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Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique : Rapport

2 octobre 2019 : Engagement et proximité - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE V
VOTE

Article 33 (art. L. 12-1 et L. 18-1 [nouveaux], L. 71, L. 72, L. 79 à L. 82 [nouveaux], L. 387, L. 388 et L. 388-1 [nouveau] du code électoral ;
art. 30 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)Simplification du vote par procuration -
Droit de vote des personnes détenues

L'article 33 du projet de loi poursuit deux objectifs :

- simplifier le vote par procuration pour l'ensemble des citoyens ;

- faciliter l'exercice du droit de vote pour les personnes détenues en adaptant leurs conditions d'inscription sur les listes électorales et en créant un dispositif de vote par correspondance.

Cet article entrerait en vigueur selon des modalités fixées par décret et, au plus tard, le 1er janvier 2021.

Les rapporteurs soutiennent l'objectif de ces dispositions et regrettent qu'elles ne puissent pas être mises en oeuvre dès les prochaines élections municipales de mars 2020, faute de développement informatique dans le répertoire électoral unique (REU).

À leur initiative, votre commission a toutefois supprimé l'inscription systématique des détenus sur les listes électorales, préférant laisser une capacité de choix aux personnes concernées.

1. Simplifier le vote par procuration

1.1. Une modalité de vote strictement encadrée

Les procurations permettent à un électeur empêché ou absent (le mandant) de choisir un autre électeur (le mandataire) pour se rendre à sa place au bureau de vote. Dérogations au principe de secret du vote, elles sont strictement encadrées par le code électoral437(*).

· Le mandant

Introduites par la loi du 12 avril 1946438(*), les procurations étaient réservées à certaines catégories d'électeurs (marins, militaires, forains, etc.).

Leur périmètre a été progressivement élargi pour concerner, en l'état du droit, trois types de situation :

- les électeurs qui souffrent d'un problème de santé ou d'un handicap ou qui portent assistance à « une personne infirme ou malade » ;

- ceux qui doivent s'absenter pour des raisons professionnelles ou personnelles (déplacements professionnels, déménagements, formations, vacances) ;

- les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale.

Dans les deux premiers cas, une simple attestation sur l'honneur suffit au mandant pour donner procuration. Dans le dernier cas, les détenus doivent fournir un extrait du registre d'écrou.

· Le mandataire

Le mandataire peut disposer de deux procurations maximum, dont une seule établie en France. À titre dérogatoire, les Français de l'étranger peuvent en détenir trois439(*).

Il doit jouir de ses droits électoraux et être inscrit dans la même commune que le mandant, ce qui permet au maire de contrôler le nombre de procurations reçues.

· La procédure

La procuration est établie soit par le juge ou le greffier en chef du tribunal d'instance, soit par un officier de police judiciaire (policier ou gendarme), jamais en mairie. Valable pour une durée maximale d'un an, elle est mentionnée sur la liste électorale et la liste d'émargement.

Le mandant peut révoquer sa procuration à tout moment. Il peut également voter dans son bureau de vote, à condition de se présenter avant son mandataire.

1.2. Les simplifications apportées par le projet de loi

L'article 33 tend à faciliter l'établissement des procurations en apportant deux simplifications.

En premier lieu, il vise à supprimer l'attestation sur l'honneur et les motifs requis pour établir la procuration (article L. 71 du code électoral). Tout électeur pourrait donner procuration, sans exciper de raisons médicales, personnelles ou professionnelles.

Le droit rejoindrait ainsi la pratique. Comme le confirme l'étude d'impact, l'attestation reste aujourd'hui « purement symbolique ». Elle se traduit généralement « par une case à cocher sur le formulaire de demande de procuration »440(*). De fait, les motifs avancés (obligations professionnelles, vacances, etc.) ne font l'objet d'aucune vérification.

En second lieu, le mandant pourrait confier sa procuration à tout mandataire, y compris lorsque celui-ci est inscrit sur la liste électorale d'une autre commune (article L. 72 du code électoral). L'objectif est ainsi de simplifier la recherche d'un mandataire et donc l'exercice du droit de vote.

Les autres règles encadrant les procurations resteraient inchangées, notamment en ce qui concerne le nombre de procurations par mandataire.

Cette simplification nécessiterait d'adapter le REU, opérationnel depuis le 1er janvier 2019441(*). Sous réserve de nouveaux développements informatiques, cet outil permettrait de contrôler le nombre de procurations reçues par un même mandataire, y compris lorsqu'elles concernent plusieurs communes.

2. Faciliter l'exercice du droit de vote pour les personnes détenues

2.1. Le droit de vote dans les établissements pénitentiaires

Depuis l'entrée en vigueur du nouveau code pénal (1994), les personnes détenues ne sont plus privées de leurs droits civiques, sauf peine complémentaire prononcée par le juge. D'après le ministère de la justice, 55 000 détenus sont aujourd'hui titulaires de leur droit de vote, sur un total d'environ 70 000 détenus.

Comme tout électeur, les personnes détenues :

- sont inscrites d'office sur les listes électorales de leur domicile lorsqu'elles atteignent l'âge de 18 ans ;

- peuvent, dans les autres cas, solliciter leur inscription jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin. Les détenus disposent alors de trois possibilités : être inscrits dans leur commune d'origine, dans la commune d'une structure sociale ou celle de leur établissement pénitentiaire.

L'inscription des personnes détenues sur les listes électorales (droit en vigueur)

- Dans leur commune d'origine (article L. 11 du code électoral)

En application des règles de droit commun, les personnes détenues peuvent s'inscrire sur la liste électorale de leur commune d'origine. Elles doivent justifier d'une attache personnelle avec la commune, par exemple en y conservant un domicile ou en figurant sur le rôle des contributions directes depuis au moins deux ans.

- Dans la commune d'une structure sociale (article L. 15-1 du code électoral)

Les détenus peuvent être domiciliés auprès d'un centre communal ou intercommunal d'action social (CCAS - CIAS). Pour s'inscrire sur la liste électorale, ils doivent y être domiciliés depuis au moins six mois.

- Dans la commune de l'établissement pénitentiaire (article L. 11 du code électoral et article 30 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)

Deux procédures leur sont ouvertes : elles peuvent attester de leur résidence au sein de l'établissement depuis au moins six mois ou demander à y être domiciliées.

En pratique, les personnes détenues exercent leur droit de vote de deux manières : en sollicitant une permission de sortir pour se déplacer jusqu'au bureau de vote ou en établissant une procuration.

2.2. Une forte abstention, ayant justifié l'expérimentation du vote par correspondance

§ Des difficultés pratiques

Comme l'a souligné notre collègue Alain Marc dans son avis budgétaire « Administration pénitentiaire », l'exercice du droit de vote par les détenus est rendu difficile par « la nécessaire complexité des démarches exigées pour s'inscrire sur les listes électorales », notamment « au regard des difficultés de la population carcérale »442(*).

En outre, les personnes placées en détention provisoire, purgeant une longue peine ou soumises à une période de sûreté ne peuvent bénéficier d'aucune permission de sortir pour aller voter443(*).

Enfin, les détenus rencontrent des difficultés pour trouver un mandataire de confiance et obtenir qu'un officier de police judiciaire se déplace en détention pour valider leur procuration.

· Une participation électorale limitée

La participation électorale des personnes détenues reste limitée : seuls 1 053 détenus ont participé à l'élection présidentielle de 2017, pour un taux d'abstention d'environ 98 %.

Dans son discours du 6 mars 2018 devant l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP), le Président de la République s'est engagé à faciliter l'exercice du droit de vote dans les prisons : « On a essayé de m'expliquer pourquoi des détenus ne pouvaient pas voter, je n'ai pas compris. Il semblerait que ce soit le seul endroit de la République où on ne sache pas organiser ni le vote par correspondance, ni l'organisation d'un bureau. [...] Je veux que tous les détenus en France puissent exercer le droit de vote. »

À l'initiative du Sénat, le législateur a apporté une première réponse en permettant, à titre expérimental, aux personnes détenues de voter par correspondance pour les élections européennes de mai 2019.

4 395 détenus ont participé à cette expérimentation, le taux de participation dans les prisons (8 %) augmentant de sept points par rapport aux élections législatives de 2017. 3 980 détenus supplémentaires s'étaient inscrits à l'expérimentation mais n'ont pas pu y participer, faute d'inscription sur les listes électorales.

La participation des détenus aux élections

 

Vote par procuration

Permissions de sortir

Vote par correspondance

Total

Taux de participation

Élection présidentielle (2017)

853

200

 

1 053

2 %

Élections législatives (2017)

412

113

525

1 %

Élections européennes (2019)

110

55

4 395

4 560

8 %

Source : étude d'impact du projet de loi, p. 226

L'expérimentation du vote par correspondance

À leur demande, les personnes détenues ont pu voter par correspondance sous pli fermé pour les élections européennes du 26 mai 2019. Elles avaient jusqu'au 4 avril 2019 pour s'inscrire auprès du chef d'établissement pénitentiaire.

Les détenus ont pu voter au sein de leur établissement, dans des conditions assurant le secret du vote. Leur pli comportait deux enveloppes : une enveloppe précisant leur identité et une enveloppe contenant leur bulletin.

Ces plis ont ensuite été transmis à un bureau de vote centralisateur, situé au ministère de la justice. Une commission électorale ad hoc s'est réunie pour procéder au dépouillement et dresser le procès-verbal du scrutin.

3. Le projet de loi : faciliter le vote des personnes détenues

Comme tout électeur, les personnes détenues bénéficieraient de la réforme des procurations, qui faciliterait la recherche d'un mandataire (voir supra).

L'article 33 comporte trois dispositifs supplémentaires pour faciliter le vote dans les prisons : l'élargissement des conditions de rattachement à une commune, l'inscription systématique sur les listes électorales et le vote par correspondance. Faute de véhicule organique, cette réforme concernerait uniquement les détenus de nationalité française, non les ressortissants de l'Union européenne444(*).

À ce stade, le Gouvernement n'estime pas opportun de créer des bureaux de vote à l'intérieur des établissements pénitentiaires.

La création de bureaux de vote dans les prisons : des difficultés persistantes

Dès 2012, nos anciens collègues Jean-René Lecerf et Nicole Borvo Cohen-Seat ont proposé d'installer des bureaux de vote dans les établissements pénitentiaires445(*). Cette proposition a également été reprise par plusieurs associations, à l'instar du collectif Robin des lois.

Comme le souligne l'étude d'impact, elle présenterait « l'avantage de répondre pleinement à l'objectif de réinsertion des détenus dans la vie civique » et de préserver le cérémonial du vote.

Le corps électoral des communes accueillant un établissement pénitentiaire risque toutefois d'être « déstabilisé » : « dans 25 communes, le nombre de détenus, donc d'électeurs potentiels, représentent plus de 10 % du nombre d'inscrits. À Liancourt (Oise), les détenus sont deux fois plus nombreux que les inscrits ».

Enfin, la tenue d'un bureau de vote « serait difficile du fait des enjeux de sécurité des établissements pénitentiaires »446(*).

3.1. L'élargissement des conditions de rattachement à une commune

Le projet de loi tend, tout d'abord, à élargir les possibilités d'inscription des détenus sur les listes électorales en étendant la liste des communes de rattachement (nouvel article L. 12-1 du code électoral).

Communes d'inscription des personnes détenues

(projet de loi)

Source : commission des lois du Sénat

· Le principe : le rattachement au domicile ou à la résidence

En principe, les personnes détenues seraient inscrites dans « la commune de leur domicile ou de leur résidence à condition que cette résidence ait été de six mois au moins ».

Comme le souligne l'étude d'impact, ce critère de la domiciliation leur permettrait de s'inscrire dans la commune d'implantation de leur établissement pénitentiaire.

· La souplesse : le lien indirect avec une commune

À titre dérogatoire, les détenus pourraient s'inscrire dans une commune avec laquelle ils entretiennent un lien plus  indirect, comme leur commune de naissance ou celle d'un de leurs ascendants.

Liens indirects avec les communes de rattachement

(projet de loi)

Les personnes détenues pourraient s'inscrire sur les listes électorales des communes suivantes :

- commune de naissance ;

- commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants ;

- commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit leur conjoint, leur partenaire de PACS ou leur concubin ;

- commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit ou a été inscrit un de leurs parents jusqu'au quatrième degré.

Plus large que le droit commun, cette liste des communes s'inspire du régime applicable aux Français de l'étranger447(*), tout en y ajoutant la commune d'inscription du conjoint, du partenaire de PACS ou du concubin.

Pour le Conseil d'État, cette dérogation paraît « adaptée à la situation particulière des personnes détenues et répond à l'objectif de faciliter leur participation électorale ». Elle tend à réduire les déplacements des mandataires lorsqu'ils ont reçu procuration d'un détenu.

· Pour participer au vote par correspondance : la commune chef-lieu de département de l'établissement pénitentiaire

Pour participer au vote par correspondance, les personnes détenues devraient s'inscrire dans la commune chef-lieu du département ou de la collectivité de leur établissement pénitentiaire.

Il s'agit ainsi de faciliter l'organisation du vote par correspondance en réduisant le nombre de communes concernées (voir infra).

· L'ajout d'un dispositif transitoire pour les sorties de prison

À leur sortie de prison, les personnes détenues devraient se réinscrire sur les listes électorales d'une autre commune, dans les mêmes conditions que tout autre citoyen (commune de leur nouveau domicile, commune dans laquelle elles paient leurs impôts, etc.).

Ce dispositif représenterait toutefois une difficulté pour les personnes qui sortent de détention après le sixième vendredi précédant le scrutin : elles ne pourraient plus s'inscrire sur les listes électorales d'une autre commune, le délai limite d'inscription étant échu448(*).

Pour combler cette lacune, votre commission a autorisé les intéressés à rester inscrits sur les listes électorales dans les mêmes conditions que les personnes détenues. De nature transitoire, cette dérogation vaudrait pour un seul scrutin (amendement COM-144 de M. Alain Marc).

3.2. L'inscription systématique sur les listes électorales

· Le projet de loi

Comme tout citoyen, les personnes détenues de plus de 18 ans doivent solliciter leur inscription sur les listes électorales. En pratique, nombre d'entre elles n'effectuent pas cette démarche.

Dans ce contexte, le projet de loi vise à systématiser l'inscription des détenus au moment de leur incarcération (nouveaux articles L. 12-1 et L. 18-1 du code électoral).

Il s'agit, selon le Gouvernement, de « maximiser le nombre de détenus inscrits sur les listes » et donc de faciliter l'exercice de leurs droits civiques449(*).

Au moment de son incarcération, le détenu devrait préciser la commune dans laquelle il souhaite voter. Dans un délai de dix jours et au plus tard le sixième vendredi précédant le scrutin, le chef de l'établissement pénitentiaire transmettrait son dossier d'inscription au maire de la commune concernée450(*).

Le maire resterait compétent pour établir la liste électorale, l'administration pénitentiaire se limitant à un rôle d'interface entre les détenus et la commune.

Dans un objectif de simplification, une simple attestation sur l'honneur permettrait aux détenus de démontrer leurs liens avec leur commune d'inscription451(*).

Cette inscription systématique concernerait également les personnes qui atteignent l'âge de 18 ans en détention, en lieu et place de l'inscription d'office.

· Le dispositif alternatif adopté par votre commission

Votre commission n'a pas retenu l'inscription systématique des personnes détenues sur les listes électorales (amendement COM-631 des rapporteurs).

Certes, l'inscription sur les listes électorales demeure obligatoire pour l'ensemble des citoyens. Elle relève toutefois d'une démarche volontaire, sauf inscription d'office pour les jeunes majeurs452(*).

Aussi, votre commission a-t-elle souhaité que les détenus conservent cette même faculté de s'inscrire, ou non, sur les listes électorales.

Elle a privilégié un dispositif alternatif dans lequel :

l'administration pénitentiaire aurait l'obligation d'informer les personnes détenues sur les conditions dans lesquelles elles peuvent exercer leur droit de vote ;

les détenus pourraient solliciter, ou non, leur inscription sur les listes électorales. Une simple attestation sur l'honneur suffirait à démontrer leur lien avec leur commune d'inscription.

À titre dérogatoire, votre commission a conservé l'inscription systématique sur les listes électorales pour les personnes qui atteignent l'âge de 18 ans en détention.

Les jeunes majeurs pourraient ainsi choisir leur commune de rattachement (commune de leur établissement pénitentiaire, de leurs parents, etc.) alors que l'inscription d'office les aurait contraints à s'inscrire dans la commune de leur domicile.

3.3. Le vote par correspondance des personnes détenues

S'inspirant de l'expérimentation des élections européennes, l'article 33 vise à permettre aux personnes détenues de voter par correspondance sous pli fermé (nouveaux articles L. 79 à L. 82 du code électoral).

Comme pour les autres modalités de vote453(*), l'État prendrait en charge les dépenses résultant de l'organisation du vote par correspondance.

· Le choix de la commune chef-lieu de département

Les détenus pourraient voter par correspondance pour l'ensemble des élections locales, nationales et européennes, à l'exception de l'élection présidentielle454(*).

Pour participer, ils devraient obligatoirement s'inscrire sur la liste électorale de la commune chef-lieu du département accueillant l'établissement pénitentiaire.

À titre d'exemple, une personne incarcérée au centre de détention de Joux-la-Ville (Yonne) devrait s'inscrire sur la liste électorale d'Auxerre, même s'il ne dispose d'aucune attache au sein de cette commune.

Le choix de la commune chef-lieu pour le vote par correspondance

Ce choix constitue un compromis entre deux autres options envisageables.

D'une part, un bureau centralisateur aurait pu être institué au sein du ministère de la justice, sur le modèle de l'expérimentation menée pour les élections européennes. Ce dispositif n'est toutefois pas transposable aux élections comportant plusieurs circonscriptions (élections législatives, municipales, etc.).

D'autre part, les plis des détenus auraient pu être décomptés dans toute commune d'inscription, au-delà des seuls chefs-lieux de département. L'étude d'impact relève toutefois les « problématiques logistiques » d'une telle option, « en raison du nombre très important de communes concernées (potentiellement autant de communes que de détenus inscrits »455(*).

Le choix de la commune chef-lieu permet, en outre, de réduire les risques de déstabilisation du corps électoral : « dans seulement deux communes chefs-lieux le nombre de détenus, donc électeurs potentiels, dépasse 5 % des électeurs inscrits, avec 7,85 % à Évry-Courcouronnes [maison d'arrêt de Fleury-Mérogis] et 6,5 % à Basse-Terre [centre pénitentiaire de Baie-Mahault et maison d'arrêt de Basse-Terre] »456(*).

La personne détenue serait inscrite dans un bureau de vote correspondant à l'adresse de la mairie ou, à Paris, Lyon et Marseille, de la mairie centrale.

Ce choix pourrait toutefois soulever des difficultés dans certaines communes où les circonscriptions et secteurs correspondants sont peu peuplés.

Pour réduire les risques de déstabilisation du corps électoral, votre commission a souhaité que les personnes détenues soient inscrites dans la circonscription ou le secteur qui comporte le plus d'électeurs inscrits sur les listes électorales (amendement COM-632 des rapporteurs).

· L'organisation du vote par correspondance

Dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État, la procédure mise en oeuvre devrait « respecter le caractère secret et personnel du vote ainsi que la sincérité du scrutin ».

Afin de respecter le cérémonial du vote, votre commission s'est assurée qu'un isoloir soit installé dans les établissements pénitentiaires lorsque les personnes détenues sont appelés à voter par correspondance (amendement COM-145 de M. Alain Marc).

Le président du bureau de vote réceptionnerait les plis des détenus « le jour du scrutin et jusqu'à la fermeture du bureau ». Après avoir émargé « en lieu et place de l'électeur », un membre du bureau de vote glisserait le bulletin de vote dans l'urne.

Un détenu qui opterait pour le vote par correspondance ne pourrait pas voter par procuration ou solliciter une permission de sortir. Si sa détention prend fin avant le jour du scrutin, il conserverait le droit de voter dans la commune chef-lieu de département, à une condition : se présenter au bureau de vote avant que son enveloppe de vote par correspondance soit placée dans l'urne.

· Les communes équipées de machines à voter

Lorsqu'ils utilisent des machines à voter, les chefs-lieux de département auraient l'obligation d'ouvrir un bureau de vote spécifique pour recueillir les votes par correspondance des détenus.

Ce bureau ne serait pas équipé de machines à voter. Pour éviter l'identification des personnes détenues, il recueillerait également les suffrages des Français de l'étranger, des militaires et des mariniers.

En pratique, seules les communes de Bourges et du Mans seraient concernées par ce dispositif.

· L'information des détenus

À l'initiative du Sénat, la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire prévoit que le chef d'établissement pénitentiaire organise, avant chaque scrutin, « une procédure destinée à assurer l'exercice du vote par procuration ». Il s'agissait, à l'époque, d'encourager la venue d'un officier de police judiciaire pour établir les procurations.

Afin de faciliter l'exercice du droit de vote des personnes détenues, votre commission a élargi cette disposition à l'ensemble des modalités de vote (amendement COM-146 de M. Alain Marc).

Il s'agit ainsi d'encourager le chef d'établissement pénitentiaire à informer les détenus sur les conditions à remplir pour participer au vote par correspondance.

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.


* 437 Articles L. 71 à L. 78 et R. 72 à R. 80 du code électoral.

* 438 Loi n° 46-667 du 12 avril 1946 relative au vote par correspondance pour les électeurs empêchés ou absents.

* 439 Articles L. 73 du code électoral et 13 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* 440 Étude d'impact du projet de loi, p. 236.

* 441 Le répertoire électoral unique (REU) permet de gérer les listes électorales de manière centralisée. Il est tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), à partir des informations transmises par les communes.

* 442 Avis budgétaire n° 153 (2018-2019) fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2019, p. 43-44.

* 443 Conformément à l'article D. 143-4 du code de procédure pénale, qui réserve les permissions de sortir « aux personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale n'excédant pas cinq ans ainsi qu'aux personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale supérieure à cinq ans lorsque ces dernières ont exécuté la moitié de leur peine ».

* 444 Dont les conditions d'inscription sur les listes électorales sont fixées par l'article L.O. 227-3 du code électoral, en cohérence avec l'article 88-3 de la Constitution.

* 445 Rapport d'information n° 629 (2011-2012) sur l'application de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009.

* 446 Étude d'impact du projet de loi, p. 232.

* 447 Article L. 12 du code électoral.

* 448 En application de l'article L.  17 du code électoral.

* 449 Étude d'impact du projet de loi, p. 234.

* 450 En application de l'article L. 18 du code électoral, le maire devrait se prononcer dans un délai de cinq jours puis notifier sa décision dans un nouveau délai de deux jours.

En Nouvelle-Calédonie, l'Institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de la collectivité jouerait le rôle d'interface entre le chef d'établissement pénitentiaire et le maire (article L. 388-1 du code électoral).

* 451 Alors que l'inscription sur les listes électorales nécessite, en droit commun, de produire divers documents comme un justificatif d'identité et un justificatif de domicile.

* 452 Articles L. 9 et L. 11 du code électoral.

* 453 Articles L. 69 et L. 70 du code électoral.

* 454 Par défaut de véhicule organique pour modifier la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 455 Étude d'impact du projet de loi, p. 232.

* 456 Étude d'impact du projet de loi, p. 235.