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Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

2 octobre 2019 : Engagement et proximité - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE IV
RENFORCER ET RECONNAÎTRE
LES DROITS DES ÉLUS

Un « statut de l'élu » s'est progressivement construit depuis le début des années 1990 pour permettre aux élus locaux de mieux concilier l'exercice de leurs fonctions, d'une part, et leur vie personnelle et professionnelle, d'autre part.

Droits des élus locaux : les principales étapes

- Loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux : création des congés de formation, des crédits d'heures et des autorisations d'absence ;

- Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : création d'un congé électif et renforcement de la prise en charge des frais de garde ;

- Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat : création d'un droit individuel à la formation (DIF).

Ce « statut de l'élu » comprend trois volets.

Avant l'entrée dans le mandat, chaque citoyen dispose d'un congé électif de dix jours ouvrables pour mener sa campagne électorale.

Au cours du mandat, les élus disposent de garanties dans l'exercice de leurs fonctions. À titre d'exemple, ils peuvent s'absenter de leur activité professionnelle (crédits d'heures et autorisations d'absence), voire solliciter une suspension de leur contrat de travail. Certains élus perçoivent également une indemnité de fonction, destinée à compenser les charges inhérentes à leur mandat.

À la sortie du mandat, les élus locaux peuvent être accompagnés dans leur reconversion. Ils peuvent également suivre des formations de réorientation professionnelle, financées par leur droit individuel à la formation (DIF).

À l'issue de neuf mois de travaux, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a dressé un constat sans appel concernant les lacunes du droit en vigueur. Elle a souligné « le sentiment d'inquiétude des élus locaux, qui se traduit par ce que l'on appelle la crise des vocations » et « l'attente forte d'une évolution des conditions concrètes des mandats locaux »305(*).

S'appuyant sur ces constats, le titre IV du projet de loi tend à améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux.

Article 26 (art. L. 3142-79 du code du travail ; art. L. 5214-8 et L. 5842-21
du code général des collectivités territoriales) Extension du congé électif aux communes de moins de 1 000 habitants - Conditions d'exercice des mandats dans les communautés de communes

L'article 26 du projet de loi vise à :

- étendre le congé électif aux communes de moins de 1 000 habitants ;

- octroyer des autorisations d'absence aux élus des communautés de communes pour qu'ils puissent participer à des réunions liées à leurs fonctions.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a complété cet article afin de corriger les incohérences du régime indemnitaire des communautés de communes.

1. Le congé électif dans les communes de moins de 1 000 habitants

§ Dix jours de congés pour participer à la campagne

Les candidats aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, aux élections départementales et aux élections régionales bénéficient d'un congé électif de dix jours ouvrables pour participer à la campagne électorale306(*).

Prévu par le code du travail depuis 2002307(*), ce congé vise à diversifier le profil des élus en facilitant l'accès aux mandats. En pratique, il permet aux candidats exerçant une activité professionnelle de « mener campagne au même titre que les autres candidats n'ayant pas le même type de contraintes (retraités, professions libérales...) et de ne pas être pénalisés par leur employeur en raison de leurs activités pré-électorales »308(*).

Le congé électif bénéficie aux salariés de droit privé mais également aux agents publics, sauf lorsque ces derniers disposent d'un régime plus favorable309(*). Il s'articule autour de deux principes : souplesse pour les candidats et absence de rémunération par les employeurs.

Le congé électif : souplesse et gratuité

D'une part, le congé électif garantit une certaine souplesse pour les candidats, qui bénéficient de ces dix jours de congés à leur convenance.

Pour permettre à leur employeur de pallier leur absence, les intéressés doivent l'avertir au moins vingt-quatre heures à l'avance. Leur absence doit durer au moins une demi-journée entière.

D'autre part, le congé électif n'est pas rémunéré par l'employeur310(*). À la demande du salarié, il peut être imputé sur les congés payés des candidats, dans la limite des droits acquis avant le premier tour de scrutin. Dans le cas contraire, les absences du candidat donnent lieu à récupération, avec l'accord de l'employeur.

Bien que non rémunéré, le congé électif est assimilé à une période de travail effectif pour le calcul des droits à congés payés et des droits liés à l'ancienneté.

§ Un congé peu mobilisé

Initialement, le congé électif était réservé aux communes de 3 500 habitants et plus. À l'initiative de votre commission, il a été étendu en 2015311(*) aux communes d'au-moins 1 000 habitants, par cohérence avec l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel de liste312(*).

Ce congé est aujourd'hui ouvert dans 9 905 communes de 1 000 habitants et plus, mais non dans les 25 065 communes de plus petite taille.

Il reste peu mobilisé par les candidats : parmi les participants à la consultation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, seuls 8,82 % en avaient déjà bénéficié313(*).

Lors de l'examen de la proposition de loi créant un statut de l'élu communal (juin 2019), le Sénat avait ouvert la voie à l'extension du congé électif aux communes de 500 habitants et plus.

Comme l'avait souligné notre collègue Éric Kerrouche, « cette faculté ne sera pas forcément utilisée à plein par le salarié candidat à une élection. La charge ne sera donc pas si lourde que cela pour les entreprises, d'autant que les élections municipales n'ont lieu que tous les six ans »314(*).

§ L'extension du congé électif à l'ensemble des communes

Pour « accroître la diversité socioprofessionnelle des candidats et renforcer la vitalité démocratique » dans les petites communes315(*), l'article 26 du projet de loi vise à étendre le congé électif aux 25 065 communes de moins de 1 000 habitants. Désormais, tout candidat aux élections municipales pourrait solliciter un congé de dix jours pour participer à la campagne électorale.

L'impact de cette mesure ne serait pas négligeable : lors des élections municipales de mars 2014, 405 142 candidats - soit près d'un candidat sur deux - se sont présentés dans une commune de cette strate démographique.

La durée et les conditions de mise en oeuvre du congé électif resteraient inchangées.

Évolution du seuil d'éligibilité au congé électif

 

Nombre d'habitants

Entre 2002 et 2015

3 500

Depuis 2015

1 000

Proposition de loi de M. Pierre-Yves Collombat créant un statut de l'élu communal

500

Projet de loi

Aucun seuil

Source : commission des lois du Sénat

2. Les autorisations d'absence des élus des communautés de communes

§ Un temps d'absence pour participer aux réunions

Une fois entrés en fonction, les élus locaux peuvent s'absenter de leur activité professionnelle pour exercer leur mandat.

Ces temps d'absence sont accordés de plein droit. Leur durée totale ne peut excéder 803 heures par an316(*).

Ouverts aux salariés et aux agents publics317(*), les temps d'absence s'articulent autour de deux dispositifs :

- les crédits d'heures, qui permettent aux élus locaux de préparer les réunions auxquelles ils assistent et de « disposer du temps nécessaire à l'administration » de leur collectivité territoriale318(*).

La durée des crédits d'heures varie selon la taille de la collectivité et les fonctions exercées. À titre d'exemple, le maire d'une commune de moins de 10 000 habitants peut s'absenter de son travail jusqu'à 105 heures par trimestre ;

les autorisations d'absence, qui permettent aux élus locaux de se rendre à des réunions en lien avec leur mandat319(*).

Les autorisations d'absence

Ce dispositif permet aux élus locaux de participer à trois types de réunion : les séances plénières de leur assemblée délibérante, les réunions de commission et les réunions des organismes dans lesquels ils représentent leur collectivité.

Les élus doivent informer leur employeur par écrit, dès qu'ils en ont connaissance, de la date et de la durée de leurs absences.

31,74 % des participants à la consultation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ont déjà eu recours aux autorisations d'absence, contre seulement 18,14 % pour les crédits d'heures.

L'employeur n'est pas tenu de rémunérer les temps d'absence des élus locaux. Comme pour le congé électif, ces absences sont toutefois assimilées à des périodes de travail effectif pour le calcul des droits à congés payés et des droits liés à l'ancienneté.

Lorsque les conseillers municipaux ne bénéficient d'aucune indemnité de fonction, les communes peuvent compenser les pertes de revenus qu'ils subissent320(*). Limitée à soixante-douze heures par élu et par an, cette compensation ne peut pas excéder une fois et demie le montant du salaire minimum de croissance (SMIC).

Enfin, les élus locaux bénéficient de deux garanties statutaires lorsqu'ils poursuivent leur activité professionnelle321(*) :

- les absences liées à l'exercice de leur mandat ne peuvent justifier aucun licenciement, déclassement professionnel, sanction disciplinaire ou modification de leurs horaires de travail ;

- certains élus locaux sont considérés comme des salariés protégés, au même titre que les délégués syndicaux. Leur employeur doit obtenir l'autorisation préalable de l'inspecteur du travail avant de pouvoir les licencier322(*).

§ L'extension des autorisations d'absence aux élus des communautés de communes

Les conseillers des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre bénéficient également de droits d'absence pour exercer leur mandat (communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération et métropoles)323(*) .

Toutefois, les autorisations d'absence ne s'appliquent pas aux 46 694 élus des communautés de communes. Alors qu'ils disposent de crédits d'heures pour préparer les réunions, ils ne bénéficient d'aucune autorisation d'absence pour y participer.

Votre commission a déjà relevé cette incohérence lors de l'examen de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale (juin 2018), qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, « cette lacune relève vraisemblablement d'un oubli de renvoi dans l'écriture du code général des collectivités territoriales et non d'une volonté du législateur. En effet, aucune raison valable ne permet d'exclure ces élus communautaires du dispositif d'autorisations d'absence »324(*).

En conséquence, l'article 26 du projet de loi vise à étendre les autorisations d'absence aux élus des communautés de communes, par cohérence avec le droit applicable aux autres élus communautaires325(*).

3. Le régime indemnitaire des communautés de communes

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a complété cet article en corrigeant deux incohérences du régime indemnitaire des communautés de communes (amendement COM-622)326(*).

Elle a autorisé ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à verser une indemnité aux conseillers ayant reçu une délégation de fonction, par cohérence avec le droit applicable aux communautés urbaines et d'agglomération.

Dans la même logique, votre commission a permis aux communautés de communes de plus de 100 000 habitants d'indemniser leurs conseillers communautaires, dans la limite de 6 % de l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. Cette mesure concerne plus spécifiquement les EPCI de la Grésivaudan et de Flandre intérieure, seules communautés de communes à dépasser ce seuil démographique.

Intégrés à l'enveloppe indemnitaire des communautés de communes, ces deux correctifs ne représenteraient aucun coût supplémentaire.

Ils s'inspirent de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale précitée.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 26 bis (nouveau) (art. L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales) Statut de salarié protégé des élus locaux

L'article 26 bis du projet de loi vise à préciser le statut de salarié protégé des élus locaux.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-209 de M. Jean-Marie Bockel, qui a reçu l'avis favorable des rapporteurs.

1. Le statut de salarié protégé

À l'initiative de votre commission des lois, certains élus locaux bénéficient, depuis 2015327(*), du statut de salarié protégé au sein de leur entreprise. Comme l'a souligné notre ancien collègue Bernard Saugey, il s'agit ainsi de « protéger l'élu contre toute brimade en réaction à son activité politique »328(*).

Le périmètre de la protection

Le statut de salarié protégé s'applique aujourd'hui :

- aux maires et, dans les communes de 10 000 habitants et plus, à leurs adjoints ;

- aux présidents ou aux vice-présidents ayant reçu délégation des conseils départementaux et des conseils régionaux.

Adopté à l'initiative de notre collègue Éric Kerrouche, l'article 26 quater du projet de loi permettrait d'étendre le statut de salarié protégé à l'ensemble des adjoints au maire, quelle que soit la taille de leur commune.

Conformément au code du travail, le licenciement d'un salarié protégé nécessite l'autorisation préalable de l'inspecteur du travail. Cette procédure s'applique également à la rupture anticipée d'un contrat de travail à durée déterminée (CDD), en particulier lorsque l'employeur excipe d'une faute grave de son salarié329(*).

Lorsque la procédure n'est pas respectée, l'employeur s'expose à une peine d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.

2. Des précisions à apporter pour mieux protéger les élus locaux

Pour les élus locaux, le statut de salarié protégé manque aujourd'hui d'effectivité.

À titre d'exemple, les sanctions pénales prévues par le code du travail ne s'appliquent pas aux employeurs des élus locaux, faute de précision dans le code général des collectivités territoriales330(*).

De même, la durée de la protection n'est pas clairement définie, notamment lorsque le mandat de l'intéressé prend fin. Comme l'a souligné la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et la décentralisation, « un délégué syndical est toujours salarié protégé durant les douze mois suivant la cessation de ses fonctions conformément à l'article L. 2411-3 du code du travail. En revanche, un membre de la délégation du personnel du comité social économique, bénéficie de cette protection uniquement pendant les six premiers mois suivant l'expiration de son mandat ou la disparition de l'institution, comme le prévoit l'article L. 2411-5 du code de travail »331(*).

Pour lever toute ambiguïté, l'article 26 bis du projet de loi tend à préciser que les élus locaux conservent le statut de salarié protégé pour une durée de douze mois à l'issue de leur mandat.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi rédigé.

Article 26 ter (nouveau) (art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales)Augmentation des crédits d'heures à la disposition des élus locaux

L'article 26 ter du projet de loi tend à augmenter les crédits d'heures dont disposent les élus locaux pour exercer leur mandat.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-446 de M. François Bonhomme, qui a reçu l'avis favorable des rapporteurs.

Depuis 1992332(*), les élus locaux bénéficient de crédits d'heures pour préparer les réunions auxquelles ils assistent et « disposer du temps nécessaire à l'administration » de leur collectivité territoriale.

Les crédits d'heures sont accordés de droit par l'employeur, qui doit être préalablement informé de l'absence de son salarié. Ils ne sont pas rémunérés.

La durée des crédits d'heures varie selon deux facteurs : les fonctions exercées et la population de la collectivité. Chaque trimestre, les maires de communes de moins de 10 000 habitants peuvent s'absenter jusqu'à 105 heures de leur activité professionnelle, contre 140 heures pour les maires de communes de 10 000 habitants et plus.

Crédits d'heures des élus communaux

(état du droit, par trimestre)

 

Maires

Adjoints

Conseillers municipaux

Moins de 3 500 habitants

105 heures

52 heures 30

7 heures

De 3 5000 à 9 999 habitants

10 heures 30

De 10 000 à 29 999 habitants

140 heures

105 heures

21 heures

De 30 000 à 99 999 habitants

140 heures

35 heures

Plus de 100 000 habitants

52 heures 30

Source : commission des lois du Sénat, à partir de l'article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales

Certains conseils municipaux peuvent majorer les crédits d'heures de leurs membres (communes chefs-lieux de département, communes sinistrées, etc.), sans toutefois dépasser une augmentation de 30 % par élu.

Les temps d'absence d'un même élu local ne peuvent pas excéder 803 heures par an, crédits d'heures et autorisations d'absence inclus333(*).

Comme l'a souligné la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « il semble désormais nécessaire de procéder à une revalorisation du volume trimestriel des crédits d'heures » afin d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux334(*).

En conséquence, l'article 26 ter du projet de loi tend à augmenter les crédits d'heures des élus communaux, en ciblant en priorité les élus des petites communes. Il permet, en outre, d'harmoniser le droit applicable aux communes de moins de 10 000 habitants.

Crédits d'heures des élus communaux

(texte de la commission, par trimestre)

 

Maires

Adjoints

Conseillers municipaux

Moins de 3 500 habitants

122 heures 30

(+ 17 heures 30)

70 heures

(+ 17 heures 30)

10 heures 30

(+ 3 heures 30)

De 3 5000 à 9 999 habitants

10 heures 30

(non modifié)

De 10 000 à 29 999 habitants

140 heures

(non modifié)

122 heures 30

(+ 17 heures 30)

21 heures

(non modifié)

De 30 000 à 99 999 habitants

140 heures

(non modifié)

35 heures

(non modifié)

Plus de 100 000 habitants

70 heures

(+ 17 heures 30)

Source : commission des lois du Sénat

Votre commission a adopté l'article 26 ter ainsi rédigé.

Article 26 quater (nouveau) (art. L. 2123-9 et L. 2123-11-1 du code général des collectivités territoriales)Renforcement des droits des adjoints au maire dans les communes de moins de 10 000 habitants

L'article 26 quater du projet de loi tend à renforcer les droits des adjoints au maire dans les communes de moins de 10 000 habitants, en les alignant sur le régime applicable aux communes de plus grande taille.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-272 de M. Éric Kerrouche, qui a reçu l'avis favorable des rapporteurs.

Son principal objectif est d'étendre à l'ensemble des adjoints au maire la possibilité de suspendre leur contrat de travail pour exercer leur mandat, alors que ce dispositif est aujourd'hui réservé aux communes de 10 000 habitants et plus (article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales, CGCT).

Comme le souligne notre collègue Éric Kerrouche, « les communes de moins de 10 000 habitants, par l'insuffisance des moyens et des effectifs, peuvent amener un adjoint à suspendre son activité professionnelle pour exercer son mandat. La restriction prévue par le code général des collectivités territoriales ne [...] paraît dès lors pas justifiée »335(*).

La suspension du contrat de travail pour les élus communaux

En l'état du droit, les maires et, dans les communes de 10 000 habitants et plus, leurs adjoints peuvent suspendre leur contrat de travail pour exercer leur mandat. Cette suspension est accordée de droit lorsque l'élu justifie d'une ancienneté d'au moins une année chez son employeur.

Jusqu'à l'expiration de deux mandats successifs, l'élu bénéficie d'un droit à réintégration : à sa demande, il retrouve son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente. Il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat.

Lorsqu'ils sont fonctionnaires, les adjoints au maire des communes de moins de 10 000 habitants pourraient désormais être placés en position de détachement. Ils conserveraient ainsi leurs droits à avancement dans leur administration d'origine (article L. 2123-10 du CGCT).

Dans le même esprit, les aides à la reconversion professionnelle seraient étendues à l'ensemble des adjoints au maire, quelle que soit la taille de leur commune. Tout adjoint pourrait bénéficier d'un stage de remise à niveau organisé dans son entreprise (article L. 2123-11 du CGCT) ou d'une formation professionnelle et d'un bilan de compétences (article L. 2123-11-1 du CGCT).

Enfin, l'article 26 quater du projet de loi étendrait le statut de salarié protégé aux adjoints au maire des communes de moins de 10 000 habitants (article L. 2123-9 précité du CGCT)336(*).

Votre commission a adopté l'article 26 quater ainsi rédigé.

Article 27 (art. L. 2123-18-2, L. 2123-18-4, L. 3123-19-1, L. 4135-19-1, L. 6334-4, L. 7125-23 et L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales) Prise en charge des frais de garde et d'assistance des élus locaux

L'article 27 du projet de loi vise à mieux prendre en charge les frais de garde et d'assistance des élus locaux.

1. Deux dispositifs de prise en charge

Les collectivités territoriales peuvent mobiliser deux outils pour prendre en charge les frais de garde et d'assistance de leurs élus : le remboursement de frais, d'une part, et l'aide financière pour les chèques emploi-service universel (CESU), d'autre part337(*).

Ces deux dispositifs visent à compenser les frais engagés par les élus locaux pour :

- la garde de leurs enfants ;

- l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d'une aide à domicile. Depuis 2005338(*), les CESU sont également ouverts aux aides à la mobilité lorsque celles-ci favorisent le maintien à domicile d'une personne dépendante.

Le périmètre et les modalités de versement de ces deux dispositifs diffèrent. À titre d'exemple, le remboursement de frais concerne l'ensemble du conseil municipal, alors que l'aide financière pour les CESU est réservée aux maires et, dans les communes de 20 000 habitants et plus, à leurs adjoints.

Pour un même service à domicile, un élu ne peut pas cumuler le remboursement de frais, d'une part, et l'aide pour les CESU, d'autre part339(*).

Comme l'a souligné la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, ces mécanismes sont « tout à fait utiles puisqu'ils permettent aux jeunes parents et aux proches en charge de personnes dépendantes, femmes et hommes confondus, de mieux concilier leur vie personnelle avec l'exercice de leur mandat ».

Néanmoins, la complexité des procédures et les contraintes pesant sur les budgets locaux « dissuadent certains élus communaux de demander le remboursement de leurs dépenses »340(*).

Dès lors, l'article 27 du projet de loi poursuit deux objectifs :

- rendre obligatoire le remboursement des frais de garde ou d'assistance dans les communes et les EPCI ;

- élargir les aides aux CESU pour toutes les strates de collectivités territoriales.

Initialement, l'État devait compenser le coût de ces deux mesures dans les communes de moins de 1 000 habitants. S'appuyant sur un engagement de M. Sébastien Lecornu lors de son audition du 25 septembre 2019, votre commission a rehaussé ce seuil à 3 500 habitants (amendement COM-353 de M. Arnaud de Belenet).

Prise en charge des frais de garde des élus locaux

 

Périmètre

Montant maximum

Conditions à remplir

Versement...

Modalités

Projet de loi

Remboursement des frais de garde ou d'assistance

Tous les conseillers municipaux, les conseillers communautaires, les conseillers départementaux et les conseillers régionaux

Montant horaire du SMIC

Participer à des réunions liées au mandat

... facultatif, sur décision de l'assemblée délibérante

Remboursement sur présentation d'un état des frais

(ex-post)

Remboursement obligatoire pour les communes et les EPCI

Compensation financière pour les communes de moins de 3 500 habitants

Aide financière pour les chèques emploi-service universel (CESU)

. Maires et présidents d'EPCI

. Adjoints au maire dans les communes de 20 000 habitants et plus

. Vice-présidents d'EPCI dans les groupements de 20 000 habitants et plus

. Présidents et vice-présidents ayant reçu une délégation des conseils régionaux et départementaux

1 830 euros par élu et par an

Avoir interrompu son activité professionnelle pour exercer son mandat

Aide financière

(ex-ante)

Suppression de la condition d'interruption de l'activité professionnelle

Suppression du seuil de 20 000 habitants pour les adjoints des communes et les vice-présidents des EPCI

Compensation financière pour les communes de moins de 3 500 habitants

Source : commission des lois du Sénat

2. Le remboursement de frais de garde ou d'assistance (ex post)

§ Une aide facultative, ouverte à l'ensemble des élus locaux

Les collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre ont la faculté de rembourser les frais de garde ou d'assistance exposés par leurs élus pour participer à certaines réunions.

Sont concernées : les séances plénières de l'assemblée délibérante, les réunions de commission et les réunions des organismes dans lesquels les élus représentent leur collectivité341(*).

Ces remboursements s'adressent à l'ensemble des élus, même lorsqu'ils perçoivent une indemnité de fonction342(*).

Ils sont versés après délibération de l'assemblée délibérante et présentation, par l'élu concerné, d'un état de frais. Leur montant horaire ne peut pas excéder celui du SMIC, soit 10,03 euros.

§ Le projet de loi : rendre cette aide obligatoire pour les communes et leurs groupements à fiscalité propre

L'article 27 du projet de loi vise à rendre obligatoire le remboursement, par les communes et leurs groupements à fiscalité propre, des frais de garde ou d'assistance exposés par leurs élus343(*).

Selon l'étude d'impact, il paraît « en effet injustifié que certains élus locaux aient des difficultés à participer aux réunions directement liées à leur mandat en raison de charges familiales, d'autant plus que leurs indemnités de fonction, pour les élus des plus petites communes, ne sont pas très élevées et que beaucoup de ces élus ne perçoivent aucune indemnité »344(*).

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, l'État compenserait le coût de cette mesure, dans des conditions fixées en loi de finances.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, plusieurs pistes sont envisagées, comme « le remboursement des frais par un fonds dédié, financé par l'État »345(*).

Le coût total de cette mesure dépendrait de deux facteurs : le volume horaire des réunions et le nombre d'élus concernés. Selon l'étude d'impact du projet de loi, il pourrait varier entre un million et 11,1 millions d'euros.

Contrairement aux communes et aux EPCI à fiscalité propre, le remboursement des frais de garde et d'assistance resterait facultatif pour les conseillers régionaux et départementaux.

3. L'aide financière pour les chèques emploi-service universel (CESU, ex-ante)

§ Une aide réservée aux membres des exécutifs

Les chèques emploi-service universel (CESU) permettent à tout particulier de déclarer et de rémunérer un salarié pour des activités de service à la personne346(*).

Sur délibération de leur assemblée délibérante, les collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre peuvent verser une aide financière aux élus ayant recours aux CESU347(*), dans la limite de 1 830 euros par élu et par an348(*).

Pour bénéficier de cette aide financière, les élus locaux doivent remplir deux conditions :

avoir interrompu leur activité professionnelle en raison de leur mandat ;

et exercer une fonction exécutive dans une commune, un EPCI à fiscalité propre, un département ou une région.

À l'échelle communale, cette aide est réservée au maire, d'une part, et aux adjoints des communes de 20 000 habitants et plus, d'autre part. Ce seuil de 20 000 habitants s'applique également aux vice-présidents des EPCI à fiscalité propre.

§ Le projet de loi : élargir les aides aux CESU

Les aides aux CESU resteraient facultatives349(*) mais leurs critères d'attribution seraient assouplis.

D'une part, l'article 27 du projet de loi tend à supprimer la condition d'interruption de l'activité professionnelle. Comme l'indique l'étude d'impact, l'objectif est de compenser les frais exposés par les élus qui ont conservé une activité professionnelle résiduelle ou générant de faibles revenus.

D'autre part, les aides aux CESU concerneraient désormais l'ensemble des adjoints au maire et des vice-présidents d'EPCI, le projet de loi supprimant le seuil précité de 20 000 habitants. Désormais, ces aides pourraient concerner 116 499 adjoints au maire, contre 5 809 aujourd'hui.

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le coût de ces mesures serait compensé par l'État, dans des conditions fixées en loi de finances.

§ L'extension outre-mer du dispositif

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a veillé à l'application de ce dispositif aux conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux membres des assemblées de Guyane et de Martinique (amendement COM-624).

Sur proposition de notre collègue Lana Tetuanui, elle l'a également étendu aux élus communaux de la Polynésie française (amendement COM-211).

Il s'agit ainsi de garantir l'application de « cette mesure importante en Polynésie française dès la promulgation de la loi, sans attendre la publication de l'ordonnance prévue à l'article 32 du projet de loi »350(*).

Le dispositif retenu diffère du reste du territoire : les chèques emploi-service universel (CESU) n'étant pas disponibles en Polynésie française, l'aide financière peut concerner tout frais de garde, sous réserve de justificatifs.

Ces deux extensions ultramarines sont cohérentes avec l'étude d'impact, qui prévoyait d'appliquer l'article 27 du projet de loi « à l'ensemble du territoire de la République »351(*).

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-623 de ses rapporteurs et l'article 27 ainsi modifié.

Article 28 (art. L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 5211-12 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Régime indemnitaire des maires, des adjoints au maire et des conseillers communautaires

L'article 28 du projet de loi vise à modifier le régime indemnitaire des élus locaux.

Il tend, notamment, à augmenter le plafond de l'indemnité de fonction des maires et de leurs adjoints et à créer un état global des indemnités perçues par les conseillers communautaires.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a proposé un dispositif alternatif pour rendre cette revalorisation indemnitaire à la fois suffisante, adaptée et soutenable.

1. Les indemnités de fonction des élus communaux

1.1. Une compensation des charges inhérentes au mandat

Comme tous les mandats locaux, « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites »352(*).

Pour reprendre les mots de notre collègue Agnès Canayer, « cet engagement citoyen des élus qui, au quotidien, donnent de leur temps et de leur coeur au service de l'intérêt général, c'est ce qui fait la force de leur mandat. Une rémunération viendrait amoindrir cette force de l'engagement municipal. La gratuité du mandat est inscrite dans notre histoire et notre patrimoine démocratique »353(*).

Sur 550 000 élus locaux, 190 000 bénéficient toutefois d'une indemnité de fonction, destinée à compenser les charges inhérentes à leur mandat. Le régime de cette indemnité est fixée par les articles L. 2123-20 à L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales.

§ Le périmètre des indemnités de fonction

Le maire et ses adjoints bénéficient, de droit, d'une indemnité de fonction.

Pour les conseillers municipaux, il convient de distinguer :

les communes de 100 000 habitants et plus, dans lesquelles tous les conseillers perçoivent une indemnité de droit ;

les communes de moins de 100 000 habitants, dans lesquelles l'indemnisation des conseillers municipaux reste facultative, dans la limite de l'enveloppe indemnitaire. Pour que les conseillers soient indemnisés, le maire et ses adjoints doivent accepter une réduction de leur indemnité de fonction par rapport aux plafonds légaux.

L'enveloppe indemnitaire : l'exemple d'une commune de 900 habitants

L'enveloppe indemnitaire du conseil municipal correspond au montant total des indemnités susceptibles d'être allouées au maire et à ses adjoints.

Dans une commune de 900 habitants, le conseil municipal comprend 15 membres, dont le maire, quatre adjoints et dix conseillers municipaux. Parmi les conseillers municipaux, cinq bénéficient d'une délégation de fonction.

Sur le plan indemnitaire :

- l'indemnité mensuelle du maire peut atteindre 1 205,71 euros ;

- ses quatre adjoints peuvent percevoir jusqu'à 320,88 euros chacun, soit un total 1283,52 euros.

L'enveloppe indemnitaire de la commune s'établit donc à 2 489,23 euros par mois, soit la somme des indemnités maximales du maire et de ses quatre adjoints.

À condition de respecter cette enveloppe, le conseil municipal peut verser une indemnité de fonction aux conseillers. À titre d'exemple, une somme de 500 euros peut leur être consacrée si :

- l'indemnité du maire est réduite de 300 euros ;

- et celle de ses quatre adjoints est abaissée de 50 euros (pour un reliquat total de 200 euros sur l'enveloppe des adjoints).

Ce crédit de 500 euros peut être partagé entre les dix conseillers municipaux (pour une indemnité de fonction de 50 euros par mois) ou entre les cinq conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonction (pour une indemnité de 100 euros).

§ Des plafonds déterminés par la loi

Le code général des collectivités territoriales détermine le plafond d'indemnisation des élus locaux, qui varie en fonction de la population et du mandat exercé.

Ce plafond est calculé par référence à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique - indice brut (IB) 1027 -, dont le montant s'élève à 3 889,40 euros.

Plafonds indemnitaires des élus communaux

(droit en vigueur)

 

Maires

Adjoints au maire

Conseillers municipaux

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Moins de 500

17

661,20

6,6

256,70

6*

233,36

De 500 à 999

31

1 205,71

8,25

320,88

6*

233,36

De 1000 à 3 499

43

1 672,44

16,5

641,75

6*

233,36

De 3 500 à 9 999

55

2 139,17

22

855,67

6*

233,36

De 10 000 à 19 999

65

2 528,11

27,5

1 069,59

6*

233,36

De 20 000 à 49 999

90

3 500,46

33

1 283,50

6*

233,36

De 50 000 à 99 999

110

4 278,34

44

1 711,34

6*

233,36

100 000 à 200 000

145

5 639,63

66

2 567,00

6

233,36

Plus de 200 000

145

5 639,63

72,5

2 819,82

6

233,36

* Dans l'enveloppe indemnitaire du conseil municipal.

Source : commission des lois du Sénat

À titre dérogatoire, le législateur a prévu une majoration des indemnités de fonction :

pour les maires des 42 communes de 100 000 habitants et plus, dans la limite de l'enveloppe indemnitaire (majoration maximale de 40 %, pour une indemnité de 8 195,48 euros par mois)354(*) ;

pour les élus des communes mentionnées à l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales (chefs-lieux de départements, communes sinistrées, stations de tourisme, attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, etc.).

Lorsqu'un élu local détient plusieurs mandats, l'ensemble de ses indemnités ne peut pas excéder un plafond indemnitaire, fixé à 8 434,84 euros par mois355(*).

§ Une délibération du conseil municipal

Le conseil municipal fixe le montant des indemnités de fonction des adjoints au maire et, le cas échéant, des conseillers municipaux. Ces indemnités doivent être inférieures ou égales aux plafonds et majorations prévus par la loi. Elles ne peuvent en aucun cas les dépasser.

Cette délibération est prise dans les trois mois qui suivent le renouvellement général du conseil municipal. Depuis 2002356(*), elle est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités versées par la commune.

Une procédure spécifique est prévue pour l'indemnité de fonction du maire (article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales).

Son indemnité est égale au plafond fixé par la loi - 1 205,71 euros pour une commune de 900 habitants par exemple -, sauf si le maire sollicite une indemnité inférieure. Le conseil municipal doit donc recueillir l'assentiment du maire pour abaisser le montant de son indemnité.

L'indemnité du maire : des évolutions récentes

Initialement, le conseil municipal déterminait librement l'indemnité du maire, dans le respect des plafonds et majorations prévus par la loi.

En dépit des charges qu'ils assumaient, de nombreux élus renonçaient à percevoir le montant maximal de leurs indemnités, « dans l'unique préoccupation de ne pas alourdir les finances locales »357(*)

Face à cette difficulté, la loi du 27 février 2002 a apporté une première réponse : les maires des communes de moins de 1 000 habitants percevaient une indemnité de fonction égale au plafond fixé par la loi, « sauf si le conseil municipal en décid[ait] autrement »358(*).

Dans le même objectif, la loi du 31 mars 2015359(*) a fixé l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 1 000 habitants à son taux maximal, sans capacité de modulation. Les communes plus peuplées gardaient la possibilité de réduire l'indemnité du maire, mais à sa demande uniquement.

Néanmoins, « l'impossibilité pour les maires des petites communes de prétendre à une indemnité plus faible a fait l'objet de critiques virulentes de la part des maires eux-mêmes, qui ont dû imaginer des mécanismes ubuesques, dont la presse s'est faite l'écho, afin de permettre à leur commune de boucler leur budget »360(*).

Dans un souci d'apaisement, la loi du 8 novembre 2016361(*) a modifié la procédure applicable en permettant à tous les maires de solliciter une réduction de leur indemnité de fonction.

Depuis le 1er janvier 2019, le conseil de Paris et les conseils municipaux de Lyon et Marseille peuvent moduler les indemnités de leurs membres « en fonction de leur participation effective aux séances plénières »362(*). L'éventuelle réduction de leur indemnité est limitée à 50 %.

1.2. La réévaluation des indemnités de fonction : une nécessité

Comme l'a démontré la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, le régime indemnitaire des élus communaux est à la fois insuffisant, inéquitable et inadapté363(*).

D'une part, les indemnités de fonction ne compensent que partiellement les charges des élus communaux.

Leur barème n'a plus été modifié depuis 2000364(*), à l'exception de la majoration de l'indemnité de fonction des maires de communes de 100 000 habitants et plus. Il reste moins favorable que le régime indemnitaire de pays comme l'Allemagne, le Portugal, l'Espagne ou les Pays-Bas.

D'autre part, ce régime indemnitaire constitue une source d'inéquité. Construit sur une base démographique, il ne permet plus de compenser le temps passé par les élus des petites communes qui, faute de services administratifs plus fournis, traitent directement un grand nombre de dossiers.

Enfin, ces indemnités paraissent peu adaptées face aux évolutions de la société et de la vie locale.

Freins à la diversification des profils, elles peuvent dissuader certaines personnes à se présenter aux élections municipales, notamment celles « pour qui l'exercice d'un mandat local serait le plus préjudiciable sur le plan matériel (les actifs, les femmes, les jeunes) »365(*).

1.3. Le projet de loi : augmenter les indemnités dans les communes de moins de 1 000 habitants et supprimer la procédure applicable au maire

§ La hausse des indemnités des maires et des adjoints

L'article 28 du projet de loi augmenterait sensiblement le plafond indemnitaire des maires et de leurs adjoints dans les communes de moins de 1 000 habitants, dont le régime serait aligné sur celui des communes de 1 000 à 3 500 habitants.

L'indemnité mensuelle du maire pourrait atteindre 1 627,44 euros, soit une augmentation de 152,94 % dans les communes de moins de 500 habitants et de 38,71 % dans les communes de 500 à 999 habitants. Le plafond indemnitaire de leurs adjoints serait également rehaussé, pour s'établir à 641,75 euros par mois.

L'enveloppe indemnitaire augmenterait à due concurrence, ce qui pourrait permettre d'accroître les indemnités de fonction des conseillers municipaux366(*).

Plafonds indemnitaires des élus communaux

(projet de loi)

 

Maires

Adjoints au maire

Conseillers municipaux

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Évolution par rapport au droit en vigueur

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Évolution par rapport au droit en vigueur

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Moins de 500

43

1 672,44

+ 152,94 %

16,5

641,75

+ 150 %

6*

233,36

De 500 à 999

43

1 672,44

+ 38,71 %

16,5

641,75

+ 100 %

6*

233,36

De 1000 à 3 499

43

1 672,44

-

16,5

641,75

-

6*

233,36

De 3 500 à 9 999

55

2 139,17

-

22

855,67

-

6*

233,36

De 10 000 à 19 999

65

2 528,11

-

27,5

1 069,59

-

6*

233,36

De 20 000 à 49 999

90

3 500,46

-

33

1 283,50

-

6*

233,36

De 50 000 à 99 999

110

4 278,34

-

44

1 711,34

-

6*

233,36

100 000 à 200 000

145

5 639,63

-

66

2 567,00

-

6

233,36

Plus de 200 000

145

5 639,63

-

72,5

2 819,82

-

6

233,36

* Dans l'enveloppe indemnitaire du conseil municipal.

Source : commission des lois du Sénat

Cette mesure représenterait un coût important pour les communes de moins de 1 000 habitants, sans aucune compensation de la part de l'État.

Si toutes les communes consommaient leur enveloppe indemnitaire, son coût annuel pourrait s'élever à 615 millions d'euros (« coût théorique »).

Certes, cette estimation doit être nuancée : en pratique, les élus locaux sont nombreux à renoncer à leur indemnité, particulièrement dans les petites communes. En fonction du nombre d'habitants, le « taux de mobilisation » de l'enveloppe indemnitaire est compris entre 74 et 85 %367(*).

Le coût réel de la mesure resterait toutefois significatif. Il pourrait s'élever à 474 millions d'euros, dont 353 millions supportés par les communes de moins de 500 habitants et 121 millions d'euros par les communes de 500 à 999 habitants.

Impact financier du projet de loi sur les communes

(en millions d'euros)

 

Communes de moins de 500 habitants

Communes de 500 à 999 habitants

 

Coût théorique

Coût réel (estimation)

Coût théorique

Coût réel (estimation)

Hausse du plafond indemnitaire des maires

223

165

37

32

Hausse du plafond indemnitaire des adjoints au maire

240

178

103

87

Hausse du budget de formation des élus368(*)

9

9

3

3

Coût total par strate de communes

472

352

143

122

 

Coût théorique

Coût réel (estimation)

Coût global pour les communes de moins de 1 000 habitants

615

474

Source : commission des lois du Sénat

§ La suppression de la procédure spécifique pour le maire

Enfin, le projet de loi supprimerait la procédure spécifique prévue pour le maire : le conseil municipal déterminerait librement le montant de son indemnité de fonction, dans le respect des plafonds fixés par la loi.

Le conseil municipal pourrait donc réduire l'indemnité du maire, même lorsque ce dernier n'a pas sollicité une telle réduction de son indemnité. Il s'agirait ainsi d'un retour au droit applicable avant la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

D'après l'étude d'impact, « cette mesure permettra au conseil [municipal] de répartir l'enveloppe indemnitaire dont il dispose de manière plus libre. La contrepartie à cette mesure est que, dorénavant, l'indemnité du maire sera bien inscrite dans le tableau annexé à la délibération indemnitaire du conseil municipal, qui reprend le niveau de l'indemnité de chaque élu »369(*).

1.4. La position de votre commission : proposer une revalorisation soutenable du régime indemnitaire des élus communaux

Votre commission partage la nécessité de revaloriser les indemnités des élus des petites communes, dans la continuité des travaux de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Bien qu'elle parte d'une intention louable, la proposition du Gouvernement pourrait toutefois constituer une « chausse-trappe » pour les élus et leur collectivité.

Sur le plan financier, elle représenterait un coût annuel compris entre 474 et 615 millions d'euros pour les communes (frais de formation inclus), sans aucune compensation de l'État.

Actuellement, un tiers des communes de moins de 500 habitants n'indemnisent pas leur maire, faute de ressources. Ces communes seront tout aussi démunies face au dispositif proposé par le Gouvernement.

Sur le plan politique, les élus locaux pourraient difficilement assumer une telle augmentation de leurs indemnités, quelques semaines après leur élection.

De même, la suppression de la procédure protectrice prévue pour l'indemnité du maire contribuerait à fragiliser ce dernier face à son conseil municipal.

Dès lors, votre commission a adopté un dispositif alternatif afin de rendre cette revalorisation indemnitaire à la fois suffisante, adaptée et soutenable (amendement COM-622 des rapporteurs).

Les indemnités des maires et des adjoints des communes de moins de 1 000 habitants augmenteraient de façon raisonnable et graduée : + 50 % dans les communes de moins de 500 habitants et + 30 % dans les communes de 500 à 999 habitants.

Contrairement au dispositif du Gouvernement, cette revalorisation indemnitaire concernerait également les communes de 1 000 à 3 499 habitants (+ 20 %), qui nécessitent également une implication sans relâche de la part de leurs élus.

Le coût global de ces mesures est évalué entre 239 et 295 millions d'euros par an, soit deux fois moins que le projet de loi initial.

Enfin, la procédure protectrice pour les maires serait conservée : conformément au choix fait par le législateur en 2015, seuls les maires pourraient solliciter une réduction de leurs indemnités.

Plafonds indemnitaires des maires

 

État du droit

Projet de loi initial

Position de votre commission

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Évolution

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Évolution

Moins de 500

17

661,20

43

1 672,44

+ 152,94 %

25,5

991,80

+ 50 %

De 500 à 999

31

1 205,71

43

1 672,44

+ 38,71 %

40,3

1 567,43

+ 30 %

De 1 000 à 3 499

43

1 672,44

43

1 672,44

-

51,6

2 006,93

+ 30 %

Plafonds indemnitaires des adjoints au maire

 

État du droit

Projet de loi initial

Position de votre commission

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Évolution

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité
(en euros)

Évolution

Moins de 500

6,6

256,70

16,5

641,75

+ 150 %

9,9

385,05

+ 50 %

De 500 à 999

8,25

320,88

16,5

641,75

+ 100 %

10,7

416,17

+ 29,70 %

De 1 000 à 3 499

16,5

641,75

16,5

641,75

-

19,8

770,10

+ 20 %

Source : commission des lois du Sénat

2. Les indemnités de fonction des conseillers communautaires

2.1. Une compensation des fonctions exercées au sein des EPCI

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) mentionnés à l'article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) peuvent indemniser leurs membres.

Les EPCI autorisés à indemniser leurs membres

Les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles sont autorisés verser une indemnité de fonction à leurs membres.

Jusqu'au 1er janvier 2020, ce régime indemnitaire s'applique également aux syndicats.

À compter de cette date, seuls les syndicats « dont le périmètre est supérieur à celui d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » pourront verser des indemnités de fonction. Votre commission souhaite toutefois revenir sur cette mesure de la loi « NOTRe » du 7 août 2015370(*).

Ces EPCI versent une indemnité de fonction à leur président ainsi qu'à leurs vice-présidents, dans les limites fixées par la loi (indemnités de droit).

Ils peuvent également indemniser les autres conseillers communautaires (indemnités facultatives), à condition de respecter leur enveloppe indemnitaire371(*).

Ces principes connaissent toutefois deux exceptions :

- les conseillers des communautés de communes de plus de 100 000 habitants ne perçoivent pas d'indemnité (hors le président et les vice-présidents)372(*) ;

- l'indemnité des conseillers des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles de 100 000 habitants et plus n'est pas comprise dans l'enveloppe indemnitaire, ce qui laisse davantage de souplesse aux EPCI concernés373(*).

Plafonds indemnitaires des membres des communautés urbaines et des communautés d'agglomération (droit en vigueur)

 

Présidents

Vice-présidents

Conseillers communautaires

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

De 20 000 à 49 999

90

3 500,46

33

1 283,50

6*

233,36

De 50 000 à 99 999

110

4 278,34

44

1 711,34

6*

233,36

De 100 000 à 199 999

145

5 639,63

66

2 567,00

6

233,36

De 200 000 à 399 999

145

5 639,63

72,5

2 819,82

6

233,36

Plus de 400 000

145

5 639,63

72,5

2 819,82

28

1089,03

* Dans l'enveloppe indemnitaire de l'EPCI

Plafonds indemnitaires des membres des communautés de communes (droit en vigueur)

 

Présidents

Vice-présidents

Conseillers communautaires

Population
(en nombre d'habitants)

Taux maximal

(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Taux maximal
(en % de l'IB 1027)

Indemnité mensuelle
(en euros)

Moins de 500

12,75

495,90

4,95

192,53

6*

233,36

De 500 à 999

23,25

904,29

6,19

240,75

6*

233,36

De 1 000 à 3 499

32,25

1 254,33

12,37

481,12

6*

233,36

De 3500 à 9999

41,25

1 604,38

1,65

641,75

6*

233,36

De 10 000 à 19 999

48,75

1 896,08

20,63

802,38

6*

233,36

De 20 000 à 49 999

6,75

2 625,35

24,73

961,85

6*

233,36

De 50 000 à 99 999

82,49

3 208,37

33

1 283,50

6*

233,36

De 100 000 à 199 999

108,75

4 229,72

49,5

1 925,25

Aucune indemnité de fonction

Plus de 200 000

108,75

4 229,72

54,37

2 114,67

* Dans l'enveloppe indemnitaire de l'EPCI

Source : commission des lois du Sénat

Comme dans les conseils municipaux, la délibération de l'EPCI est accompagnée d'un tableau annexé récapitulant l'ensemble des indemnités versées.

2.2. Le projet de loi : créer un état global des indemnités pour les conseillers communautaires

Selon l'étude d'impact, ce tableau annexé apparaît toutefois comme « incomplet au regard des réalités locales »374(*).

Outre les indemnités de son EPCI à fiscalité propre, un conseiller communautaire peut percevoir des indemnités d'autres organismes dans lesquels il siège, à l'instar des syndicats mixtes ou des sociétés d'économie mixte locales.

Le montant total de ces indemnités est toutefois limité à 8 434,84 euros par mois, par cohérence avec le droit applicable aux conseillers municipaux375(*).

En conséquence, l'article 28 du projet de loi tend à créer un état annuel regroupant « l'ensemble des indemnités de toutes natures » perçues par les conseillers communautaires au titre de leurs fonctions au sein :

- de leur EPCI à fiscalité propre ;

- des syndicats mixtes ;

- des sociétés d'économie mixte locales (SEML), des sociétés publiques locales (SPL) et des sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP).

Les EPCI à fiscalité propre établiraient cet état annuel pour l'ensemble de leurs membres. Transmis aux conseillers communautaires avant l'examen du budget de l'EPCI, ce document pourrait être communiqué aux citoyens, à leur demande et dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l'administration.

Comme le précise l'étude d'impact, cet état des indemnités constitue une « simple mesure d'information » ; il n'a pas vocation à être débattu au sein du conseil communautaire376(*).

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-625 de ses rapporteurs et l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau) (art. L. 2123-24-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)Possibilité, pour les communes de 100 000 habitants et plus, de moduler les indemnités de fonction de leurs membres

L'article 28 bis du projet de loi tend à permettre aux communes de 100 000 habitants et plus de moduler les indemnités de fonction de leurs membres.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-59 de notre collègue Jean-Pierre Grand et du sous-amendement COM-643 de vos rapporteurs.

En l'état du droit, les conseils départementaux, les conseils régionaux377(*) et, depuis 2016378(*), les communes de Paris, Lyon et Marseille ont l'obligation de moduler les indemnités de leurs membres en fonction de leur présence.

Plus souple, l'article 28 bis du projet de loi autoriserait les communes de 100 000 habitants et plus à moduler les indemnités de leurs membres selon leur participation effective aux séances plénières et aux réunions de commission. Il s'agirait ainsi d'une faculté, non d'une obligation.

Les communes seraient compétentes pour définir, au sein de leur règlement intérieur, les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif. Pour chaque membre, la réduction éventuelle de son indemnité de fonction n'excéderait pas la moitié de l'indemnité pouvant lui être allouée.

Reprenant une préconisation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation379(*), cet article concernerait les 42 communes de 100 000 habitants et plus.

Il est complété par l'article 28 ter du projet de loi, qui vise à étendre ce dispositif de modulation des indemnités aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi rédigé.

Article 28 ter (nouveau) (art. L. 5211-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)Possibilité, pour les établissements publics de coopération intercommunale de 100 000 habitants et plus, de moduler les indemnités de fonction de leurs membres

L'article 28 ter du projet de loi tend à permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de 100 000 habitants et plus de moduler les indemnités de leurs membres en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions de commission.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-183 de notre collègue Arnaud de Belenet et du sous-amendement COM-648 de vos rapporteurs.

Ce dispositif de modulation resterait facultatif, par cohérence avec l'article 28 bis du projet de loi. Les EPCI seraient compétents pour définir, au sein de leur règlement intérieur, ses modalités de mise en oeuvre. Pour chaque membre, la réduction éventuelle de son indemnité de fonction n'excéderait pas la moitié de l'indemnité pouvant lui être allouée.

L'article 28 ter concernerait l'ensemble des EPCI regroupant plus de 100 000 habitants, soit :

- 21 métropoles, 9 communautés urbaines, 91 communautés d'agglomération et deux communautés de communes ;

- les syndicats de communes, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts « restreints »380(*) entrant dans cette strate démographique.

Votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi rédigé.

Article 28 quater (nouveau) (art. L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales ; art. 2 de la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes) Régime indemnitaire des présidents et des vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes

L'article 28 quater du projet de loi vise à pérenniser le régime indemnitaire des présidents et des vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

Il résulte de l'adoption des amendements COM-626 de vos rapporteurs, COM-174 de M. André Reichardt, COM-179 de M. Arnaud de Belenet, COM-52 de M. Jean-Pierre Grand, COM-387 de M. François Bonhomme, COM-279 de M. Éric Kerrouche et COM-229 de M. Jacques Genest.

1. Les difficultés créées par la loi « NOTRe »

Initialement, l'ensemble des syndicats de communes et des syndicats mixtes pouvaient verser des indemnités de fonction à leur président ainsi qu'à leurs vice-présidents.

Les différentes catégories de syndicats

Le présent article concerne :

les syndicats de communes, dont tous les membres appartiennent à cette strate de collectivités (article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales) ;

les syndicats mixtes fermés, dont la composition est limitée aux communes et à leurs groupements (article L. 5711-1 du même code) ;

et les syndicats mixtes ouverts « restreints », qui peuvent comprendre des communes, des EPCI à fiscalité propre, des départements et des régions (article L. 5721-8 du même code).

La loi « NOTRe » du 7 août 2015381(*) a circonscrit ce régime indemnitaire aux syndicats dont le périmètre est supérieur à celui d'un EPCI à fiscalité propre.

Comme l'a confirmé notre ancien collègue député Olivier Dussopt, « en limitant cette possibilité aux grands syndicats, l'objectif [était] d'encourager le regroupement des diverses structures territoriales et de favoriser la disparition des petits syndicats, par intégration de leurs compétences au sein d'EPCI à fiscalité propre ». Il ne s'agissait pas « d'une malfaçon législative » mais de « l'expression d'un choix politique »382(*).

Cette mesure ayant suscité une véritable incompréhension auprès des élus locaux, le législateur a ensuite repoussé sa mise en oeuvre au 1er janvier 2020383(*).

2. Le maintien des indemnités des présidents et des vice-présidents des syndicats

Comme l'a souligné notre collègue André Reichardt, « à l'approche de cette date butoir, force est de constater que ces difficultés demeurent, et ce, avec davantage d'acuité encore depuis le redécoupage de 2017, en ce que la taille des EPCI a largement augmenté et beaucoup sont devenus plus grands que le périmètre des syndicats intercommunaux »384(*).

Dès lors, l'article 28 quater du projet de loi tend, en accord avec le Gouvernement, à maintenir les indemnités de fonction des présidents et vice-présidents de syndicats au-delà du 1er janvier 2020, dès lors que ces structures continuent d'exercer leurs compétences.

Il met en oeuvre une recommandation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation385(*).

Votre commission a adopté l'article 28 quater ainsi rédigé.

Article 29 (art. L. 5211-13 et L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales) Remboursement des frais de déplacement des conseillers communautaires lorsqu'ils perçoivent une indemnité de fonction

L'article 29 du projet de loi tend à autoriser le remboursement des frais de déplacement des conseillers communautaires lorsqu'ils perçoivent une indemnité de fonction386(*).

1. Le remboursement des frais de déplacement

§ Le périmètre des remboursements

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent rembourser les frais de déplacement de leurs membres à trois conditions.

Les conditions à remplir pour le remboursement des frais de déplacement

- les membres de l'EPCI participent à l'une des réunions mentionnées à l'article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : assemblée délibérante, bureau, commission ou comité consultatif de l'EPCI, commission consultative des services publics locaux et réunion des organismes dans lesquels les conseillers communautaires représentent ce dernier ;

- la réunion se tient à l'extérieur de leur commune ;

- ces élus ne bénéficient d'aucune indemnité de fonction au titre de leur mandat intercommunal.

En conséquence, seuls les conseillers communautaires qui ne perçoivent aucune indemnité de fonction peuvent prétendre au remboursement de leurs frais de déplacement.

Ce critère semble particulièrement restrictif. À titre de comparaison, les communes peuvent rembourser les frais de déplacement de l'ensemble de leurs élus, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction387(*).

Le régime applicable en Polynésie française

En raison de ses contraintes géographiques, la Polynésie française bénéfice d'un régime spécifique388(*).

Ses EPCI peuvent rembourser les frais de déplacement de leurs membres dans deux hypothèses :

- ils ne bénéficient, comme en métropole, d'aucune indemnité de fonction ;

- ils bénéficient d'une indemnité mais résident sur une île différente de celle dans laquelle se tient la réunion.

§ Les modalités du remboursement

Conformément à l'article D. 5211-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le remboursement des frais de déplacement des élus locaux est aligné sur celui des fonctionnaires de l'État.

Pour un véhicule de 5 CV ou moins, le montant de l'indemnité kilométrique est par exemple fixé à 0,29 euros jusqu'à 2 000 kilomètres, à 0,36 euros entre 2 001 et 10 000 kilomètres et à 0,21 euros au-delà de 10 000 kilomètres.

Selon l'étude d'impact, les frais de déplacement des EPCI ont représenté 4,17 millions d'euros en 2018, dont 2,3 millions pour les EPCI à fiscalité propre. Ces dépenses sont concentrées dans les groupements de grande taille : la moitié des EPCI à fiscalité propre représente plus de 90 % des frais de déplacement.

2. Le projet de loi : étendre le remboursement des frais de déplacement pour les conseillers communautaires

§ Un nouvel enjeu : l'élargissement du périmètre des EPCI

Conséquence de la loi « NOTRe » du 7 août 2015389(*), le périmètre géographique des établissements intercommunaux s'est agrandi : le nombre d'EPCI à fiscalité propre est passé de 2 133 à 1 258 entre 2015 et 2019, tandis que celui des syndicats diminuait de 12 666 à 9 967.

Aussi, les déplacements des conseillers communautaires sont-ils de plus en plus nombreux et de plus en plus longs. Comme l'a souligné la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « alors que les intercommunalités [...], de même que les circonscriptions cantonales, ont été élargies, les modalités de remboursement des frais de déplacement sont [aujourd'hui] inadaptées »390(*).

D'après l'étude d'impact, certains conseillers communautaires préfèrent même « renoncer à leur indemnité de fonction pour pouvoir bénéficier de remboursement de frais, cette solution leur étant financièrement plus avantageuse »391(*).

§ L'extension du remboursement des frais de déplacement

L'article 29 du projet de loi vise à permettre aux EPCI de rembourser les frais de déplacement de leurs élus, y compris lorsque ceux-ci bénéficient d'une indemnité de fonction.

Reprenant une préconisation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il tend à aligner le droit applicable aux EPCI sur le régime communal.

Selon l'étude d'impact, « la réforme envisagée ne profitera que marginalement aux établissements les plus importants qui mobilisent déjà les possibilités qui leur sont offertes. Il est plus probable que la possibilité de cumuler des indemnités de fonction et des remboursements de frais bénéficiera en premier lieu aux élus des exécutifs d'établissements de taille moyenne, touchant une modeste indemnité mais souhaitant se faire rembourser un déplacement exceptionnel »392(*).

§ L'application en Polynésie française

À l'initiative de Mme Lana Tetuanui, votre commission a étendu les dispositions de l'article 29 à la Polynésie française (amendement COM-212).

Ses EPCI seraient autorisés à rembourser les frais de déplacement de l'ensemble de leurs membres, qu'ils perçoivent, ou non, des indemnités de fonction et quelle que soit leur île de résidence.

Comme le souligne notre collègue dans l'objet de son amendement, « ces droits seraient ouverts dès la promulgation de la présente loi, sans attendre la publication de l'ordonnance prévue à l'article 32 du projet de loi ».

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 29 bis (nouveau) (art. L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales)Modalités de remboursement des frais de déplacement pour l'exécution de mandats spéciaux dans les conseils municipaux

L'article 29 bis du projet de loi permettrait aux conseils municipaux de définir les modalités de remboursement des frais de déplacement engagés au titre d'un mandat spécial.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-266 de M. Éric Kerrouche, qui a reçu l'avis favorable des rapporteurs.

En l'état du droit, les communes peuvent rembourser les frais de transport de leurs membres dans l'exercice habituel de leur mandat.

Ces frais concernent des réunions « dans des instances ou organismes » dans lesquels « les élus représentent leur commune ès qualités ». Pour donner lieu à remboursement, les réunions doivent se tenir en dehors de la commune393(*).

Dans le même esprit, les communes peuvent également rembourser les frais engagés au titre d'un mandat spécial394(*).

Comme le précise l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), le mandat spécial correspond à une mission accomplie dans l'intérêt de la commune, « par un membre du conseil municipal et avec l'autorisation de celui-ci ». Cette notion « exclut toutes les activités courantes de l'élu et doit correspondre à une opération déterminée, de façon précise, quant à son objet (organisation d'une manifestation, lancement d'une opération nouvelle, etc.) et limitée dans sa durée »395(*).

Conformément à l'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales, les frais engagés au titre d'un mandat spécial peuvent être « remboursés forfaitairement dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l'État ».

Néanmoins, « les dépenses de transport effectuées dans l'accomplissement de ces missions sont remboursées sur présentation d'un état de frais ».

L'article 29 bis du projet de loi tend à donner davantage de souplesse aux conseils municipaux. Désormais, ces derniers fixeraient par délibération les modalités de prise en charge des dépenses de transport liées aux mandats spéciaux.

Comme l'indique notre collègue Éric Kerrouche, « par parallélisme avec ce que prévoit l'article 27 du projet de loi concernant le remboursement des frais de garde », la commune pourrait « choisir d'opter pour un remboursement forfaitaire ou un remboursement sur présentation d'un état de frais, selon ce qui lui paraît le plus opportun au regard de ses contraintes de gestion »396(*).

Votre commission a adopté l'article 29 bis ainsi rédigé.

Article 29 ter (nouveau) (art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales)Possibilité de déléguer au président de l'assemblée délibérante les autorisations de mandat spécial

L'article 29 ter du projet de loi tend à permettre aux assemblées délibérantes des communes, des départements et des régions de déléguer les autorisations de mandat spécial.

Il résulte de l'adoption des amendements identiques COM-148 de M. Alain Marc, COM-313 de M. Philippe Bonnecarrère et COM-550 de Mme Nathalie Delattre, qui ont reçu l'avis favorable des rapporteurs.

Les mandats spéciaux correspondent à une opération déterminée et limitée dans le temps, confiée à un membre de l'assemblée délibérante397(*). En l'état du droit, ils nécessitent une délibération préalable à chaque mandat spécial, permettant d'engager les frais de déplacement afférents.

Pour nos collègues Philippe Bonnecarrère et Nathalie Delattre, « ce mode opératoire, issu de dispositions anciennes, présente, de nos jours, de réelles difficultés. Il est incompatible avec les nécessités d'organisation des déplacements et est source d'insécurité juridique dès lors que les délibérations sont prises postérieurement à l'exécution du déplacement, la jurisprudence étant très sévère sur ce point »398(*).

En conséquence, l'article 29 ter du projet de loi permettrait à l'assemblée délibérante de déléguer au maire, au président du conseil départemental ou du conseil régional les autorisations de mandat spécial.

Comme toute délégation, ce dispositif resterait facultatif. Soumis au contrôle de légalité, il serait placé sous le contrôle de l'assemblée délibérante.

Votre commission a adopté l'article 29 ter ainsi rédigé.

Article 29 quater (nouveau) (art. L. 323-6 du code de la sécurité sociale) Arrêt maladie des élus locaux

L'article 29 quater du projet de loi tend à autoriser les élus locaux à poursuivre l'exercice de leurs fonctions pendant leur arrêt maladie, sauf avis contraire de leur médecin.

Il résulte de l'adoption des amendements COM-627 de vos rapporteurs, COM-135 de Mme Claudine Thomas et COM-46 de M. Jean-Pierre Grand.

1. La protection sociale des élus locaux

Depuis 2013399(*), les élus locaux sont, par principe, affiliés au régime général de la sécurité sociale. Complexes, ces règles d'affiliation restent toutefois « trop méconnues par leurs utilisateurs » et « trop floues » dans leur application400(*).

L'article L. 382-31 du code de la sécurité sociale distingue ainsi trois hypothèses, selon l'activité professionnelle de l'élu local et le montant de son indemnité de fonction.

Régime social des élus locaux (branche maladie)

 

Assujettissement aux cotisations sociales au titre du mandat

Droit aux indemnités journalières401(*)

1er cas : l'élu poursuit son activité professionnelle et perçoit une indemnité mensuelle supérieure à 1 688,50 euros

Oui

Oui, au titre de son activité professionnelle et de son mandat local

2e cas : l'élu poursuit son activité professionnelle mais perçoit une indemnité mensuelle inférieure à 1 688,50 euros

Non

Oui, au titre de son activité professionnelle

3e cas : l'élu a interrompu son activité professionnelle

Oui

Oui, au titre de son mandat local

Source : commission des lois du Sénat

Lorsqu'ils sont placés en arrêt maladie, les élus locaux perçoivent une indemnité journalière (IJ), sous réserve de respecter les conditions prévues par l'article L. 323-6 du code de la sécurité sociale.

Les conditions à respecter pour percevoir des indemnités journalières
(article L. 323-6 du code de la sécurité sociale)

Toute personne placée en arrêt maladie a l'obligation :

- d'observer les prescriptions du praticien ;

- de se soumettre aux contrôles organisés par la sécurité sociale ;

- de respecter les heures de sorties autorisées par le praticien ;

- de s'abstenir de toute activité non autorisée ;

- d'informer sans délai la sécurité sociale de toute reprise d'activité intervenant avant l'écoulement du délai de l'arrêt de travail.

Les personnes qui ne respectent pas ces obligations doivent restituer leurs indemnités journalières à la sécurité sociale.

Lorsque les élus locaux ne sont plus en mesure d'exercer effectivement leur mandat, leur indemnité de fonction est réduite à due concurrence des indemnités journalières402(*).

2. Les difficultés rencontrées

En pratique, les élus locaux peuvent poursuivre l'exercice de leur mandat, à condition d'obtenir l'accord préalable de leur médecin403(*).

Dans le cas contraire, le mandat est assimilé à une « activité non autorisée » au sens de l'article L. 323-6 du code de la sécurité sociale. L'élu concerné doit donc restituer les indemnités journalières perçues, comme l'a confirmé la Cour de cassation404(*).

Dans l'exemple cité par votre rapporteur Françoise Gatel, deux élus de la commune de Pontivy « ayant une activité professionnelle ont continué à exercer leur fonction d'adjoints alors qu'ils étaient en arrêt maladie [...]. Quelques mois plus tard, l'Urssaf leur a demandé de rembourser une partie des indemnités perçues au titre de la maladie, considérant qu'ils avaient continué à exercer une activité, pour des sommes allant jusqu'à 10 000 euros »405(*).

3. Sécuriser la situation des élus locaux en arrêt maladie

Le Gouvernement a admis cette difficulté, « que des élus de bonne foi ont pu rencontrer ». Elle résulte, de son point de vue, « d'un défaut d'information des élus sur la nécessité de préciser à leur médecin qu'il doit expressément les autoriser à exercer leur mandat électif pendant leur arrêt de travail »406(*).

Interrogés par vos rapporteurs, les représentants de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) ont dressé le même constat, sans faire état d'initiatives concrètes pour renforcer l'information des élus.

Dans un souci de sécurité juridique, votre commission a souhaité inverser la règle. Désormais, les élus locaux seraient autorisés à poursuivre leurs fonctions pendant leur arrêt maladie, à une double condition :

- ils n'ont reçu aucune contre-indication de leur médecin ;

- ils sont volontaires pour exercer leurs fonctions locales.

Sur le plan des principes, cette disposition permettrait de rappeler la différence de nature entre l'exercice d'une activité professionnelle, d'une part, et d'un mandat local, d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 29 quater ainsi rédigé.

Article 30
(art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales)
Modification du régime de prise en charge
de la protection fonctionnelle des maires

L'article 30 du projet de loi tend à rendre obligatoire, pour toutes les communes, la souscription d'un contrat d'assurance visant à couvrir les coûts résultant de la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle des maires.

1. La protection fonctionnelle des maires et des élus communaux

Historiquement reconnue par la jurisprudence par assimilation au régime applicable aux agents publics407(*), la protection fonctionnelle des élus locaux a été consacrée puis renforcée par le législateur à compter du début des années 2000.

Il existe désormais deux régimes de protection fonctionnelle applicables aux maires et élus communaux.

1.1. La protection des élus faisant l'objet de poursuites pénales et civiles

La loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels a, en premier lieu, créé une obligation pour les communes d'accorder une protection à leurs élus faisant l'objet de poursuites pénales ou civiles.

Désormais prévu à l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, ce régime de protection fonctionnelle consiste, pour l'essentiel, à assurer une prise en charge des honoraires d'avocats et des frais de justice engagés par l'élu concerné dans le cadre de sa défense.

Il est soumis à deux conditions, l'une tenant à la qualité de l'élu, l'autre à la nature des faits qui lui sont reprochés. Ne peuvent tout d'abord bénéficier de cette protection fonctionnelle que les maires et les élus les suppléant dans l'exercice de leurs fonctions ou ayant reçu une délégation. En sont donc exclus les autres conseillers municipaux.

Par ailleurs, la protection fonctionnelle ne peut être accordée à un élu, sur le fondement de l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, que pour des « faits qui n'ont pas le caractère détachable de l'exercice de ses fonctions ». En conséquence, aucun élu ne peut se voir accorder la protection fonctionnelle de sa collectivité lorsqu'il est poursuivi pour des faits qui relèvent de préoccupations d'ordre privé, qui procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations liées à l'exercice de fonctions publiques ou qui revêtent une particulière gravité408(*). Aussi, un maire poursuivi pour une prise illégale d'intérêts ne serait-il, par exemple, pas éligible à la protection fonctionnelle.

L'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales prévoit une exception à la prise en charge de la protection fonctionnelle par la commune : lorsque le maire ou l'élu municipal concerné est poursuivi pour des faits qu'il a accomplis en tant qu'agent de l'État, c'est à ce dernier, et non à la collectivité, d'assurer la protection fonctionnelle.

1.2. La protection des élus contre les violences, menaces ou outrages

Introduit par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales prévoit un second régime de protection fonctionnelle, applicable aux maires et élus communaux victimes de « violences, de menaces ou d'outrages » et, plus généralement, de toute forme d'attaque, dans le cadre de leurs fonctions409(*).

Outre la prise en charge des éventuels frais de justice engagés, il s'agit, pour la commune, de réparer le préjudice causé à l'élu, notamment financier.

De même que pour la protection fonctionnelle en cas de poursuites pénales ou civiles, ce régime de protection bénéficiait initialement aux maires et aux élus les suppléant ou ayant reçu une délégation. Il a été étendu, en 2003410(*), aux conjoints, enfants et ascendants directs de ces élus, lorsqu'ils décèdent dans l'exercice de leurs fonctions ou du fait de leurs fonctions.

2. Un renforcement bienvenu, bien qu'insuffisant, du dispositif de protection fonctionnelle

2.1. Un dispositif de protection soumis à de fortes tensions

La pénalisation croissante de la vie publique locale et la multiplication des mises en cause des chefs d'exécutif des collectivités territoriales, y compris pour des délits d'imprudence ou de négligence, constitue une préoccupation importante des élus locaux. Dans le cadre de la consultation lancée, en 2018, auprès de 17 000 élus locaux par la délégation aux collectivités territoriales du Sénat411(*), la protection juridique et le statut pénal étaient ainsi cités comme le premier champ d'action prioritaire pour améliorer l'exercice du mandat local.

Bien qu'aucune statistique exhaustive sur le nombre d'élus mis en cause et condamnés ne soit disponible, plusieurs études réalisées au cours des dernières années confortent le constat dressé par les élus.

Les travaux réalisés par l'observatoire de la société mutuelle d'assurance des collectivités locales (SMACL) fournissent, à cet égard, une tendance générale sur les poursuites engagées à l'encontre des élus. Au cours de la mandature 2008-2014, plus de 1 200 élus locaux auraient été poursuivis devant les tribunaux, soit une augmentation de près de 90 % par rapport à la mandature précédente (2001-2008). Selon les projections réalisées, le nombre d'élus mis en cause devrait dépasser, pour la mandature en cours, 1 500, ce qui représente une nouvelle augmentation d'environ 20 %.

Source : Rapport annuel 2018 de la Société mutuelle d'assurance des collectivités locales.

Confortant ces observations, le Conseil d'État, dans une étude publiée en 2018, relevait que « si le risque de condamnation est limité par une définition raisonnable de la faute pénale, le risque de mise en cause est plus sérieux. [...] La recherche de la responsabilité pénale des décideurs paraît ainsi constituer une tendance forte ».

Parallèlement, on assiste, depuis quelques années, à une augmentation du nombre d'agressions commises à l'encontre de maires et d'élus communaux, qui confronte nécessairement les communes à des sollicitations plus nombreuses de protection. Selon les informations transmises à votre commission par le ministère de l'intérieur, 361 maires ou maires-adjoints ont été victimes d'atteintes volontaires à l'intégrité physique en 2018412(*), dont 211 de menaces ou de chantage et 145 de violences physiques. Ces chiffres sont en augmentation de 9 % par rapport à l'année 2018, et de 13,5 % par rapport à 2017.

Cette tendance à l'augmentation tant des mises en cause des élus locaux que des actes de violence et d'outrage commis à leur rencontre conforte la nécessité d'une protection fonctionnelle. Elle interroge toutefois, dans le même temps, la capacité des communes à garantir sa mise en oeuvre effective.

L'octroi de la protection fonctionnelle aux élus engendre en effet, pour les communes, des coûts importants et difficilement prévisibles, susceptibles de grever les budgets de fonctionnement.

Comme le relève l'étude d'impact du projet de loi, garantir une protection effective des élus serait plus particulièrement difficile pour les petites communes. Deux raisons sont avancées pour expliquer ce constat : d'une part, l'absence de services juridiques étoffés capables d'accompagner les élus dans leurs procédures judiciaires ; d'autre part, des budgets plus contraints, susceptibles de dissuader les élus concernés de solliciter l'octroi de la protection fonctionnelle et les conduisant parfois à contracter des assurances à titre individuel.

2.2. L'introduction d'une obligation assurantielle pour renforcer l'effectivité de la protection offerte aux élus

Partant de ce constat, l'article 30 du projet de loi vise à créer de nouvelles modalités de prise en charge, pour les communes, des coûts liés à la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle des élus, afin d'en renforcer l'effectivité.

Sans en remettre en cause les principes de fond, il introduit, aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales une obligation, pour l'ensemble des communes, de contracter une assurance destinée à couvrir tous les coûts financiers engendrés par l'octroi de la protection fonctionnelle (frais d'avocats, réparation des dommages, etc.).

Cette assurance obligatoire aurait un champ plus réduit que le périmètre des régimes de protection fonctionnelle. Il est en effet prévu qu'elle ne couvre que les coûts liés à la protection du maire, qu'il soit mis en cause ou victime. Ne seraient en revanche concernés ni les autres élus, ni les ayants-droit des élus victimes. Ceux-ci pourraient néanmoins, si les communes le souhaitent, être intégrés dans l'assurance souscrite.

Sans fournir d'analyse détaillée de l'impact économique pour les collectivités, l'étude d'impact du projet de loi évalue le montant annuel des contrats, par collectivité, entre 50 et 300 euros par an.

Pour les communes de moins de 1 000 habitants, aux budgets plus contraints, le coût de l'assurance ferait l'objet d'une compensation par l'État, selon un barème qui serait défini par décret. 25 065 communes seraient concernées par ce mécanisme de compensation, sur un total de 34 970 communes, pour un budget estimatif total de 2,5 millions d'euros pour l'État.

2.3. La position de votre commission : un dispositif qui ne répond que partiellement aux objectifs qui lui sont assignés

Votre commission partage l'objectif poursuivi par le Gouvernement de garantir l'effectivité du droit à une protection fonctionnelle, de nature à sécuriser, pour les élus locaux, l'exercice de leur mandat au quotidien.

Elle s'interroge, en revanche, sur la capacité du dispositif proposé à répondre aux attentes qui lui sont assignées. Elle estime, en particulier, que le fait de limiter le périmètre de l'assurance obligatoire aux seuls maires et de ne pas y inclure l'ensemble des bénéficiaires de la protection fonctionnelle réduit l'utilité même de ce mécanisme assurantiel.

Il est possible que les communes les plus grandes aillent, d'elles-mêmes, au-delà de l'obligation prévue par la loi, comme certaines le font d'ailleurs d'ores et déjà, pour couvrir l'ensemble des autres élus municipaux susceptibles de bénéficier de la protection fonctionnelle.

Eu égard à leurs contraintes budgétaires, il est en revanche probable que les communes les plus petites se contentent de l'assurance obligatoire prévue par le législateur, ce qui ne les prémunira, en réalité, que partiellement contre le risque financier lié à la mise en oeuvre de la protection fonctionnelle.

Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d'État a dressé le même constat, estimant « utile, au vu des finalités poursuivies par la mesure, de compléter le projet pour étendre à la situation de ces élus [élus municipaux suppléant le maire ou ayant reçu délégation] l'obligation de souscription instaurée par le texte ».

Interrogé par vos rapporteurs lors de son audition, le 25 septembre 2019, devant votre commission, le ministre Sébastien Lecornu s'est dit favorable à une extension du périmètre de l'assurance aux adjoints aux maires ou élus ayant reçu délégation. Il a également déclaré que le Gouvernement était disposé à relever à 3 500 habitants le seuil en-deçà duquel l'État assurerait une compensation financière du coût de cette assurance.

Le Gouvernement ayant exprimé en termes suffisamment clairs et précis ses intentions sur cet article, votre commission a estimé qu'il lui était possible, sans violer les dispositions relatives à la recevabilité financière des amendements parlementaires, de procéder, d'une part, à un élargissement du périmètre de l'assurance et, d'autre part, à une extension du champ de la compensation financière par l'État. Elle a adopté un amendement COM-642 de ses rapporteurs en ce sens.

3. Assouplir les conditions d'attribution de la protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, de menaces ou d'outrages

En l'état du droit, un élu qui souhaite bénéficier de la protection fonctionnelle, soit parce qu'il fait l'objet de poursuites pénales ou civiles, soit parce qu'il a été lui-même victime d'agressions, de menaces ou d'outrages dans le cadre de ses fonctions, doit en solliciter l'attribution auprès de la commune.

Il appartient au conseil municipal d'apprécier la situation et de décider, lorsque les conditions légales sont réunies, de la lui accorder.

Bien que l'octroi d'une protection constitue une obligation pour la collectivité, la jurisprudence reconnaît au conseil municipal un pouvoir discrétionnaire, y compris lorsque l'élu est victime, qui lui permet d'apprécier l'opportunité d'accorder sa protection en fonction de la gravité des faits et de définir, le cas échéant, les modalités de mise en oeuvre qu'il juge appropriées. Il conserve, dans ce cadre, la possibilité de refuser d'apporter son aide financière à l'élu413(*) ou de n'assurer qu'une prise en charge partielle des frais de justice engagés, pour des motifs d'intérêt général414(*).

La délibération préalable du conseil municipal apparaît légitime et nécessaire dans les cas où l'élu concerné sollicite l'attribution d'une protection fonctionnelle au titre de poursuites engagées à son encontre. Il appartient en effet, dans cette hypothèse, à la collectivité de s'assurer que les faits qui lui sont reprochés sont bien constitutifs d'une faute non détachable de l'exercice de ses fonctions et d'apprécier l'opportunité d'apporter sa protection à l'élu.

Votre commission estime en revanche qu'un élu victime de violences, de menaces ou d'outrages, faits qui, en raison de leur objectivité, se révèlent beaucoup plus aisés à caractériser, devrait pouvoir bénéficier, sous réserve de préoccupations d'intérêt général, d'une protection systématique de sa collectivité lorsqu'il en fait la demande.

Aussi, soucieuse de garantir aux élus communaux victimes de violences, de menaces ou d'outrages une protection plus systématique et plus rapide, votre commission a-t-elle jugé souhaitable de simplifier la procédure applicable dans cette dernière hypothèse.

Traduisant, ce faisant, une proposition du plan adopté par votre commission pour la sécurité des maires, elle a, par le même amendement COM-642 de ses rapporteurs, complété l'article 30 du projet de loi afin de proposer une nouvelle rédaction de l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, qui « renverse » le dispositif actuel.

Ainsi, plutôt que de renvoyer à une délibération du conseil municipal le soin de décider l'octroi d'une protection, il s'agit de prévoir une attribution systématique de la protection à tout maire ou élu communal victime d'un fait de violence, de menace ou d'outrage qui en fait la demande.

Le conseil municipal, qui serait informé de l'octroi d'une protection, conserverait la possibilité de s'y opposer pour un motif d'intérêt général par une délibération contraire motivée.

Cette délibération devrait intervenir dans un délai de trois mois à compter de la demande adressée par le maire à la commune, délai dans lequel le maire est tenu de réunir un conseil municipal, conformément à l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales. L'inscription de ce point à l'ordre du jour serait de droit à la demande d'un ou plusieurs conseillers municipaux, afin de garantir que le maire ne puisse s'y opposer.

L'automatisme de l'octroi de la protection fonctionnelle, sans décision préalable du conseil municipal, conduit juridiquement à créer une dépense obligatoire pour la commune, mais n'engendrerait pas, en pratique, de coûts supplémentaires pour les communes dans la mesure où celles-ci seront désormais contraintes de contracter une assurance.

4. L'extension à la Polynésie française

Les articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales sont, conformément à l'article L. 2573-10 du même code, applicables dans les communes de Polynésie française.

Jugeant nécessaire que le renforcement du régime de protection aux élus soit immédiatement applicable sur l'ensemble du territoire de la République, conformément d'ailleurs aux termes de l'étude d'impact, votre commission a adopté un amendement COM-216 rectifié de Mme Lana Tetuanui et M. Nuihau Laurey qui étend les dispositions de l'article 30 à la Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 30 du projet de loi ainsi modifié.

Article 31 (art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
art. L. 613-5 du code de l'éducation) Habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer les dispositifs de formation des élus locaux - Participation du CNFPT à la formation des élus locaux - Validation des acquis de l'expérience

L'article 31 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour réformer les dispositifs de formation des élus locaux.

1. La formation des élus locaux

Comme l'indiquait M. Philippe Marchand, alors ministre de l'intérieur, l'accès à la formation est « devenu une nécessité [...] face à la complexité et à la technicité croissantes des connaissances et à la diversité des compétences juridiques ou financières que requiert l'exercice des mandats électifs locaux »415(*).

Pour nos collègues François Bonhomme, Michelle Gréaume et Antoine Lefèvre, le droit à la formation constitue également « une condition de démocratisation de l'accès aux fonctions politiques »416(*).

Les principes structurant la formation des élus locaux

Depuis 1992417(*), la formation des élus s'articule autour de deux principes :

une obligation de moyens pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, qui doivent y consacrer une partie de leur budget ;

une réponse au cas par cas aux besoins des élus, renforcée par la création, en 2015, d'un droit individuel à la formation (DIF)418(*).

En pratique, trois instruments structurent la formation des élus locaux : le budget des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre, le droit individuel à la formation et le congé de formation419(*).

Les instruments de formation des élus locaux

Source : commission des lois du Sénat

1.1. Les formations financées par les budgets locaux

Dans les trois mois qui suivent le renouvellement de l'assemblée délibérante, chaque collectivité territoriale et EPCI à fiscalité propre délibère sur le droit à formation de ses élus. Cette délibération fixe les orientations prises ainsi que les crédits ouverts à ce titre.

Chaque année, les dépenses de formation doivent représenter entre 2 % (plancher) et 20 % (plafond) des indemnités de fonction des membres de l'assemblée délibérante420(*).

Pour la collectivité territoriale ou l'EPCI à fiscalité propre, il s'agit de dépenses obligatoires, qui peuvent être mandatées d'office par la chambre régionale des comptes.

Les formations dispensées doivent être en lien avec le mandat exercé et bénéficier d'un agrément ministériel, délivré après avis du Conseil national de la formation des élus (CNFE)421(*). En pratique, elles sont assurées par 196 opérateurs, dont les associations d'élus (37 % des formations), des organismes privés (33 %) et des établissements publics d'enseignement supérieur (12 %)422(*).

En outre, les communes et les EPCI à fiscalité propre de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions ont l'obligation d'organiser, au cours de leur première année de mandat, une formation pour les élus ayant reçu une délégation.

Chaque année, un tableau récapitule les actions de formation mises en oeuvre par la collectivité ou l'EPCI à fiscalité propre. Ce document est annexé au compte administratif et donne lieu à un débat au sein de l'assemblée délibérante.

1.2. Le droit individuel à la formation (DIF)

À l'initiative du Sénat, les élus locaux bénéficient depuis le 1er janvier 2016 d'un droit individuel à la formation (DIF).

Chaque année, leur DIF est crédité de vingt heures de formation, cumulables sur toute la durée du mandat (soit un total de 120 heures de formation pour un mandat de six ans).

Ces formations, qui relèvent de l'initiative des élus, peuvent :

présenter un lien avec l'exercice du mandat, après agrément ministériel de l'opérateur ;

- ou préparer la reconversion professionnelle des élus. Pour plus d'efficacité, les formations correspondantes sont mobilisables jusqu'à six mois après l'expiration du mandat.

Le DIF est financé par une taxe d'un montant minimal de 1 %, prélevée sur les indemnités de fonction des élus locaux423(*). Lorsqu'ils ne perçoivent aucune indemnité, les élus bénéficient des actions DIF sans participer à son financement.

La gestion administrative et financière du droit individuel à la formation relève de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui instruit les demandes de formation dans un délai de deux mois424(*).

Les principaux chiffres du DIF des élus locaux

18,6 millions d'euros de cotisations collectées en 2018 ;

- Un coût moyen de formation de 1 642 euros ;

15 500 demandes de formation traitées depuis la mise en place du dispositif, avec un taux de refus d'environ 8 % des demandes ;

- 8 735 certifications proposées au titre de la reconversion professionnelle ;

- 98 % de formations en lien avec le mandat ; 2 % pour préparer la reconversion professionnelle.

Source : Caisse des dépôts et consignations

1.3. Un congé de formation

Au cours de leur mandat, les élus locaux peuvent s'absenter pendant dix-huit jours de leur activité professionnelle pour suivre une formation en lien avec leur mandat425(*).

Non rémunéré, ce congé s'ajoute aux autorisations d'absence et aux crédits d'heures des élus locaux426(*). Il est renouvelé en cas de réélection de l'intéressé

Les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent compenser les pertes de revenu subies par les élus.

Cette compensation n'excède pas une fois et demie la valeur horaire du SMIC, soit un plafond de 1 895,67 euros sur la durée du mandat. Elle reste peu mise en oeuvre : seuls 0,64 % des participants à la consultation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation (2018) ont déjà bénéficié d'une telle compensation427(*).

2. Des dispositifs de formation perfectibles

2.1. Des efforts à poursuivre

Parmi les participants à la consultation de la délégation sénatoriale, 55% ont suivi une formation au cours de leur mandat.

88 % des participants ont préconisé d'adapter le contenu de ces formations et 70 % de les rendre diplômantes. Les domaines jugés prioritaires sont la comptabilité et les finances publiques (24 %), le droit de l'urbanisme (20 %), la responsabilité pénale (17 %) et le droit de la commande publique (14 %).

2.2. Une sous-consommation des crédits de formation

Dans les budgets locaux, les montants consacrés à la formation des élus restent limités : seules les régions respectent le montant « plancher » fixé à 2 % des indemnités de fonction.

Crédits de formation des élus locaux

 

En millions d'euros

En % des indemnités de fonction

Communes

9,459

0,8

Départements

1,491

1,1

Régions

2,175

3,5

EPCI

1,605

0,7

TOTAL

14,73

-

Source : étude d'impact, à partir des comptes administratifs des collectivités territoriales et de leurs groupements pour l'année 2018

Au sein du bloc communal, les communes les plus peuplés concentrent les efforts de formation. Les crédits correspondants s'élèvent à 1,9 % des indemnités de fonction dans les communes de plus de 200 000 habitants, contre 0,4 % dans les communes de moins de 500 habitants.

Comme la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, vos rapporteurs regrettent que « les élus des plus petites communes bénéficient de crédits aussi modestes pour la formation, sans doute en raison de leur coût au regard du budget de leur collectivité »428(*).

2.3. Des perspectives financières défavorables pour le DIF

D'après l'étude d'impact, le droit individuel à la formation (DIF) des élus locaux « sera confronté à brève échéance à une impasse de trésorerie compte tenu de sa trajectoire financière actuelle »429(*).

Selon les estimations, le DIF devrait connaître une situation déficitaire à compter d'avril (hypothèse haute) ou d'août 2020 (hypothèse basse). Il subit le décalage entre l'assiette des cotisations (190 000 élus locaux bénéficiant d'une indemnité de fonction) et le périmètre des bénéficiaires (550 000 élus locaux).

Sur le plan opérationnel, il n'existe aucune articulation entre les droits acquis au titre d'un mandat local (DIF des élus) et d'une activité professionnelle (compte personnel de formation), ce qui ajoute en complexité.

Le compte personnel de formation (CPF)

Depuis le 1er janvier 2015, les salariés de droit privé ont accès à un compte personnel de formation (CPF)430(*).

Dans la limite d'un plafond 5 000 euros, l'employeur y verse une contribution annuelle de 500 euros. Le salarié peut consulter ses droits à formation sur un site Internet dédié431(*) puis mobiliser son CPF pour suivre des formations professionnelles ou réaliser des bilans de compétence.

Le compte personnel de formation est complété par le compte d'engagement citoyen (CEC), qui valorise les activités bénévoles, et le compte professionnel de prévention (C2P), pour mieux prévenir la pénibilité au travail. Ensemble, ils forment le compte personnel d'activité (CPA).

L'ordonnance du 19 janvier 2017432(*) a étendu ce dispositif à la fonction publique : depuis le 1er janvier 2018, les agents publics disposent de leur propre compte personnel de formation. Chaque année, il est crédité de 24 heures jusqu'à l'acquisition d'un crédit de 120 heures de formation, puis de 12 heures jusqu'à l'acquisition d'un crédit de 150 heures.

Deux compteurs coexistent aujourd'hui: l'un pour recenser les droits à formation des salariés de droit privé, l'autre destiné aux agents publics. La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique garantit toutefois un droit à la portabilité entre ces deux CPF. À titre d'exemple, un fonctionnaire peut désormais « monétiser » ses droits à formation et les mobiliser lorsqu'il rejoint le secteur privé.

3. Une habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer les dispositifs de formation des élus locaux

3.1. Un délai de neuf mois pour adopter les ordonnances

Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, l'article 31 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour « renforcer les compétences des élus » et « améliorer les conditions d'exercice des mandats ».

Ces ordonnances devraient être prises dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification serait déposé dans les trois mois suivants.

3.2. Les objectifs de l'habilitation

L'habilitation à légiférer par ordonnances poursuivrait quatre objectifs.

· La création d'un CPF pour les élus locaux

Il s'agit, tout d'abord, d'élargir l'offre de formation des élus locaux en mettant en place un compte personnel de formation (CPF).

Pour plus de souplesse, votre commission s'est assurée de la portabilité des droits à la formation entre les différents comptes personnels de formation (amendement COM-628 des rapporteurs). À titre d'exemple, un élu pourrait ainsi cumuler les droits à formation acquis pendant son mandat local, d'une part, et ceux acquis au titre de son activité professionnelle, d'autre part.

· L'articulation des dispositifs de formation

Les ordonnances tendraient, ensuite, à « faciliter l'accès à la formation » et à « clarifier les différents dispositifs de formation des élus locaux selon qu'ils sont ou non liés à l'exercice du mandat ».

Le Gouvernement envisagerait de mieux articuler, voire de fusionner, les formations financées par les budgets locaux et celles qui relèveraient du futur compte personnel de formation.

· Un référentiel de formations

En complément, les ordonnances permettraient de « définir un référentiel unique de formation » tout en assurant « la transparence et la qualité des dispositifs de formation » et en renforçant « le contrôle exercé sur les organismes de formation des élus locaux ».

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, l'agrément ministériel des opérateurs est aujourd'hui insuffisant pour garantir la qualité des formations proposées. Le Gouvernement souhaiterait mieux encadrer leur contenu et préciser le cahier des charges à respecter.

· La mutualisation des fonds

Enfin, les ordonnances auraient pour objectif de « mutualiser le financement » des formations entre les collectivités territoriales.

Alors que cette mesure pourrait avoir d'importantes conséquences financières sur les collectivités, les pistes envisagées par le Gouvernement semblent trop imprécises.

L'étude d'impact se limite à mentionner la proposition de loi créant un statut de l'élu communal de notre collègue Pierre-Yves Collombat, qui prévoyait la création d'un fonds national pour la formation des élus, financé par les crédits de formation non consommés par les collectivités.

Votre commission s'était opposée à la création de ce fonds, rappelant qu'une telle péréquation relève déjà de la dotation particulière aux conditions d'exercice des mandats locaux.

Elle a, en conséquence, supprimé ce dernier objectif de l'habilitation à légiférer par ordonnances (amendement COM-629 des rapporteurs).

4. Les ajouts de votre commission

Votre commission a complété l'habilitation à légiférer par ordonnances en inscrivant, par des dispositions d'application directe, plusieurs dispositifs pour renforcer la formation des élus locaux.

4.1. La validation des acquis de l'expérience

Conformément à l'article L. 613-5 du code de l'éducation, les études, expériences professionnelles et acquis personnels sont pris en compte dans la validation des acquis de l'expérience (VAE) pour la délivrance des diplômes universitaires.

À l'initiative de notre collègue Nathalie Delattre, votre commission a ouvert ce système d'équivalence universitaire aux élus locaux. Il s'agit ainsi de mieux valoriser l'expérience acquise au cours du mandat et de faciliter la reconversion des élus (amendement COM-491).

4.2. L'appui du CNFPT

Établissement public à caractère administratif, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est chargé de la formation des agents des collectivités. En 2018, le CNFPT a organisé 68 000 sessions de formation, suivies par 920 000 agents territoriaux.

Comme l'a souligné son président, M. François Deluga, « le CNFPT ne dispose pas de compétences juridiques en matière de formation des élus, alors [qu'il détient] les compétences techniques »433(*).

À l'initiative de notre collègue Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, votre commission a souhaité mobiliser le savoir-faire et la présence territoriale du CNFPT pour renforcer la formation des élus (amendement COM-210).

L'objectif est que le CNFPT puisse organiser des formations à destination des élus locaux.

Ces formations seraient directement financées par le droit à la formation (DIF) des élus434(*) et feraient l'objet, pour plus de transparence, d'un budget annexe à celui du CNFPT.

Dans un objectif de mutualisation des moyens, une même session de formation pourrait accueillir des élus locaux et des agents territoriaux, favorisant ainsi les échanges d'expérience.

Ces formations pourraient également concerner la préparation aux concours de catégorie A de la fonction publique territoriale.

En l'état du droit, l'expérience des élus locaux est déjà prise en compte dans les troisièmes concours435(*). Ces concours nécessitent toutefois « l'acquisition de compétences et de connaissances précises, qu'une formation adaptée sera à même d'apporter »436(*).

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 31 bis (nouveau)
(art. L. 2121-19, L. 3121-20 et L. 4132-20 du code général
des collectivités territoriales)
Séances réservées aux questions orales posées par l'opposition

Introduit par votre commission à l'initiative de notre collègue Éric Kerrouche, par l'adoption d'un amendement COM-270 sous amendé par vos rapporteurs (sous-amendement COM-647), l'article 31 bis du projet de loi prévoit, dans les conseils municipaux, départementaux et régionaux, que les trente premières minutes de la séance soient consacrées tous les six mois à l'examen des questions orales posées par l'opposition, à la demande d'un dixième des membres de l'assemblée délibérante.

La loi garantit certains droits aux groupes d'élus : ils peuvent notamment se voir affecter des locaux et disposer d'un espace réservé dans le bulletin d'information de la collectivité.

Par ailleurs, la loi garantit aux membres des organes délibérants le droit de poser des questions en séance, ces questions devant avoir trait aux affaires de la collectivité. La fréquence ainsi que les règles de présentation et l'examen des questions orales sont définies par le règlement intérieur de chaque assemblée locale ou, dans les communes, par une délibération du conseil municipal.

Afin de consolider les droits de l'opposition, il a paru opportun à votre commission de renforcer leur encadrement légal, en permettant qu'à la demande d'un dixième au moins des membres de l'organe délibérant, les trente premières minutes de la séance soient consacrées tous les six mois à l'examen de questions orales posées par les conseillers n'appartenant pas à la majorité.

Votre commission a adopté l'article 31 bis ainsi rédigé.

Article 32 (supprimé)
Habilitation à légiférer par ordonnance pour l'adaptation
et l'extension du projet de loi dans les outre-mer

L'article 32 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, en vertu de l'article 38 de la Constitution, pour adapter les dispositions du projet de loi en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Ces collectivités sont en effet, à l'instar de Wallis-et-Futuna, régies par le principe de spécialité législative : l'application des textes législatifs y est subordonnée à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.

Cette habilitation permettrait, notamment, d'étendre à ces deux territoires les dispositions du projet de loi relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, à certains pouvoirs de police du maire, ou encore des dispositions relatives aux prestations de services.

Le Gouvernement disposerait d'un délai de six mois pour prendre l'ordonnance en question.

Vos rapporteurs se sont interrogés sur le périmètre géographique restreint de l'ordonnance : certaines dispositions du projet de loi doivent en effet être étendues aux autres territoires ultramarins. Ne pouvant étendre le champ de l'habilitation, ils se sont donc attachés à réaliser par eux-mêmes les coordinations nécessaires.

Cet article d'habilitation était initialement situé dans le titre IV du projet de loi, intitulé « renforcer et reconnaitre les droits des élus ». Les dispositions qu'il est proposé d'étendre sont toutefois présente dans l'ensemble des titres du projet de loi, et non seulement dans le titre IV.

Votre commission a donc déplacé cet article dans un titre VI (nouveau) dédié aux dispositions relatives aux outre-mer (amendement COM-630 de suppression et amendement COM-633, tous deux de vos rapporteurs).

Votre commission a supprimé l'article 32.


* 305 Faciliter l'exercice des mandats locaux : enjeux et perspectives, rapport n° 642 (2017-2018), tome 1, fait par MM. Jean-Marie Bockel, Mathieu Darnaud et Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, p. 6.

* 306 Contre vingt jours ouvrables pour les candidats aux élections législatives et sénatoriales (article L. 3142-79 du code du travail).

* 307 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 308 Étude d'impact du projet de loi, p. 238.

* 309 Article L. 3142-87 du code du travail.

* 310 En cohérence avec l'article L. 52-8 du code électoral, qui interdit le financement des campagnes électorales par toute personne morale, dont les entreprises et les administrations.

* 311 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 312 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* 313 Faciliter l'exercice des mandats locaux : analyse des résultats de la consultation, rapport n° 642 (2017-2018), tome 6, fait par Mme Françoise Gatel et M. Éric Kerrouche. Achevée le 31 janvier 2018, cette consultation a suscité 17 500 contributions, dont 7 300 complétées de la première à la dernière question.

* 314 Compte rendu intégral de la séance du 12 juin 2019. L'examen de la proposition de loi de notre collègue Pierre-Yves Collombat n'a pu être achevé, faute de temps dans l'espace réservé au groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

* 315 Étude d'impact du projet de loi, p. 186.

* 316 Soit la moitié de la durée légale du temps de travail (articles L. 2123-5, L. 3123-3 et L. 4135-3 du code général des collectivités territoriales).

* 317 Conseil d'État, 10 novembre 1982, affaire n° 25997.

* 318 Articles L. 2123-2, L. 3123-2 et L. 4135-2 du code général des collectivités territoriales.

* 319 Articles L. 2123-1, L. 3123-1 et L. 4135-1 du code général des collectivités territoriales.

* 320 Article L. 2123-3 du code général des collectivités territoriales.

* 321 Articles L. 2123-7 à L. 2123-9, L. 3123-5 à L. 3123-7 et L. 4135-5 à L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales.

* 322 Voir le commentaire de l'article 26 bis pour plus de précision sur le statut de salarié protégé.

* 323 Articles L. 5214-8 (communautés de communes), L. 5215-16 (communautés urbaines), L. 5216-4 (communautés d'agglomération) et L. 5217-7 (métropoles) du code général des collectivités territoriales. 

* 324 Étude d'impact du projet de loi, p. 185.

* 325 Il corrige, à cet effet, l'erreur de coordination constatée à l'article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales, par renvoi à l'article L. 2123-1 du même code.

* 326 Voir le commentaire de l'article 28 du projet de loi pour plus de précisions sur le régime indemnitaire des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

* 327 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 328 Compte rendu de la commission des lois du 23 janvier 2013.

* 329 Livre IV de la deuxième partie du code du travail.

* 330 Cour de cassation, chambre sociale, 14 septembre 2016, affaire 16-40.223.

* 331 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime social, rapport n° 642 (2017-2018), tome 3, fait par nos collègues Daniel Chasseing et Marc Daunis, p. 43.

* 332 Loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

* 333 Voir, pour plus de précisions, le commentaire de l'article 26 du projet de loi.

* 334 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime social, rapport n° 642 (2017-2018), tome 3, fait par nos collègues Daniel Chasseing et Marc Daunis, p. 44.

* 335 Source : objet de l'amendement adopté en commission.

* 336 Voir le commentaire de l'article 26 bis pour plus de précisions sur le statut de salarié protégé.

* 337 Ces dispositifs ont été créés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, puis renforcés par la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 338 Loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* 339 Voir, pour l'exemple de l'échelon communal, l'article L. 2123-18-3 du code général des collectivités territoriales.

* 340 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime indemnitaire, rapport n° 642 (2017-2018), tome 2, fait par nos collègues Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené, p. 44.

* 341 Articles L. 2123-18-2 (communes), L. 3123-19 (départements), L. 4135-19 (régions), L. 5214-8 (communautés de communes), L. 5215-16 (communautés urbaines), L. 5216-4 (communautés d'agglomération) et L. 5217-7 (métropoles) du code général des collectivités territoriales. Le périmètre de ces réunions est le même que celui retenu pour les autorisations d'absence (article 26 du projet de loi).

* 342 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 précitée.

* 343 Le montant maximal et les modalités de versement de ce remboursement restant inchangés.

* 344 Étude d'impact du projet de loi, p. 191.

* 345 Source : réponse du Gouvernement aux questions écrites des rapporteurs.

* 346 Articles L. 1271-1 à L. 1271-17 du code du travail.

* 347 Articles L. 2123-18-4 (communes), L. 3123-19-1 (départements), L. 4135-19-1 (régions), L. 5214-8 (communautés de communes), L. 5215-16 (communautés urbaines), L. 5216-4 (communautés d'agglomération) et L. 5217-7 (métropoles) du code général des collectivités territoriales.

* 348 Articles D. 2123-22-6 du code général des collectivités territoriales et D. 7233-8 du code du travail.

* 349 Contrairement au remboursement des frais de garde et d'assistance, qui deviendrait obligatoire pour les communes et les EPCI à fiscalité propre (voir supra).

* 350 Source : objet de l'amendement adopté en commission.

* 351 Étude d'impact du projet de loi, p. 195.

* 352 Article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales.

* 353 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 12 juin 2019.

* 354 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* 355 Montant correspondant à une fois et demie celui de l'indemnité parlementaire de base. En cas de dépassement, l'indemnité de fonction de l'élu local fait l'objet d'un écrêtement, reversé au budget de la personne publique concernée.

* 356 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 357 Rapport n° 156 (2001-2002) fait par notre ancien collègue Daniel Hoeffel sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, p. 292.

* 358 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée.

* 359 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 360 Rapport n° 533 (2018-2019) fait par M. Mathieu Darnaud sur la proposition de loi créant un statut de l'élu communal, p. 38.

* 361 Loi n° 2016-1500 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

* 362 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain. Les départements, les métropoles et les régions disposent d'une même capacité de modulation de l'indemnité de fonction de leurs élus.

* 363 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime indemnitaire, rapport n° 642 (2017-2018), tome 2, fait par nos collègues Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené, p. 27.

* 364 Loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

* 365 Rapport n° 642 (2017-2018) de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, tome 2 précité, p. 35.

* 366 Dans l'hypothèse où le maire et ses adjoints accepteraient de réduire leur indemnité de fonction afin de respecter l'enveloppe indemnitaire du conseil municipal (voir supra).

* 367 Étude d'impact du projet de loi, p. 201.

* 368 Le budget de formation des élus devant atteindre au moins 2 % de l'enveloppe indemnitaire de la commune. Voir le commentaire de l'article 31 du projet de loi pour plus de précisions.

* 369 Étude d'impact du projet de loi, p. 199.

* 370 Loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Voir le commentaire de l'article 28 quater pour plus de précisions.

* 371 Ce qui implique, en pratique, de réduire l'indemnité du président et des vice-présidents de l'EPCI par rapport aux plafonds légaux (voir supra).

* 372 Articles L. 2123-24-1 et L. 4215-16 du code général des collectivités territoriales. Votre commission souhaite toutefois revenir sur cette incohérence (article 26 du projet de loi).

* 373 Articles L. 5215-16, L. 5215-17, L. 5216-4-1 et L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales.

* 374 Étude d'impact du projet de loi, p. 198.

* 375 Article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales (voir supra).

* 376 Étude d'impact du projet de loi, p. 202.

* 377 Articles L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales.

* 378 Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

* 379 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime indemnitaire, rapport n° 642 (2017-2018), tome 2, fait par nos collègues Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené, p. 42.

* 380 Voir le commentaire de l'article 28 quater pour plus de précisions sur ces syndicats.

* 381 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 382 Rapport n° 3541 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 10.

* 383 Loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

* 384 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 472 (2018-2019) relative au maintien des indemnités de fonction des présidents et vice-présidents de certains syndicats intercommunaux.

* 385 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime indemnitaire, rapport n° 642 (2017-2018), tome 2, fait par nos collègues Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené, p. 44.

* 386 Voir le commentaire de l'article 28 du projet de loi pour plus de précisions sur l'indemnité de fonction des conseillers communautaires.

* 387 Articles L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales.

* 388 Article L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales.

* 389 Loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République

* 390 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime indemnitaire, rapport n° 642 (2017-2018), tome 2, fait par nos collègues Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené, p. 44.

* 391 Étude d'impact du projet de loi, p. 206.

* 392 Étude d'impact du projet de loi, p. 226.

* 393 Article L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales.

* 394 Article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales.

* 395 Statut de l'élu(e) local(e), brochure de juin, p. 57.

* 396 Source : objet de l'amendement adopté en commission.

* 397 Voir le commentaire de l'article 29 bis pour plus de précisions sur les mandats spéciaux.

* 398 Source : objet des amendements adoptés en commission.

* 399 Loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.

* 400 Faciliter l'exercice des mandats locaux : le régime social, rapport n° 642 (2017-2018), tome 3, fait par nos collègues Daniel Chasseing et Marc Daunis.

* 401 Sous réserve d'avoir suffisamment cotisé en amont de l'arrêt maladie.

* 402 Voir, pour les conseillers municipaux, l'article L. 2123-25-1 du code général des collectivités territoriales.

* 403 Réponse du ministre de l'intérieur à la question écrite n° 123907 de notre ancien collègue député Jacques Bascou, 21 février 2012.

* 404 Cour de cassation, 15 juin 2017, arrêt n° 16-17567.

* 405 Compte rendu de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, réunion du 15 février 2018.

* 406 Question orale n° 0806S de notre collègue Éric Gold. Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 4 juin 2019.

* 407 Dans son arrêt Gillet du 5 mai 1971, le Conseil d'Etat a reconnu comme principal général de droit la protection due par les collectivités à leurs élus faisant l'objet de poursuites judiciaires.

* 408 Conseil d'État, 30 décembre 2015, n° 391798, Commune de Roquebrune-sur-Argens.

* 409 En vertu d'une jurisprudence constante, il est établi que la liste des infractions visées par l'article L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales n'est pas exhaustive et s'étendait à toute menace ou attaque du fait ou à l'occasion des fonctions, notamment aux injures et diffamations.

* 410 Loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

* 411 Rapport de MM. François Grosdidier et Alain Richard, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n°  642 tome V (2017-2018), déposé le 5 juillet 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r17-642-5/r17-642-51.pdf.

* 412 Ces données correspondent aux plaintes enregistrées par les services de police ou de gendarmerie.

* 413 Conseil d'État, 14 février 1975, Paul Teitgen, n° 87730.

* 414 Conseil d'État, 2 avril 2003, Chantalou, n° 249805.

* 415 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 20 janvier 1992.

* 416 Faciliter l'exercice des mandats locaux : la formation et la reconversion, rapport n° 642 (2017-2018), tome 4, fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, p. 5 et 6.

* 417 Loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

* 418 Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

* 419 Articles L. 2123-12 à L. 2123-16 (communes), L. 3123-10 à L. 3123-14 (départements), L. 4135-10 à L. 4135-14 (régions), L. 5214-8 (communautés de communes), L. 5215-16 (communautés urbaines), L. 5216-4 (communautés d'agglomération) et L. 5217-7 (métropoles) du code général des collectivités territoriales.

* 420 Lorsqu'ils ne sont pas consommés, ces crédits peuvent être reportés à l'année suivante, sauf en cas de renouvellement de l'assemblée délibérante.

* 421 Présidé par un élu local, le Conseil national de la formation des élus (CNFE) est composé de douze personnalités qualifiées et de douze représentants des élus locaux (article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales).

* 422 Source : rapport n° 642 (2017-2018), tome 4 précité, p. 11.

* 423 Sur un total d'environ 550 000 élus locaux, 190 000 perçoivent une indemnité de fonction. Voir le commentaire de l'article 28 pour plus de précisions.

* 424 Article L. 1621-2 du code général des collectivités territoriales.

* 425 Initialement fixée à six jours, la durée du congé de formation a été allongée à dix-huit jours par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 426 Voir le commentaire de l'article 26 du projet de loi pour plus de précisions sur les autorisations d'absence et les crédits d'heures des élus locaux.

* 427 Faciliter l'exercice des mandats locaux : analyse des résultats de la consultation, rapport n° 642 (2017-2018), tome 6, fait par Mme Françoise Gatel et M. Éric Kerrouche.

* 428 Rapport n° 642 (2017-2018), tome 4 précité, p. 24.

* 429 Étude d'impact du projet de loi, p. 217.

* 430 Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, désormais codifiée aux articles L. 6323-1 à 6323-42 du code du travail.

* 431 Ce site est consultable à l'adresse suivante : www.moncompteactivite.gouv.fr.

* 432 Ordonnance n° 2017-53 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

* 433 Audition du 29 mars 2018 devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

* 434 Que le Gouvernement envisage de convertir en compte personnel de formation (voir supra).

* 435 Article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 436 Faciliter l'exercice des mandats locaux : la formation et la reconversion, rapport n° 642 (2017-2018), tome 4 précité, p. 40.