MISSION
« ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT »
- MM. Vincent Delahaye et Rémi
Féraud,
rapporteurs spéciaux
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018
La mission « Action extérieure de l'État », qui représente 3 milliards d'euros, soit 0,92 % du budget de l'État, regroupe en 2018 les crédits des quatre programmes suivants :
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;
- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » , qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » , qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission ;
- le programme 347 « Présidence française du G7 » , créé en loi de finances initiale (LFI) pour 2018, qui regroupe les moyens financiers dédiés à la préparation du sommet qui se tiendra à Biarritz à l'été 2019. Ce programme est temporaire et limité aux exercices budgétaires 2018 et 2019.
Les dépenses de la mission sont majoritairement des dépenses d'intervention (titre 6), des dépenses de personnel (titre 2) et des dépenses de fonctionnement (titre 3).
Répartition des crédits de la mission exécutés, par titre
(en autorisations d'engagement)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Exécution des crédits de la mission par programme en 2018
(en millions d'euros)
|
Programme |
Crédits LFI 2017 |
Crédits exécutés 2017 |
Écart à la prévision |
Taux d'exécution |
Crédits LFI 2018 |
Crédits exécutés 2018 |
Écart à la prévision |
Taux d'exécution |
Évolution de l'exécution 2017/2018 |
LFI 2017/ LFI 2018 |
|
|
105 |
AE |
1899,4 |
1789,6 |
- 109,8 |
94% |
1898,7 |
1880 |
- 18,7 |
99% |
5% |
- 0,7 |
|
CP |
1903 |
1788,9 |
- 114,1 |
94% |
1901,7 |
1880,1 |
- 21,6 |
99% |
5% |
- 1.3 |
|
|
185 |
AE |
715,4 |
671,2 |
- 44,2 |
94% |
718,5 |
719,8 |
1,3 |
100% |
7% |
3.1 |
|
CP |
715,4 |
676,4 |
- 39 |
95% |
718,5 |
719,9 |
1,4 |
100% |
6% |
3.1 |
|
|
151 |
AE |
387,3 |
371,5 |
- 15,8 |
96% |
368,7 |
362,8 |
- 5,9 |
98% |
- 2% |
- 18.6 |
|
CP |
387,3 |
371,6 |
- 15,7 |
96% |
368,7 |
363,4 |
- 5,3 |
99% |
- 2% |
- 18.6 |
|
|
347 |
AE |
14,4 |
0,2 |
- 14,2 |
1% |
||||||
|
CP |
12 |
0,08 |
- 11,92 |
1% |
|||||||
|
Total P347 inclus |
AE |
3002,1 |
2832,3 |
- 169,8 |
94% |
3000,3 |
2962,8 |
- 37,5 |
99% |
5% |
|
|
CP |
3005,7 |
2836,9 |
- 168,8 |
94% |
3000,9 |
2963,48 |
- 37,42 |
99% |
4% |
||
|
Total Hors P347 |
AE |
3002,1 |
2832,3 |
- 169,8 |
94% |
2985,9 |
2962,6 |
- 23,3 |
99% |
5% |
- 16.2 |
|
CP |
3005,7 |
2836,9 |
- 168,8 |
94% |
2988,9 |
2963,4 |
- 25,5 |
99% |
4% |
- 16.8 |
|
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
L'exécution des crédits en 2018 est conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale, le taux de consommation des crédits s'élevant à 99 % sur l'ensemble de la mission. Ce taux s'est amélioré par rapport à l'exécution des crédits en 2017, où il ne s'élevait qu'à 94 %.
Les crédits votés en loi de finances initiale pour 2018 ont en effet été inférieurs de 16,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (16,8 millions d'euros en crédits de paiement), à ceux de la loi de finances initiale pour 2017, soit une diminution de 0,6 % à périmètre constant 10 ( * ) , permettant ainsi un rapprochement des crédits votés et exécutés.
Contribution des différents programmes à la baisse des crédits votés en 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Le programme 151 est le programme le plus concerné par cette baisse de crédits (- 18,6 millions d'euros, soit une diminution de 5 % des crédits), en raison d'une baisse significative des crédits dédiés aux élections en 2018 par rapport à 2017, année des élections présidentielle et législatives. Par ailleurs, la hausse contenue des crédits, hors masse salariale, des programmes 105 et 185 est essentiellement liée, pour le premier programme, à une diminution des contributions internationales aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) et, pour le second, à une baisse des crédits dédiés aux Alliances françaises et des dotations aux établissements à autonomie financière.
|
Une amélioration de l'exécution du programme 185, notamment due à une absence de régulation budgétaire, contrairement à la gestion 2017 Alors que vos rapporteurs spéciaux s'étaient émus, en 2017, de l'annulation de 33 millions d'euros de crédits sur la subvention pour charges de service public de l'AEFE , la gestion 2018 est marquée par une hausse de l'exécution par rapport à l'exercice précédent, principalement en raison de la baisse du taux de réserve de précaution de 8 % à 3 % et de l'absence de régulation budgétaire sur le programme. Conformément aux annonces du Président de la République, Emmanuel Macron, en octobre 2017, la subvention pour charges de service public de l'AEFE a donc été sanctuarisée en 2018 . Toutefois, cette préservation des moyens de l'enseignement français à l'étranger occulte de réelles tensions budgétaires rencontrées par l'AEFE, et mises en évidence par vos rapporteurs spéciaux lors de leurs récents travaux de contrôle budgétaire sur la question 11 ( * ) . |
Hors dépenses de personnel (titre 2), la mission « Action extérieure de l'État » fait toutefois partie des missions dont l'exécution s'est le plus écartée de la loi de finances initiale , comme l'a montré la Cour des comptes. 85 millions d'euros de crédits n'ont pas été consommés, soit 4,1 % des crédits votés en loi de finances initiale.
Exécution des crédits de la mission, hors titre 2
(en millions d'euros)
|
LFI 2018 |
Exécution 2018 |
Écart |
Écart (% LFI) |
|
2 076 |
1 991 |
- 85 |
- 4,1% |
Note de lecture : hors fonds de concours et attributions de produits
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
À l'inverse, les crédits du titre 2 ont
été, comme tous les ans depuis 2007, à une exception
près, supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances
initiale.
En 2018, ils représentent
102 % des
crédits ouverts en loi de finances initiale
.
Pourtant,
le schéma d'emplois a été plus que
respecté
(- 109 ETPT en exécution pour un
objectif de - 100 ETPT fixé par la lettre plafond
12
(
*
)
). Le plafond d'emplois de la
mission s'élève à 11 905 ETPT en 2018, contre
12 040 en 2017, soit une baisse de 135 ETPT. L'exécution
s'établit à 11 851 ETPT.
Évolution des crédits du titre 2 et de l'exécution du plafond d'emplois
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
L'année 2018 a tout particulièrement été marquée par une gestion complexe des crédits de titre 2 tout au long de l'année :
- dès le mois de mars, un important dépassement des crédits ouverts en LFI était constaté . Il n'a été visé par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel que sous la réserve qu'un plan d'économies et de financement puisse être établi rapidement ;
- un plan de financement, reposant essentiellement sur une diminution des dépenses hors titre 2 , a été présenté ;
- l'effet change-prix , comme chaque année, a fait varier les besoins en crédits de titre 2 en cours de gestion ;
- la fin de gestion a été très problématique : la mise à disposition des crédits nécessaires à la pré-liquidation de la paie du mois de décembre s'est faite au dernier moment et a nécessité :
o le dégel intégral de la réserve de précaution (5,5 millions d'euros) ;
o une ouverture de crédits en loi de finances rectificative ;
o un décret de virement entre programmes ;
o un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles (4,5 millions d'euros) en toute fin de gestion.
Les autorisations d'engagement ouvertes ont , à la suite de l'ensemble des mouvements de crédits intervenus durant l'année 2018, été supérieures de 2,8 millions d'euros aux autorisations d'engagement votées en loi de finances initiale .
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018
(en millions d'euros)
|
LFI |
LFR |
Reports de la gestion précédente |
Mouvements réglementaires |
Fonds de concours et attributions de produits |
Total des AE ouvertes |
AE consommées |
||
|
Programme 105 |
Titre 2 - Dépenses de personnel |
622,2 |
20,6 |
0 |
7,3 |
0 |
650,1 |
650 |
|
Autres titres - Autres dépenses |
1 276,6 |
- 55,2 |
17 |
1,5 |
11,1 |
1 251 |
1 230 |
|
|
Total |
1 898,7 |
- 34,6 |
17 |
8,8 |
11,1 |
1 901,1 |
1 880 |
|
|
Programme 185 |
Titre 2 - Dépenses de personnel |
73,5 |
0 |
0 |
-1,5 |
0 |
72 |
71,7 |
|
Autres titres - Autres dépenses |
645 |
- 9,6 |
0,5 |
7,1 |
6,4 |
649,4 |
648,1 |
|
|
Total |
718,5 |
- 9,6 |
0,5 |
5,6 |
6,4 |
721,4 |
719,8 |
|
|
Programme 151 |
Titre 2 - Dépenses de personnel |
229,2 |
0 |
0 |
2,8 |
1,5 |
233,4 |
232,5 |
|
Autres titres - Autres dépenses |
139,5 |
- 11,4 |
1,4 |
2,3 |
0,5 |
132,5 |
130,3 |
|
|
Total |
368,7 |
- 11,4 |
1,4 |
5,1 |
2 |
365,9 |
362,8 |
|
|
Programme 347 |
Autres titres - Autres dépenses |
14,4 |
0 |
0 |
0 |
0 |
14,4 |
0,2 |
|
Total |
14,4 |
0 |
0 |
0 |
0 |
14,4 |
0,2 |
|
|
Total mission |
3 000 |
- 55,6 |
18,9 |
19,6 |
19,5 |
3 002,8 |
2 962,7 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
* 10 En excluant le programme 347.
* 11 Rapport d'information n° 689 (2017-2018) de MM. Vincent DELAHAYE et Rémi FERAUD, fait au nom de la commission des finances du Sénat, Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ?
* 12 Pour l'ensemble du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, tous programmes confondus.