'ils soient situés aux États-Unis ou dans des pays étrangers.

c) Des accusations régulières de « dumping »

Les accusations de « dumping » à l'encontre de Huawei (et de ZTE !) sont récurrentes, en raison :

- des tarifs que cet équipementier affiche et qui seraient en moyenne, selon les informations transmises au rapporteur, 18 % inférieurs à ceux de ses concurrents Ericsson, Nokia et Samsung ;

- du soutien financier du gouvernement chinois aux entreprises du secteur des technologies de l'information et de la communication.

Si Huawei n'a pas été condamnée pour violation des règles de la concurrence34(*), ses rapports annuels montrent que l'équipementier a obtenu, au cours des dix dernières années, 11 milliards de yuans (1,42 milliard d'euros) d'aides publiques, dont plus de la moitié sous forme de dotations directes en raison de la contribution de l'entreprise « au développement des techniques de pointe ». Ces fonds publics ont représenté jusqu'à 14 % des bénéfices de Huawei en 2011, une part qui a diminué depuis à mesure de l'explosion des profits du mastodonte. Plus globalement, lors de son discours au deuxième forum sur les nouvelles routes de la soie, le 26 avril 2019, le Président Xi Jinping a d'ailleurs reconnu que les aides publiques octroyées par l'État chinois pouvaient « fausser la concurrence », promettant d'y mettre fin.

En somme, c'est sans doute M. Pierre Bellanger qui, dans son ouvrage « La Souveraineté numérique », publié en 2014, résumait le mieux les diverses formes d'accusations à l'encontre des fournisseurs chinois de télécommunications. Évoquant « l'affrontement industriel entre la Chine et l'Occident (...) sur le terrain des équipements de réseau », il avertissait en ces termes : « qui contrôle les équipements aujourd'hui peut les mettre hors-service chez l'adversaire en cas de conflit, a accès à l'intégralité des données qui y transitent, notamment la propriété intellectuelle et les secrets militaires et commerciaux, et contrôle les technologies clefs des infrastructures de réseau au coeur de notre mutation numérique. Telle est la stratégie chinoise : dérober la propriété intellectuelle des équipementiers, résultat de décennies d'investissements, proposer ensuite des équipements à prix imbattables, remporter ainsi tous les contrats et mettre en faillite les équipementiers historiques. Enfin, utiliser les positions acquises dans les équipements pour s'emparer du marché des périphériques et des terminaux ». Il estimait que « tout contrat aujourd'hui avec un équipementier chinois eut équivalu, au temps de la guerre froide, à développer son programme nucléaire en partenariat avec le KGB, le service secret soviétique d'alors ».

2.  Ce qui a amené les États-Unis et certains autres États à établir une interdiction de droit ou de fait aux motivations en réalité multiples
a) Après ZTE, les Américains ont décidé de s'en prendre à Huawei afin, notamment, de renforcer la sécurité de leurs réseaux radioélectriques...

Le débat sur la sécurité des réseaux 5G s'est récemment cristallisé autour des critiques des États-Unis envers l'entreprise Huawei. Comme l'a noté le rapporteur pour avis de l'Assemblée nationale, les États-Unis expriment depuis une dizaine d'années de fortes réticences à voir des équipements de réseaux américains fournis par l'industrie chinoise, craignant pour la confidentialité des correspondances. De fait, Huawei est déjà absente en tant qu'équipementier dans les réseaux 4G aux États-Unis.

L'entreprise ZTE, l'autre principal équipementier chinois, a déjà fait l'objet de plusieurs mesures adverses en provenance des États-Unis ces dernières années35(*). Condamnée à une amende de 1,2 milliard de dollars pour violation des embargos contre l'Iran et la Corée du Nord en mars 2017, puis mise en cause pour des faits de corruption, elle a été inscrite, le temps d'un trimestre l'année dernière, sur l'« entity list », lui interdisant, sauf autorisation, d'acheter des composants électroniques américains. En fin d'année dernière, ZTE a s'attendre à une perte pouvant s'élever à 7,2 milliards de yuans (936 millions d'euros) en 2018.

Les autorités américaines s'en prennent désormais à Huawei. Joignant les actes à la parole, le président Trump a signé le 15 mai dernier un décret (executive order) établissant un cadre juridique propice à l'interdiction36(*) de recourir à Huawei pour les réseaux 5G, qui s'ajoute au National Defense Authorization Act de 2018, lequel prévoyait déjà d'interdire aux administrations fédérales de se fournir auprès de l'entreprise37(*).

Le texte adopté par le Gouvernement américain

Le décret présidentiel interdit l'acquisition ou l'usage des technologies de communication produites par des entités contrôlées par une puissance étrangère hostile (« a foreign adversary ») et pouvant :

- générer un risque de « sabotage » des technologies et services d'information et de communication aux États-Unis ;

- générer un risque susceptible d'engendrer des « effets catastrophiques » sur la sécurité et la résilience des infrastructures critiques ou l'économie numérique des États-Unis ;

- ou fait peser un risque « inacceptable » sur la sécurité nationale des États-Unis et des Américains.

Le Département du commerce dispose d'un délai de 150 jours pour établir les règles d'application de ces orientations générales.

Le groupe chinois a officiellement réagi à ce décret en soulignant qu'une interdiction de ses équipements aux États-Unis ne ferait que retarder le déploiement de la 5G dans ce pays et en relevant les difficultés d'ordre juridique posées par ce texte38(*). Huawei a depuis saisi la justice américaine pour contester la constitutionnalité des mesures adoptées par le Gouvernement américain.

b) ...mais cette mesure doit cependant s'analyser à la lumière de la guerre commerciale et technologique que se livrent actuellement les États-Unis et la Chine.

Il convient de ne pas omettre le contexte dans lequel s'inscrivent ces mesures.

Ce contexte est d'abord celui des négociations commerciales féroces entre la Chine et les États-Unis, pouvant amener les Américains à se ménager un levier de négociation en faisant pression sur une entreprise chinoise considérée comme l'un des géants du numérique.

Il est également celui d'une course technologique sans répit entre les deux pays-continents. Comme a pu le relever le chercheur Julien Nocetti, cette offensive se justifie notamment par « la crainte de Washington de perdre sa supériorité technologique face à Pékin »39(*).

c) D'autres États adoptent une position proche de celle des États-Unis

Selon des modalités différentes, l'Australie40(*), la Nouvelle-Zélande41(*), Taïwan42(*), le Japon43(*) et le Canada44(*) semblent suivre la même voie que les États-Unis, en visant plus précisément l'activité relative aux équipements de réseau pour des motifs de sécurité. L'État d'Israël est également réputé pour n'utiliser aucun équipement chinois.

Il convient de souligner que la presse a plusieurs fois fait état de menaces proférées par les États-Unis, qui réexamineraient leur politique de partage de renseignement envers tout allié qui aurait recours à Huawei45(*).

Au début de cette année, le site d'information Bloomberg a effectué un inventaire cartographique des pays susceptibles ou non d'interdire l'utilisation d'équipements Huawei en soulignant le poids économique des pays concernés. S'il ne reflète pas suffisamment les nuances entre les positions des différents pays, il donne cependant une idée de l'ampleur du risque pour l'entreprise Huawei.

Positions des différents pays du monde au regard de leur poids
dans le produit intérieur brut mondial

Source : Bloomberg.com

Note de lecture : la position de l'Australie, du Japon, de Taïwan et des États-Unis, qui représentaient 32,6 % du produit intérieur brut mondial en 2018, serait d'interdire l'utilisation de Huawei sur leur territoire.

Dans ce contexte, le risque, pour les États européens, est d'être réduit au théâtre d'affrontement entre les deux puissances que sont les États-Unis et la Chine. La position des européens a donc tout intérêt à retenir une approche objective centrée sur la sécurité et s'affranchissant de considérations d'ordre diplomatique.


* 23 Cette estimation est effectuée par le cabinet Dell'Oro, l'un des cabinets de référence sur le marché (http://www.delloro.com/delloro-group/telecom-equipment-market-2018). Elle porte sur l'ensemble des équipements télécoms équipant les réseaux. Le marché des terminaux - parmi lesquels les téléphones intelligents - n'est donc pas pris en compte.

* 24 Le terme « mobile » est ici entre guillemets dans la mesure où la distinction entre réseaux « fixes » et « mobiles » est surtout une distinction effectuée dans le langage commun - en référence aux terminaux mobiles par opposition aux terminaux fixes, mais ne correspond pas aux termes définis par le code des communications électroniques et des postes.

* 25 Source : rapport d'activité de l'entreprise.

* 26 Source : Commission européenne, EU R&D scoreboard, 2018.

* 27 « La cyberdéfense : un enjeu mondial, une priorité nationale », Rapport d'information n° 681 (2011-2012) de M. Jean-Marie Bockel, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 18 juillet 2012.

* 28 Institut Montaigne, L'Europe et la 5G : le cas Huawei, mai 2019.

* 29 Huawei cybersecurity evaluation centre oversight board: annual report 2019.

* 30 Les Échos, « Les États-Unis font à nouveau obstacle à Huawei », 28 mars 2018.

* 31 C'est ce qui motive d'ailleurs formellement la décision d'interdiction en Australie, voir infra.

* 32 Voir, sur ce sujet, « L'Europe au secours de l'Internet : démocratiser la gouvernance de l'Internet en s'appuyant sur une ambition politique et industrielle européenne », rapport d'information n° 696 (2013-2014) de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la MCI sur la gouvernance mondiale de l'Internet, déposé le 8 juillet 2014. Ce rapport rappelait : « il a également été rapporté, preuves photographiques à l'appui publiées dans la presse, que des agents de la NSA installaient des « Chevaux de Troie » dénommés beacon (...) sur les routeurs CISCO à l'insu de l'équipementier et de ses clients », qui s'était d'ailleurs traduit à l'époque par une baisse des commandes adressées à l'équipementier.

* 33 Pour “Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act”. Cette loi a été promulguée le 23 mars 2018.

* 34 En Europe, une plainte a été déposée en 2010 par la société belge Option, spécialisée dans les clés 3G, à l'encontre de Huawei et de ZTE. Cette plainte fut finalement retirée quelque temps plus tard après un accord signé avec les deux entreprises chinoises, impliquant notamment le versement de plusieurs dizaines de millions d'euros à la société belge.

En 2013, la Commission européenne a mis publiquement en cause nommément Huawei et ZTE pour violation des règles de la concurrence. L'enquête qu'elle avait menée alors lui aurait permis de découvrir des documents faisant état de lignes de crédit à très bon marché équivalentes à 30 milliards de dollars pour Huawei et 25 milliards de dollars pour ZTE de la part de la China Development Bank (CDB) et de la China Export-Import (China Eximbank). Par crainte de représailles (ouverture d'enquêtes en Chine, notamment sur les vins européens), ce conflit ouvert entre l'Union européenne et la Chine se solda par un accord à l'amiable.

* 35 Pour mémoire, ZTE ne dispose que d'une part de marché très minoritaire en Europe et proche de nulle en France.

* 36 https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/.

* 37 https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-huawei/white-house-seeks-delay-on-huawei-ban-for-contractors-idUSKCN1TA0T1?feedType=RSS&feedName=technologyNews.

* 38 https://www.cnbc.com/2019/05/16/huawei-us-5g-block-after-trump-executive-order.html.

* 39 Julien Nocetti, chercheur à l'Institut français des relations internationales (Ifri), « Donald Trump et l'affaire Huawei : un pari hasardeux ? », Libération, 24 mai 2019.

* 40 L'Australie s'est appuyée sur la Telecommunications Sector Security Reforms, entrée en vigueur en octobre 2018, pour interdire aux opérateurs l'utilisation d'équipements dont le fournisseur est susceptible d'être soumis aux instructions d'un Gouvernement étranger (Source : https://www.minister.communications.gov.au/minister/mitch-fifield/news/government-provides-5g-security-guidance-australian-carriers).

* 41 En novembre 2018, l'agence de la sécurité des communications (Government Communications Security Bureau), qui est en charge de superviser la sécurité des réseaux télécoms depuis le Telecommunications Interception Capability and Security Act de 2013, a refusé à l'opérateur Spark la possibilité d'utiliser des équipements Huawei pour son réseau 5G en raison de l'identification d'un risque sérieux pour la sécurité des réseaux (sources : https://www.gcsb.govt.nz/news/gcsb-statement/ et https://www.sparknz.co.nz/news/GCSB_declines_Spark_proposal_Huawei/).

* 42 En avril dernier, le Gouvernement a interdit aux administrations publiques d'utiliser des équipements provenant de « pays dangereux ».

* 43 Le Gouvernement n'a pas pris de décision formelle à ce stade mais la presse a rapporté l'adoption prochaine de nouvelles dispositions visant à interdire l'utilisation de tels équipements par les administrations japonaises. Par ailleurs, les principaux opérateurs japonais ont annoncé fin 2018 ne pas souhaiter s'appuyer sur des fournisseurs chinois pour leurs réseaux 5G, voire avoir engagé un plan de remplacement des équipements Huawei déjà déployés par des alternatives européennes.

* 44 Le gouvernement n'a pas pris de décision formelle à ce stade mais les opérateurs évitent maintenant le choix de ce fournisseur.

* 45 Voir, par exemple, s'agissant de l'Allemagne : https://www.wsj.com/articles/drop-huawei-or-see-intelligence-sharing-pared-back-u-s-tells-germany-11552314827.